МСУГС - PFM blog
advertisement
Международные стандарты бюджетной и финансовой отчетности в государственном секторе Йен Каррадерс, член СМСУГС директор по вопросам политики и техническим вопросам ИГФБУ Экономический форум в Астане 21 мая 2014 года Общий обзор занятия • Необходимость повышения прозрачности и сопоставимости • Совет по международным стандартам учета в государственном секторе (СМСУГС) – История вопроса – Текущая работа – Планы на будущее • МСУГС и статистика государственных финансов • Практическая работа по повышению эффективности управления государственными финансами (УГФ) и налогово-бюджетной политики – Переходный процесс в Соединенном Королевстве – Внедрение метода начисления – Изменение культуры Признание значения метода начисления для эффективного УГФ руководителями стран Группы 20-ти «Преследуя стоящую перед нами цель укрепления баланса государственного сектора, необходимо проделать работу по улучшению оценки рисков для обеспечения устойчивости государственного долга. Это включает, в частности, учет обстоятельств конкретных стран, изучение прозрачности и сопоставимости отчетности государственного сектора и мониторинг воздействия уязвимости финансового сектора на государственный долг». Доклад по вопросам прозрачности, подотчетности и риска в налоговобюджетной сфере МВФ (1) • Анализ характера и масштаба финансовых шоков во время кризиса • Формирование компонентов экономического обоснования совершенствования УГФ • НО имеются существенные недостатки с точки зрения обеспечения прозрачности в налоговобюджетной сфере: – Пробелы и несоответствия в стандартах, относящихся к обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере – Задержки в введении органами государственного управления международных стандартов учета и статистический отчетности Доклад по вопросам прозрачности, подотчетности и риска в налоговобюджетной сфере МВФ (2) Доклад по вопросам прозрачности, подотчетности и риска в налоговобюджетной сфере МВФ (3) Укрепление стандартов и практики по обеспечению прозрачности в налоговобюджетной сфере посредством: • Представления отчетности по активам и обязательствам – влияние мер вмешательства органов государственного управления, направленных на преодоление кризисов • Охват — заострение внимания на секторе государственного управления, но государственные корпорации также важны • Согласование бюджетов, счетов и статистики Совет по МСУГС • Совет МФБ, устанавливающий стандарты • 18 добровольных членов совета из различных стран мира • Устанавливает стандарты для организаций государственного сектора, кроме государственных коммерческих предприятий (ГКП) • Финансирование осуществляется МФБ (примерно 50%), а также за счет добровольных взносов правительств и наблюдательных организаций • 32 МСУГС (на основе метода начисления), охватывающих основные области государственной деятельности, один стандарт на кассовой основе • 2 руководства по рекомендуемой практике (РРП) 7 Oбщий обзор МСУГС «МСУГС — международные стандарты финансовой отчетности высокого качества, предназначенные для применения организациями государственного сектора, кроме государственных коммерческих предприятий (ГКП)» • МСУГС определяют – признание в учете – измерение – требования к представлению и раскрытию информации относятся к операциям и событиям, отражаемым в финансовых отчетах общего назначения • МСУГС, основанные на методе начисления, опираются главным образом на МСФО, но адаптируются к условиям государственного сектора по мере необходимости МСУГС: сближение с МСФО МСФО (частный сектор) МСУГС (государственный сектор) • Teрминология • Примеры в государственном секторе • Проблемы в государственном секторе • Руководство в государственном секторе Page 9 | Confidential and Proprietary Information СМСУГС: разработка высококачественных продуктов Вклад заинтересованных сторон Консультационные документы Проекты стандартов Надлежащий процесс МСУГС/ РРП Высококачествен -ные стандарты финансовой отчетности в государственном секторе и другие издания Oбзор формирования рабочей программы СМСУГС Этап 1 (1997-2002) • Разработка первого набора стандартов учета при финансовой поддержке международных организаций («Базовый набор»: МСУГС №1 – МСУГС №20) • Издание первых стандартов по конкретным вопросам гос. сектора (МСУГС №21 – МСУГС №24) Этап 2 • В соответствующих случаях для гос. сектора, достигнуто (2003-2010) сближение с МСБУ/МСФО по состоянию на 31.12.2008 • Разработка концептуальной основы для гос. сектора • Заострение внимания на конкретных вопросах гос. сектора, Этап 3 а также дальнейшее развитие существующих стандартов (since 2010) (сближение с МСФО) Текущая рабочая программа СМСУГС Основные характеристики государственного сектора / стратегические темы плана работы СМСУГС Концептуальная основа государственного сектора Этап 1. Роль, полномочия и охват; цели и пользователи; качественные характеристики; организация, представляющая отчетность Консультацион -ный документ Проект стандартов Окончательный вариант КО Декабрь 2013 г. Этап 2. Элементы и признание в финансовых отчетах Консультацион Consultation -ный документ Paper ПредварительПроект Exposure ный стандартов документ по Draft вопросам рисков Окончательный Final CF вариант КО Sep 2014 Декабрь 2013 г. Этап 3. Измерение Консультацион Consultation -ный документ Paper ПредварительПроект Exposure ный документ по стандартов Draft вопросам рисков Окончательный Final CF вариант КО Sep 2014 Декабрь 2013 г. Этап 4. Представление Консультацион Consultation -ный документ Paper ПредварительПроект Exposure ный стандартов документ по Draft вопросам рисков Окончательный Final CF вариант КО Sep 2014 Декабрь 2013 г. Важнейшие проекты по государственному сектору – проделанная работа • • • • • • • • • • Долгосрочная устойчивость государственных финансов – Руководство по рекомендуемой практике (РРП-1), выпущено в 2013 году Обсуждение и анализ финансовых отчетов – РРП-2, выпущено в 2013 году Правила МСУГС и СГФ Первое принятие – ПС 2013 года Обновленный вариант МСУГС №6-8 – включает консолидированные финансовые отчеты и совместные договоренности, ПС 2013 года Представление отчетности о результатах оказания услуг – РРП, ПС 2013 г. Конкретные финансовые инструменты государственного сектора (действующие), обновление МСУГС №28-30 (отложено вплоть до завершения МСФО №9) Объединение операций государственного сектора Программы торговли выбросами (совместно с СМСБУ) Социальное обеспечение Первое принятие МСУГС на основе метода начисления • Принципы, согласно которым впервые принимающим стандарты странам, которые ранее использовали стандарты на кассовой основе или национальные стандарты, предоставляются льготы • Сводятся воедино все освобождения в переходный период • Освобождаемые категории: – Признание активов и обязательств – Справедливое представление информации – Прочие (например, условная стоимость) • В переходный период сравнительная информация не является обязательной • Раскрытие даты принятия МСУГС на основе метода начисления и согласование со счетами, составленными на предыдущей основе • ПС выпущен в октябре 2013 года • МСУГС к концу 2014 года? Проект по социальному обеспечению СМСУГС – работа, проделанная до настоящего времени • Первоначальный КД — 2004 год; ПС — 2005 и 2007 годы • Дальнейшая работа по социальному обеспечению проводилась косвенным образом в двух областях: ― Этап 2 разработки концептуальной основы посвящен элементам, включая определение обязательства ― Представление отчетности о долгосрочной устойчивости финансов организации (РРП-1): руководство по представлению отчетности о долгосрочной бюджетной устойчивости государственных программ, включая социальное обеспечение • Социальное обеспечение наиболее часто отмечается как высокоприоритетный проект в консультациях СМСУГС по его программе работы на 2013/2014 годы – Вопросы социального обеспечения добавлены к действующей программе работы СМСУГС на заседании в июне 2013 года. Принятие и внедрение МСУГС в мировом масштабе Завершение проектов: • Ряд проектов достигли ключевых рубежей или были полностью завершены в 2013 году (например, в Австрии, Испании, Казахстане) • Проекты по системе ООН в настоящее время завершены полностью, за исключением двух организаций Были достигнуты большие успехи в других странах, которые стремятся завершить этот процесс в течение последующих 2-3 лет: • Высокие достижения в Латинской Америке (например, Чили, Колумбии, Бразилии, Панаме, Коста-Рике…) • …и Юго-Восточной Азии (например, Индонезии, Малайзии, Китае – развертывание работы за пределы пилотных организаций…) Развитие МСУГС в