УДК 35:004.773,3 ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА Коваленко Е.Г. Якимова О.Ю.
advertisement
УДК 35:004.773,3 ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА 1 Коваленко Е.Г. Якимова О.Ю. ФБГУ ВПО «Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева (430005, г. Саранск, ул. Большевистская, 68) e-mail: dep-general@adm.mrsu.ru Актуальность статьи обусловлена тем, что современная государственная политика требует применения современных технологий управления, концентрирующих ресурсы всех участников для решения социально-значимых проблем, и главным инструментом регулирования информационных отношений между основными субъектами и институциональными структурами выполняет электронное правительство. Суть электронного государственного управления состоит в непрерывной оптимизации предоставления услуг, участии граждан в управлении посредством преобразования внутренних и внешних взаимодействий через информационные технологии, сеть Интернет и новые средства массовой информации. Ключевые слова: государственное управление, электронное правительство, информационное общество, государственные и муниципальные услуги. ELECTRONIC GOVERNMENT: CONCEPTUAL FRAMEWORK OF ANALYSIS Kovalenko E.G., Yakimova O.Yu. Mordovian state University named after N.P. Ogarev (430005, Saransk, ul. Bolshestskaya, 68) e-mail: dep-general@adm.mrsu.ru The relevance of article due to the fact that the modern state policy requires the application of modern management techniques , concentrating the resources of all participants to solve social problems , and the main instrument of control in the relationship between the main actors and the institutional structures perform electron -ing government. The essence of e-government is the continuous optimization of service delivery, citizen participation in governance by transforming internal and external communication through information technology, the Internet and new media . Keywords: government, e-government, information society, government and municipal services. Актуализация проблемы повышения качества жизни россиян, заставила по-новому расставить акценты в определении путей совершенствования обслуживания населения, в том числе государственными органами. Повышение качества и эффективности, предоставляемых населению государственных услуг в современных условиях напрямую связывается с созданием информационного общества и электронного правительства. Для формирования информационного общества современной России, необходимо было разработать основные стратегические документы, которые бы могли обозначить основные этапы данного процесса. Одним из таких до- кументов стала Концепция информационной политики, которую разработали Комитет Государственной Думы по информационной политике и связи, Институт системного анализа РАН, Постоянная палата по государственной информационной политике при Президенте Российской Федерации и др. Концепция была одобрена Государственной Думой в 1998 году. В Концепции говорилось об информационной политике России и определялось, что она является значимой составной частью внешней и внутренней политики РФ и должна охватывать все сферы жизнедеятельности общества. Основной целью разрабатываемой информационной политики государства был обусловлен переход к созданию информационного общества России. В Концепции были установлены основные этапы перехода России к информационному обществу. Документ предусматривал необходимость реформирования информационного производства, в основе которого лежали бы принципы управления информацией как одного из основных ресурсов, необходимых для социально-экономического, политического и культурного развития; дальнейшее формирование общественных и личных потребностей в информации, а также развитие сферы информационных и телекоммуникационных услуг; формирование принципов открытости информационной политики государства, как основной предпосылки последовательного демократического развития страны [1]. Рассматриваемая нами Концепция государственной информационной политики России была одним из первых широко распространенных и обсужденных обществом документов, в котором напрямую затрагивались интересы граждан и общества, и в котором приоритет отдавался интересам граждан, а не государства. В последнее время отмечается интенсивное использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) правительствами многих стран мира. Основной целью данного процесса является повышение эффективности и качества собственной работы. Данные программы и процессы стали назваться «электронным правительством». В современном мире данный термин получил широкое распространение и используется для обозначения сферы применения ИКТ в государственном управлении. Однако в России до сих пор не приняты нормативные правовые акты, которые бы устанавливали единые требования в отношении электронного правительства. Нет общепринятого определения понятия электронного государства и в остальном мире. Разные специалисты в области государственного управления и информационных технологий, а также нормативные акты различных стран используют разные определения этого понятия. Необходимо отметить, что термин «электронное правительство» появился в русском языке в результате прямого перевода английского слова electronic government или e-government. В английском языке «government» обозначает не только правительство как центральный орган исполнительной власти, но и государство в целом, а electronic government относиться скорее к формам и методам деятельности органов государственной власти, чем к правительству как субъекту этой деятельности. В буквальном значении – это «электронное правление» или «электронное государственное