МИНТРАНС РОССИИ РОСМОРРЕЧФЛОТ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Государственный университет морского и речного флота имени адмирала С.О. Макарова» (ФГБОУ ВО «ГУМРФ имени адмирала С.О. Макарова») Кафедра иностранных языков Перевод к сдаче кандидатского экзамена по иностранному языку на тему: Kirsi W. Oil Pollution Control Regulations in the Baltic Sea// The Effect of Institutional Interplay on Implementation of the Ecosystem Approach// Strengthening the Rule of Law in Regional Seas and Oceans. Cambridge: Cambridge University Press, 2023. P. 299-312. Аспирант Денисов Михаил Андреевич (Ф.И.О.) по научной специальности: 5.1.5 Международно-правовые науки Личная подпись аспиранта подпись Преподаватель к.п.н., доц. Богданова Е.А. подпись / Санкт-Петербург 2024 уч. ст., уч. звание Фамилия И.О. 21.1. ВВЕДЕНИЕ Важность океана для сохранения обитаемой системы Земли является ключевой. Это означает, что бережное управление самым ценным природным ресурсом нашей Земли имеет первостепенное значение. В последнее время этот факт получает все большее признание, поскольку глобальное потепление стало очевидным в результате беспрецедентных экстремальных погодных и климатических явлений, вызванных изменением климата. Важность устойчивого управления морскими экосистемами широко признана и реализуется в различных политических инструментах, таких как Цели устойчивого развития Организации Объединенных Наций (Повестка дня Организации Объединенных Наций в области устойчивого развития на период до 2030 года), Конвенция Организации Объединенных Наций о биологическом разнообразии 1992 г. и Европейский "Зеленый курс" и Стратегия сохранения биоразнообразия, направленные на прекращение утраты морского биоразнообразия и продвижение к обществу нулевого загрязнения. Однако по-прежнему остается сложной задачей остановить продолжающуюся деградацию морских экосистем и обеспечить устойчивое управление этим глобальным ресурсом. Несмотря на осознание того, что региональное регулирование морской среды рассматривалось как ключевое в решении этих проблем, и несмотря на давние усилия таких институтов, как Комиссия по защите морской среды Балтийского моря (ХЕЛКОМ), способность остановить деградацию морской среды на региональном уровне так и не была достигнута. В связи с этим возникают вопросы. С какими проблемами сталкивается верховенство закона при экосистемном управлении морскими экосистемами? Действуют ли в настоящее время законодательные меры, которые укрепят верховенство закона и займут центральное место в достижении устойчивого развития и экологических целей по охране морской среды? Цель этой главы - рассмотреть эти вопросы в контексте Балтийского моря, одного из наиболее регулируемых морей мира, с особым акцентом на регулирование загрязнения нефтью с судов. В первой части главы кратко обсуждается морская среда Балтийского моря и проблемы, связанные с судоходством в целом. Затем будет рассмотрена текущая зако- 2 нодательная база для регулирования загрязнения нефтью и концепция экосистемного подхода в рамках фрагментированной и многоуровневой законодательной базы, особенно на уровне регионального моря. Балтийское море - это небольшое водное пространство, окруженное девятью государствами. Восемь из них являются государствами –членами Европейского Союза, за исключением Российской Федерации. Антропогенное давление на экологическое состояние Балтийского моря является приоритетным в законодательных рамках на национальном, региональном и европейском уровнях в качестве основных экологических проблем. Существует общая тенденция к увеличению объемов мировой морской торговли, и Балтийское море не является исключением из этой тенденции. Увеличение объемов перевозок, несомненно, окажет влияние на морскую среду. Из общего годового объема морских перевозок в мире на перевозки сырой нефти и нефтепродуктов приходится около 3,000 миллионов тонн. Предполагается, что в ближайшие двадцать лет количество судов в Балтийском море удвоится, в частности нефтеналивных, в связи с прогнозируемым увеличением спроса на морские перевозки нефти. На это повышение также повлияет введение Европейской комиссией интермодальных морских логистических цепочек в качестве более устойчивой и коммерчески эффективной