Загрузить документ - Контрольно счетная палата Московской
advertisement
СЕМИНАР ПО ВОПРОСАМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ В представленном материале рассказывается о прошедшем в Московской области семинаре, на котором обсуждались вопросы совершенствования федерального законодательства, регулирующего деятельность контрольно-счетных органов, и опыт применения отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в ходе контрольной деятельности. В соответствии с планом работы Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации в Доме Правительства Московской области 27 августа 2015 года состоялся семинар отделения Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации в Центральном федеральном округе на тему: «Совершенствование федерального законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и опыт применения отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в ходе контрольной деятельности». В нем приняли участие Директор Департамента организации и обеспечения внешних связей Счетной палаты Российской Федерации Н.В.Парузин; Председатель Московской областной Думы И.Ю.Брынцалов; Вице-губернатор Московской области И.Н.Габдрахманов; Помощник Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе А.А.Пискунов; Заместитель начальника отдела по взаимодействию с органами государственной власти департамента юридического обеспечения Счетной палаты Российской Федерации А.Б.Захаров; Начальник Главного контрольного управления Московской области В.В.Королихин; Руководитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области И.В.Золотарев; Заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области П.А.Мироненко; председатель Информационно-аналитической комиссии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации - Председатель Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан С.Ф.Харасов; представитель Комиссии по вопросам методологии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации от Счетной палаты Ульяновской области; руководители контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в Центральном федеральном округе. С приветствием к участникам семинара обратились Председатель Московской областной Думы И.Ю.Брынцалов и Вице-губернатор Московской области И.Н.Габдрахманов. Директор Департамента организации и обеспечения внешних связей Счетной палаты Российской Федерации Н.В. Парузин посвятил свое выступление актуальным для органов внешнего финансового контроля темам: совершенствованию федерального законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счетных органов, и правоприменительной практике Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Он, в частности, сказал: «Счетная палата Российской Федерации с самого начала своей деятельности уделяла повышенное внимание созданию и развитию правовой базы внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Многое уже удалось сделать, но немало еще предстоит. На повестке дня стоит вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования законодательных основ организации и деятельности контрольно-счетных органов, что обусловлено рядом причин. Во-первых, с момента принятия Федерального закона № 6-ФЗ прошло более четырех лет. За это время накоплен значительный практический опыт его применения, проявились преимущества и недостатки закона. Во-вторых, уже более двух лет действует Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», который открыл новый этап в развитии внешнего государственного аудита, поставил перед Счетной палатой масштабные задачи и наделил ее новыми полномочиями. От контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований поступило большое количество предложений по внесению изменений в Федеральный закон. Прежде всего они связаны с уточнением контрольных и экспертно-аналитических полномочий контрольно-счетных органов, совершенствованием таких инструментов как представления и предписания. Счетной палатой совместно с Советом контрольно-счетных органов проделана большая работа по анализу и обобщению этих предложений. Говоря о правоприменительной практике Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отмечу, что о повышенном интересе к этой проблеме со стороны контрольно-счетных органов свидетельствует ряд мероприятий, проведенных в Южном (г. Ростов-на-Дону), Центральном (г. Владимир) и Дальневосточном (г. Хабаровск) федеральных округах. Это неудивительно. Ведь возбуждение дел об административных правонарушениях – один из действенных способов противодействия коррупции, усиления влияния контрольно-счетных органов на подконтрольные объекты. Зарубежный опыт свидетельствует, что наделение органов внешнего финансового контроля именно такими широкими полномочиями – от экспертизы государственных решений в финансовой сфере до наложения штрафов на правонарушителей – является наиболее оптимальным. Реализация контрольно-счетными органами полномочий по возбуждению административного производства позволит значительно повысить их роль в реализации Национального плана противодействия коррупции как на федеральном, так и на региональном уровнях. Именно поэтому Счетная палата Российской Федерации активно поддерживает проведение мероприятий, на которых обсуждаются вопросы административного производства». В своем выступлении помощник Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе А.