Разработка административных регламентов Семинар I (1) (2)

Семинар I
Разработка административных регламентов
(1) АТТЕСТАЦИЯ ЭКСПЕРТОВ ПО КУЛЬТУРНЫМ ЦЕННОСТЯМ
(2) ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКСПЕРТИЗЫ КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ, ЗАЯВЛЕННЫХ К ВЫВОЗУ
И ВРЕМЕННОМУ ВЫВОЗУ, А ТАКЖЕ ПРИ ИХ ВОЗВРАТЕ ПОСЛЕ ВРЕМЕННОГО ВЫВОЗА
Данный документ является полным только в сочетании с устными комментариями и последующим обсуждением
Изолированное чтение отдельных слайдов может привести к неверному пониманию
Направляйте, пожалуйста, Ваши вопросы: Др. Акселю Дж. Коецу, Managing Partner, KPI International Management and
Policy Consultants
Аркадис БМБ, Машкова 16, Москва 105064
axel.koetz@koetz-ag.com; Tel +49 221 94 11801; +7 926 322 7544, +7 495 937 7527
или Андрею Жулину, ГУ-Высшая Школа Экономики, + 7 495 621 3987
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
1
Содержание
1. Краткая информация о проекте, цели проведения
семинара, представление участников
2. Методология и текущая деятельность по
разработке новых административных регламентов
3. Основные проблемы в сфере регулирования
4. Комментарии участников / обсуждение
5. Международный опыт
6. Опыт потребителей услуг и существующие
проблемы
7. Принципы и ключевые элементы предложений по
оптимизации
8. Предложения и список пожеланий участников /
обсуждение
9. Завершение семинара
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
2
1
Краткая информация о проекте, цели
семинара, представление участников
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
3
Краткая информация о проекте
Институциональная
Реформа
Государственного
Сектора
К1 – Административные регламенты
К2 – Стандарты госуслуг
К3 – Показатели эффективности
К4 – Электронное правительство
Разработка в 2006
году 39
приоритетных
административных
регламентов
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
4
Представление
команды и участников семинара
Команда
Участники
•
•
•
•
•
Елена Гуселетова, Зам.
Директора проекта
Валерий Январев, Старший
эксперт
Андрей Жулин, Эксперт
Др. Аксель Дж. Коец, Старший
международный эксперт
•
•
•
Министерство культуры и
массовых коммуникаций
Росохранкультура
– Управление по сохранению
культурных ценностей
– Территориальное
Управление по
Центральному
федеральному округу
Представители потребителей
услуг и независимые эксперты
ГУ – Высшая Школа Экономики
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
5
Цели проведения семинара
• Рекомендации (предварительные)
• Ознакомление ответственных лиц и экспертов с
методологией разработки административных
регламентов
• Обмен информацией / идеями / моделями
• Ознакомление с международным опытом
• Обмен мнениями
• Определение задач / Предложения по дальнейшей
работе
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
6
2.
Методология и текущая деятельность по
разработке административных
регламентов
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
7
Обобщенный процесс разработки
административных регламентов
Предварительное определение задач
Предварительная модель
административного процесса
Кабинетные исследования
Полевые исследования
Внутренние + Внешние
Описание процесса
Функциональный анализ
Анализ необходимых ресурсов
Анализ местной практики
Анализ лучшего международного опыта
Организационные критерии качества
Стандарты
Стратегия и руководство
по оптимизации
Проектирование процесса
Разработка регламентов
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
8
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ
•
•
•
Одобренная распоряжением Правительства 25 октября 2005 года
Концепция административной реформы в Российской Федерации
в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению
административной реформы
План-график первоочередной разработки федеральными органами
исполнительной власти и рассмотрения Правительственной комиссией
по проведению административной реформы в 2006 году стандартов
государственных услуг, административных регламентов исполнения
государственных функций и предоставления услуг, непосредственно
затрагивающих конституционные права и свободы граждан, а также
оказывающих существенное влияние на деятельность юридических лиц
и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без
образования юридического лица" (утвержден протоколом заседания
Правительственной комиссии по проведению административной
реформы от 23 декабря 2005 г. № 47)
Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2005
года №679 «О порядке разработки и утверждения
административных регламентов исполнения государственных
функций и административных регламентов предоставления
государственных услуг»
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
9
Правовая база для разработки регламентов
Конкретные регламенты
•
•
•
•
Общие принципы:
– Закон о вывозе и ввозе культурных ценностей (Федеральный закон
№4804 от 15 апреля 1993 года)
Объекты национального наследия не подлежат вывозу
– Закон № 73-ФЗ об объектах культурного наследия (памятниках
истории и культуры) народов РФ от 25 июня 2002 года
Налогообложение вывоза культурных ценностей
- Федеральный закон от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ "О внесении
изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской
Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской
Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных
законодательных актов (положений законодательных актов)
Российской Федерации" (с изменениями от 29 декабря 2004 г.);
Подзаконные акты
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
10
Ключевые элементы анализа
• Описание процесса
– Процесс предоставления госуслуг “как он есть в настоящее время”
• Функциональный анализ
– Те ли функции исполняет то или иное государственное учреждение… и как
организовать процесс исполнения функций в соответствии с
законодательством?
