annotation11210

С.К.Джумамбаев
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАЗАХСТАНА:
ОПЫТ И ПРОБЛЕМЫ
г. Алматы, Казахский национальный университет им. аль-Фараби
В настоящее время актуальной проблемой
территориального
развития страны является разработка мер по обеспечению баланса в
развитии регионов, поддержке проблемных территорий, регулированию
региональной конкуренции, выравниванию социально-экономической
дифференциации.
Казахстан разделен в административном отношении на 2 города
республиканского значения и 14 областей, которые значительно
отличаются по имеющемуся экономическому потенциалу и структуре
экономики, средними показателями по ВРП и уровню жизни населения. И
проблема выработки и реализации эффективной региональной политики
обострилась по нескольким причинам. Во-первых, территориальные
различия в уровнях социально-экономического развития регионов
сложились в силу объективных природно-климатических условий,
географического положения, демографической ситуации. Во-вторых,
переход от плановой экономики к рыночной экономике привел к
социально-экономическим потрясениям из-за разной способности
регионов быстро адаптироваться к рыночным условиям. Особенно
уязвимыми оказались три группы регионов:
- с высокой концентрацией производств, ставших нерентабельными при
рыночных ценах или резко потерявших спрос на свою продукцию;
- удаленные от основных экономических центров, для которых резко
возросли транспортные тарифы;
- получавшие ранее из союзного бюджета значительные дотации и
внезапно потерявшие их.
В- третьих, неэффективное планирование и реализация мер в
рамках рассматриваемого направления государственной деятельности.
Размещение производственного и научно-технического потенциала по
экономическим районам недостаточно регулируется государственными и
региональными органами. В результате это отразилось на неравномерном
развитии регионов из-за недостаточной помощи им и слабого притока
инвестиций в регионы, недостаточной обеспеченности местного населения
рабочими местами, высокого уровня внутренней миграции и т.д.
Очевидным последствием
явилась массовая миграция сельского
населения в города, в том числе из-за ликвидации
мелких
неперспективных сельских поселений. Было даже заявлено о мерах по
доведению доли городского населения в стране до 75%.
В то же время в городах не развивались производства, способные
«поглотить» дополнительную рабочую силу, что заставляло их искать
занятость в неформальном секторе.
В сложившейся ситуации, когда, большая часть регионов не в
состоянии выйти из кризиса собственными средствами, значимость
разработки и последовательного осуществления региональной политики
становится одним из решающих моментов обеспечения экономического и
социального развития.
Региональная политика представляет собой сферу деятельности
государства и его органов, призванную обеспечить экономическое
развитие
в пространственно-территориальном аспекте, с наиболее
рациональным размещением производительных сил и выравниванием
уровня жизни населения. При этом основной целью региональной
политики, как правило, является сглаживание наиболее острых
социальных и экономических диспропорций между отдельными регионами
данной страны.
Региональная политика как самостоятельный и важнейший элемент
социально-экономической политики Казахстана начала формироваться с
середины 90-х годов прошлого века. Стимулирующим фактором для
проведения целенаправленной региональной политики в стране послужила
необходимость устранения последствий экономического кризиса,
последовавшего в связи с распадом СССР, и который наиболее сильно
ударил по периферийным и наименее развитым регионам. В этих условиях
роль государственной региональной политики непрерывно возрастала. С
началом перехода Казахстана на путь развития рыночных экономических
отношений возросли роль и качественное изменение содержания и
методов проведения региональной государственной политики за счет
более широкого применения методов экономического регулирования.
Придавая большое значение данной проблеме, власть предприняла целый
ряд шагов по ее решению. В 1996 году была разработана Концепция
региональной политики Республики Казахстан, в 2001 году была принята
новая очередная «Концепция региональной политики Республики
Казахстан на 2002 - 2006 годы» [1,2]. Данная проблема поднималась в той
или иной степени во всех стратегических документах. Так, в
«Стратегическом плане – 2020» подчеркивалось, что реформа
регионального развития становится главной составляющей новой
экономической политики страны. В качестве основных элементов региональной реформы рассматривались «центры экономического роста» в
рамках новой карты индустриализации и схемы развития и размещения
производительных сил Республики. На западе Казахстана они станут
развиваться на базе нефтегазового сектора, химической промышленности.
В центре, на севере, юге и востоке страны формирование центров экономического роста предполагается начать в горно-металлургическом
комплексе, атомной, химической промышленности и аграрной индустрии.
Несырьевые секторы с высоким экспортным потенциалом и АПК
целесообразно развивать в северо-западных и южных регионах
страны.
В принятой
программе
форсированного индустриальноинновационного развития страны также предусматривалось снижение
существующих между регионами различий в уровнях социальноэкономического самочувствия населения и их социально экономического
развития. Далее, в 2011 году постановлением Правительства РК от
26.07.2011 г. № 862 утверждается Программа "Развитие регионов", в
рамках которой предусматривается решение актуальных социальноэкономических проблем регионов. Реализацию данной программы
предполагается осуществить в 2 этапа: 1 этап – 2011 и 2012 годы
(пилотный), 2 этап – 2013 – 2020 годы. И, наконец, в качестве одной из
важных мер по оптимизации региональной политики Казахстана создается
специальное Министерство регионального развития.