А.Пискунов, в частности, сказал: «Очень важной задачей для органов внешнего контроля, является не столько оценка законности и эффективности расходования средств, финансовый аудит и аудит эффективности, сколько оценка тех изменений, к которым приводит реализация тех или иных программ, тех или иных отраслевых и региональных стратегий, и тех последствий, которые мы в результате получаем. Важным моментом является принятие новой редакции закона «О Счетной палате Российской Федерации» и появление новых форм аудита, к которым относятся программный и стратегический аудит. Контрольносчетным органам придется осваивать эти формы аудита с учетом требований Президента Российской Федерации. Наверное, будет правильно, если мы объединим наши подходы и видение о том, в каких стандартах должен осуществляться стратегический аудит и аудит эффективности государственных и муниципальных программ. Требования закона о стратегическом планировании не висят в воздухе, они относятся к конкретным территориям, сказываются на условиях и возможностях действий законодательной и исполнительной власти, влияют на жизнь каждого гражданина. В перспективе мы должны выйти на методические подходы и стандарты, связанные с оценкой эффективности реализации министерствами и ведомствами отраслевых стратегий и программ в регионах, а также с оценкой эффективности реализации стратегии развития Российской Федерации в целом. Это достаточно инновационная программа и не совсем привычная сфера деятельности для контрольно-счетных органов. В США начало этому процессу было положено в 1993 году и на переход от финансового аудита к оценке последствий и изменений ушло практически 10 лет. У нас такого времени нет. Правительство Российской Федерации запланировало разработку основных подходов к стратегическому планированию уже в следующем году. Будут разработаны конкретные рекомендации, как разрабатывать те или иные документы стратегического планирования, где должны быть отражены вопросы контроля». Председатель Контрольно-счетной палаты Московской области Т.М.Крикунова выступила с докладом «Совершенствование федерального законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и опыт применения отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в ходе контрольной деятельности». Она, в частности, сказала: «Федеральный закон от 23.07.2013 года №252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» существенно расширил правовую базу об административных правонарушениях, касающихся видов бюджетных нарушений и ответственности за их совершение. В связи с этим были приняты необходимые нормативные правовые акты и внесены соответствующие изменения в действующее законодательство Московской области. В частности, был принят Закон о перечне должностных лиц Контрольно-счетной палаты Московской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. В 2014 году должностными лицами Контрольно-счетной палаты Московской области было составлено 34 протокола об административных правонарушениях, а за текущий период этого года – уже 93. Так, 19 протоколов было направлено на рассмотрение мировым судьям, 30 протоколов - в суды общей юрисдикции, 44 протокола – в орган исполнительной власти Московской области, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В нашем регионе - это Главное контрольное управление Московской области. При непосредственном применении правовых норм возникает множество вопросов относительно обязательности исполнения требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, связанных с осуществлением ими своих должностных полномочий, а также представлений контрольно-счетных органов, возможности привлечения к административной ответственности за их неисполнение и механизма привлечения к ответственности за данное правонарушение. В целях устранения пробелов в правовом регулировании данной сферы наша Контрольно-счетная палата разработала предложения в проект Административного Кодекса Московской области, предложив дополнить его нормами, устанавливающими административную ответственность за непредставление информации, документов или сведений Контрольносчетной палате и контрольно-счетным органам муниципальных образований, а также за невыполнение в установленный срок законного представления Контрольно-счетной палаты и контрольно-счетных органов муниципальных образований. Тем не менее, в целях реализации норм 6-го Федерального закона [1] и единообразия его применения на всей территории страны целесообразно внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [3], наделив должностных лиц контрольно-счетных органов правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.4, 19.4.1, части 1 статьи 19.5, статьи 19.7 КоАП». Председатель Счетной палаты Владимирской области И.В.