Основной документ - Северо-Восточный федеральный

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ: ОПЫТ
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И ПРАВОВОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ
Гоголев Петр Васильевич,
декан юридического факультета
Северо-Восточного федерального университета,
кандидат юридических наук
Аннотация: В настоящей статье автор исследует правовые
факторы,
препятствующие
партнерства,
раскрывает
федерального
закона
развитию
достоинства
«О
государственно-частного
и
недостатки
государственно-частном
проекта
партнерстве»,
разработанного Минэкономразвития России
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, правовая
политика России о сотрудничестве государства и бизнеса, проект
федерального закона «О государственно-частном партнерстве», гарантии
интересов граждан
В
развитых
экономиках
мира
существуют
апробированные
и
доказавшие свою состоятельность формы экономического взаимодействия
государства и бизнеса, обобщенно именуемых «государственно-частное
партнерство».
Общим качественным признаком такого сотрудничества
является то, что при экономии бюджетных средств и снижении уровня
коррупции происходит использование опыта частных инвесторов в области
управления проектами и осуществление последними технических инноваций.
Вместе с тем, в современной Российской Федерации экономическое
партнерство государства и бизнеса еще не нашло широкого развития. По
состоянию на октябрь 2012 года по данным федерального портала «ГЧП.
Инфо» в реализации находится всего 313 проектов, в том числе в сфере
высшего образования лишь 1. Опросы представителей бизнес-сообщества
показывают,
что
основная
проблема
кроется
в
несовершенстве
законодательства.
1
Обзор
правовых
основ
государственно-частного
партнерства
в
современной России показывает, что большинство субъектов Федерации (60
из 83) приняли соответствующие законодательные акты. Вместе с тем, на
данный момент имеются лишь отдельные положительные результаты
реализации проектов государственно-частного партнерства (г. СанктПетербург, Кемеровская, Вологодская, Иркутская области, Алтайский край).
Законы есть, нет широкой практики их реализации. Общество задается
вопросом: что препятствует увеличению количества партнерств? Почему при
очевидных преимуществах ни государство, ни бизнес не спешат с
инициативами? Каковы реальные причины?
Во-первых, до сих пор в структуре правовой политики Российской
Федерации отсутствует концептуально оформленное направление в области
экономического партнерства публичных образований и частных лиц, нет
понимания важности и комплексности данных отношений. Так, Концепция
развития
гражданского
законодательства
Российской
Федерации,
подготовленная в соответствии с Указом Президента России от 18 июля 2008
года и одобренная 7 октября 2009 года Советом при Президенте РФ по
кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, не
охватывает
вопросы
государственно-частного
партнерства
в
сфере
экономики. В итоге федеральный центр вместо кодифицированного либо
иным образом систематизированных актов принимает отдельные и не в
полной мере взаимосогласованные федеральные законы («О концессионных
соглашениях», «О поставках продукции для федеральных государственных
нужд», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «Об
инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в
форме капитальных вложений», «О финансовой аренде (лизинге)» и другие).
Во-вторых,
отношения,
возникающие
в
рамках
проектов
государственно-частного партнерства, имеют межотраслевое регулирование,
но все же приоритет гражданско-правовых механизмов очевиден. В
2
соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий принятие
норм права, регулирующих имущественные отношения, – это прерогатива
федерального Центра.
Именно они формируют основу регулирования
государственно-частного партнерства. В соответствии со статьей 71
Конституции
РФ
гражданское
законодательство
относится
к
исключительному ведению Российской Федерации. Кроме того, бюджетное,
налоговое, природоресурсное федеральное законодательство фактически
препятствовало успешности проектов государственно-частного партнерства в
субъектах Федерации.
В-третьих,
кампания
приведения
законодательства
субъектов
Федерации в соответствие федеральному, состоявшаяся в начале 2000-х
годов, народную пословицу «лес рубят – щепки летят» превратила в
особенность национальной правовой идеологии. В рамках «приведения в
соответствие» было устранено не только отсталое и центробежное, но и
передовое, причем без учета чьих-либо интересов, каких-либо компенсаций,
реальных перспектив совершенствования законодательства.
В результате безусловный риск для партнеров, в том числе для
публичного в лице органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, заключается в нестабильности правовых основ желаемого
проекта. Дополнительными рисками следует считать административные
барьеры, ведущие к росту затрат инвестора, отсутствие механизма
принуждения публичного партнера к выполнению его обязательств в
установленные сроки и в полном объеме, а также в случае необходимости
привлечения к реальным и достаточным для возмещения ущерба мерам
гражданско-правовой
ответственности.
