ЗАПАДНАЯ ЕВРОПА - Кафедра мировой политики

Томский государственный университет
Исторический факультет
Кафедра мировой политики
Навстречу Европе
Томск, 2005
УДК 327.7 ЕС
Навстречу Европе: Сборник статей / под ред. доц. А.А.Касьяновой. Томск:
Томский государственный университет, 2005.
Сборник включает статьи преподавателей и аспирантов пяти сибирских
университетов – Томского, Тюменского, Иркутского и Кемеровского
госуниверситетов и Новосибирского государственного технического
университета, сотрудничающих в рамках проекта Европейского Союза
Темпус/Тасис «Сибирская сеть центров по изучению Европейского Союза».
Статьи затрагивают актуальные проблемы европейской интеграции,
расширения Европейского Союза и сотрудничества России и ЕС.
Для научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов
специальности история и международные отношения, для всех
интересующихся вопросами мировой политики.
УДК 327.7 ЕС
Редакционная коллегия:
Проф. Р. Саква (Университет Кента, Великобритания)
Д.и.н., С.В. Кондратьев (Тюменский госуниверситет)
Д.и.н., Ю.В. Галактионов (Кемеровский госуниверситет)
Д.и.н., Г.Н. Новиков (Иркутский госуниверситет)
Д.т.н., Е.Б. Цой (Новосибирский государственный технический университет)
Доц., к.и.н., А.Г. Тимошенко
Доц., к.и.н., А.А, Касьянова (отв. редактор)
Сборник подготовлен при финансовой поддержке гранта Европейского
Союза TEMPUS-TACIS MP-JEP 23068-2002
© Касьянова А.А., составление, 2005
© Авторы статей, 2005
© Бычкова Е.В., дизайн обложки, 2005
1
УДК 327.7 ЕС
Towards Europe. / Editor Dr. A.A. Kassianova. Tomsk: Tomsk State University
Publishing House, 2005.
The volume includes articles of staff and Ph.D. students of five Siberian
universities – Tomsk, Tyumen, Irkutsk and Kemerovo State University and
Novosibirsk State Technical University, which cooperate within the
Tempus/Tasis project “Siberian Network of European Union Studies Centers”.
Articles analyse different aspects of European integration, EU enlargement and
cooperation of Russia with European Union.
For researchers, university lecturers, students and Ph. D. students in history and
international relations, and also for everyone who is interested in world politics
issues.
УДК 327.7 ЕС
Editorial Board:
Pr. Richard Sakwa (Kent University at Canterbury, UK)
Pr. S.V. Kondratiev (Tyumen State University)
Pr. Yu. V. Galaktionov (Kemerovo State University)
Pr. G.N. Novikov (Irkutsk State University)
Pr. E. B. Tsoy (Novosibirsk State Technical University)
Associate pr. A.G. Timoshenko (Tomsk State University)
Collection is published with financial support of Tempus/Tacis project
MP-JEP 23068-2002
© Kassianova A., editor, 2005
© Authors, 2005
© Bychkova E., cover design, 2005
2
Оглавление
Предисловие. Европейские исследования в Сибири:
шаг в начале пути……………………………………………………………
Европейская интеграция в исторической перспективе ………………….
М.Н. Волков. Западная Европа в военно-политических
планах США, 1947-1950 гг………………………………………………….
Е.В. Мороз. Через тоталитарную интеграцию в Евросоюз
(некоторые аспекты расширения ЕС на Восток)…………………………
Е.Ю. Лицарева. Конвергенция как главная составляющая
экономической политики Европейского Союза…………………………..
К.В. Юматов. Этнокультурная политика и Европейский Союз…………
О.В. Корнеев. Иммиграционная политика ЕС: от контроля
к регулированию…………………………………………………………….
Расширение Европейского Союза: вызовы и стимулы………………….
Л.В. Дериглазова. К сообществу, основанному на ценностях:
объединение Европы и европейская идентичность………………………
П.А. Заруцкий. Расширение ЕС на Восток и принцип
«Европы разных скоростей»……………………………………………….
Е.Ф. Троицкий. Расширение ЕС и коммунитарная
региональная политика……………………………………………………..
Е.А. Матвеева. Расширение на восток и социальное измерение
европейской интеграции: вызов или новые возможности?………………
Л.О. Игумнова. Внешнеполитическая линия Польши
в связи с Иракским конфликтом……………………………………………
Области российско-европейского сотрудничества……………………….