Тулякова, говоря о практических вопросах исполнения полномочий в сфере административного производства в рамках контрольной деятельности, в частности, сказала: «За период с ноября 2014 года по настоящее время должностными лицами Счетной палаты Владимирской области составлено 15 протоколов об административных правонарушениях, 8 из которых в настоящее время находятся на рассмотрении. Наибольшую долю составили дела по административным правонарушениям, состав которых определен статьей 15.11 КоАП РФ: грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности. Кроме этого, рассматривались дела, связанные с нарушением порядка представления бюджетной отчетности (ст. 15.15.6). Общий объем штрафных санкций невелик: всего 38 тысяч рублей, но это, наш взгляд, дисциплинирует участников бюджетного процесса. Хотелось бы остановиться на вопросе о правовой природе представления, что, на наш взгляд, является одним из проблемных тем в практике контрольно-счетных органов. Мы полагаем, что назначение административной ответственности за неисполнение обязанности рассмотреть и уведомить в письменной форме орган внешнего государственного финансового контроля о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах, не является действенной мерой. Поэтому предлагаем дополнить статью 16 Закона 6-ФЗ [1] основанием вынесения предписаний контрольно-счетного органа по аналогии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» в редакции от ноября 2014 года, а именно: предусмотреть право направлять руководителям объектов аудита (контроля) обязательные для исполнения предписания в случаях неисполнения (ненадлежащего исполнения) представлений контрольно-счетного органа или несоблюдения сроков их рассмотрения (ст.27). На наш взгляд, это повысит статус данного документа в глазах проверяемых объектов и косвенно простимулирует к более тщательной проработке мер по устранению и недопущению нарушений в будущем. Кроме того, также считаем целесообразным уточнить основание вынесения представления контрольно-счетного органа, предусмотрев его право направлять представление не только по результатам контрольного мероприятия, но и в ходе его проведения, что также соответствует концепции Счетной палатой Российской Федерации, а также позволит оперативно реагировать на установленные нарушения». Председатель Контрольно-счетной палаты Москвы В.А.Двуреченских в своем выступлении высказал свое мнение об актуализации Федерального закона №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [1]. Он, в частности, сказал: «На мой взгляд, 6-й Федеральный закон очень сбалансированно определил контрольно-счетный орган как орган внешнего государственного финансового контроля. Не контрольно-надзорный орган законодательного собрания, а именно орган внешнего государственного финансового контроля. А 41-й Федеральный закон о Счетной палате Российской Федерации прочертил путь, куда мы дальше должны идти. Я уверен, что мы сейчас находимся на переходном этапе от органа внешнего государственного финансового контроля к органу государственного аудита. И надо сказать, что для каждого контрольно-счетного органа это очень трудный этап. Мы идем к государственному аудиту и должны понять, что такое аудит вообще. Я часто привожу высказывание одного американского ученого, который сказал, что аудит – это усовершенствованный контроль. Если про аудит говорить не в терминах, а о том, что он подразумевает – так это то, что результаты должны быть публичными. Это большое отличие от контрольно-надзорных органов. В этом году Контрольно-счетная палата Москвы сделала два принципиальных шага. Во-первых, была полностью формализована на основе стандартов и информационных технологий процедура проведения внешней проверки годовых отчетов и вся работа с отчетностью. Имея 144 муниципальных образования, они нам передали все полномочия, а также имея более 60 ГРБС, мы это делаем согласно установленных стандартных процедур и с привлечением небольшого количества аудиторов из коммерческих организаций в течение очень короткого времени, оценивая при этом риски, безусловно. Дальше этот материал используем и при экспертизе проекта закона об исполнении бюджета, и при планировании, и при организации проверок. Второй шаг, который мы сделали - фактически исключили все мероприятия, кроме аудита эффективности. У нас нет контрольных мероприятий не в виде аудита эффективности. Только за редким исключением, когда поступают материалы, по которым нельзя не выйти на обычную проверку, бывают такие случаи. В этом году у нас было 3 таких проверки. А все остальные – аудит эффективности». Заместитель начальника отдела по взаимодействию с органами государственной власти Счетной палаты Российской Федерации А.Б.