альтернативы автомобильным перевозкам ("Морским автомагистралям"). Увеличение объема морских перевозок, а также размеров судов, усугубляющее отраслевую конкуренцию за пространство в и без того узком и мелководном Балтийском море, по-прежнему будет бросать вызов регулированию судоходной деятельности и ее влиянию на уязвимую морскую экосистему. Выброс нефти при транспортировке в морскую экосистему Балтийского моря происходит в результате преднамеренных или небрежных действий: опорожнения резервуаров, сброса трюмной воды или несчастных случаев. Строительные нормы Международной морской организации (ИМО) по борьбе с загрязнением нефтью ввели конструктивные особенности судов, а также правила для требований на борту, включая надлежащую компетентность моряков, и "План действий в чрезвычайных ситуациях, связанных с загрязнением нефтью на борту судна". Такие меры, 3 как постепенный отказ от однокорпусной конструкции судов и "Целевые стандарты" строительства судов, введенные Международной конвенцией по охране человеческой жизни на море (СОЛАС) для регулирования нефтяных танкеров и сухогрузов, поощрения инноваций в конструкции судов и повышения безопасности, на сегодняшний день считаются весьма успешными в регулировании аварийного загрязнения нефтью. В качестве одной из самых последних мер на региональном уровне моря аварийное загрязнение нефтью в результате судоходства также устраняется путем внедрения "Схем разделения движения" и использования "Систем судовой отчетности". Эти меры учитывают специфические типографские особенности Балтийского моря, которое также было отнесено ИМО к числу "Особо чувствительных морских районов" (ПССАс) для регулирования загрязнения с судов. ПССАс - это районы, требующие особой защиты путем принятия мер по линии ИМО из-за их значимости для признанных экологических, социально-экономических или научных характеристик, где такие характеристики могут быть особенно уязвимы в результате деятельности международного судоходства. Комиссия по охране морской среды Балтийского моря (ХЕЛКОМ) собрала данные о пятидесяти двух различных видах антропогенного воздействия на Балтийское море. С момента начала мониторинга было зафиксировано 4,420 незаконных сбросов нефти и 216 других сбросов. Стратегия ХЕЛКОМ по мониторингу и оценке описывает основные показатели, которые формируют основу для оценки состояния морской среды в Балтийском море. Что касается загрязнения нефтью, предполагаемое количество нефти, попавшей в Балтийское море, считается пороговым значением показателя за определенный отчетный период. Загрязнение морской среды нефтью было определено как одна из крупномасштабных экологических проблем Балтийского моря. Поскольку морская среда Балтийского моря представляет собой сложную адаптивную систему, ее следует регулировать в целом, а не устанавливать различные режимы регулирования для разных компонентов. Это также признается действующими в настоящее время региональными законодательными мерами, устанавливающими экологические целевые показатели в качестве цели, направленной на отказ от секторального управления различными компонентами морской экоси- 4 стемы. Однако попытки успешно управлять большим разнообразием секторов с помощью совместных целей оказались сложной задачей, поскольку для достижения успеха необходимо понимание как динамики экосистем, так и социально-экологических взаимодействий. Это понимание необходимо учитывать при принятии решений по охране окружающей среды, и закон играет центральную роль во взаимодействии с социально-экологической устойчивостью. 21.2. ЭКОСИСТЕМНЫЙ ПОДХОД В КОНЕКСТЕ ЗАЩИТЫ МОРСКОЙ СРЕДЫ БАЛТИЙСКОГО МОРЯ Центральным в действующих в Балтийском море законодательных актах, регулирующих использование водных систем, как и во многих глобальных документах по управлению океаном, является концепция экосистемного подхода. Экосистемный подход как особенность защиты морской среды можно считать довольно новой концепцией. Первое прямое применение было сделано в 1980 году в Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики, признающей важность охраны окружающей среды и целостности экосистем морей, окружающих Антарктиду. Экосистемное управление (EБM) основано на согласованных показателях и контрольных точках для мониторинга состояния