А.А. Горчаков. Научно-техническое сотрудничество России
с Европейским Союзом и странами ЕС: в чем разница?…………………
А. А. Лысова. Содействие Европейского Союза повышению
энергетической эффективности Российской Федерации…………………
А.М. Гущина. Высшая школа России в системе
Болонских координат……………………………………………………….
М.Е. Цой. Проблемы и перспективы сотрудничества между
Европейским Союзом и Россией: сфера туризма…………………………
Сведения об авторах………………………………………………………..
Summaries……………………………………………………………………
3
Content
Introduction. European Studies in Siberia: the step at the
beginning of the road ……………………………………………………………
European integration in historic perspectives ………………….
M.N. Volkov, Western Europe in the US political and
military planning, 1947-1950s ………………………………………………….
E.V. Moroz, From totalitarian integration to the European Union
(some aspects of the EU enlargement to the East)……………………………..
E.Yu. Litsareva, Convergence as central component of the
EU economic policy………………………………..…………………………..
K.V. Yumatov, The ethno-cultural policies in the European Union……………..
O.V. Korneev The EU immigration policy: from control to
management………….
EU enlargement : challenges and incentives
L.V. Deriglazova, Toward values-based community: unification of Europe
and European identity ……………………………………………………..
P.A. Zarutsky EU Eastern enlargement and the principle of
“Europe of multiple
speeds”………………………………………………………..
E.F. Troitzky, The EU enlargement and regional policy……………………….
E. A. Matveeva, EU Eastern enlargement and the social dimension
of the European integration: challenge or new opportunities?...............................
L.O. Igumnova, Poland’s foreign policy course in relation to Iraq………………..
Areas of Russia-Europe cooperation
A.A. Gorchakov, Russia’s scientific and technical cooperation with
the EU and member states: is there a
difference?........................................................
A.A. Lysova, EU collaboration in increasing the energy efficiency
of the Russian
Federation……………………………………………………………
A.M. Guschina, Russian higher education in the context of
Bologna process…………………………………………………………………..
M.E. Tsoi, Problems and prospects of cooperation between EU
and Russia in the area of
tourism……………………………………………………
Information about authors ………………………………………………………..
Summaries……………………………………………………………………
4
Предисловие
ЕВРОПЕЙСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В СИБИРИ: ШАГ В НАЧАЛЕ ПУТИ
В этом сборнике представлены работы преподавателей сибирских
университетов, осваивающих тематику европейских исследований. В
данном случае это освоение развивается в русле одного из направлений
российско-европейского академического сотрудничества, финансируемого
Европейской Комиссией, по включению дисциплин европейских
исследований в круг учебных программ, преподаваемых в российских
вузах. Томский университет успешно выполнил в 1999-2002 гг.
первоначальный проект по разработке программы европейской
специализации для студентов-международников и выиграл дополнительный
грант на распространение результатов и опыта среди университетов
Сибирского региона1.
Европейский Союз (ЕС), как интеграционное объединение и субъект
мировой политики, достиг той ступени зрелости, когда он
целенаправленно стремится распространять знание о себе и тем самым
стимулировать осмысление тех процессов, которые продолжают
формировать это уникальное образование. Это стремление ЕС не только
подкрепляется всей мощью его культурного и академического потенциала,
волей и ресурсами его институтов, но и совпадает с потребностью научных
сообществ и общественности разных стран и континентов поближе
познакомиться с феноменом европейской интеграции. Европейские
исследования - дисциплина, которая последовательно отражает развитие
этого объекта и притягивает к себе постоянно растущее внимание. История
институциализации дисциплины подтверждает это наглядно. Первая
национальная ассоциация европейских исследований (точнее исследований
Европейского Сообщества) образовалась во Франции в 1963 г. (за ней
немедленно последовала Германия). В Японии такая ассоциация
существует с 1975 г., в Китае – с 1984, в США – с 1988 г. Национальные
ассоциации стран-членов ЕЭС объединились в конфедерацию в 1987 г.
Сейчас ассоциации европейских исследований имеются на всех
континентах, а всемирная сеть этих ассоциаций насчитывает организации
из 52 стран (в том числе и Российскую Ассоциацию Европейских
исследований). Сеть пользуется поддержкой Европейской Комиссии2.
