Инструменты межбюджетных трансфертов Пермского края

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ
ПЕРМСКИЙ ФИЛИАЛ
Факультет Менеджмента
Кафедра экономической теории
ЭССЕ
на тему ИНСТРУМЕНТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ
ТРАНСФЕРТОВ ПЕРМСКОГО КРАЯ
Студентки группы М-04-2
Недочетовой М.М.
Преподаватель:
Букина Т.В.
Пермь 2007
Начиная разговор об инструментах межбюджетных трансфертов пермского
края, мне хотелось изначально дать определение этого понятия:
«Межбюджетные трансферты – это средства одного бюджета бюджетной
системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной
системы Российской Федерации».1
Следует отметить, одним из наиболее эффективных инструментов фискальной
политики служат межбюджетные трансферты. Можно выделить три основные
задачи данного инструмента: компенсация внешних эффектов, возникающих в
виде перелива выгод от деятельности властей одного административнотерриториального образования в другие административно-территориальные
образования, выравнивание доходов субнациональных бюджетов, а также
устранение недостатков налоговой системы.
Предлагаю попытаться рассмотреть данные функции трансфертов с точки
зрения моделей, а также попробовать понять каким образом выделение грантов
влияет на принятие решений региональных властей и вследствие этого
методики распределения межбюджетных трансфертов.
Как правило, традиционные модели классифицируют межбюджетные гранты с
точки зрения их влияния на решения, принимаемые субнациональными
властями. К примеру, в соответствии с классификацией, предложенной Е.
Гремличем, все выделяемые нижестоящим бюджетам гранты можно разделить
на три типа:
Во-первых, при наличии перелива выгод от некоторого вида общественных
благ
необходимо
субсидировать
производство
(или
приобретение)
общественных благ в территориальном образовании, где они производятся.
Такое субсидирование возможно с помощью нелимитированного гранта Пигу,
направленного на сокращение стоимости производства государственных услуг
для его получателей (Pigovian price-reduction grant). Его сущность состоит в
софинансировании
центральным
правительством
всех
расходов
субнационального правительства на производство общественных благ.
Бюджетный кодекс Российской Федерации: От 31.07.1998 № 145-ФЗ.-В ред. от 02.02.2006.Ст. 6
1
Во-вторых, целью трансферта может быть перераспределение дохода от
высокообеспеченных
территорий
в
низкообеспеченные
регионы
либо
отчисление некой доли налоговых платежей, взимание которых более
эффективно на национальном уровне, в субнациональные бюджеты. Данный
вид трансферта оказывается направленным лишь на изменение доходов
нижестоящих уровней власти и не приводит к изменению относительных цен
государственных услуг для них.
В-третьих,
в
качестве
отдельного
вида
межбюджетных
трансфертов
выделяются гранты, причиной использования которых является наличие
политических обязательств. В соответствии с последними, национальные
органы власти должны обеспечивать минимальный или стандартный уровень
оказания государственных услуг в стране независимо от того, из бюджета
какого уровня финансируется производство соответствующего общественного
блага.
Мы попытались рассмотреть типы возможных вариантов межбюджетных
трансфертов, однако при принятии о распределении последних нельзя забывать
об индивидуальных приоритетах властей, которые принимают подобные
решения. Эмпирические исследования показывают, что не всегда наблюдается
соответствие
между
эффектами,
обусловленными
увеличением
дохода
сообщества в виде получения гранта и в виде увеличения дохода каждого
индивидуума (например, путем предоставления налоговой льготы). Впервые
это явление было отмечено в работе Е. Гремлича и получило название "эффекта
липкой бумаги" (flypaper effect, flypaper theory of incidence)2. Отсюда часто
следует вывод о том, что при получении гранта политики и чиновники не
принимают решения о сокращении собственных налогов, необходимость чего
вытекает из моделей, основанных на предпосылке максимизации ими
Мурылев С., Трунин И. Проблемы моделирования воздействия межбюджетных
трансфертов на фискальное поведение субнациональных властей / Вопросы экономики 2002 г.-№5
2
общественного благосостояния либо благосостояния медианного избирателя.
Несоответствие между результатами получения гранта и предпочтениями
избирателей в модели Нисканена, объясняется несоответствием между
функциями
благосостояния,
которые
максимизируют
избиратели
и
представители органов власти. При построении моделей поведения чиновников
утверждается, что их благосостояние определяется такими переменными, как
заработная плата, выгода от занятия конкретной должности, репутация, объем
властных полномочий и др., зависящими от размера бюджета учреждения (в
данном случае - органа власти). Таким образом, переменной, которую
максимизируют чиновники, является размер бюджета соответствующего
учреждения. В данной модели органы власти ассоциируются с монополией,
реализующей собственные услуги избирателям либо их представителям.
Получение гранта, позволяющего властям снизить уровень налогообложения, а,
следовательно, уменьшить размер собственного бюджета по сравнению с
ситуацией, в которой грант условен, побуждает субнациональные органы
власти действовать в подобном случае так, как если бы полученный грант
являлся условным…
После
рассмотрения
моделей
возможного
поведения
чиновников
при
получении грантов, мне кажется, будет уместно разобраться, при помощи каких
методик могут распределяться трансферты, конечно же, при учете приоритетов
властей.