морской среды. Как заявили Соединенные штаты Открытый процесс неофициальных консультаций Организации Объединенных Наций по мировому океану и морскому праву в 2006 году, экосистемные подходы к управлению требуют интегрированной информации и знаний внутри океанических секторов и между ними, которых, как правило, недостаточно. Существующая база научных знаний препятствует принятию более обоснованных решений и внедрению EБM. Что касается управления морской средой в Балтийском море, очевидно, что управлению препятствует не только экологическая и социальная сложность, но и отсутствие научного междисциплинарного взаимодействия для оценки рисков. Множество институтов и разрозненных политических инструментов с несоответствием между экологическими процессами морской экосистемы и законодательной базой препятствуют успешному управлению морскими экосистемами. Экосистемный подход также является несколько новой концепцией в законодательстве, с некоторой неопределенностью относительно 5 того, насколько такая концепция может быть совместима с законодательством и инкорпорирована в него. EБM эволюционировало на основе необязательных принципов мягкого права, в результате чего во внедрении и применении отсутствует юридическая ясность. Это можно рассматривать как ослабление верховенства закона. Основные особенности экосистемного подхода, обсуждаемые в этом разделе, которые учитывают зависимость от масштаба, научные знания, участие и адаптивное управление, будут рассмотрены в разделе 21.3 в связи с законодательными актами, действующими в настоящее время в Балтийском море. Это соображение используется для определения явных или неявных доказательств существования EБM. 21.3. ЭКОСИСТЕМНЫЙ ПОДХОД В БАЛТИЙСКОМ МОРЕ Международная охрана окружающей среды характеризуется как "режимная" и управление морской средой не является исключением – оно состоит из сложной многоуровневой и межсекторальной интеграции. Регулирование морской экосистемы Балтийского моря можно разделить на три взаимосвязанных уровня, включая глобальное управление (например, Международная морская организация), региональный (например, ЕС и ХЕЛКОМ) и национальный (например, портовые власти). Такие многоуровневые структуры управления считаются желательными в Балтийском море. В законодательных положениях ЕС, касающихся устойчивого управления морской экосистемой, используется экосистемный подход, который является ключевым для экологической политики ЕС. Центральное место в морском праве ЕС занимает достижение или поддержание установленных стандартов качества, таких как концепция "надлежащего экологического состояния", путем принятия программ, предусматривающих регулярные оценки. 21.3.1 КОНВЕНЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДЕНЕННЫХ НАЦИЙ ПО МОРСКОМУ ПРАВУ(ЮНКЛОС) И МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ЗАГРЯЗНЕНИЯ СУДОВ (МАРПОЛ) 6 Организация Объединенных Наций была в центре разработки единственной глобальной договорной базы для защиты морской среды со времен Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды в 1972 году. Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года (ЮНКЛОС), которая вступила в силу в 1994 году с целью кодификации ранее существовавших договоров и конвенций, может рассматриваться как "конституция мирового океана", обеспечивающая авторитетную основу для регулирования морских дел. ЮНКЛОС действует на всей территории Балтийского моря, и все государства Балтийского моря, а также ЕС являются участниками Конвенции. Значение морских зон для Балтийского моря заключается в том, что все морские районы определяются как ‘территориальные’ или ‘исключительные экономические зоны’ прибрежных государств, которые обладают юрисдикцией в области регулирования и правоприменения – в Балтийском море нет "открытого моря". ЮНКЛОС также предусматривает, что "государство флага" несет основную ответственность за суда, плавающие под его флагом. Помимо регулирования в глобальном масштабе, ЮНКЛОС уделяет особое внимание региональным морям, таким как признание и выделение "Особых районов" и "Особо чувствительных морских районов". ЕБМ мирового океана должно осуществляться комплексно, как указано в преамбуле конвенции ООН по морскому праву, ‘с учетом того, что проблемы океанского пространства