Захаров в своем выступлении, в частности, сказал: «Счетной палатой Российской Федерации разработаны предложения, которые в конечном итоге сформировались в виде проекта федерального закона (проект №795290-6) «О внесении изменений в статью 36 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Этот законопроект расширяет процессуальные полномочия инспекторов, изменяет подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях в случаях их возбуждения. Помимо этого, с 2014 года в профильных комитетах Государственной думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с привлечением научного сообщества и практических работников ведется работа по обсуждению проекта абсолютно новой редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (проект федерального закона № 703192-6 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (общая часть). В концепции нового Кодекса сохранено объединение в одном нормативном акте процессуальных и материальных норм. За такое построение структуры нормативного акта высказалось большинство научных и практических работников, участвовавших в обсуждении законопроекта. Проект Кодекса предусматривает закрепление такой сущностной характеристики административного правонарушения, как причинение вреда охраняемым законом общественным интересам. Вводится категорирование административных правонарушений в зависимости от величины наказания (грубые, значительные и менее значительные). Более четко определены такие понятия как длящееся и продолжаемое правонарушение, неоднократное и повторное, вводится понятие однородных правонарушений. Предложено изменение состава субъектов административной ответственности (выделяются индивидуальные предприниматели и лица, не зарегистрированные в качестве таковых, в исключительных случаях предусматривается ответственность граждан с 14 лет). Расширяется перечень видов административного наказания (лишение лицензии, исправительные работы, запрет на посещение публичных мероприятий, запрет на пользование услугами авиаперевозчика, ликвидация юридического лица). Несколько меняются правила назначения наказаний. В законопроекте предлагается расширение числа правовых принципов, на которых базируется система административных наказаний (справедливости и соразмерности, гуманизма и т.д.). Счетная палата Российской Федерации участвует в работе над законопроектом и в этой связи может выступать транслятором тех предложений, которые могут быть подготовлены контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации с учетом сформировавшейся практики работы». Заместитель Директора Государственного научноисследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, доктор юридических наук Н.В. Бандурина, в своем выступлении об актуальных вопросах квалификации правонарушений в финансово-бюджетной сфере, в частности, сказала: «Квалификация правонарушений в финансово-бюджетной сфере содержит много теоретических и практических проблем. Аудит эффективности - это вектор будущего и ни один контрольно-счетный орган и Счетная палата Российской Федерации в целом не могут обойтись без его проведения. Когда Счетной палатой Российской Федерации совместно с контрольно-счетными органами разрабатывался Классификатор нарушений, выявленных в ходе внешнего государственного аудита (контроля), вопрос включения в него правонарушений, связанных с аудитом эффективности и вообще с эффективностью использования бюджетных средств, ставился неоднократно. Было принято решение исключить из Классификатора такие правонарушения, поскольку оценка эффективности всегда связана с персональным фактором. Мы понимаем, что это не количественные, а качественные нарушения, поэтому из Классификатора такие правонарушения были исключены. Тем не менее, аудит эффективности осуществляется контрольносчетными органами. При этом в ходе работы возникают вопросы, как наказывать, если вдруг неэффективным признано то или иное расходование бюджетных средств? Это пока отдается на усмотрение конкретного инспектора, руководителя проверки и в дальнейшем руководителя контрольно-счетного органа. Система Классификатора позволяет составить общую аналитику и общую справочную информацию. Если посмотреть на информацию, которая размещена на сайте Счетной палаты Российской Федерации, то можно увидеть, что идёт классификация и систематизация именно по кодам правонарушений, указанных в Классификаторе. Предполагаю, что аналогичная система будет внедрена во всех контрольно-счетных органах, и это будет большим плюсом в работе. Хочу подчеркнуть, что проблем в квалификации правонарушений в финансовобюджетной сфере достаточно много. Их решение требует в том числе внесения изменений в законодательство Российской Федерации». Председатель Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан С.Ф.