Если говорить о конкретных направлениях и
мероприятиях,
раскрывающих
содержание
политики
регионального развития
Казахстана, то их можно свести к следующему –
развитие
инфраструктуры в отдаленных районах, ориентация на развитие экспорта
сельскохозяйственной продукции, развитие моногородов, малых городов
и приграничных районов, решение проблем миграции, развитие местного
самоуправления и т.д.
Безусловно, к направлениям региональной
политики относятся также региональные аспекты демографической,
инвестиционной политики и другие мероприятия государственной власти.
Надо сказать, что эти направления и конкретные мероприятия,
осуществляемые по ним, практически совпадают с
содержанием
региональной политики, проводимых во всех развитых странах.
Общеизвестно, региональная политика играет значительную роль в
наиболее развитых странах, вопросы регулирования социальноэкономического развития регионов постоянно находятся в центре
внимания правительств, региональных властей и общественности.
В Казахстане региональные проблемы часто оказываются более
острыми. Это обусловлено тем, что проведение региональной политики
требует значительных средств. Тем не менее, в Казахстане стремились
использовать опыт развитых стран, и с теми или иными модификациями
применить прямые и косвенные методы проведения региональной
политики. При прямых методах проведения региональной политики
государство активно участвует в капиталовложениях, направленных на
совершенствование территориальной структуры хозяйства (создание
центров роста, промышленных парков, инфраструктуры в регионах и пр.).
Эти методы были тесно связаны с административными мерами, в том
числе
осуществлением государственных региональных программ,
финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих
инвестиционных проектов, размещением заказов на поставку продукции
для общегосударственных нужд и др.
Используя косвенные методы проведения региональной политики,
государство через финансовую
систему стремится создать
соответствующий экономический «климат» в тех или иных районах для
стимулирования их ускоренного развития и управления миграционными
потоками и т.д.
Надо сказать и о том, что разработка региональной политики в стране
поставила перед
экономической наукой ряд теоретических и
методических задач, в частности, необходимость выработки четких
критериев отнесения регионов к числу проблемных, или территорий
приоритетного развития.
Территориальное разделение труда и структуру экономики регионов
можно охарактеризовать такими обобщающими показателями, как объем
валового регионального продукта (ВРП) и производство его на душу
населения. По производству ВРП на душу населения между областями
страны существуют значительные различия. Так, в 2000 году разница
между максимальной (Атырауская область - 581,7 тыс. тенге) и
минимальной (Жамбылская область - 50,2 тыс. тенге) величиной ВРП на
душу населения составила 11,6 раза. В 2012 году разница между
максимальной (Атырауская область - 5655,4 тыс. тенге) и минимальной
(Южно-Казахстанская область – 635,5 тыс. тенге) величиной ВРП на душу
населения составила 8,9 раза.
Если судить по доле регионов в ВВП за 2012 год, то первые места
занимают Атырауская область, город Астана и город Алматы, а последние
три места - Жамбылская, Северо-Казахстанская, Акмолинская области.
Причем за период 2010-2012 годы первые и последние места занимают
одни и те же области.
Региональная инвестиционная политика Казахстана в основном
ориентирована на добывающую промышленность, в первую очередь,
нефтяную. Так, наибольшая доля инвестиций была вложена в пять
регионов, являющихся перспективными регионами нефтегазодобычи
(Западно - Казахстанская, Атырауская, Актюбинская, Мангистауская,
Кызылординская области). Сохранение такой инвестиционной политики в
будущем может привести к серьезным изменениям в территориальной
структуре
хозяйства
Казахстана и
усилить межрегиональные
диспропорции в социально - экономическом развитии.
В 2000 году различие между регионами по уровню среднедушевых
денежных доходов населения достигало 3,2 раза. В 2012 году оно
достигло 3,8 раза. Максимальные денежные доходы в 2012 году получали
жители Атырауской области (119399 тенге), минимальные – ЮжноКазахстанской области (31483 тенге). Лишь 8 регионов превышают по
этому показателю среднереспубликанский уровень, но и среди них
наблюдается существенная дифференциация.
Также значительна дифференциация регионов по уровню средней
заработной платы. Наивысший уровень сложился в Атырауской и
Мангистауской областях (соответственно 180406 и 157358 тенге), самый
низкий - в Северо-Казахстанской, Жамбылской, Акмолинской и Южно Казахстанской областях (соответственно 68921, 72296, 74685 и 75467
тенге). Не достигает среднереспубликанского уровня заработная плата в 10
регионах из 16. Разрыв между наивысшим уровнем заработной платы
(Атырауская область) и наименьшим (Северо-Казахстанская область) в
2012 году составил 2,6 раза.
Сохраняются различия между регионами в уровне безработицы. Так, в
2012 году самый высокий уровень безработицы наблюдался в
Мангыстауской области и г. Астане (5,7%) и самый низкий уровень в
Павлодарской области (4,9%) [3].