Дисциплина европейских исследований складывалась ни одно
десятилетие, отражая рост сложности и многогранности интеграционных
процессов. В ней можно выделить, вслед за Э. Ремаклем, по крайней мере
Подробнее о проектах см. А.Г. Тимошенко. Европейские исследования в ТГУ. ( http://aes.org.ru/show.php?
doc=181), а также раздел Сибирская Сеть Центров по изучению Европейского Союза сайта кафедры
мировой политики ТГУ (http://www.international.tsu.ru/Tempus/index1.htm)
2
Подробности на сайте European Community Studies Association ( http://www.ecsanet.org)
1
5
четыре поколения3. Первоначально акцент ставился на «культурном
измерении Европы», ее классических
и идейных основах. После
заключения Римских договоров основное внимание сместилось к
правовым / институциональным /отчасти экономическим аспектам. Далее,
в 70-80-е гг. в центре внимания оказались политические пружины
европейской интеграции; в рамках политологии происходил поиск ее
теоретических объяснений. Наконец, начавшийся в 90-е гг. новый этап
европейской интеграции, ознаменованный серией Маастрихтского,
Амстердамского, Ниццкого договоров, в силу своего всеобъемлющего
характера качественно расширил содержание европейских исследований,
выделяя в их круге политические, социологические, и международные
подходы с соответствующими концепциями и методами исследования.
Несомненно, что в тех российских университетах, где данная
дисциплина внедряется впервые, этот многомерный опыт нескольких
десятилетий европейского самопознания невозможно полно усвоить в
сжатые сроки, очень трудно адекватно внедрить в учебные программы и по
большей части самонадеянно стремиться дополнить собственным вкладом.
Несомненно также, что в России, как и в других географически отличных от
Европы точках мира, существуют собственные перспективы на явление
европейской интеграции и собственные содержательные заделы в его
изучении. Российские европейские исследования, несмотря на силу
излучения их европейской модификации, должны развивать свои
направления, отражающие национальные политические и общественные
запросы в развитии российско-европейских отношений.
Российская ассоциация европейских исследований (АЕВИС),
существующая с 1992 года, в настоящее время объединяет десятки научных
центров и подразделений образовательных учреждений, многие из которых
имеют долгую историю изучения различных сторон деятельности
европейских стран и европейских процессов. Центром развития
междисциплинарных подходов к изучению процесса европейской
интеграции остается Институт Европы Российской Академии Наук, через
свою научную, образовательную, издательскую деятельность задающий
высокий стандарт работы с европейской проблематикой.
В то же время понятно, что «начинающим» российским
исследователям европейской проблематики требуется огромная работа по
проработке достижений дисциплины, освоению ее языка и концептуального
аппарата, не говоря уже об освоении реалий устройства и
функционирования ЕС и наконец просто задаче постоянного отслеживания
стремительной динамики событий. Только на этой основе возможно
реально востребованное внутри и за пределами страны развитие российских
европейских
исследований,
способных поставить оригинальные,
Remacle E. Teaching European politics, policies, and polity in the new century // Валютная и социальная
политика Европейского Союза: Учебное пособие / Под ред. доц. А.Г.Тимошенко. Томск: Томский
государственный университет, 2004. С.17-18.
3
6
задаваемые российским опытом вопросы и предложить общественно и
научно значимые оценки.
В проектах по развитию европейских исследований в Томском
университете и, затем, в университетах Сибири исследовательский
компонент подчинен образовательному. Вместе с тем понятно, что
разработка нового курса требует выполнения немалого объема
исследовательской работы – выявления круга литературы, источников,
определения методологических основ и содержания, построения на базе
этого структуры и нарратива курса. Наряду с этой деятельностью,
отдельные участники текущего проекта ведут, чаще всего в рамках
аспирантуры,
самостоятельные
исследования
по
европейской
проблематике. Представленные ниже работы фиксируют определенный
этап в выполнении отдельно взятого проекта по освоению содержательного
и проблемного пространства европейских исследований и одновременно
указывают на некоторые области преимущественного внимания молодых
российских преподавателей и исследователей к проблемам европейской
интеграции.
Необходимо заметить, что данный сборник отражает цели и
назначение текущего проекта и заведомо не выходит за рамки «пробы
пера» в освоении выбранной дисциплины. Работы представлены в
основном в двух жанрах – эссе, ставящие определенную проблему и
размышляющие над ее составляющими в относительно расширенной
сравнительно-исторической перспективе, и своего рода информационноаналитические описания (с разным удельным весом аналитики),
сосредоточенные на рассмотрении отдельных функциональных проблем на
сравнительно коротком временном отрезке.