тесно взаимосвязаны и их необходимо рассматривать как единое целое’. В соответствии со статьей 197 государства-участники Конвенции должны сотрудничать как на глобальном, так и на региональном уровне, когда это необходимо, напрямую или через компетентную международную организацию для защиты и сохранения морской среды. Однако морские зоны, установленные Конвенцией, не учитывают границы морских экосистем. Международная морская организация (ИМО), учрежденная Конвенцией о Международной морской организации 1948 года, сыграла центральную роль в переговорах по ключевым законодательным мерам, регулирующим все источники загрязняющих веществ, переносимых с судов. Конкретно загрязнение нефтью, вызванное судоходством, регулируется введением технических стандартов Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов 1973 года (МАРПОЛ 7 73/78) с поправками 1978 года, вступившими в силу в 1983 году с целью регулирования загрязнения моря, вызванного эксплуатационной деятельностью и авариями. Регулирование загрязнения с судов в целом отличается от других источников загрязнения морской среды из-за того, что ИМО является центральным регулирующим органом в этой сфере деятельности. Управление на основе экосистем включено в МАРПОЛ - оно устанавливает "Особо чувствительные морские районы’ на основе экологической и социально-экономической значимости. Что касается институционального взаимодействия в рамках законодательной базы, следует отметить, что законодательные меры ИМО иногда находились под влиянием мер ЕС и обсуждались в качестве ответа на них. Что касается вертикальной фрагментации и регулирования загрязнения нефтью с судов, то ЮНКЛОС 1982 года и МАРПОЛ 73/78 были включены в конвенции по региональным морям, такие как Хельсинкская комиссия (ХЕЛКОМ), и в национальные законодательные органы государств Балтийского моря. Однако следует отметить, что ЕС разработал инструменты, касающиеся контроля за судоходством, из-за общей неудовлетворенности правилами ИМО и явно слабой связи с национальными морскими администраторами, что приводит к широко дискреционной практике. 21.3.2 КОНВЕНЦИЯ О ЗАЩИТЕ МОРСКОЙ СРЕДЫ РАЙОНА БАЛТИЙСКОГО МОРЯ 1992 ГОДА И ПЛАН ДЕЙСТВИЙ ХЕЛКОМ ПО БАЛТИЙСКОМУ МОРЮ Конвенция о защите морской среды района Балтийского моря 1992 года (Хельсинкская конвенция) вступила в силу 17 января 2000 года. С десятью договорившимся сторонами, включая все государства Балтийского моря и ЕС, она применяется только к Балтийскому морю. Ключевым направлением в работе ХЕЛКОМ является устранение морских источников загрязнения. Каждому судну, заходящему в Балтийское море, "настоятельно рекомендуется" соблюдать правила ХЕЛКОМ по борьбе с загрязнением, независимо от государства флага или от того, является ли оно участником Конвенции. Текст конвенции ссылается на положения МАРПОЛ, но также включает конкретные правила борьбы с загрязнением с судов 8 и при необходимости в него вносятся поправки с учетом изменений в международном праве (последнее изменение внесено 1 июля 2014 г.). ХЕЛКОМ также выступает в качестве координационной платформы в отношении реализации Директивы 2008/56/ЕС Парламента и Совета от 17 июня 2008 года, устанавливающей рамки действий сообщества в области морской экологической политики (Рамочная директива о морской стратегии, MСФД), а программа мер в соответствии с Директивой вносит непосредственный вклад в реализацию соглашений ХЕЛКОМ. В 2017 году Договаривающиеся Стороны также договорились использовать ХЕЛКОМ в качестве координационной платформы для региональной реализации Целей устойчивого развития ООН, связанных с Мировым океаном. Оценка состояния окружающей среды с точки зрения нагрузок, а также компонентов экосистемы основана на основных показателях ХЕЛКОМ, каждый из которых имеет установленное пороговое значение, по которому оценивается текущее состояние – на основе ‘достигнуто или не выполнено’. ХЕЛКОМ также представляет Рекомендации, которых на сегодняшний день насчитывается более 260. Обычно они подкрепляют международные обязательства более подробной информацией в отношении осуществления в Балтийском море. О внедрении EБM говорится в преамбуле: ‘Признавая, что экосистемный подход основан на комплексном управлении всей деятельностью человека, оказывающей