«Измерение эффективности электронного правительства» из доклада ООН «Электронное правительство. Обзор 2010»

«Измерение эффективности электронного правительства» из
доклада ООН «Электронное правительство. Обзор 2010»
Надежное
и
соответствующее
действительности
измерение
«электронного правительства» может дать политикам и специалистампрактикам в области «электронного правительства» критически важные
данные для определения верного направления развития. Тем не менее, как же
можно измерить «электронное правительство» с учетом разнообразия
подходов? Обычно принято включать в важные исследования измерения
экономической мощи страны, технологического развития и общего уровня
образования. Все три этих фактора (два из них - технологии и образование - в
сочетании с прямой оценкой состояния национальных онлайн-сервисов)
использовались для получения индекса развития электронного правительства
Организации Объединенных Наций.
Хотя методологическая работа Организации Объединенных Наций по
исследованию электронного правительства помогла пролить свет на
некоторые вопросы измерения электронного правительства, не существует
официального соглашения о единых международных стандартах. Также не
существует единого представления о том, как разработать показатели,
которые оставались бы актуальными и применимыми на практике с течением
времени.
6.1 На пути к консенсусу по показателям измерения.
Индекс
развития
электронного
правительства
Организации
Объединенных Наций широко признан как авторитетный показатель
способности
государственного
сектора
предоставлять
электронные
и
мобильные услуги. Тем не менее, он один из нескольких инструментов
измерения, разработанных государственными и частными организациями для
удовлетворения своих собственных потребностей в оценке уровня развития
электронного правительства. Многие из этих оценок включают проверку
правительственных
онлайн-сервисов
в
сочетании
с
данными
от
национальных статистических управлений, информации о существующей
стратегии
внедрения
электронного
правительства
и
показателей
административной эффективности. Методы измерения разнообразны, но
обнаруживаются некоторые общие подходы. Все эти работы отражают все
возрастающее внимание к пользовательской оценке систем электронного
правительства, к потребителям государственных услуг, к измерению
результатов действия электронного правительства и к связи с целями
национальной политики.
Необходим
международный
консенсус
о
том,
как
оценивать
эффективность электронного правительства. В 2006 году в рамках
«Партнерства по разработке количественных оценок ИКТ», членом которого
является Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам, была
создана
международная
целевая
группа
по
разработке
показателей
эффективности электронного правительства. Группа будет рекомендовать
набор измеряемых показателей, которые будут собираться должны будут
собираться правительствами. Цель группы состоит в том, чтобы искоренить
несоответствия в определениях, методологии, отчетности и мониторинге
развития электронного правительства в разных странах и уровнях власти,
поддерживая международные проекты сравнения эффективности. Проект
перечня основных показателей, рассматриваемый целевой группой приведен
в таблице 6.1.
Существуют значительные проблемы для мониторинга эффективности
развития электронного правительства. Большинство статистических данных
основываются только на информации, полученной от правительства и оценке
веб-сайтов. Мало информации пока что доступно о реакции потребителей
государственных электронных услуг. Существует мало исследований,
которые бы показывали, "как" граждане пользуются этими услугами и "что"
они ждут от внедрения электронного правительства.
Другим важным вопросом для экспертов по измерению эффективности
является то, как определить границы государственных учреждений, что
2
делать с аутсорсингом государственных функций, и как нивелировать
неоднородность
национальных
и
муниципальных
учреждений.
Сбор
международно сопоставимых данных на муниципальном уровне - где он
вообще существует - это особенно трудно из-за различий в политических и
экономических системах. Общественные функции с высокой степенью
централизации в одной стране могут быть децентрализованы в другой.
Еще одна проблема связана с темпами развития технологических
инноваций, которые должны быть приняты во внимание при разработке
средств для измерения эффективности электронного правительства и
контроля за результатами его работы. Информационные технологии
продолжают стремительно развиваться. Пять лет назад в мире было около
150 миллионов абонентов фиксированной широкополосной связи, в
основном в развитых регионах; в 2009 году их насчитывается уже около 500
миллионов. Количество абонентов сотовой связи во всем мире подскочило с
1,3 млрд. в 2003 году до 4,1 млрд. всего лишь пять лет спустя, при
экспоненциальном
росте
в
развивающихся
странах.