Волнующие участников сборника проблемы можно разделить на
несколько основных групп. Отдельные работы обращаются к вопросам о
соотношении европейского интеграционного проекта с другими
долгосрочными общественными процессами. Например, Л. Дериглазова
выявляет усиление роли культурно-ценностной составляющей на
последнем этапе расширения ЕС и рассматривает переплетение процессов
формирования европейской идентичности, с одной стороны, и европейской
интеграции, с другой. Е. Мороз также подчеркивает значение ценностных
основ интеграции, сравнивая ее исторические модели в Восточной и
Западной Европе. К. Юматов указывает на многообразие и сложность
проявлений этнополитического фактора в процессе строительства единой
Европы.
Самая многочисленная группа проблем затрагивает конкретные
области и механизмы европейской интеграции, как правило
приобретающие дополнительные грани сложности в связи с последним
расширением ЕС.
М. Волков напоминает о военно-политическом
измерении в планах европейского объединения на раннем послевоенном
этапе. П. Заруцкий обращается к опыту ЕС по преодолению, а затем и
просто учету, проблемы неравномерности развития и расхождения
7
приоритетов стран-членов Европейского сообщества при помощи
принципа «Европы разных скоростей». Е. Лицарева дает обзор финансовоэкономической стратегии ЕС по обеспечению условий валютного союза и
оценивает ее успешность. В круг затрагиваемых проблем входят задачи
социальной политики ЕС в связи с расширением (Е. Матвеева), эволюция
региональной политики и роли регионального уровня Европейского Союза
(Е. Троицкий), стратегии регулирования иммиграционных процессов (О.
Корнеев), обеспечение единства внешнеполитической линии в связи с
иракским кризисом (Л. Игумнова).
Наконец, выделяется интерес к изучению взаимодействия между
Европейским Союзом и Россией. А. Лысова рассматривает одну из
социально значимых сторон российско-европейского энергетического
сотрудничества
–
повышение
энергоэффективности
российской
инфраструктуры. А. Горчаков представляет обильно документированный
анализ структуры и динамики научно-технического сотрудничества.
Представлены также обзоры таких областей российско-европейского
взаимодействия как образование (А. Гущина) и туризм (М. Цой).
На пересечении различных жанров, временных перспектив,
пространственных и проблемных областей, содержание сборника разбито
на три части по следующим основаниям. Для работ, собранных в первом
разделе, организующим принципом изложения является прослеживание
эволюции выбранной проблемы на относительно долгосрочном отрезке
времени, взгляд на крупный аспект развития европейского сообщества с
исторически определенной перспективы. Работы второго раздела
объединяет общая тема последнего расширения ЕС, задающая главный
акцент в изложении материала. В работах третьего раздела
преимущественное внимание уделено теме взаимодействия между ЕС и
Россией.
Беглое, а тем более внимательное, знакомство с представленными
статьями позволяет увидеть разный уровень систематизации и осмысления,
различия в опоре на самостоятельное штудирование источников или
использование уже обработанного материала в литературе, различия в
склонности к обращению к теоретическим основам, концептуальной
четкости, привлечению иноязычных материалов. При всех этих различиях,
все работы являют самостоятельные суждения и выводы – пусть иногда
спорные, не обязательно оригинальные или глубокие, но во всяком случае
свидетельствующие о неформальном и неслучайном интересе к
выбранным темам. Во многих случаях этот интерес уже опирается на
компетенцию в вопросах европейской интеграции и исследовательский
задел. Задача сборника – подвести промежуточный итог уже проделанной
работы по освоению европейской проблематики, выявить достоинства и
недоработки исследовательского потенциала участников, составить
представление о сибирском видении сегодняшних проблем европейской
интеграции. Мы надеемся, что знакомство с работами в этом сборнике
8
будет интересным и полезным не только для его участников, но и их
коллег, и студентов, и европейских партнеров по проекту.
А.А.Касьянова, доц. кафедры мировой политики ТГУ
9
1. Европейская интеграция в исторической перспективе
ЗАПАДНАЯ ЕВРОПА
В ВОЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ПЛАНАХ США 1947-1950 гг.