воздействие на морскую среду и основываясь на наилучших имеющихся научных знаниях об экосистеме, и ее динамике, выявляет действия, улучшающие здоровье морской экосистемы, и ведет к ним, поддерживая таким образом устойчивое использование экосистемных товаров и услуг’. План действий по Балтийскому морю (БСАП), определяющий политические действия ХЕЛКОМ, был принят в 2007 году. Его цель – восстановление хорошего экологического состояния морской экосистемы Балтийского моря к 2021 году путем внедрения инновационных подходов к управлению при реализации политики, включая экосистемный подход, и оказания поддержки договаривающимся государствам в выполнении их национальных, европейских и международных обязательств. БСАП относится к экосистемному подходу, интегрированному управлению, участию заинтересованных сторон и пониманию взаимодействия между социальными и экологическими системами. В нем поставлены конкретные цели по 9 обеспечению того, чтобы Балтийское море не подвергалось эвтрофикации, не подвергалось воздействию опасных веществ, имело экологически безопасную морскую деятельность и благоприятный статус биоразнообразия. В ПСАБ также содержатся подробные положения о судоходной деятельности. Что касается загрязнения морской среды нефтью в результате судоходства, то цель состоит в том, чтобы остановить незаконные разливы. Регулярно публикуются отчеты о выполнении рекомендаций ХЕЛКОМ, последним из которых является "Реализация Плана действий по Балтийскому морю на 2018 год: осталось три года до достижения хорошего экологического состояния’. Экологические цели плана действий, а также достижение благоприятного природоохранного статуса биоразнообразия Балтийского моря, являющегося целостным контролирующим элементом, могут быть достигнуты только при учете всей деятельности человека, влияющей на морскую экосистему Балтийского моря. Хельсинкская конвенция рассматривалась как катализатор MСФД. 21.3.3 РАМОЧНАЯ ДИРЕКТИВА ПО МОРСКОЙ СТРАТЕГИИ Рамочная директива о морской стратегии, целенаправленный законодательный инструмент, реализующий ЕБМ на уровне региональных морей, была принята в 2008 году с основной целью достижения "хорошего экологического состояния" морских вод ЕС к 2020 году. Директива включает одиннадцать качественных описаний из Приложения I, которые помогут государствам-членам в их интерпретации того, что подразумевает термин ‘хорошее состояние окружающей среды’. Ключом к достижению надлежащего экологического состояния является нормативная цель по защите морского биоразнообразия путем создания европейских морских регионов и подобластей. Директива перечисляет давление, связанное с деятельностью человека, на морскую среду, и реализуется в сочетании с подробными критериями и методологическими стандартами, которыми руководствуются государства-члены при реализации, используя при этом существующие региональные институциональные структуры. Каждое государство-член должно разработать стратегию, спе- 10 цифичную для его собственных морских вод, также отражающую общую перспективу соответствующего морского региона или субрегиона (Статья 11). Таким образом, Директива также придает большое значение БСАП как уже существующему положению. МСФД подчеркивает важность учета всех действий человека, оказывающих влияние на морскую экосистему, для успешного сохранения и устойчивого использования. EБМ прямо упоминается как средство достижения целей MСФД в поддержку приоритета сохранения структуры и функций экосистем, а также их жизнестойкости. MСФД требует применения экосистемного подхода в морских стратегиях государств-членов и таким образом, делает его юридически обязательным принципом управления морскими экосистемами. MСФД - это инструмент регулирования, который переводит управление морским хозяйством с национальной и наднациональных арен на транснациональную арену региональных морей, подчеркивая трансграничную и межотраслевую интеграцию. Они направлены на регулирование всей морской среды, а не только деятельности, осуществляемой в Балтийском море, и вводят понятия "морской регион" и "региональное сотрудничество’. Директива устанавливает обязательство выполнять требования определенных международных соглашений и обязательств, связанных с защитой морской среды от загрязнения, таких как