Кроме
того,
в
условиях
недостаточного развития законодательной культуры и техники вполне
возможно превышение пределов допустимого нормотворчества со стороны
субъектов
Российской
Федерации
и,
как
следствие,
вмешательство
федеральных надзорно-контрольных органов. В комплексе данные и другие
3
факторы выступают закономерным тормозящим развитие государственночастного партнерства обстоятельством.
Следовательно, принятие федерального закона может выступить
«локомотивом», способным сдвинуть с места и привести в активное действие
весь механизм экономического сотрудничества государства и бизнеса.
Законопроект,
разработанный
Министерством
экономического
развития Российской Федерации, имеет ряд безусловных достоинств.
Во-первых, это введение единых системообразующих понятий и их
определение. Это природа самого явления, его цель, объекты и субъекты, а
также организационно-правовые модели взаимодействия партнеров. Для
правильной
юридической
квалификации
формируемых
партнерских
отношений государства и бизнеса важны существенные условия соглашений
о государственно-частном
партнерстве, пределы и гарантии прав и
обязанностей сторон соглашений.
Во-вторых, автор законопроекта попытался определить правовой
механизм принятия решений: разграничить предметы регулирования и поля
ответственности органов государственной власти и органов местного
самоуправления за формирование правовых основ.
В-третьих, достаточно подробно закреплены требования к содержанию
соглашений о государственно-частном партнерстве.
В-четвертых,
законопроект
предусматривает
внесение
соответствующих изменений в земельное, налоговое, природоресурсное,
бюджетное,
гражданское,
антимонопольное
законодательство,
хотя
вступление закона в силу следовало бы согласовать с предполагаемыми
изменениями и дополнениями.
Имеются и иные достоинства такие, как упрощенный по сравнению с
действующим,
предоставления
не
предусматривающий
частному партнеру
проведение
земельного
торгов
участка,
порядок
особенности
исчисления и уплаты НДС и налога на прибыль организаций и т.д.
4
Вместе с тем непроработанные надлежащим образом положения могут
превратить весьма перспективный закон в неэффективный законодательный
акт, какими богата российская правовая система.
Прежде всего, обращает на себя внимание злоупотребление принципом
правового
«негативного»
регулирования.
Законопроект
оперирует
всевозможными "иные формы", "специальные процедуры", "в ряде случаев"
и прочими правовыми неясностями. Например, в части закрепления
открытого перечня объектов соглашений о ГЧП, проведения специальных
процедур заключения соглашений о ГЧП с проведением по усмотрению
чиновников предварительного отбора заявителей и т.д.
Важнейшей
недоработкой
законопроекта
следует
считать
декларативность принципов публичности и открытости. Так, согласно
положениям
проекта
федерального
закона
цели
ГЧП
должны
соответствовать интересам граждан. С другой стороны, абсолютно не
предусмотрены механизмы, обеспечивающие публичность и доступность
открытого участия граждан для выражения своих интересов. Следовало бы
закрепить
возможность
конкурсных
комиссий,
общественного
организации
представительства
консультативных
в
составе
форм
прямой
демократии, например, публичных слушаний.
Отдельные замечания заслуживает разграничение полномочий по
правовому регулированию отношений государственно-частного партнерства.
Гарантии как способ обеспечения прав и законных интересов, реальной
конкурентной среды следовало бы регулировать законом, но не подзаконным
актом. Например, согласно п. 2 статьи 13 проекта получается, что критерии и
порядок
определения
ухудшения
положения
частного
партнера
устанавливаются Правительством РФ, но не законом. Если это возможно
сделать федеральным подзаконным актом, что мешает в текст ФЗ включить
критерии ухудшения положения частного партнера.
5
В качестве недостатков ряд российских экспертов также отмечает
недостаточно подробное описание ситуации с расторжением соглашения о
ГЧП, распределением рисков, а также вопросов ответственности сторон.
На основании вышеизложенного, следует сделать вывод, что проблема
развития государственно-частного партнерства и совершенствования его
законодательной основы давно назрела и требует максимально скорейшего
разрешения. Доказательством тому значительный резонанс с обсуждением
разработанного Минэкономразвития России проекта федерального закона «О
государственно-частном партнерстве».
6