ЕС……. Консультация СМСУГС по стратегии на период с 2015 года и рабочей программе на 2015-2019 годы • Первая полномасштабная консультация по стратегии и плану работы – Ограниченные консультации по плану работы на 2013-14 годы – Дальнейшее укрепление подотчетности СМСУГС после расширения состава членов • Период консультаций продлится до 31 июля 2014 года Предлагаемая стратегическая цель Совершенствование управления государственными финансами (УГФ) и соответствующих навыков в мировом масштабе путем все более широкого приятия МСУГС на основе метода начисления благодаря: a) разработке высококачественных стандартов финансовой отчетности; b) подготовке других публикаций для государственного сектора; и c) повышение осведомленности о МСУГС и преимуществах, связанных с их принятием. Стратегия СМСУГС: вводимые ресурсы, продукты и конечные результаты Вводимые ресурсы Финансирование Кадры Члены СМСУГС Технические консультанты СМСУГС Вклад заинтересованных сторон Oперационные процедуры Продукты Высококачественные стандарты финансовой отчетности в гос. секторе и другие публикации —МСУГС и РРП Презентации, доклады и другие виды связей с общественностью в целях привлечения к участию заинтересованных сторон Конечные результаты Улучшение возможностей организаций гос. сектора отражать в полной мере реальное экономическое состояние своих финансов и способности заинтересованных сторон понимать его Повышение осведомленности о МСУГС их преимуществах при управлении государственными финансами для содействия их принятию Программа работы СМСУГС на 2015-2019 годы • Каким должно быть направление работы после завершения концептуальной основы? • Определение существующих обязательств • МСУГС на кассовой основе: направление движения? • Потенциальные проекты: – Решение конкретных вопросов государственного сектора – Поддержание существующих МСУГС – Сближение с МСФО – Прочее (дифференцированное представление отчетности, <интегрированная отчетность> и т.д.) Справочная информация о проекте по гармонизации МСУГС и СГФ • Цель: укреплять и развивать согласование и гармонизацию МСУГС и руководящих принципов представления отчетности в рамках СГФ – Обзор проделанной работы со времени подготовки аналитического доклада 2005 года – Обновления для Системы национальных счетов 2008 года (СНС) и разработка нового Руководства по СГФ – Рассмотрение изменений в МСУГС №22 • Целевая группа, СМСУГС и статистическое сообщество • Консультационный документ — октябрь 2012 года Преимущества использования одних и тех же данных • Сокращение времени, затрат и усилий на подготовку отчетов по СГФ • Улучшение: – Исходных данных – Качества отчетов, включая своевременность – Доступность для понимания и достоверность отчетов Cравнение МСУГС и СГФ (1) И МСУГС, и статистика государственных финансов отражают: • Финансовую информацию на основе метода начисления • Активы, обязательства, доходы и расходы • Комплексную информацию о движении денежных средств НО: • Имеется ряд принципиальных различий • Некоторые различия могут быть устранены Cравнение МСУГС и СГФ (2) Различия: • Цели • Единицы, представляющие отчетность • Критерии признания в учете обязательства • Переоценка стоимости и другие изменения стоимости: – Стоимость или объем – Реализованная/нереализованная прибыль/убытки Счета органов государственного управления в целом в Соединенном Королевстве: выверка чистого долга государственного сектора 2011-2012 2010-2011 2009-2010 млрд ф.с. млрд ф.с. млрд ф.с. 1 347 1 186 1 228 (1008) (961) (1 135) (113) (108) (102) (30) (27) (25) (23) (15) (13) 793 757 769 Чистое воздействие на чистый долг Агентства по урегулированию активов Соединенного Королевства Кредиторская и дебиторская задолженность 83 94 59 40 46 9 Инвестиции 17 17 11 - 16 27 1 106 1005 828 Чистые обязательства Чистые обязательства по пенсионному обеспечению государственной службы Резервы Контракты ИЧФ Неамортизированные премии или скидки золотообрезным ценным бумагам Материальные и нематериальные основные фонды Прочее Чистый долг государственного сектора (национальные счета) по Счета органов государственного управления в целом в Соединенном Королевстве: выверка текущего дефицита 2011-2012 2010-2011 2009-2010 млрд ф.с. млрд ф.с. млрд ф.