Харасов в своем выступлении, в частности, сказал: «Наиболее часто Контрольно-счетной палатой составляются протоколы об административных правонарушениях по фактам нарушения порядка распоряжения объектом государственного или муниципального нежилого фонда и нарушения порядка оформления прав пользования государственным имуществом. Это связано с тем, что в дополнение к полномочиям, определенным федеральным законодательством, Контрольносчетная палата республики наделена правом по оценке эффективности использования, а также отчуждения государственного и муниципального имущества. Учитывая практику профилактики нарушений в данном направлении, предлагаем рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 6-ФЗ [1] и Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации [3]. Информационно-аналитическая комиссия Совета контрольносчетных органов при Счетной палате Российской Федерации, которую я возглавляю, проводит работу по анализу наиболее актуальных вопросов реализации полномочий контрольно-счетных органов при осуществлении внешнего государственного финансового контроля. В частности, по итогам изучения практики направления уведомлений о применении бюджетных мер принуждения в Комиссию по вопросам методологии направлены предложения о разработке методических рекомендаций, определяющих порядок применения бюджетных мер принуждения и взаимодействия с финансовыми органами. Кроме того, подведены итоги мониторинга опыта контрольносчетных органов по проведению финансово-экономической экспертизы государственных программ. В ходе анализа изучены стандарты, методические рекомендации, законодательное регулирование реализации данных полномочий». Председатель Контрольно-счетной палаты Рязанской области В.В.Ионов в своем выступлении, в частности, сказал: «Нормы Закона №6-ФЗ [1] предусматривают, что неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также непредставление или несвоевременное представление запрашиваемой информации в контрольно-счетные органы, влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Однако до настоящего времени механизм привлечения к ответственности за неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов не действует в силу того, что подобный состав правонарушения отсутствует в КоАПе. В марте 2015 года Контрольно-счетной палатой Рязанской области рассмотрен проект федерального закона о внесении изменения в статью 16 Закона №6-ФЗ и КоАП, внесенный в Государственную Думу Российской Федерации Самарской Губернской Думой. Подготовленным проектом федерального закона предлагается дополнить статью 19.4 КоАП [3] соответствующей частью, предусматривающей ответственность за невыполнение законных требований (запросов) соответствующих должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля. Вместе с тем из положений части 2 статьи 13 Закона № 6-ФЗ следует, что ответственность влечет за собой и воспрепятствование осуществлению должностными лицами контрольно-счетных органов возложенных на них должностных полномочий. В этой связи Контрольносчетной палатой Рязанской области высказано предложение по внесению в проект федерального закона пункта о дополнении статьи 19.4.1 КоАП новой частью, предусматривающей такое правонарушение. Кроме того, проектом федерального закона предлагалось дополнить КоАП положениями, согласно которым устанавливается административная ответственность не только за непредставление в орган, осуществляющий государственный (муниципальный) финансовый контроль, сведений (информации), но и за непредставление им документов. Мы считаем, что возможность привлечения к административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение представления позволит повысить эффективность деятельности контрольно-счетных органов». Председатель Контрольно-счетной палаты Тамбовской области Л.Н.Луговских в своем выступлении, в частности, сказал: «Нами разработаны Методические рекомендации по порядку действий должностных лиц Контрольно-счетной палаты Тамбовской области при выявлении административных правонарушений. По результатам проведенных в текущем году контрольных мероприятий должностными лицами Контрольно-счетной палаты Тамбовской области составлено 5 протоколов об административных правонарушениях. Из них три по ст.15.15.10 КоАП РФ [3] - за нарушение порядка принятия бюджетных обязательств, при заключении контрактов без соответствующих доведенных лимитов; два по ст.15.11 КоАП РФ - за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности. Исходя из опыта работы Контрольно-счетной палаты Тамбовской области, мы предлагаем корректировку законодательства по следующим направлениям: - следует определить орган, который должен рассматривать дела об административных правонарушениях по нарушениям, связанным с муниципальными бюджетами; - законодательно закрепить право контрольно-счетных органов субъектов на составление протоколов об административных правонарушениях по составам правонарушений, по которым такое право предоставлено муниципальным контрольно-счетным органам; - законодательно закрепить право за муниципальными контрольносчетными органами на составление протоколов об административных правонарушениях по составам бюджетных правонарушений». Заведующая кафедрой «Административное и информационное право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор М.