К выступлению на обсуждении про- екта Федерального закона «О выбо-

К выступлению на обсуждении проекта Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
О новеллах проекта Федерального закона «О выборах Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
Уважаемые участники совещания!
В настоящее время в Государственной Думе находится на рассмотрении
проект федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», подготовленный Центральной
избирательной комиссией России, который принципиально меняет действующий порядок формирования Государственной Думы. Законопроект устанавливает, что все депутаты Государственной Думы избираются по федеральному
избирательному округу по партийным спискам на основе пропорциональной
избирательной системы.
Эффективность осуществления государственной власти во многом зависит от способов формирования органов государственной власти, от степени их
соответствия объективным законам социально-политического развития, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении
государством.
Новый подход к определению порядка, на основе которого формируется
законодательный орган нашего государства, обусловлен необходимостью дополнительного стимулирования развития партийно-политической системы,
конкуренции политических партий, а также повышения их ответственности перед избирателями. Кроме того, слишком очевидны стали недостатки, присущие
выборам по мажоритарной избирательной системе, а именно: недостаточная
представительность (как правило, большинство голосов, поданных в округе,
пропадает, и ряд социальных групп не представлен в парламенте вовсе) и
меньшая, чем при применении пропорциональной избирательной системы результативность (более высокий процент голосов, поданных «против всех»).
D:\681455744.doc
2
В условиях многопартийности пропорциональная избирательная система
является наиболее демократической, так как органы, избранные на ее основе,
имеют более представительный характер и наиболее полно отражают общественное мнение.
Пропорциональная избирательная система, во-первых, стимулирует развитие политических партий, которые представляют собой в странах с устоявшимися демократическими традициями один из базовых институтов гражданского общества; во-вторых, обеспечивает наличие в парламенте партийных
фракций, выражающих интересы определенной части избирателей, проголосовавших за предвыборную платформу данных партий. Как показала практика,
деятельность партийных фракций более эффективна, чем деятельность независимых депутатов.
В соответствии с законопроектом, федеральные списки кандидатов выдвигаются только политическими партиями, которые на основании Федерального закона «О политических партиях» имеют право участвовать в выборах.
Законопроект не предусматривает возможность создания избирательных блоков на выборах депутатов Государственной Думы.
В федеральный список кандидатов включается не более 450 кандидатов,
которыми могут быть не только члены политической партии, но и иные лица.
Причем, число таких лиц не должно превышать 50 процентов от числа кандидатов, включенных в указанный список.
Законопроект упрощает систему избирательных комиссий, участвующих
в подготовке и проведении выборов, теперь она является четырехзвенной: ЦИК
России, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные и участковые
избирательные комиссии.
Что касается гарантий по реализации пассивного избирательного права
при проведении выборов депутатов Государственной Думы, то законопроект
содержит положения о том, что каждый гражданин Росси, обладающий пассивным избирательным правом, вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный
3
список кандидатов. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем 10
членами партии, она должна быть рассмотрена на конференции регионального
отделения. Кандидатура, поддержанная конференцией регионального отделения, подлежит рассмотрению на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов.
Рассматриваемый законопроект содержит положения, которые позволяют
преодолеть существовавшую ранее слабую связь депутатов, избираемых по
партийным спискам, со своими избирателями в регионах. Для этого усиливается регионализация партийных списков: федеральный список кандидатов разбивается на общефедеральную часть, состав которой сокращен до 3 человек, и региональные группы кандидатов, общее число которых не может быть менее четырех пятых от общего числа субъектов Российской Федерации.
Требования, касающиеся региональной части федерального списка,
предусматриваются статьей 36 законопроекта. Каждая региональная группа
должна соответствовать:
- субъекту Российской Федерации;
- или части его территории;
- либо группе субъектов Российской Федерации.
Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать
все субъекты Российской Федерации. Общее число избирателей, которым соответствует одна региональная группа кандидатов, не может превышать 10 миллионов.
Региональная группа кандидатов может соответствовать части территории субъекта РФ только в том случае, если на территории всего субъекта зарегистрировано более 3 миллионов избирателей, а на данной части территории
зарегистрировано не менее 1,5 миллионов избирателей.
Одному субъекту РФ, в том числе входящему в группу субъектов, либо
части его территории должна соответствовать одна региональная группа кандидатов.
4
Обязанность по определению частей территорий субъектов РФ, которым
могут соответствовать региональные группы кандидатов, возлагается законопроектом на ЦИК России, которая не только определяет эти границы, но и публикует схему с указанием границ и наименований.
Законопроектом предусмотрен ряд новелл относительно порядка регистрации федеральных списков кандидатов. Регистрация осуществляется на основании подписей избирателей (их количество составляет 200 тысяч подписей,
при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 10 тысяч подписей)
либо на основании избирательного залога (размер залога составляет 39 миллионов рублей). Причем, политическая партия при сдаче документов на регистрацию сразу должна определиться, на каком основании будет зарегистрирован ее
федеральный список кандидатов. В отличие от действующего порядка, избирательный залог, внесенный после представления в Центральную избирательную
комиссию подписных листов, возвращается политической партии, равно как и
подписные листы, представленные после внесения избирательного залога, не
принимаются.
Законопроект подтверждает действующие преференции для тех политических партий, списки кандидатов которых были допущены к распределению
депутатских мандатов на последних выборах депутатов Государственной Думы. Такие партии освобождаются от сбора подписей и внесения избирательного залога.