управление» [2]. Исследование показало, что в России до сих пор не приняты нормативные правовые акты, которые бы устанавливали единые требования в отношении электронного правительства. Нет общепринятого определения понятия электронного государства и в остальном мире. Разные специалисты в области государственного управления и информационных технологий, а также нормативные акты различных стран используют разные определения этого понятия. Информационное общество характеризует всю совокупность общественных отношений, связанных с применением информационных технологий во всех аспектах общественной жизни. Это касается не только всех ветвей государственной власти и местного самоуправления, но и здравоохранения, образования, культуры, бизнеса, граждан. Отметим, что на практике термины «электронное правительство» и «электронное государство» часто используются как синонимы. Построение информационного общества в настоящее время не зависит от воли тех или иных лиц. Государственные органы могут отставать от биз- неса в сфере информатизации в силу своей бюрократии, неповоротливости, неэффективности и некоторой инертности, но рано или поздно им придется использовать новейшие технологические решения независимо от желания или нежелания тех или иных лиц. Рассмотрим более подробно варианты определения электронного правительства. В научной среде термин электронное правительство появился как ответ на осознание важности изучения возможностей применения информационнокоммуникационных технологий для решения задач государственного управления. Со времени появления термина в научной литературе, ученые подходят к его определению разными путями и используют разные принципы. У одних авторов мы встречаем описательные определения, раскрывающие те преобразования, которые происходят в обществе и его отдельных структурах при внедрении электронного правительства. Другие рассматривают прикладной характер электронного правительства, и возможности применения отдельных его инструментов. Существуют определения, которые носят технический характер и акцентируют взгляд только на применяемых технологических решениях и специфических программных продуктах. Кроме перечисленных, имеются экономические определения, которые ориентированы на концепцию менеджмента качества и максимальную эффективность управления государством. Все эти подходы воспроизводят отдельные аспекты деятельности электронного правительства. На конференции, которую проводил департамент правительственной информации Аппарата Правительства РФ в 2000 г. было предложено определение электронного правительства как государства в сети Internet, т.е. обязательное наличие различных порталов государственных органов. Так Семенов И.А., изучая государственные программы стран мира в области информационных технологий, определил, что под программой электронного правительства США необходимо понимать внутреннюю (правительственную) и внешнюю (взаимодействующую с гражданами и организа- циями) сетевую информационно-коммуникационную инфраструктуру, поддерживающую процессы реализации федеральными органами исполнительной власти своих функций в обществе. Вершинин М.С. определяет электронное правительство как «систему интерактивного взаимодействия государства и граждан при помощи интернет». Ученый характеризует рассматриваемое понятие как инновационную модель государственного управления, которая преобразует отношения государства с гражданским обществом на основе информационных технологий. Исследуя публикации по тематике электронного правительства, можно встретить большое количество разнообразных трактовок электронного правительства. Так, Дрожжинов В.И. и Агамирзян И.Р. подчеркивали, что это только метафора, которая означает информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием ИКТ [3]. Сморгунов Л.В., предпринял попытку выделить «узкое» и «широкое» понимание электронного правительства, а также указал на существование «умеренной» и «радикальной» школ в его интерпретации. В «умеренной» школе электронное правительство отражает совершенствование деятельности государственного управления посредством использования новых информационных технологий, что позволяет в конечном итоге повысить его эффективность в предоставлении услуг населению. В «радикальной» оно выражает не только новый характер внутриорганизационных отношений, но и трансформацию всего комплекса отношений государственного управления с обществом [4]. При этом А. Н. Кулик охарактеризовал электронное правительство как важный элемент электронной демократии [5]. Бондаренко С.В. говорит что, под «электронным правительством» понимаются государственные компьютерные системы, предназначенные для взаимодействия, как с населением страны, так и с коммерческими структурами и предназначенные как для повышения «прозрачности» деятельности государственных структур, так и для снижения непроизводительных потерь времени при взаимодействии граждан с чиновниками. Официальная формулировка понятия «электронного правительства» зафиксированная в одобренной правительством РФ «Концепции формирования электронного правительства в РФ до 2010 года» звучит следующим образом: – под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов [6]. Электронное государство представляет собой использование информационно-коммуникационных технологий для преобразования правительства с целью сделать его более доступным для граждан, более эффективным и более подотчетным. Однако из этого определения вовсе не следует, что переход к электронному государству должен ознаменоваться ростом числа компьютеров в кабинетах чиновников. Напротив, согласно этому определению он должен привести к изменению взаимоотношений между