А. Лапина в своем выступлении, в частности, сказала: «В 2013 году произошли существенные изменения бюджетного законодательства [2], которые, в свою очередь, повлекли изменения административно-юрисдикционного законодательства на федеральном уровне - КоАП РФ [3]. М фактически во всех субъектах Российской Федерации были отменены нормы регионального законодательства, которые устанавливали административную ответственность за бюджетные правонарушения. В отличие от применения мер юридической ответственности в законодательном определении бюджетного нарушения отсутствует признак виновности, то есть, достаточно наличие юридического факта совершения деяния - нарушения бюджетного законодательства, которое должно повлечь наказание соответствующего субъекта – нарушителя бюджетных отношений. В юриспруденции такое явление принято называть объективным вменением. Можно утверждать, что система мер государственного принуждения в бюджетной сфере, применяемая в Российской Федерации, весьма обширна, противоречива и закреплена в федеральных законах, в том числе кодифицированных. По сути, каждая отрасль права имеет свои специфические меры государственного принуждения, применяемые при нарушении соответствующих норм. Не является исключением из этого правила и сфера публичных финансов. В рамках НИР Финуниверситета в 2014 году нашей кафедрой проводилось исследование административно-юрисдикционных отношений в финансовой сфере, включая бюджетные правоотношения, результат которого представлен в коллективной монографии. В частности, предлагается дополнить санкции соответствующих норм КоАП РФ [3] отсылками к соответствующим нормам БК РФ, содержащим специфические бюджетные меры принуждения, указанные в главе 30 БК РФ [2]. Также по результатам НИР было выявлено, что процессуальное регулирование применения бюджетных мер принуждения, изложенных в части 2 статьи 306.2 БК РФ, должно осуществляться по кодифицированным нормам, которые необходимо систематизировать в БК РФ в виде отдельного раздела или главы. В настоящее время оно осуществляется по правовым предписаниям, изложенным в подзаконных нормативных актах – приказах и иных документах. Процессуальный порядок применения бюджетных мер принуждения должен иметь единообразный порядок. Это обеспечит четкость и ясность в изложении процессуальных предписаний, связанных с обеспечением порядка применения бюджетных мер принуждения, позволит ликвидировать правовые пробелы, возникающие в связи с отсутствием детальной регламентации процесса применения бюджетных мер принуждения. Финансовым университетом проводятся научные исследования и даются экспертные заключения по данным вопросам. Мы готовы оказать консультативно-аналитическую помощь и организовать курсы повышения квалификации для сотрудников контрольно-счетных органов». Председатель Контрольно-счетной палаты Тверской области Т.В.Ипатова в своем выступлении, в частности, сказала: «В ходе подготовки материалов о совершении административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.15.6 , 15.15.10 , 15.11 КоАП РФ [3], Контрольно-счетная палата Тверской области выявила правовую неопределенность при установлении срока давности привлечения к административной ответственности по указанным составам. Общий срок давности привлечения к административной ответственности составляет 2 месяца, а за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, - 2 года со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). В свою очередь, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. «б» ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). Наделение должностных лиц органов внешнего муниципального финансового контроля полномочием по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15, 15.15.1 КоАП РФ [3], законом субъекта РФ в настоящее время нецелесообразно из-за отсутствия органа, уполномоченного на рассмотрение данной категории дел. Предлагаем рассмотреть возможные способы устранения указанного недостатка правового регулирования, а также решения вопроса формирования эффективного механизма привлечения к административной ответственности лиц, совершивших правонарушения в отношении средств местных бюджетов. Существует неопределенность в вопросе отнесения органов государственного внешнего финансового контроля к органам государственного контроля (надзора), о которых идет речь в статье 28.1 КоАП РФ [3]. В примечании к данной статье указано, что в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении проверки (по общему правилу дело возбуждается незамедлительно). В Федеральном законе №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» дается определение понятия «государственный контроль (надзор)», под которым понимается определенная деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Таким образом положения Закона №294-ФЗ не распространяются на органы внешнего государственного финансового контроля не только в силу положений п.п. 3 п.3.1. статьи 1 Закона №294-ФЗ, но и в силу п.1 статьи 2 Закона №294-ФЗ. При этом следует отметить, что определение муниципального контроля в п. 4 статьи 2 и формулировка п.3.1. статьи 1 Закона №294-ФЗ позволяют распространить действие данного закона на деятельность органов муниципального внешнего финансового контроля. Кодексом Российской Федерации «Об административных правонарушениях» [3] и иными федеральными нормативно-правовыми актами не приводится иного определения понятия «государственный контроль (надзор)» по сравнению с положениями Закона №294-ФЗ. В отдельных случаях КоАП РФ использует термин «Государственный контроль (надзор)» в том же значении, что и в п. 1 статьи 2 Закона № 294ФЗ в отношении органов исполнительной власти субъекта РФ. Например, в статье 19.6.1.