Законопроект ужесточает ряд требований, направленных на обеспечение
реального, а не фиктивного сбора подписей. В частности, уменьшено с 25 до 5
процентов количество подписей, которые можно представить в комиссию сверх
числа подписей, необходимого для регистрации федерального списка кандидатов. Уменьшен с 25 до 5 процентов допустимый процент недостоверных и недействительных подписей. В целях облегчения проверки достоверности сведений, содержащихся в подписных листах, в число документов, представляемых в
избирательную комиссию, включен список сборщиков подписей с указанием
сведений о них и их собственными подписями. Причем, указанные сведения и
5
подписи должны быть заверены нотариально. Таким образом, партии должны
будут значительно ответственнее подходить к процедуре сбора подписей.
Законопроектом увеличена предельная сумма расходов из средств избирательного фонда, которую политические партии могут тратить на избирательную кампанию. Теперь она составляет 260 миллионов рублей (ранее – 250 млн.)
Политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, обязана
создать собственный избирательный фонд. Помимо этого, избирательные фонды могут создаваться региональными отделениями политической партии. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда регионального
отделения политической партии варьируется от 3 до 15 миллионов рублей и зависит от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта РФ (наибольшая сумма возможна при числе избирателей свыше
3 млн. человек). Средства избирательных фондов региональных отделений политических партий расходуются в основном на проведение предвыборной агитации.
Порядок информационного обеспечения выборов, в том числе проведения политическими партиями предвыборной агитации, не претерпел существенных изменений. Вместе с тем законопроектом усилены гарантии получения эфирного времени и печатной площади региональными группами кандидатов. Законопроект закрепляет новеллу, согласно которой бесплатное эфирное
время и бесплатная печатная площадь не предоставляются тем партиям, которые не возместили в полном объеме стоимость бесплатного эфирного времени
и бесплатной печатной площади на проводившихся ранее выборах депутатов
Государственной Думы или Президента РФ.
При проведении выборов депутатов Государственной Думы следующего,
пятого созыва впервые будет учитываться увеличенный с 5 до 7 процентов барьер, который необходимо преодолеть федеральному списку кандидатов. Эта
норма Федерального закона уже была заложена ранее, но применена будет
только на следующих выборах. Согласно законопроекту, по результатам выборов депутатов Государственной Думы к распределению депутатских мандатов
6
допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил не
менее 7 процентов голосов избирателей, при условии, что таких списков было
не менее двух и что за эти списки в общей сложности проголосовали более 60
процентов избирателей, принявших участие в голосовании (ранее было 50 процентов).
Законопроект также предусматривает случаи, когда к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, не преодолевшие 7-процентный барьер. Это возможно в том случае, если преодолевшие
7-процентный барьер списки не набирают более 60 процентов голосов избирателей. Тогда к распределению мандатов допускаются (в порядке убывания) и те
списки, которые набрали менее 7 процентов, пока общее число голосов избирателей, поданных за все эти списки, не превысит 60 процентов.
В тех случаях, если ни один из федеральных списков кандидатов не наберет 7 процентов голосов избирателей либо все федеральные списки получат в
совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, выборы депутатов
Государственной Думы признаются несостоявшимися. Выборы также будут
признаны несостоявшимися в том случае, если явка избирателей составит менее
25 процентов.
Законопроектом изменена методика распределения депутатских мандатов
внутри федерального списка кандидатов между региональными группами. В
отличие от ранее действовавшей процедуры, новая методика для определения
числа мандатов, причитающихся региональной группе кандидатов, берет за
основу долю голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов на соответствующей территории, в общем числе голосов избирателей, принявших участие в голосовании на этой территории. Региональные группы кандидатов располагаются в порядке убывания указанной доли голосов и депутатские мандаты передаются по одному региональным группам в установленной
последовательности. Приведенный способ распределения депутатских мандатов позволяет избежать неравномерного распределения депутатских мандатов,
когда большинство мандатов получает одна или несколько региональных
7
групп. Практически предлагаемый новый способ распределения депутатских
мандатов приводит к представленности в Государственной Думе избирателей
всех регионов Российской Федерации.
Законопроект устанавливает порядок, предусматривающий, что если кандидат, включенный в общефедеральную часть федерального списка кандидатов
или занимающий первое место в региональной группе кандидатов, откажется
от депутатского мандата без вынуждающих к тому обстоятельств, то политическая партия лишается этого мандата. Причем, это правило действует в период
до года со дня избрания Государственной Думы соответствующего созыва.
Основные новации данного порядка избрания депутатов Государственной
Думы были предметом рассмотрения зонального семинара, проведенного Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в г. Геленджике в
октябре 2004 года. Представители исполнительной и законодательной ветвей
государственной власти Краснодарского края, представители правоохранительных органов и ученых-правоведов края, избирательная комиссия Краснодарского края приняли непосредственное участие в обсуждении этого нового порядка и имели возможность высказать свои предложения. Многие из них учтены в рассматриваемом законопроекте. Кроме того, избирательной комиссией
края в декабре 2004 года выработаны и представлены в ЦИК России предложения, направленные на совершенствование практики применения данного закона
и конкретизацию его отдельных положений.
Представляется, что данный законопроект, устанавливая новый порядок
формирования Государственной Думы, направлен на расширение демократических начал участия граждан в управлении государством, на развитие политической системы, на расширение прав и ответственности политических партий. В
то же время он отражает новый качественный уровень построения института
выборов на современном этапе развития нашего общества и государства.