Модели
распределения
финансовой
помощи
бюджетами
региональных
образований можно разделить на модели без введения ограничения на объем
средств национального бюджета, направляемых на цели межбюджетного
выравнивания, и модели, учитывающие ограниченность средств федерального
бюджета и подразумевающие, что источником ресурсов для выравнивающих
трансфертов являются бюджеты территорий-доноров.
Первая группа моделей распределения грантов описывает ситуацию, когда
последние выделяются с целью погашения разницы между оценками
расходных и доходных показателей субнациональных бюджетов. Одним из
наиболее
простых
вариантов
расчета
сумм
финансовой
помощи
субнациональным бюджетам является покрытие разрыва между расходами и
доходами субнациональных бюджетов либо некоторой оценкой их средней или
нормативной величины. Данный способ расчета трансфертов включает две
основные формы определения сумм финансовой помощи.
1. Выделение трансферта в зависимости от фактической величины собственных
доходов и расходов бюджета территории (то есть погашение разницы между
доходами и расходами субнациональных бюджетов).
2. Выделение трансфертов таким образом, чтобы расходы субнациональных
бюджетов устанавливались на стандартном уровне независимо от налогового
потенциала
территорий.
При
необходимости
стимулирования
усилий
грантополучателей по сбору собственных налогов критерии выделения могут
включать в себя показатели налогового потенциала. Описанная схема
используется в целях, как распределения выравнивающих трансфертов, так и
оказания
специфических
видов
финансовой
помощи
(например,
дополнительная финансовая помощь бюджетам земель в ФРГ, ежегодный
блочный грант в Великобритании).
Вторую
группу
моделей
распределения
выравнивающих
трансфертов
составляют модели выделения финансовой помощи с целью приведения
региональных фискальных показателей в соответствие со средними или
нормативными, то есть в зависимости от соотношения налогового потенциала
властей-получателей
налогового
финансовой
потенциала.
Так
как
помощи
и
стандартного
использование
этой
показателя
схемы
может
стимулировать регионы к повышению величины гранта через увеличение
уровня налоговых ставок, а значит, - к повышению уровня бюджетных
расходов, описанная схема межбюджетного выравнивания не находит
широкого применения. Однако в качестве примера можно привести канадскую
систему распределения средств, в рамках программы выравнивающих
трансфертов (equalization payments)3.
3
Кадочников П., Синельников «Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное
Теперь, поскольку мы попытались рассмотреть межбюджетное регулирование
на уровне моделей, я предлагаю перейти непосредственно к практике, а
именно, рассмотрению инструментария межбюджетного регулирования в
Пермском крае.
Межбюджетное регулирование осуществляется на основе законов края:
•
«О бюджетном процессе в Пермском крае»;
•
«О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском
крае»
Основными инструментами межбюджетного регулирования в Пермском
крае на сегодняшний день являются: финансовая помощь местным бюджетам (в
том числе дотации из областных фондов: финансовой поддержки поселений,
финансовой
поддержки
муниципальных
районов
(городских
финансовая поддержка поселений посредством выделения
регионального
фонда,
финансовая
поддержка
округов));
дотаций из
муниципальных
районов
(городских округов) посредством выделения дотаций из регионального фонда,
также финансовая поддержка поселений посредством выделения дотаций из
районных
фондов,
а
также
путем
расчета
субвенций
из
бюджетов
муниципальных районов (городских округов) и поселений.
Для расчета объема финансовой помощи местным бюджетам существует
методика распределения средств регионального фонда финансовой поддержки
поселений Пермского края. Если говорить более конкретизированно, то она
существует «для расчета размера дотаций поселениям из регионального фонда
поддержки
поселений.
Дотации
из
регионального
фонда
финансовой
поддержки поселений распределяются между поселениями – получателями
дотации, исходя из численности населения данного поселения»4. Данная
методика состоит из нескольких этапов:
поведение региональных властей в Российской Федерации».
«ЗАКОН О МЕТОДИКАХ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ
В ПЕРМСКОМ КРАЕ»
4
Расчет бюджетной обеспеченности муниципального района (городского
округа) Пермского края.
Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки
муниципальных районов (городских округов) Пермского края.
Расчет дополнительных нормативов отчислений по налогу на доходы
физических лиц (НДФЛ) в части замещения подушевой дотации.
Основными показателями при применении данной методики являются:
«Бюджетная обеспеченность муниципального района (городского округа) отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов
данного муниципального района (городского округа),
Индекс доходного потенциала поселения - отношение доходного потенциала
поселения в расчете на одного жителя к аналогичному показателю в среднем по
поселениям, входящим в состав данного муниципального района.
Индекс налогового потенциала муниципального района (городского округа) отношение налогового потенциала муниципального района (городского округа)
в расчете на одного жителя к аналогичному показателю в среднем по всем
муниципальным районам (городским округам) Пермского края.