• Анализ необходимых ресурсов
– Какие ресурсы и в каком объеме требуются для выполнения работы?
• Анализ текущей практики
-
Какие особенности необходимо принимать во внимание?
• Анализ лучшей международной практики
– Каким образом другие страны или наши основные партнеры осуществляют
эту работу?
• Организационные критерии качества
–
Насколько оптимальны внутренние административные процедуры в
настоящее время?
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
11
Ключевые элементы концепции
• Постановка целей при разработке административных
регламентов
– Ссылка на закон недостаточна
• Применение SWOT-анализа при постановке целей
–
–
–
–
Сильные стороны
Слабые стороны
Возможности
Угрозы
• Основные проблемы и необходимые изменения
–
Когда та или иная процедура устаревает и, в любом случае,
требует внесения изменений?
• Стратегия и направления оптимизации
– Принципы и ключевые элементы в разработке будущих
регламентов
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
12
3.
Ключевые проблемы, выявленные в
сфере регулирования
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
13
О чем идет речь...
Объекты
оценки
Культ.
наследие
В музеях
Старше 100 лет
Другие культурные ценности
Остальные произведения искусства
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
14
Ключевые проблемы (Обеспечение экспертизы культурных
ценностей, заявленных к вывозу и временному вывозу, а
также при их возврате после временного вывоза)
• Риск «конфликта интересов» при взаимодействии
заявителя с экспертом
• Риск «конфликта интересов» при взаимодействии
Службы с экспертом
• Порядок оплаты работы экспертов
• Случаи обращения заявителей в центральную
службу
• Формы и содержание документов, используемых в
процессе оформления разрешения на вывоз
• Отсутствие критериев принятия решений и сроков
отдельных процедур
• Высокие издержки получения услуги
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
15
4.
Комментарии участников и
обсуждение
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
16
5.
Международный опыт
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
17
Соответствующий международный опыт
Концепция
Ориентация
на потребителя
• ЕС + страны участники ЕС
• США
• Канада / Австралия / Новая
Зеландия
• СНГ
Вопросы
Налогообложения
и финансирования
Методология
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
18
Возможности для сравнения в области
культурных ценностей
• Страны с богатой историей
• Страны с обширной территорией
• Страны с различными административными концепциями
-> Главным образом „старые“ страны Евросоюза
-> Более широкий анализ: Германия, Франция, Италия, Испания,
Великобритания
-> Три чрезвычайно различных подхода
>> Великобритания
>> Германия
>> Франция
-> «рамочные» регламенты ЕС
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
19
Вывоз культурных ценностей:
Франция
• Две группы культурных ценностей
– Культурные ценности
– Национальное наследие
• Культурные ценности определяются по критериям (Вид,
Возраст, Стоимость)
• Постоянный вывоз объектов национального наследия запрещен
• Налог на экспорт культурных ценностей - 4.5%
• Экспортные возможности культурных ценностей зависят от
времени, в течение которого они находились во Франции
• Для отдельных объектов лицензии могут быть выданы сроком
на 20 лет (современные ценности) или без срока ограничения
(ценности старше 100 лет)
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
20
Вывоз культурных ценностей:
Германия
• Список объектов национального наследия закреплен
• Для объектов, которые не внесены в список, нет
ограничений по вывозу
• Нет необходимости ни в каких лицензиях
• Нет налога на экспорт
• Нет освидетельствования объектов на экспорт
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
21
Вывоз культурных ценностей:
Великобритания
• Открытая генеральная лицензия для предметов, которые не требуют
индивидуальной лицензии
– Определяются возрастом
– Определяются стоимостью
• На получение индивидуальной генеральной лицензии могут
подавать заявления как физические лица, так и организации
• Нет налога на экспорт
• Не взимается плата за предоставление лицензии
• Высококвалифицированный “Комитет по надзору за вывозом
культурных ценностей”
• “Критерий Уэверли”
• Отчетный год 2003 / 2004: Около 8,000 заявлений на получение
лицензии (16,500 объектов), в итоге только 18 из них были
обсуждены в Комитете
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
22
Регламенты Евросоюза для вывоза
культурных ценностей
• Регламенты ЕС регулируют
– Определение культурных ценностей
• по системе каталога (Тип, Возраст, Стоимость)
– Выдачу лицензий на вывоз
• Соответствующие документы ЕС
– Регламент Совета ЕС 1992 года
– Регламент Комиссии ЕС 1993 года (определяющий процедуру)
– Регламент Комиссии ЕС 2004 года (определяющий форму
заявления)
Различные страны Евросоюза разработали свои собственные
системы вывоза культурных ценностей
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
23
Вывод I
Ситуация с предоставлением разрешения на
вывоз
•
Принцип создания каталога объектов, представляющих наибольшее
значение для государства – элемент чрезвычайно свободной
экономики, но такая модель не распространена широко в Мире.