Из приведенных данных, и оценивая результаты региональной
политики Казахстана в 1997-2012 годы в целом, можно придти к выводу о
том, что политика выравнивания неравенства регионов пока не достигла
ожидаемого эффекта и не привела к значимому уменьшению неравенства
регионов страны. Продолжают иметь место негативные явления, как
отсутствие у отсталых регионов стимулов к развитию с опорой на
собственные силы, регионы в основном полагаются на государственные
трансферты. Недостаточно быстро развивается инфраструктура и не
всегда эффективно используются средства государственного бюджета,
направляемые в отсталые регионы. И, наконец, отрицательно сказывается
усиление бюрократии на государственном и региональном уровнях.
Как известно, в развитых странах, обладающих достаточно богатым
экономическим потенциалом, также существует проблема неравенства
регионов. В западных странах политика выравнивания уровней
экономического развития и инвестиционных потенциалов регионов страны
реализовывалась путем стимулирования притока инвестиций в отсталые
регионы и предоставления финансовой помощи таким регионам. Эта
деятельность осуществляется путем осуществления прямых финансовых
трансфертов в рамках оказания помощи депрессивным регионам, а также
реализации целевых государственных программ, предусматривающих
развитие и совершенствование всех видов инфраструктуры, поощрение
частных инвестиций в слаборазвитые регионы путем предоставления
налоговых и иных льгот, субсидирование и поддержку местного бизнеса.
В связи с созданием Евразийского союза целесообразно заранее
изучить пример Европейского союза, где также уделяется большое
внимание политике регионального развития. Важное значение придается
инвестированию
современной инфраструктуры, инновационной
деятельности, качественного образования и профподготовки в слабых
странах, являющихся членами ЕС. Считается, что благодаря этому
откроются новые рынки и увеличится экономический потенциал всех
государств Союза. Особо подчеркивается, что успех зависит также от
партнерства в рамках Евросоюза, планирования и надлежащего
управления. Распределение и привлечение ресурсов должно быть
объективным, прозрачным и неполитическим. Кроме того, необходим
мониторинг и оценка всех проводимых действий [4].
Что касается Казахстана, то помимо вышесказанного, в арсенал
региональной политики целесообразно включить рыночные и нерыночные
методы регулирования, принятые в Канаде. К последним методам, в
частности, относятся государственные протекционистские меры,
направленные на защиту жизненно важных секторов экономики отдельных
регионов страны, а также меры по регулированию прямых иностранных
инвестиций (ПИИ). Например, поддержка сельского хозяйства Канады
осуществляются через организации, представляющие собой вариант
реализации партнерства между государством и частным бизнесом (PPP Private-Public Partnership), и которые выступают в роли эксклюзивных
покупателей продукции фермеров и эксклюзивных продавцов этой же
продукции на рынках. Они могут поддерживать высокий уровень цен,
ограничивая объемы продаваемой на рынках продукции, а также могут
устанавливать ограничения на продажу отдельных товаров на рынке или
вводить квоты на их производство.
Другим примером применения нерыночных методов является
регулирование прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Общие объемы
ПИИ в экономику Канады очень велики, в результате чего значительная
доля канадской экономики находится под контролем иностранцев.
Правительство в конце ХХ в. перешло от политики стимулирования
прямых иностранных инвестиций к политике регулирования ПИИ. В 1973
г. федеральное правительство в целях отслеживания инвестиций
нерезидентов учредило Агентство по пересмотру иностранных вложений в
Канаде.
Опыт Канады свидетельствует о том, что до сих пор сохраняется
неравенство, которое проявляется в динамике и уровнях развития
безработицы, роста населения, научной и производственной баз, а также в
качестве образования и доступе к культурным ценностям, при этом низкие
показатели отмечаются в тех же провинциях, что и ранее. Правительство
страны скорее пыталось подтянуть отсталые провинции до уровня более
процветающих регионов Канады, придавая большее значение
федеральным трансфертным платежам в отсталые провинции. Между тем
более целесообразным было бы сосредоточиться на мерах по
стимулированию экономического роста, на оказании поддержки с целью
обеспечить максимально высокий уровень экономического развития
отсталых провинций их собственными силами [5].
Этот чрезвычайно важный вывод заслуживает того, чтобы он был
максимально учтен при корректировке действующей программы
регионального развития Казахстана.
1.
2.
3.
4.
5.
Литература
Концепция региональной политики Республики Казахстан.
Одобрена постановлением Правительства Республики Казахстан от
9 сентября 1996 г. N 1097. – Алматы, 1997.
Концепция региональной политики Республики Казахстан на 20022006 годы. – Астана, 2001.
Статистический ежегодник «Казахстан в 2013 году». – Астана, 2013.
Региональная политика стран ЕС. – М., ИМЭМО, 2009.
Ветлугин С.Ю. Региональная политика зарубежных государств:
альтернативные подходы. – Проблемы современной экономики, N 4
(12), 2004.