Правительства,
пытающиеся идти в ногу с технологиями, могут оказаться вынуждены
перенастраивать свои сервисы для новых средств массовой коммуникации.
Чтобы
получить
четкое
представление
о
развитии
электронного
правительства, международные стандарты также должны идти в ногу со
временем.
В конечном счете, задача заключается в оценке воздействия
электронного правительства. Существует крайне мало исследований,
изучающих преимущества, которые граждане получают от использования
электронного правительства. В основном они связаны с исследованием
эффективности правительства в развитых странах, но еще меньше известно о
влиянии программ электронного правительства на достижение национальных
целей в области развития. Электронное правительство может служить
каналом для укрепления отношений между властью и обществом, но каким
образом и почему?
3
6.2 Оценка онлайн-услуг и электронного взаимодействия
Онлайн услуги.
Оценка качества, масштаба и полезность онлайн-услуг является одним
из более простых аспектов измерения эффективности электронного
правительства. На первый взгляд, показатели эффективности предоставления
электронных и мобильных услуг очевидны. Предоставляет ли правительство
информацию о необходимых услугах? Доступны ли функции поиска и карты
сайта есть на любом веб-сайте? Можно ли получить государственную услугу
в
электронном
виде?
Являются
ли
эти
электронные
услуги
интегрированными друг с другом?
На практике, оценка интернет-услуг не так проста. Так же как
существует
огромные
трудности
в
измерении
эффективности
государственной деятельности в целом, так же есть существенные
методологические проблемы в области мониторинга и оценки эффективности
и результативности оказания государственных услуг через интернет-СМИ.
Даже невинно звучащий вопрос о наличии карты сайта требует взвешенный
ответ. Ведь границы сайта не всегда ясны, и не существует какого-либо
стандарта, что такое карта сайта, где она должна находиться и как она
должна называться.
Любая серьезная попытка понять состояние правительственных
онлайн-услуг требует (1) тщательного рассмотрения ожидаемых видов
взаимодействия
между
гражданами,
бизнесом
и
государственными
структурами, и (2) некоторых предположений о минимально приемлемом
уровне дизайна интерфейса для целого ряда технологий. Методы оценки
должны быть структурированными, простыми и гибкими, учитывающими
разнообразие контекстов и вариантов предоставления услуг.
Индекс предоставления
онлайн-услуг
является
одним
из
трех
компонентов индекса развития электронного правительства Организации
Объединенных Наций. Он пытается оценить эффективность страны как
4
единственный международно-сопоставимый коэффициент, используя модель
четырех стадий зрелости систем предоставления электронных госуслуг.
Модель, основанная на обширных наблюдениях и мнении экспертов,
предполагает,
что
страны
обычно
начинают
создавать
электронное
правительство с простых веб-сайтов, затем совершенствуют его, развертывая
мультимедийный контент и двустороннее взаимодействие, потом добавляют
возможность совершения транзакций, предоставление многих услуг онлайн и
обмен информацией между правительством и гражданином по вопросам
государственной политики, и, наконец, связанные веб-интегрированные
функции, большой объем распространяемых данных и повседневные
консультации
граждан
с
использованием
социальных
сетей
и
соответствующих инструментов.
Электронное взаимодействие.
Оценка электронного взаимодействия является областью, которая
требует особого внимания. Она менее четко определена, чем качество, объем
и полезность онлайн услуг, но имеет не менее важное значение для
реализации государственного управления, ориентированного на граждан. Это
особенно важно на местном уровне, где люди чаще всего вступают в контакт
с государственными учреждениями. В какой степени правительства
предоставляют дополнительную информацию, активные консультации
гражданам через интернет-каналы, вовлекают их в процесс принятия
решений? Каждый из этих аспектов человеко-ориентированного управления
должен быть определен в конкретных, измеримых величинах, должны быть
собраны соответствующие данные, чтобы следить за взаимосвязью между
электронными
госуслугами
и
расширением
прав
и
возможностей
гражданина.