Доходный потенциал поселения - оценка доходов, которые могут быть
получены бюджетом поселения, исходя из уровня развития и структуры
экономики и (или) налоговой базы из налоговых источников, закрепленных за
этим поселением, с учетом субвенций из бюджетов поселений в краевой
бюджет и расчетных подушевых дотаций за счет средств из регионального
фонда финансовой поддержки поселений.
Налоговый потенциал поселения - оценка налоговых доходов, которые могут
быть получены бюджетом поселения, исходя из уровня развития и структуры
экономики и (или) налоговой базы из налоговых источников, закрепленных за
этим поселением.
Налоговый потенциал муниципального района (городского округа) - оценка
налоговых доходов, которые могут быть получены бюджетом муниципального
района (городского округа), исходя из уровня развития и структуры экономики
и (или) налоговой базы из налоговых источников, закрепленных за данным
муниципальным районом (городским округом)»5.
Виды и структура выравнивания местных бюджетов из бюджета Пермского
края в 2007 г. (млн. рублей)
Бюджетная обеспеченность
БО=ИНП/ИБР,
где
ИНП- индекс налогового потенциала
ИБР- индекс бюджетных расходов
Финансовая помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
местным бюджетам из бюджета Пермского края на 2007 год6
тыс. рублей
2006 год
направления
всего
ПО
КПО
ПК
2007
отклонения
год
сумма процент
6 006 513
6 519 8 199 1 680
683
896
213
928
032
125,8%
в том числе
дотации
ФФПМР(ГО)
-на выравнивание
-доп нормативы
дотации из ФФПП
из 5 547 488
162
882
6 036 7 850 1 814
044
648
604
4 160 436
4 597 6 132 1 535
371
184
813
644
460
1 386 52
1 438 1 718 279
791
860
7036
069
004
144
315
306
1 262 8 298 093
795
130,1%
133,4%
119,4%
3797,2%
«ЗАКОН О МЕТОДИКАХ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ
В ПЕРМСКОМ КРАЕ»
5
6
Крюкова Л.П., начальник сводного бюджетного отдела Министерства финансов Пермского края
«ВОПРОСЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ» 14.09.2006
"отрицательные
трансферты"
дотации
-7036
из
резерва
выравнивания
субсидии
-7
-315
-308
0
036
092
056
23
482
88
-394
590
279
311
261
261
000
000
459521 069
на
софинансирование
0
0
0
4478,3%
18,3%
За последнее время были внесены изменения в региональное законодательство
в части межбюджетных отношений, а именно, при расчете потенциала
муниципальных районов из состава репрезентативной системы налогов
исключены:
•
единый сельскохозяйственный налог;
•
государственная пошлина.
А при расчете налогового потенциала поселений был исключен:
•
единый сельскохозяйственный налог
Также, мне хотелось бы отметить, что на сегодняшний день существует
множество
региональных
программ
направленных
на
улучшение
благосостояния жителей Пермского края и более эффективного распределения
межбюджетных трансфертов.
Региональные проекты:
•
«Достойное жилье»;
•
«Новая школа» ;
•
«Муниципальные дороги»;
•
«Оптимизация системы расселения»;
•
«Качественное здравоохранение»
для финансирования данных проектов было выделено 261 млн. рублей. Эти
средства будут распределяться между муниципальными районами (городскими
округами), темпы роста консолидированных бюджетов которых на 2007 год по
отношению к 2006 году ниже темпа роста дотации на выравнивание в целом по
области (135,4%).
В завершении своей работы, мне бы хотелось сказать, что, безусловно, наша
система законодательства несовершенна, из-за этого возникают бесконечные
дополнения и изменения, но ни в коем случае нельзя забывать о том, что мы
живем в развивающейся стране и находимся на пути к достижению
оптимальных решений в каждой ипостаси нашей жизни.
Поскольку мы начали рассмотрение этой темы с её теоретических аспектов, то
оценить эффективность инструментов межбюджетной политики можно также
благодаря
теоретическим
моделям.
Во-первых,
целью
межбюджетного
регулирования является компенсация внешних эффектов, здесь можно
отметить, что Пермский край является одним из наиболее богатых регионов
страны, безусловно, амплитуда развития инфрастуктуры и уровня жизни между
областными и районными центрами достаточно велика, но этой ситуации
достаточно трудно избежать. Другой целью можно назвать устранение
недостатков налоговой системы, тут нельзя опустить тот факт что благодаря,
например, закону о методиках распределения межбюджетных трансфертов
многие недостатки налоговой системы могут быть сглажены.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: От 31.07.1998 № 145-ФЗ.-В
ред. от 02.02.2006.-Ст. 6
2. Мурылев С., Трунин И. Проблемы моделирования воздействия
межбюджетных трансфертов на фискальное поведение субнациональных
властей- 2002 г.-№5
3. Кадочников П., Синельников «Влияние межбюджетных трансфертов на
фискальное поведение региональных властей в Российской Федерации».
4. Закон «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в
Пермском крае »
5. Крюкова Л.П., начальник сводного бюджетного отдела Министерства
финансов Пермского края «ВОПРОСЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ» 14.09.2006