- Германия, Нидерланды, Бельгия
•
Преобладающая модель: основывается на критериях, по которым
определяют «статус» культурных ценностей (в соответствии с видом,
возрастом и стоимостью), а также определяют культурные объекты, не
являющиеся культурной ценностью.
–Великобритания, Франция, Ирландия, Испания, Дания, Люксембург,
Италия (Возраст/Время)
Еврокомиссия также использует данную модель для вывоза
культурных ценностей
Взимание налога на экспорт(Франция) – нераспространенная
практика
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
24
Вывод II
Ситуация с предоставлением разрешения на
вывоз
• Обычно применяется двухступенчатый подход :
– Культурные ценности, которые могут быть
вывезены при определенных условиях после
получения лицензии на вывоз
– Объекты национального наследия, которые не
могут быть вывезены (за исключением временного
вывоза в отдельных случаях)
• Определение объекта как «национального наследия»
встречается в редких случаях.
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
25
Вывод III
Ситуация с предоставлением разрешения на
вывоз
• Модель открытой генеральной лицензии
(Великобритания) чрезвычайно эффективно
сокращает расходы, с одной стороны, и гарантирует
сохранение «настоящих» культурных ценностей, с
другой стороны.
• Экспертное сообщество не играет никакой роли в
анализируемых странах.
• Обычно лицензирование / оценка осуществляется
посредством заполнения письменного заявления и
личной оценки объекта заявителем
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
26
Вывод IV
Ситуация с предоставлением разрешения на
вывоз
• Не существует общепринятой или наиболее распространенной
модели проведения экспертизы культурных ценностей
• В большинстве случаев экспертиза осуществляется в
государственных учреждениях после подачи заявления
• Заявители могут представлять на рассмотрение результаты
экспертизы частных экспертов, отстаивая свою позицию
• В Великобритании привлекаются независимые эксперты при
возникновении неясностей
• В любом случае, проведение экспертизы находится под
контролем соответствующего лицензирующего органа
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
27
Аттестация экспертов
Норматив контроля качества EN 45.013
• Норматив 45.013 определяет систему управления качеством
(сертификация органов, которые аттестуют сотрудников)
• Этот норматив аналогичен нормативу 45.011 (сертификация
продукции)
• Оба норматива можно использовать как основу для создания
регламента для
- аттестации экспертов по культурным ценностям, а также
- определения условий их работы
• Основные цели создания нормативов
–
–
–
–
–
–
Создание четкой структуры
Создание прозрачных процедур
Описание и обоснование всех этапов процесса
Введение эффективной системы управления и надзора
Политика по обеспечению качества (руководство по обеспечению качества)
Процедуры обжалования
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
28
Аттестация экспертов
„дипломированные“ или „аттестованные“
эксперты
• Аттестация экспертов
– Комиссия по отбору экспертов или саморегулируемая организация
– Система отбора в соответствии с EUR EN 45.013
• Статус экспертов
– Аттестованные эксперты
– Особый юридический статус предоставляемый государством
• Обязательства экспертов
–
–
–
–
–
Обеспечение качества EUR EN 45.013 (Управление качеством)
Личная ответственность за выполнение своей работы
Беспристрастность
Наличие необходимых технологий/ знание методов
Постоянное повышение собственной квалификации
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
29
Выводы
• Если есть большой спрос на проведение экспертизы, аттестация
экспертов должна регулироваться в соответствии с
определенными принципами
• ISO 45.013 обозначил некоторые принципы, но они требуют
доработки
• Аттестация экспертов может быть передана само регулируемым
организациям в соответствии с системой стандартов ISO 45.013
и ISO 9.000.
• В любом случае, аттестация экспертов основывается на
подтвержденном документами знании и опыте в
соответствующей области, а также на предыдущем опыте
проведении экспертизы
• Аттестация действительна в течение определенного периода
времени, после окончания которого, необходимо пройти
повторную аттестацию
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
30
6.