Индекс развития электронного правительства дополняется индексом
электронного взаимодействия. Этот индекс должен навести некоторый
порядок в измерении эффективности электронного правительства путем
оценки трех факторов вовлечения граждан в управление: электронного
5
распространения информации, электронных консультаций и электронной
формы участия в процессе принятия решений.
Электронное
распространение
информации
влечет
за
собой
взаимодействие между государством, гражданами и бизнесом, которое
является основанием для проведения политического курса. Для того, чтобы
граждане занимались общественной политикой законы должны быть легко
доступны,
стратегии
и
планы
развития
популярно
объяснены,
а
рассматриваемые варианты развития четко описаны. Это должно быть
сделано для включения всех слоев общества, в том числе сельских и
изолированных районов. Эта информация может распространяться через
онлайн бюллетени, форумы, блоги, местные сети, текстовые сообщения,
электронную почту, открытые данные или другие сервисы.
Электронные консультации приводят к взаимодействию
правительством,
гражданами
и
бизнесом
по
инициативе
между
самого
правительства. Для того, чтобы консультации были эффективными, и для
того, чтобы граждане им доверяли, должна существовать адекватная
обратная связь с гражданами. Например, политики могут сообщать о
результатах диалога с гражданами путем обобщения позиций различных
заинтересованных сторон и уведомлять о последующих своих шагах.
Соответствующие инструменты электронного правительства включают
опросы, чаты, блоги, социальные сети, новостные группы и другие
интерактивные сервисы, которые облегчают взаимодействие. Интернет
консультации также могут быть инициированы группами граждан, например
в случае электронных коллективных обращений, петиций.
Электронное взаимодействие в процессе принятия решений влечет за
собой связь между гражданами и правительством, что приводит к прямому
вкладу гражданина в государственную политику. Правительства получают
обратную связь со стороны граждан и бизнеса на свои предложения. Кроме
того, группы граждан могут представить свои собственные предложения для
создания или изменения государственной политики или программы, которые
6
должны быть приняты со стороны политических представителей и
правительственных чиновников.
6.3 Учет объективных ограничений эффективности.
Развитию
электронного
правительства
зачастую
препятствуют
ограничения в возможностях государственного сектора. Такие ограничения
часто выражаются в фрагментированных информационных системах,
которые часто имеют место в сложных организациях и, в меньшей степени, в
недостаточных навыках работы с ИКТ у государственных служащих. Эти
проблемы
отнюдь
развивающихся
стран.
не
являются
На
самом
исключительной
деле,
при
прерогативой
первых
внедрениях
информационных технологий в регионах с огромными государственными
учреждениями и программами необходимо заниматься интегрированием бэкофис систем для повышения эффективности электронного правительства в
укоренившихся
организационных
структурах,
созданных
с
противоположными целями, делегировать полномочия и децентрализовывать
административную власть. Другим распространенным ограничением в
государственном секторе является необходимость изменить мышление и
поведение – задача, которая может быть выполнена только путем включения
соответствующих навыков развития и институциональных стимулов для
решения некоторых из рисков, связанных с осуществлением отдельных
инициатив в области электронного правительства.
Осознавая
информационной
важность
технической
инфраструктуры,
обзор
поддержки
национальной
электронного
правительства
Организации Объединенных Наций включает в свой индекс развития
показатель существования «национального» директора по информационным
или равноценной должности для координации национальной политики в
области
электронного
правительства.
Это
только
начало.
Будущие
исследования по измерению эффективности электронного правительства в
государственном секторе могли бы выйти за пределы исследования ИКТ
инфраструктуры и человеческих ресурсов, чтобы включить в себя, где это
7
возможно, оценку соблюдения рекомендуемой практики в архитектуре ИТ
инфраструктуры, законов, правил, политик и стандартов.