КоАП РФ. Кроме того, КоАП РФ распространяет указанное понятие и на органы государственного финансового контроля, к которым в соответствии со ст. 265 БК РФ [2] отнесены контрольно-счетные органы. Например, статья 19.5 КоАП РФ. Использование в КоАП РФ [3] термина «государственный контроль (надзор)» в настоящее время носит неоднозначный характер. Поэтому решение вопроса о толковании примечания статьи 28.1 КоАП РФ необходимо рассматривать с позиций сложившейся судебной практики конкретно по данной норме, либо мнения органа, уполномоченного на осуществление официального толкования норм федерального законодательства». Заместитель Председателя Контрольно-счетной палаты Смоленской области О.Н.Павлюченкова в своем выступлении, в частности, сказала: «За текущий период 2015 года должностными лицами Контрольносчетной палаты Смоленской области составлено 45 протоколов об административных правонарушениях по итогам 11 проведенных контрольных мероприятий. Большинство из них по статье 15.15.7 КоАП РФ – нарушение казенными учреждениями порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет, а также по статье 15.15.15 – нарушение порядка формирования государственного задания. Главная проблема, на наш взгляд, состоит в следующем. Контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации при осуществлении своих полномочий проверяют органы исполнительной власти и их подведомственные учреждения, составляют протоколы об административных правонарушениях. А решение о привлечении к административной ответственности, выносят должностные лица органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Исходя из этого, считаем целесообразным внести изменения в КоАП РФ [3] в части рассмотрения протоколов об административных правонарушениях, составленных должностными лицами контрольносчетного органа, иными органами. Также необходимо рассмотреть вопрос, связанный с внесением изменений в КоАП в части наделения должностных лиц контрольно-счетных органов муниципальных образований полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях». ПРЕДЛОЖЕНИЯ УЧАСТНИКОВ СЕМИНАРА Участниками семинара выработано предложение рекомендовать Счетной палате Российской Федерации инициировать внесение следующих изменений: 1. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [3]: 1.1. В части установления административной ответственности за: - необеспечение применения государственными (муниципальными) заказчиками к поставщикам, исполнителям, подрядчикам санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение по их вине обязательств, предусмотренных государственным (муниципальным) контрактом (гражданско-правовым договором); - неприменение юридическими лицами, осуществляющими закупки в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» к поставщикам, исполнителям, подрядчикам санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение по их вине обязательств, предусмотренных договором; - нанесённый бюджету ущерб; - незаконное расходование бюджетных средств, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14–15.15.16; - неэффективное использование бюджетных средств; - неисполнение уведомления контрольно-счетного органа о применении бюджетных мер принуждения; - нарушение критериев отбора муниципальных образований при предоставлении субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации; - непредставление или несвоевременное представление в контрольносчетный орган не только сведений согласно статьи 19.7, но и необходимых для его деятельности документов; - нарушение установленного порядка управления и распоряжения государственным или муниципальным имуществом. 1.2. В части: - определения процессуального статуса контрольно-счетных органов и их должностных лиц, наделив их правом участия на всех стадиях рассмотрения дела об административном правонарушении; - наделения должностных лиц контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации, уполномоченных в соответствии со статьёй 28.3 составлять протокол об административном правонарушении, правом на обжалование постановления по делу об административном правонарушении; - наделения полномочиями по обжалованию постановления по делу об административном правонарушении не только должностного лица контрольно-счетного органа, составившего протокол об административном правонарушении, но и сам контрольно-счетный орган; - наделения должностных лиц контрольно-счетных органов муниципальных образований полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14–15.15.16, в отношении средств местных бюджетов; - наделения должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации правом составлять протоколы об административном правонарушении в отношении средств местных бюджетов; - указания в статье 4.5. конкретных составов правонарушений за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за которые срок давности привлечения к