Опыт потребителей услуг и
существующие проблемы
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
31
Точка зрения потребителей услуг
• Существуют ли излишние требования к подаче заявления?
• Испытываем ли мы какие-нибудь сложности с доступом в
учреждение?
• Становимся ли мы жертвами отсутствия координации между
вовлеченными в процесс учреждениями?
• Требуется ли нам слишком много времени для оформления
простых административных актов?
• Попадаем ли мы в ситуации, когда результат подачи заявления
становится непредсказуемым?
• Складывается ли у нас впечатление, что размер оплаты не
соответствует предоставляемой услуге?
• Появляется ли у нас ощущение, что администрация/эксперты
ожидают дополнительной оплаты?
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
32
Опыт и существующие проблемы
?
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
33
7.
Принципы и основные элементы,
предложенных к рассмотрению новых
или усовершенствованных регламентов
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
34
Универсальное решение
Реформа в
действительности
•
•
•
•
Возрастающая
оптимизация
мнение потребителя
задачи проводимой
политики
законодательство
в отношении проведения опросов
• структура опросов
• Совершенствование системы
• Ликвидация лазеек в законе
• Снижение неэффективности
• В законы не будут внесены
изменения
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
35
Общие принципы
Основанные на законе
(не внесут изменения в закон)
Сокращение
расходов для клиентов
Административные
регламенты
Четко разработаны
и результативны
Ориентированы на соответствующие
определенные цели (и ничего более)
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
36
Некоторые общие принципы
• Ориентировка на цели, а не на существующие законы и
регламенты
• Анализ значения всех составляющих процесса и всех
вовлеченных организаций
• Обеспечение максимального упрощения всех процессов
• Внедрение “автоматических саморегулируемых компонентов”
• Сведение до минимума стоимости работы и объема работы для
потребителя услуги
• Приближение к стандартам Европейского Союза
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
37
Принципы и ключевые элементы аттестации
экспертов по культурным ценностям
Критерии административной
реформы
• Система сертификации и
структура выполнения
требований EN 45.013
• Структура аттестации
признается действительной
соответствующим
аттестующим ведомством
• Регулярная переаттестация
экспертов для продления
срока действия сертификата
Технические критерии
Подтвержденные знания и опыт
Методологическая компетентность
Компетентность в проведении
экспертизы
Подтверждение о соответствии
квалификации современным
условиям
Профессионализм при проведении
экспертизы
Независимость
Присуждение особого правового
статуса
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
38
Принципы и ключевые элементы проведения
экспертизы культурных ценностей для вывоза..
1.
2.
3.
4.
5.
Критерии административной
реформы
Ориентация на потребителя –
упрощение процедур,
определенных законодательством
Ориентация регламентов только на
требования законодательства
Применение принципа
„Объективной необходимости“ ко
всем требованиям к потребителю и
этапам процесса
Применение единых правил и
требований по всей стране
Создание четких правил,
регулирующих ответственность и
правила подачи жалоб
Культурно-технические критерии
1.
2.
3.
4.
5.
Применение принципа «Открытая
лицензия» в максимальном объеме,
когда лицензия не требуется вообще и
не предусматривается проведение
экспертизы
Применение единых принципов к
определению стоимости услуг
экспертов и оплате их труда
Сведение к минимуму объем
экспертных заключений, включая
научное обоснование результатов
экспертизы
Сведение к минимуму контакта
заявителей с экспертами
Внедрение системы контроля над
работой экспертов
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
39
Альтернативный подход
Экспертиза культурных ценностей...
• Регулирование вывоза культурных ценностей, используя
модель: Вид/Возраст/Стоимость и точное следование моделям
Евросоюза
• Заявления на получение лицензии на вывоз
– должны быть сданы в письменном виде с фотографиями; при
желании заявителя, заявление может быть сопровождено
результатами частной экспертизы
– включают указанную стоимость объекта заявителем
• Независимые эксперты привлекаются только в том случае,
когда культурная ценность, заявленная на вывоз,
предположительно, является объектом национального
культурного наследия, который не подлежат вывозу
• Государство оставляет за собой право приоритетного выкупа
объекта по заявленной стоимости, в случае обнаружения, что
указанная цена слишком низкая
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
40
8.
Предложения + список пожеланий
участников и обсуждение
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
41
9.
Завершение семинара
Спасибо за Ваше участие и вклад в работу
Ждем ваших комментариев в любое время
Надеемся увидеть Вас вновь на нашем втором
семинаре, на котором будут обсуждаться
предложенные на рассмотрение регламенты
(конец апреля)
Seminar / Workshop: Drafting Administrative Regulation 1: Cultural Values
Moscow, March 29, 2006
42