Конвенция о защите морской среды района Балтийского моря. Для содействия единообразному выполнению Директивы Комиссия приняла Решение, устанавливающее критерии и методологические стандарты надлежащего экологического состояния морских вод, а также спецификации и стандартизированные методы мониторинга и оценки. Это было основано на необходимости более четкого, согласованного и сопоставимого набора критериев надлежащего экологического состояния и методологических стандартов, которые стали очевидными после первого цикла внедрения. Что касается реализации МСФД и БСАП, то они рассматриваются параллельно, и из-за взаимодополняемости между этими двумя, БСАП рассматривался как пилотный проект, предоставляющий опыт, на основе которого строится МСФД. МСФД можно считать ключевым элементом в выполнении ЕС своих глобальных обязательств по защите морской среды. 11 21.4 ИНСТИТУЦИОННОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ И ЭКОСИСТЕМНЫЙ ПОДХОД Как обсуждалось ранее, экосистемный подход в морской политике был инициирован на глобальном уровне и в дальнейшем применен в области регулирования морских экосистем Морским правом ООН, а также ЕС в его морской политике и ХЕЛКОМ на региональном уровне в рамках своего Плана действий по Балтийскому морю. На эту адаптацию повлияло институциональное взаимодействие между режимами. Успешное внедрение EБМ для достижения цели снижения концентраций опасных веществ, близких к естественным уровням, путем сведения к минимуму выбросов нефти в морскую среду в соответствии с Планом действий по Балтийскому морю и Рамочной директивой по морской стратегии зависит от интеграции этой концепции в политику и увязки регионального управления с глобальной структурой. Также важно учитывать взаимосвязанную структуру международных институтов управления и законодательных инструментов ЕС. Поскольку законодательные инструменты, рассмотренные ранее, функционируют не в вакууме, на успех многоуровневых механизмов влияет горизонтальное и вертикальное взаимодействие, а также интеграция государств, не являющихся членами ЕС. Следовательно, также важно учитывать влияние одного учреждения на другое в Балтийском море. Институциональное взаимодействие может создать синергию или подорвать эффективность политики. Возникающие связи между институтами могут приводить к благоприятным последствиям, таким как региональные режимы, которые укрепляются за счет включения в глобальные режимы. Такое взаимодействие между региональными и глобальными институтами в отношении управления судоходством, в частности, может быть важным, но оно не получило достаточного внимания в академических дискуссиях. Таким образом, чтобы оценить условия, необходимые для законных и интегрированных механизмов управления морским хозяйством в Балтийском море, ключом к пониманию является многоуровневая динамика управления морским хозяйством, институциональные условия, в которых разрабатывается и реализуется эта политика, и взаимодействие между учреждениями. 12 Институциональное взаимодействие было признано важной чертой глобального экологического управления с 1998 года и эффективность конкретного учреждения является кульминацией его собственных особенностей, а также его взаимодействия с другими учреждениями. Международные режимы и организации, а также ЕС, можно рассматривать как институты, в которых государства выступают в качестве основных участников решения проблем в конкретных областях. Термин ‘учреждение’ может быть определен как включающий международные режимы и организации, а также законодательные акты ЕС. Институциональное взаимодействие можно определить, как влияние одного института на содержание, деятельность и последствия другого. Это относится к причинно-следственной связи между двумя институтами, когда учреждение-источник оказывает влияние на учреждение-цель, влияя на его развитие или результативность. Институциональное взаимодействие также может группироваться вокруг определенных вопросов и учреждений, совместно решающих конкретную проблему, как в случае с контролем за загрязнением нефтью, способствуя эффективности управления в этой конкретной области. Институциональное взаимодействие может принимать форму горизонтального или вертикального взаимодействия, где первое представляет собой