М.Н.Волков
В настоящее время исследователи уделяют достаточно большое
внимание истории военно-политической интеграции Европы. Становится
все более актуальным исследование ее истоков и роли США в этом
процессе, что связано не только с общей тенденцией переоценки «холодной
войны», но и отчасти с возрастающей ролью Европейского Союза в
современных международных отношениях. Образование в Европе в конце
1940-х годов таких военно-политических интеграционных образований, как
Западный Союз и Организация Североатлантического Договора (НАТО)
свидетельствовало о стремлении стран Западной Европы и США к
созданию надежной обороны против возможной советской агрессии. В этой
статье автор рассмотрит роль, которую отводили Западной Европе
американские стратеги в начале «холодной войны», и реальные результаты
проводимой ими европейской политики.
Итоги Второй мировой войны обозначили новую расстановку сил в
мире. Начавшаяся «холодная война» разделила бывших союзников по
антигитлеровской коалиции на два противоборствующих лагеря. В
геополитическом смысле, логика этого противостояния заключалась в
обеспечении всеобъемлющего контроля над наиболее важными, с точки
зрения сторон, регионами планеты. Судя по документам органов
стратегического планирования США, данные регионы ранжировались по
степени приоритетности для обеспечения национальной безопасности
Соединенных Штатов. В начале 1947 года Объединенный Комитет
Начальников Штабов (ОКНШ) выделял Западную Европу, как регион,
имеющий наибольшее стратегическое значение для США1. Точку зрения
военных разделяли и в Госдепартаменте. Дж. Кеннан, в то время
руководитель Бюро по планированию внешней политики Государственного
Департамента США, также выделял территорию будущего Атлантического
сообщества, как наиболее важную для интересов Соединенных Штатов.
Ключевым критерием для Кеннана было то, что Европейский континент
являлся одним из ведущих мировых индустриальных центров, обладающих
крупными производственными и технологическими ресурсами. Контроль
над Западной Европой являлся необходимым условием для длительного
противостояния с Советским Союзом2.
Основным для военных и
дипломатов являлся вопрос, каким образом добиться этого контроля.
Рассматривались два варианта действий.
Первый – значительно увеличить группировку американских войск в
Европе, как реальный сдерживающий фактор против возможного
10
советского вторжения. Однако не только дипломаты, но и многие военные
признавали, что эта мера тоже окажется неэффективной, прежде всего,
потому, что даже крупный воинский контингент США совместно с
вооруженными силами европейских стран уступал по численности и боевой
мощи советским дивизиям, дислоцированным на территории стран
Восточной Европы и западных областей СССР. В случае начала военных
действий, американские войска могли повторить судьбу британского
экспедиционного корпуса в 1940 году во время Дюнкеркской катастрофы3.
Кроме того, содержание крупного воинского контингента в Европе
обходилось бы в круглую сумму. Было бы чрезвычайно трудно убедить
Конгресс в необходимости выделить средства на содержание вооруженных
сил в Европе.
При этом большинство американских и европейских военных
специалистов все-таки сходилось в том, что непосредственной военной
угрозы странам Западной Европы со стороны СССР нет. Центральное
Разведывательное Управление США (ЦРУ), являвшиеся не только
крупнейшим поставщиком разведданных высшему руководству страны, но
и одним из ведущих аналитических центров, отмечало в своем специальном
докладе, что прямые доказательства подготовки СССР к войне в Европе
отсутствуют4. Более того, эксперты ЦРУ отмечали, что Москва стремится
не осложнять отношений с Вашингтоном по европейским вопросам, с тем,
чтобы упрочить свои позиции на Дальнем Востоке. Соответственно, если в
конце 1940-х годов не было прямой военной угрозы странам Западной
Европы, то и быстрые, «пожарные», меры по переброске дополнительных
сил и средств для их обороны не требовались. Как отмечал Дж. Кеннан,
если коммунистическая угроза Западной Европе действительно существует,
то она кроется не столько в военном дисбалансе, сколько в социальноэкономических проблемах, которые питают сильное левое движение5. К
примеру, возможность прихода коммунистических партий к власти во
Франции и Италии расценивалась многими американскими аналитиками
как гораздо более реальная угроза интересам США, чем военное вторжение
Советской Армии.