Ограничения потенциала развития государственного сектора приводят
к необходимости исследования рабочих процессов и процессов, не видных
стороннему наблюдателю. Один из способов измерения таких процессов это
измерение готовности правительства реагировать на спрос на упрощенный
доступ к интерактивным услугам со стороны граждан. Несмотря на связь
между
эффективной
администрацией
и
уровнем
общественного
удовлетворения, работы по измерению ИКТ в государственном секторе до
сих пор были весьма ограниченны. Недавно разработанный набор
показателей
должен
оценивать
внутренние
процессы,
системы
и
организационные механизмы, необходимые для поддержки эффективного
функционирования электронного правительства и лучшего обслуживания
граждан.
Ограничения потенциала развития очень сильно видны со стороны
потребителей государственных услуг. Здесь вступают в игру вопросы
национального развития ИКТ, человеческого капитала и предпочтения в
способах предоставления электронных услуг. Общее представление о
способности населения получить доступ и воспользоваться онлайн-услугами
можно получить по индексам телекоммуникационной инфраструктуры,
которые
включают
в
себя
показатели
использования
Интернета,
распространения персональных компьютеров, телефонных линий, а также
количество мобильных и фиксированных пользователей широкополосного
доступа - наряду с уровнем грамотности и образования.
В анализе, проведенном в обзоре, и его рейтингах отсутствуют два
фактора. Во-первых, национальные показатели не предоставляют данные в
разрезе различных групп населения. Из-за этого трудно оценить, насколько
определенные группы поставлены в невыгодное положение, когда речь идет
о доступе к государственным услугам через Интернет. Данные о
телекоммуникационной инфраструктуре с разбивкой по полу недоступны в
8
большинстве стран, например, они не являются частью официальной
статистики Международного союза электросвязи. То же самое относится и
для разных возрастов, языка, культурных и социальных групп, хотя часть
этой информации может быть получена при сопоставлении географических
и статистических данных на суб-национальном уровне.
Во-вторых,
информация
об
использовании
услуг
электронного
правительства гражданами отсутствует в большинстве исследований и
измерений электронного правительства. Важность обратной связи хорошо
понимается экспертами по электронному правительству, особенно при
обсуждении глобальных или региональных сводных данных. Способы
изучения
реакции
населения
на
электронное
правительство
были
предложены Целевой группой «Партнерства по количественной оценке
ИКТ».
Она
может
оценена
путем
измерения
процента
запросов,
обработанных с использованием ИКТ в зависимости от общего количества
запросов; процент запросов, обрабатываемых онлайн в зависимости от
общего числа запросов обработки с использованием ИКТ, а также степень
удовлетворенности пользователей государственных услуг. Ни один из этих
показателей не возможно легко получить без согласованных усилий со
стороны правительства.
6.4 Выводы.
Глобальное
соглашение
по
согласованной
методике
измерения
развития электронного правительства необходимо. Такая основа, вероятно,
позволит уйти от различных несовместимых трактовок
и интерпретаций
национальных и местных органов власти, более эффективного применять
лучшие
практики
совершенствовать
электронного
сопоставление
правительства
уровней
по
развития
всему
и
миру,
применения
инструментов электронного правительства.
Заинтересованным
сторонам,
особенно
на
глобальном
уровне,
необходимо продолжать оказывать поддержку развития электронного
правительства на национальном и местном уровнях. В то же время, обзоры и
9
исследования в данной области должны быть продолжены, так как они
являются важным источником обеспечения международной сопоставимости
результатов развития электронного правительства. Такие обзоры, как обзор
Департамента
ООН
по
экономическим
и
социальным
вопросам,
обеспечивающий возможность сравнения развития ИКТ в государственном
секторе. Текущее сотрудничество в ходе выполнения измерений и
проведения
исследований
формулирования
может
принципов
принимать
электронного
различные
правительства,
формы,
от
принятия
открытых стандартов и разработки показателей, до обмена информацией,
развития взаимодействующих систем, и многосторонней технической
помощи.
10