взаимодействие между учреждениями на одном уровне управления, а второе касается взаимодействия между глобальными и региональными учреждениями. При рассмотрении институционального взаимодействия режимов используется концептуальная основа, разработанная Обенттуром и Герингом, из которой не следует, что влияние распространяется взад и вперед между институтами, но где причинное влияние подразумевает, что влияние распространяется однонаправленно от источника к цели. Таким образом, для установления причинно-следственной связи должны существовать учреждение-источник и его правила, устанавливающие влияние, целевое учреждение и конкретная проблемная область, подверженная влиянию учреждения-источника, а также однонаправленные причинно-следственные связи, соединяющие учреждения. Взаимодействие посредством познания, как одна из трех форм взаимодействия, определенных Обентуром и Герингом, представляет собой передачу знаний и идей, происходящих на этапе формирования повестки дня и в 13 ходе реализации, от одного учреждения к другому. В случае более сложного взаимодействия посредством познания может возникнуть совместное обучение и разработка сходящейся политики в различных учреждениях. Второй тип взаимодействия заключается в принятии обязательств, когда одно учреждение влияет на принятие решений другим посредством нормативных обязательств. В пересекающихся проблемных областях обязательства одного учреждения приведут к изменению предпочтений другого, что приведет к разным результатам. Этот тип правил особенно актуален для взаимосвязанных институтов, таких как ИМО и ЕС, взаимозависимых в регулировании экологических аспектов судоходства. ЕС может не иметь официального контроля над ИMO, но может влиять на нее из-за дублирующих друг друга правил и действующих процедур соблюдения. Наконец, взаимодействие посредством соблюдения присутствует на этапе внедрения, когда проблемные области учреждений пересекаются и когда результаты деятельности одного учреждения влияют на изменение поведения, что еще больше меняет реализацию и приводит к изменению поведения в другом учреждении. Если будут задействованы дополнительные средства реализации путем распространения обязательства между учреждениями с аналогичными целями, это повысит эффективность обоих участвующих учреждений. Институциональное взаимодействие также оказывает влияние на внедрение экосистемного подхода к управлению в Балтийском море. Что касается экосистемного подхода к управлению морским хозяйством, то на международном уровне было начато когнитивное взаимодействие, как обсуждалось ранее и развитие которого очевидно между MСФД и БСАП ХЕЛКОМ, поскольку МСФД был основан на знаниях, содержащихся в БСАП. Также очевидно когнитивное взаимодействие между ЕС и ХЕЛКОМ, БСАП в отношении МСФД, МСФД находится под влиянием ХЕЛКОМ, БСАП и основывается на имеющихся знаниях. МСФД четко определяет требования к управлению на основе экосистем. Разница в обучении между организациями может повлиять на то, как в ходе процесса может формироваться такая концепция, как экосистемный подход к управлению. Взаимодействие посредством принятия обязательств играет важную роль в рамках взаимосвязанных институтов, таких как ИМО и ЕС, поскольку обя- 14 зательства в рамках одного влияют на процесс принятия решений в другом. В Балтийском море экосистемный подход обеспечил синергию благодаря преобразованию необязывающих рекомендаций ХЕЛКОМ в законодательство ЕС через МСФД. Институциональное взаимодействие посредством соблюдения требований ИМО и ЕС проявляется в обязательных стандартах и механизмы их обеспечения, путем включения обязательств ИМО в законодательство ЕС, создавая синергию. Для регулирования судоходства первостепенное значение имеет взаимодействие посредством соблюдения правил ИМО и ЕС. На институциональное взаимодействие между ИМО и ЕС повлияло признание острой необходимости защиты Балтийского моря с помощью более срочных мер, чем могут вместить процедуры ИМО, и различные инициативы ЕС привели к ужесточению стандартов судоходства. Кроме того, односторонние инициативы ЕС повлияли на формирование децентрализованных институциональных комплексов как части управления институциональным взаимодействием. Институциональное взаимодействие между ХЕЛКОМ БСАП и Стратегией ЕС для региона Балтийского моря (ЕУСБСР) можно увидеть из рекомендаций по реализации вышеупомянутой стратегии БСАП. Таким образом, можно утверждать, что отличительные институциональные особенности, присутствующие в Балтийском море, делают региональное морское управление особенно подходящим для наращивания знаний и наращивания потенциала в рамках международной системы управления судоходством. Это можно рассматривать как режимную "нишу", на которой режим может специализироваться в рамках более крупного институционального комплекса. 