с. Чистые расходы (ОГУ в целом) 185 94 163 Пенсионное обеспечение государственных служащих (52) 79 (51) Амортизация и обесценение активов (46) (60) (30) Капитальные гранты (13) (18) (16) Резервы (5) (6) 27 Чистая прибыль/убытки ото продажи активов (1) (4) - 6 5 5 Чистое воздействие на чистый долг Агентства по урегулированию активов Соединенного Королевства (1) (1) (1) Прочее 17 12 12 Текущий дефицит (национальные счета) 90 101 109 Некапитализированное военное оборудование Преодоление различий, связанных с учетом по методу начисления / СГФ • Выбор принципов учета на основе метода начисления в свете потребностей СГФ – аналогичный подход к учету, если это соответствует требованиям обеих систем • Дополнительные данные сводятся к минимуму, но иногда бывают необходимы • План счетов разработан таким образом, чтобы допускать двойную классификацию • Позволяет использовать единую информационную систему Oбзор вопросов, затрагиваемых в КД 1. Степень разрешения конкретных проблем и основа для такой оценки 2. Другие области, в которых СМСУГС и/или статистическое сообщество могут преодолеть существующие различия 3. Руководство по составлению интегрированного плана счетов 4. Дальнейшая роль СМСУГС в уменьшении различий 5. Варианты МСУГС №22 «Раскрытие финансовой информации по сектору государственного управления»; и 6. Руководство в Аналитическом исследовании №14 «Переход к учету по методу начисления: руководство для органов государственного управления и государственных экономических субъектов» (ПВ 1) Возможности для уменьшения различий: МСУГС 1. Определение организации, представляющей отчетность (пересмотренные МСУГС №6-8) 2. Валюта в обращении / эмиссионный доход (проект по финансовым инструментам госсектора) 3. Присоединение к международным организациям (проект по ФИ госсектора) 4. Измерение запасов материальных оборотных средств 5. Оборонительное вооружение – капитализация и классификация 6. Измерение активов, обязательств и чистых активов/собственного капитала 7. Tранзакционные издержки – стоимость реализации нефинансовых и финансовых активов 8. Финансовые отчеты – представление данных, включая классификацию и агрегированные показатели 9. Инвестиции в некотируемые акции (повторная оценка прибыли/убытков) Возможности по уменьшению различий: СГФ 1. Измерение активов, обязательств и чистых активов/собственного капитала 2. Добывающие отрасли – разведка и оценка, разработка и производство 3. Затраты, связанные с выводом из эксплуатации / восстановлением 4. Партнерства между государственным и частным сектором 5. Присоединение к международным организациям 6. Затраты, связанные с НИОКР и нематериальными активами 7. Ссуды и займы под низкий процент и беспроцентные Текущее состояние МСУГС / СГФ • Документ по вопросам политики: Процесс рассмотрения руководящих принципов представления отчетности по СГФ в период разработки МСУГС (февраль 2014 года) • Работа в стадии исполнения: – Обновление МСУГС №6-8 – Финансовые инструменты государственного сектора • Предложения для консультаций по плану работы на 2014 год: – Измерение – с учетом специфики государственного сектора – – Военное оборудование Дальнейшая работа по МСУГС №22 («Раскрытие информации по сектору государственного управления») • Публикация таблицы различий в Интернете – осень 2014 года • Руководство по интегрированному плану счетов — не под руководством СМСУГС cipfa.org Практическая работа по совершенствованию УГФ и налогово-бюджетной политики : опыт Соединенного Королевства Йен Каррадерс, директор по вопросам политики и техническим вопросам, ИГФБУ cipfa.org Справочная информация: ИГФБУ ● Единственный профессиональный орган бухгалтерского учета, специализирующийся по государственным услугам ● Оказывает влияние на планировку государственных финансов и определяет ее, содействуя устойчивому управлению государственными финансами (УГФ) в мировом масштабе ● Поддержание усовершенствованного УГФ ● Профессиональный орган для тех, кто занимается государственными финансами cipfa.org Поддержка, предоставляемая ИГФБУ государственному сектору Практическая поддержка специалистов и их организаций Обучение и повышение квалификации специалистов УГФ и управление - Защита интересов и рекомендации - Стандарты и руководство Переход к методу начисления в Соединенном Королевстве (1): постепенное принятие во всем государственном секторе cipfa.org ● Государственные корпорации – коммерческие счета ● Местные органы управления – частичный, а затем полный метод начисления ● Организации-поставщики услуг Национальной службы здравоохранения – использование метода начисления с момента создания ● Центральное правительство – министерства вводили метод начисления в последнюю очередь cipfa.org Переход к методу начисления в Соединенном Королевстве (2): центральное правительство (ЦП) ● Счета на основе метода начисления (1996-2001 годы) ● Бюджеты на основе метода начисления (2001-2004 годы) ● Счета органов государственного управления в целом (1999-2011 годы) ● Переход к МСФО (2006-2011 годы) ● Проект по согласованию (2008-2012 годы) cipfa.org Переход к методу начисления в Соединенном Королевстве (3): график выполнение программы по счетам органов государственного управления в целом Министерства центрального правительства; АНПО; и децентрализованные органы управления Местные органы управления; трасты НСЗ; государственные корпорации 01-02 02-03 04-05 07-08 03-04 05-06 09-10 08-09 06-07 cipfa.org Переход к методу начисления в Соединенном Королевстве (4): проблемы данных в счетах органов государственного управления в целом ● Развертывание консолидации 1500 органов с нуля ● Постепенное возрастание уровней представления данных ● Плохая своевременность ● Низкое качество данных ● Выделение и согласование сальдовых показателей и операций между органами государственного управления – значительные расхождения ● Интеграция с другими системами Казначейства – объединенная информационная система в режиме «онлайн» Переход к методу начисления в Соединенном Королевстве (5): учет на основе метода начисления – cipfa.org полученные уроки ● ● ● ● ● ● ● ● Четкие полномочия, политическая поддержка и законодательно установленный мандат Согласованный четкий график и план реализации проектов Поэтапный подход – демонстрирует достижения и укрепляет доверие Использование «пробных прогонов» для разрешения проблем Четкие линии подотчетности и распределение обязанностей между центром и организациями, представляющими отчетность, с проверками, проводимыми Национальным аудиторским управлением Достаточные возможности и потенциал для внесения изменений Необходимость изменения культуры, а также систем Наличие интегрированной программы на первом этапе позволило бы сэкономить время и средства cipfa.org Внедрение метода начисления (1): составление бюджетов на основе метода начисления ● Позволяет оценить, в соотношении с бюджетом, экономическое воздействие операций при их проведении ● Признание в учете экономических событий независимо от времени возникновения денежных потоков ● Сочетает текущие притоки/оттоки денежных средств с будущими ожидаемыми притоками/оттоками денежных средств ● Более точное отражение текущего финансового состояния организации и ее будущих обязательств cipfa.org Внедрение метода начисления (2): составление бюджетов на основе метода начисления – преимущества ● Согласование результатов и структур подотчетности – что измеряется, то и управляется! • Прозрачная система с единым набором правил и показателей • Совершенствование процесса принятия решений – использование информации о затратах • Улучшение управления риском и более высокие стимулы к рациональному использованию средств • Заострение внимания на управлении активами • Управление оборотным капиталом cipfa.org Внедрение метода начисления (3): составление бюджетов на основе метода начисления - ограничения • Качество данных – должно быть достаточным для контроля расходов • Поэтапное внедрение в Соединенном Королевстве – устранение проблем в счетах, повышение доверия к данным • Ограниченный, но растущий международный опыт • Необходимость согласования бюджетной и учетной политики • Согласование с процессом законодательного утверждения во избежание сложностей……….. cipfa.org Внедрение метода начисления (4): согласование основы УГФ Ранее… Бюджеты Оценки 0 0 58 357 86 71 -3,8 Счета на основе метода начисления Суммы, включенные в каждую рамку (в млрд фунтов стерлингов), в планах использования ресурсов министерств в 2008-2009 годы, за исключением децентрализованных органов управления. cipfa.org Внедрение метода начисления (5): согласование основы УГФ … и в настоящее время Бюджеты Оценки 0 0 0 470 0 0 22 Счета на основе