государственными служащими и остальными гражданами [7], считает Джеймс Демпси, директор Центра демократии и технологий (Center for Democracy and Technology, CDT). Glossary.ru так определяет электронное правительство – это система государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации [8]. Как уже указывалось выше, электронное правительство (англ. egovernment) - способ предоставления информации и сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии [9]. Таким образом, по итогам анализа отечественных публикаций на конференциях «Интернет и современное общество» в 1998 – 2012 гг., можно вы- делить несколько характерных трактовок понятия ЭП, различающихся по степени зрелости и широты подхода, а именно: – оказание услуг организациям и населению с использованием интернет-технологий; – создание сайтов государственных органов, и взаимодействие с населением и организациями через них; – внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) во всех сферах государственной деятельности, включая взаимодействие государственных органов между собой, с организациями и гражданами (в одних случаях данное определение относится к деятельности только органов исполнительной власти; в других случаях охватываются все ветви власти, а также деятельность государственного сектора экономики и даже негосударственных организаций, решающих те или иные задачи государственного управления – например, деятельность по контрактам, функции переданные на аутсорсинг и т.д.); – наконец, под электронным правительством понимается трансформация государственного управления, причем ИКТ являются основным катализатором этих преобразований. Новые технологии принципиально стали менять характер деловой деятельности, образ жизни людей. В этих условиях для того, чтобы не тормозить экономическое развитие страны и не ставить под угрозу её безопасность, государство должно также меняться. Анализ докладов, сделанных на протяжении более десяти лет, показал, что с течением времени, и по мере реального внедрения концепций «электронного правительства» в жизнь, это понятие постоянно эволюционировало и углублялось. Оно прошло путь от «просто интернет-сайтов» до концепции глобального преобразование всей системы государственного управления. В мировой практике для обозначения целевого состояния деятельности органов власти, опирающейся на возможности информационно- коммуникационных технологий, используется понятие «электронное государство», относящееся к государству и государственному управлению в це- лом, а не только к органам исполнительной власти1. Таким образом, понятие «e-government» означает «электронное государственное управление» и характеризует применение ИКТ в исполнительной, законодательной и судебной ветвях власти. Общим во всех определениях является следующее: применение во внутренней работе органов власти и при взаимодействии с гражданами информационных технологий. В данном исследовании под электронным государством понимается деятельность всех государственных органов, органов местного самоуправления и подведомственных им организаций на основе применения ИКТ с охватом всех трех ветвей государственной власти Российской Федерации – исполнительной, законодательной и судебной. Под электронным правительством понимается способ организации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, где взаимодействие органов власти между собой и с гражданами и организациями строится на основе ИКТ. Так как взаимодействие возможно между кем-то, в мировой практике общеприняты следующие термины: - взаимодействие между государством и гражданами – G2C, Government-to-Citizen; - взаимодействие между государством и бизнесом – G2B, Government-to-Business; - взаимодействие между различными ветвями государственной власти – G2G, Government-to-Government; - взаимодействие между государством и государственными слу- жащими – G2E, Government-to-Employees. Функции электронного правительства можно определить исходя из функций правительства вообще, и той формы, которую они обретают при В решениях Европейского суда по правам человека, а также иных современных международно-правовых документах термин «government» применяется для обозначения государства в целом. 1 трансформации существующего способа управления под воздействием ИКТ. Все эти задачи, так или иначе, находятся в рамках главной миссии современного государства, которая сводиться к предоставлению общественных благ для населения, содействию социальному и экономическому развитию, а также обеспечению условий равенства в распределении благ на основе принципов социальной справедливости. Также как и традиционное правительство, инфраструктура e-government нацелена на решение актуальных политических, социальных и экономических задач, прежде всего на укрепление доверия граждан к государству и проводимой им политике, повышение конкурентоспособности страны на международной арене, улучшение качества работы государственного сектора, продвижение инноваций. Кроме того, электронное правительство призвано помогать в предотвращении коррупции, поддерживая необходимый уровень гражданского контроля за деятельностью государственных органов. Поскольку большинство государственных услуг являются информационными, эффективное использование информации становится ключевым фактором успешности электронного правительства. Реализация сервисной структуры электронного правительства влечет необходимость использования одной и той же информации различными ведомствами, для чего необходима выработка механизмов межведомственного информационного взаимодействия и стандартов обмена или совместного использования информации. Таким образом, реализация любого проекта электронного