В конечном итоге, возобладал другой вариант сохранения контроля
над территорией Западной Европы. Он заключался в укреплении
политической и экономической стабильности в странах Западной Европы с
использованием американских гарантий безопасности. Однако очевидна
была необходимость создания собственно европейского военного
механизма. Эта мера могла, в том числе, служить и на благо социальнополитической стабильности европейских стран. Такой механизм имел бы
смысл только в том случае, когда представлял бы собой единое целое, а не
собрание отдельных европейских армий в форме коалиции. Причем, с точки
зрения внутриполитических интересов администрации США, было крайне
важно, чтобы инициатива о создании таких военно-политических структур
исходила от самих европейцев. Это облегчило бы принятие решений
Конгрессом о помощи европейским странам. Кроме того, американцам
11
удалось бы избежать обвинений от левых сил европейских стран в
навязывании своей воли и «оккупации Европы».
Заключение Дюнкеркского договора в 1947 году, а затем создание
Западного Союза годом позже, можно было считать проявлением такой
инициативы. С точки зрения теории и практики международных
отношений, создание интеграционной, в данном случае военнополитической группировки из нескольких слабых стран, как правило,
направлено на усиление их совокупного военно-политического веса. Если
для выполнения поставленных задач не хватает полученной в результате
интеграции мощи, то такое объединение с большой долей вероятности
будет искать крупного союзника, разделяющего те же цели и задачи.
Именно по такому сценарию развивалась ситуация с образованием
Западного Союза а затем и НАТО6.
Зима 1948 года прошла в
многочисленных беседах и переговорах представителей Великобритании,
Франции, стран Бенилюкса, Дании и Норвегии с американскими коллегами.
Один из главных обсуждавшихся вопросов – каким образом и в какой мере
США готовы помогать своим европейским партнерам в случае возможных
агрессивных действий со стороны Советского Союза. В заявлении
президента Трумэна от 17 марта 1948 г. говорилось о том, что США готовы
оказать помощь, в том числе и военную. Подобные заявления должны были
побудить европейские страны к более активным действиям по созданию
западноевропейской структуры безопасности при активном участии США.
1949 год стал важным этапом в истории военно-политической
интеграции Западной Европы. Это год создания НАТО и принятия
Конгрессом США Программы военной помощи. Согласно пятой статье
Североатлантического договора, атака против одного или нескольких
членов Альянса считалась нападением на всех его членов. В соответствии с
третьей статьей договора, заокеанские союзники обязаны были оказывать
друг другу любую помощь для осуществления более эффективной
обороны7.
Однако если необходимость оказания помощи была очевидна и
зафиксирована в учредительных документах НАТО, то ее характер стал
поводом для обширной дискуссии, кульминацией которой стали дебаты в
Конгрессе США по поводу одобрения Программы военной помощи
союзникам по НАТО летом 1949 г. Сама программа являлась довольно-таки
декларативным документом. Из нее ясно было только то, что военная
помощь имеет важное стратегическое и психологическое значение для
европейских стран, и что Президент запросил на ее выполнение в 1950
финансовом году 1,450 миллионов долларов (из которых 1,211 млн.
предназначалось членам НАТО Греции и Турции)8. Конгресс же в
большинстве своем был неудовлетворен такой программой и требовал
разработки плана коллективной обороны европейских стран. По мнению
большинства конгрессменов, только на основании четкого военного плана
можно было предоставить помощь той или иной стране НАТО в
соответствии с ее ролью в единой военной концепции использования силы
12
альянсом9. 10 августа 1949 г. в ходе сенатских дебатов начальник ОКНШ
генерал О. Брэдли заверил конгрессменов, что военные планы блока начнут
разрабатываться в течение ближайших месяцев10. В конечном итоге
администрации Трумэна удалось убедить Конгресс в необходимости
скорейшего принятия Программы военной помощи. Факт испытания
Советским Союзом атомного оружия ускорил этот процесс. 28 сентября
законопроект был одобрен большинством палаты представителей и
утвержден в Сенате, а 6 октября 1949 г. «Акт о взаимной военной помощи
1949 года» был подписан президентом.
Программа военной помощи была рассчитана на два года. На этапе ее
разработки и подготовки к принятию Конгрессом прорабатывался и
вопрос, касающейся развития европейской оборонной отрасли11.
В
Вашингтоне преобладала точка зрения, что военная помощь должна носить
лишь временный характер, а дальнейшее перевооружение европейских
армий следовало осуществлять прежде всего за счет возможностей военнопромышленного комплекса самих европейских участников НАТО.
Поэтому американская сторона занималась подробным изучением
мощностей, находящихся в распоряжении военной индустрии странучастников альянса. Эта работа должна была всецело контролироваться и
координироваться военным комитетом НАТО и соответствующими
подкомитетами в соответствии с едиными требованиями военных альянса.