метода начисления Суммы, включенные в каждую рамку (в млрд фунтов стерлингов), в планах использования ресурсов министерств в 2008-2009 годы, за исключением децентрализованных органов управления. cipfa.org Внедрение метода начисления (6): МСУГС и балансы активов и пассивов СГФ cipfa.org Внедрение метода начисления (7): доклады об устойчивости бюджета • Готовятся ежегодно независимым Управлением по бюджетной ответственности (УБО) • Основаны на балансе органов государственного управления в целом • Потенциальное воздействие будущей деятельности правительства на бюджет • Прогнозы всех государственных расходов, доходов и значительных финансовых операций на 50 лет вперед • Предположение о «неизменной политике» • Используются демографические и экономические допущения для составления прогнозов государственных финансов на последующие 50 лет • В долгосрочной перспективе государственные финансы, по всей вероятности, будут испытывать давление, главным образом в связи со старением населения cipfa.org Внедрение метода начисления (8): долгосрочные прогнозы финансовой устойчивости cipfa.org УГФ – изменение культуры (1): модель УФ ИГФБУ ● Эффективное управление финансами (УФ) как обязанность организации ● Является ли состояние управления финансами таким, каким мы хотим? ● Выделение приоритетных областей для улучшения ● Позволяет отслеживать изменения с течением времени ● Может использоваться для установления контрольных ориентиров между организациями ● Позволяет проверять навыки руководителей организаций в области финансового управления Can http://www.cipfa.org/services/advisory-and-transformation/financialmanagement-model cipfa.org УГФ – изменение культуры (2): отчеты в соответствие с надлежащей практикой в модели УФ Обеспечение разумного руководства Поддержка результативности работы Создание возможностей для преобразований Руководство L1, L2 L3 - L5 L6, L7 Кадры P1, P2 P3, P4 P5, P6 Процессы PR 1 - PR10 PR11 - PR14 PR15, PR16 Заинтересованные стороны S1 – S3 S4 - S6 S7, S8 cipfa.org УГФ – изменение культуры (3): роль отчета финансового директора в определении ИГФБУ www.cipfa.org/policy-and-guidance/reports/the-role-of-the-chief-financial-officer-in-publicservice-organisations cipfa.org УГФ – изменение культуры(4): роль отчета финансового директора в определении ИГФБУ Финансовый директор в организациях, занимающихся оказанием государственных услуг: 1. является основным членом группы руководства, помогая ей разрабатывать и внедрять стратегию и обеспечивать ресурсами достижение стратегических целей организации на устойчивой основе и в интересах общества; 2. должен принимать активное участие во всех существенных деловых решениях и быть в состоянии оказывать значимое влияние на них, с тем чтобы незамедлительные долгосрочные последствия, возможности и риски учитывались в полной мере и соответствовали общей финансовой стратегии организации; и 3. должен играть ведущую роль в содействии и обеспечении надлежащего финансового управления организацией в целом, с тем чтобы государственные средства были постоянно защищены и использовались надлежащим образом, экономно, эффективно и результативно. 4. 5. В целях выполнения этих обязанностей финансовый директор: должен руководить и направлять работу финансового подразделения, которое финансируется в соответствии с его назначением; и должен обладать профессиональной компетентностью и соответствующим опытом. cipfa.org Укрепление УГФ и налогово-бюджетной политики: выводы на основе опыта Соединенного королевства • Более качественная информация для управления бюджетом с использованием проверенных аудиторами данных, составляемых «снизу вверх» на основе метода начисления • Составление бюджета и ведение учета на основе метода начисления повышает прозрачность и способствует совершенствованию управления государственными финансами • Необходима скоординированная программа с увязкой изменений в процессах законодательного утверждения и подотчетности • Долгосрочные прогнозы для выявления будущих бюджетных проблем • В УГФ должна быть вовлечена организация в целом под руководством квалифицированных финансовых директоров на уровне членов правления cipfa.org Вопросы / обсуждение Йен Каррадерс, директор по вопросам политики и техническим вопросам ИГФБУ carruthers@cipfa.org www.cipfa.org