правительства сталкивается с необходимостью создания интегрированной информационной системы масштаба государства или по крайне мере, выработки общих подходов к представлению, описанию, передаче, обработке и т. д. правительственной информации и информационных ресурсов. Одной из целей административной реформы является снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. В частности, приняты изменения для внесения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполни- тельной власти по внесудебному приостановлению работы организаций и оборудования при выявлении нарушений требований законодательства угрожающих жизни и здоровью людей. Внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности. Подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. Разработаны методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и формированию стандарта комфортности предоставления государственных услуг. Готовятся методики анализа вновь вводимых полномочий на избыточность и экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Процесс разработки государственной политики Российской Федерации в сфере развития информационного общества можно разделить на три большие стадии: 1991 – 1995 гг. – формирование основ государственной политики в сфере информатизации в условиях рыночных отношений; 1995 – 1998 гг. – переход от политики информатизации к формированию основ информационной политики; 1998 – 2008 гг. – формирование государственной политики в сфере развития информационного общества. В 2008 г. завершился первый этап – этап разработки государственной политики – был принят первый официальный документ, утвержденный на высшем государственном уровне – «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», началась разработка плана реализации Стратегии и программ развития информационного общества на региональ- ном уровне. Тем самым можно сказать, что с 2008 года в России начался этап реализации стратегии развития информационного общества. В 2005 – 2008 гг. шел процесс формирования нормативной базы в сфере электронного правительства в России. Правительством Российской Федерации утверждены пять документов со сроком действия до 2010 года, имеющих прямое отношение к развитию электронного правительства: – Концепция и программа административной реформы в Российской Федерации; – ФЦП «Электронная Россия»; – Концепция формирования электронного правительства в Российской Федерации; – Концепция региональной информатизации; – Концепция использования информационных технологий в органах государственной власти. В последние годы были осуществлены значимые действия по формированию нормативной базы «электронного правительства». Принят закон, обязывающий органы власти размещать информацию о своей деятельности в СМИ и в сети Интернет (изменения в Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ), заметна законотворческая деятельность (подзаконные акты) по Закону об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ), подписан закон об электронной подписи (Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63). Появились новые распоряжения с указанием перечней госуслуг, которые обязательно должны быть реализованы в электронной форме (распоряжение Правительства РФ от 17 марта 2011 г. N 442-р), а также мероприятий, которые должны быть реализованы (распоряжение Правительства РФ от 21 марта 2011 г. № 453-р) и т.п. Анализ российской практики административной реформы и внедрения технологий электронного правительства показывает, что наша страна находится до сих пор еще на этапе освоения методов нового государственного менеджмента и формализации административных регламентов с постепенным переводом их в электронный формат. Принципы концепции «Governance» и методов «качественного управления» только начинают осознаваться, и есть первые признаки их использования в некоторых программных документах, например, в последние несколько лет звучит тема использования системы частно-государственного партнерства и взаимодействия с третьим сектором для повышения эффективности государственного управления [10]. Список использованной литературы 1. Концепция государственной информационной политики [Элек- тронный ресурс] режим доступа: http://www.iis.ru/library/sip/ (дата обращения 14.06.2013 г.) 2. Григорьев П.В. основные подходы к понятию электронного пра- вительства//eGOV 2.0 [Электронный ресурс] Режим доступа: http: http://opengov.ru/2010/09/19/poghod-egov/ 3. Дрожжинов В. И. Электронное правительство. Совершенствова- ние государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт М. : Эко-Трендз, 2002. 45 с. 4. Сморгунов Л. В. От электронного государства к электронному правлению: смена парадигм// Политическая наука: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. – М., – 2007. – № 4. 5. Кулик А. Н. «Электронное государство» вызов для политиче- ской науки. Публичная политика и политическое управление: роль государства, общества и политических элит. М. : РАПН; 2008. 56 с. 6. О концепции формирования в Российской Федерации электрон- ного правительства до 2010 года: Распоряжение Правительства РФ // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 28. – Ст. 2895. 7. Официальный сайт http://lgi.osi.hu/publications/2003/217/english.pdf (дата обращения 14.06.2013 г.) 8. Официальный сайт http://www.glossary.ru (дата обращения 14.06.2013 г.) 9. Официальный сайт http://ru.wikipedia.org/ (дата обращения 14.06.2013 г.) 10. Чугунов, А.В. Системы индикаторов и мониторинг развития ин- формационного общества и экономики знаний / А.В. Чугунов // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. – 2006. – № 7. – С. 13-30. Статья публикуется за счет средств гранта РГНФ 13-12-13012