21.5 РАЗМЫШЕНИЯ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УЛУЧШЕНИЮ Международные законодательные меры традиционно считались наиболее эффективными в регулировании глобальных секторов, таких как судоходство. Действующие законодательные меры, регулирующие морские экосистемы, ввели более целостный подход к управлению, отойдя от отраслевого подхода "сверху вниз" с целью управления морской экосистемой в целом. Фрагментированное управление на региональном уровне моря, когда различные секторы имеют свои собственные независимые и отличающиеся друг от друга механизмы управления, возможно, 15 препятствовало успешному внедрению экосистемного подхода в законодательные меры по охране морских экосистем. Таким образом, именно развитие институциональных взаимосвязей между полицентрическими механизмами управления может способствовать достижению общих политических целей, принятию решений и реализации секторальных мер в поддержку экосистемного подхода. Что касается загрязнения с судов, то основной проблемой ИМО считается ее слабая связь с национальными морскими администраторами, что приводит к широко дискреционной практике. В судоходстве регионализация может способствовать динамичному взаимодействию и синергии между правилами судоходства ИМО и ЕС: и именно эту синергию можно охарактеризовать как взаимодополняющую друг друга. Использование ‘мягких’ методов управления стало центральным в глобально централизованном регулировании загрязнения нефтью с судов, что оставляет практическое осуществление и обеспечение соблюдения на усмотрение отдельных государств. Это само по себе может ослабить верховенство закона. Однако использование этих режимов имеет особое значение в полицентричной системе управления в качестве инструмента управления реализацией политики путем внедрения инновационных практик, обучения и координации. Роль неправительственных организаций (НГОс) и портовых властей в регулировании загрязнения нефтью можно считать ключевой, так же как и платформы для совместного обучения с участием заинтересованных сторон на региональном (или суббассейновом) уровне с четким мандатом и целью пространственно-релевантной динамики. Ключом к управлению морской экосистемой Балтийского моря является институциональное взаимодействие, укрепляющее международное и европейское управление путем активизации дополнительного уровня правоприменения со стороны вовлеченных субъектов для реализации их желаемых целей. Таким образом, на успех внедрения ЕБМ в Балтийском море влияет вовлечение заинтересованных сторон, поскольку это может способствовать возникновению несоответствий в реализации законодательных мер посредством инициатив "снизу вверх" в существующей структуре, созданной "нисходящим" стимулирующим законодательством. Зачастую широкое усмотрение при внедрении ЕБМ вполне может выиграть от регионального регулирования и инструментов мягкого права. Таким образом, региональное регулирование в Балтийском 16 море может использоваться как инструмент внедрения, приносящий дополнительную пользу за счет местного внедрения; в этом ЕС играет центральную роль, что также очевидно из присутствующего институционального синергизма. Именно эти синергетические эффекты, которые можно охарактеризовать как взаимодополняющие друг друга, обладают потенциалом для заполнения возможных пробелов в законодательстве. Можно рассматривать региональные учреждения как играющие ключевую роль в усилении международного регулирования загрязнения нефтью на основе правил ИМО. Региональное регулирование этой глобальной экологической угрозы также может иметь центральное значение для укрепления верховенства права, обеспечивая принятие и реализацию осуществимых и эффективных законодательных мер. 17