административной ответственности составляет 2 года; - увеличения до 3 лет срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; - наделения должностных лиц Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации полномочиями по самостоятельному рассмотрению дел об административных правонарушениях или определить исключительную подведомственность данных составов судам; - дополнения полномочий должностных лиц контрольно-счетных органов (статья 28.1) правом на возбуждение дела об административном правонарушении не только при их обнаружении, но и после оформления результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; - установление в части 20 статьи 19.5 административной ответственности за невыполнение в установленный срок законного представления органа государственного финансового контроля; - выделение по всем составам об административных правонарушениях и по статьям, устанавливающим порядок возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, непосредственно полномочий контрольно-счетных органов по аналогии с частью 20 статьи 19.5. 1.3. Наделения должностных лиц Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях по следующим нарушениям, предусмотренным в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: - неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль (статья 19.4); - воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок (статья 19.4.1); непредставление или несвоевременное представление в государственный орган, орган, осуществляющий государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, необходимых для его деятельности сведений (статья 19.7). 2. В Федеральный закон от 07.02.2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в части [1]: 2.1. Наделения контрольно-счетных органов муниципальных районов и городских округов правами юридического лица. 2.2. Наделения статусом должностных лиц контрольно-счетных органов всех сотрудников контрольно-счетных органов, в полномочия или должностные обязанности которых входит организация и осуществление внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. 2.3. Установления права контрольно-счетных органов вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления не только по результатам контрольных мероприятий, но и по результатам проведения экспертно-аналитических мероприятий. 2.4. Обеспечения права контрольно-счетных органов вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписания в случаях неисполнения (ненадлежащего исполнения) представления контрольно-счетного органа или несоблюдения сроков их исполнения. 3. В Уголовный кодекс Российской Федерации: - в части введения уголовной ответственности за неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также за предоставление заведомо неполной либо ложной информации контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации и контрольно-счетным органам муниципальных образований. 4. В Бюджетный кодекс Российской Федерации [2], предусмотрев: 4.1. Расширение полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, наделив их полномочиями по проверке местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации. 4.2. Расширение перечня бюджетных правонарушений, за которые могут быть применены бюджетные меры принуждения (в том числе за нанесенный бюджету ущерб и незаконное расходование бюджетных средств). 4.3. Определение порядка исполнения уведомления о применении бюджетных мер принуждения. 4.4. Введение понятия «аудит эффективности» и «незаконное расходование бюджетных средств». 4.5. Включение в состав участников бюджетного процесса бюджетных учреждений. 5. Дополнить Федеральный закон от 18.07.2011 года №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» нормой, обязывающей заказчиков предъявлять к поставщикам, исполнителям, подрядчикам санкции (штрафы, неустойки) за неисполнение или ненадлежащее исполнение по их вине обязательств, предусмотренных договором. Следует отметить, что многие из этих предложений нашли свое отражение в Федеральном законе от 27 октября 2015 года №291-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», а также в проекте Федерального закона №890123-6 «О внесении изменений в статьи 4.5. и 5.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», внесенном 29.09.2015 года Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. По итогам проведенного семинара Контрольно-счетной палатой Московской области издан информационный сборник, который размещен на портале Счетной палаты Российской Федерации и официальном интернетсайте Контрольно-счетной палаты Московской области. Т.М. Крикунова, Председатель Контрольно-счетной палаты Московской области Литература: 1. Федеральный закон от 07.02.2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [Электронный ресурс]//Справочно-правовая система Консультант Плюс. 2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года №145-ФЗ [Электронный ресурс]//Справочноправовая система Консультант Плюс. 3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года №195-ФЗ [Электронный ресурс]//Справочно-правовая система Консультант Плюс.