Что касается военных планов НАТО, то работа по их созданию
началась уже осенью 1949 г. Первый стратегический план альянса,
известный под названием «Стратегическая концепция обороны
Североатлантического пространства», обсуждался постоянной группой
военного комитета НАТО в октябре 1949 г. и стал основой для
последующей военно-стратегической политики блока в начале 1950-х
годов. В этом документе были обозначены основные принципы обороны
стран альянса, которые были характерны для военно-политического
мышления руководства НАТО 1949-1950 гг. Основным средством обороны,
согласно принятой концепции, являлось ядерное оружие. Особенное
внимание уделялось возможности гарантированной доставки ядерного
оружия к целям на территории СССР. Этот постулат в дальнейшем
особенно тщательно оговаривался в поправках к «Стратегической
концепции обороны». Ядром обороны территории Западной Европы
должны были стать вооруженные силы континентальных членов
сообщества. США и Великобритания брали на себя функции контроля
морских коммуникаций северной Атлантики, а также действия
стратегической авиации, вооруженной ядерным оружием12. 28 марта 1950
г. военный комитет НАТО одобрил среднесрочный оборонительный план
альянса. Этот документ, являясь логическим продолжением предыдущих
военно-стратегических выводов альянса, более детально определял
оборонительные роли участников региональных командований. Кроме того,
здесь отмечалось количество сил и средств, необходимых для его
выполнения13. Первые военно-стратегические планы носили, в большей
13
степени, консолидирующую роль для стран Западной Европы. Для США, во
многом, они представляли собой инструмент проведения их политики в
Европе. Однако. по мнению многих экспертов, эти планы носили слишком
амбициозный характер особенно в части требуемых сил и средств для их
осуществления14.
1947-1950 годы стали временем создания первых послевоенных
интеграционных военно-политических образований в Европе и разработки
военно-стратегических планов применения ими силы. Структура и
назначение созданных организаций, их силовые концепции, а также
реальные шаги по их послевоенного развития Европы. Вдобавок, принятие
Программы
военной
помощи
выполнению
не
противоречили
стратегической линии Вашингтона, касающейся дало толчок развитию
оборонной составляющей европейских участников НАТО и в значительной
степени определило развитие их вооруженных сил и военной
промышленности в послевоенные десятилетия.
Современный уровень интеграции и военно-технического развития
европейских стран-участников Североатлантического договора был
заложен именно в конце сороковых–начале пятидесятых годов прошлого
века. Будучи одним из приоритетных регионов в стратегии США, Европа
получила исторический шанс быстро оправиться от разрухи войны и
спокойно улучшать социально-экономическую ситуацию, не тратя
огромных средств на оборонные нужды.
1. United States Assistance to Other Countries from the Standpoint of National Security,
Foreign Relations of the United States (FRUS), 1947, I, Western Europe, Washington, 1975, Р.
738-50.
2. Gaddis G. Strategies of Containment: a critical appraisal of postwar American national
security policy. Oxford: Oxford University Press, 1982, Р. 33.
3. De Leonardis M. Defence or Liberation of Europe. The Strategies of the West against a
Soviet Attak (1947-1050) // The Atlantic Pact Forty Years Later. A historical Reappraisal,
Berlin, New York: Walter Degruiter, 1991, Р. 189.
4. Possibility of Direct Soviet Military Action during 1948-1949
(www.cia.gov/csi/books/17240/2-4.pdf, дата посещения 28.01.2004).
5. Gaddis G.L. Op.sit. Р. 36.
6. Егорова Н. Военно-политическая интеграция стран Запада и реакция СССР (1947-1953
гг.). // Холодная война. 1945 – 1963 гг. Историческая ретроспектива: Cб. ст. / Отв. ред.
Н.И. Егорова, О.А. Чубарьян. – М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003. – С. 192.
7. The North Atlantic Treaty. NATO Handbook, Brussels, 2001, Р. 528.
Military Assistance Program. Report of the Committee on Foreign Relations and the
Committee on Armed Services on H.R. 5895.
(http://www.trumanlibrary.org/whistlestop/study_collections/nato/large/military_assistance/nat
o11-4.htm, дата посещения 15.10.2003)
8. Congressional Records (CR), - Appendix – Extension of Remarks of John Davis Lodge –
vol. 134, A5015.
9. Пелипась М. Обсуждение в американском Конгрессе Программы военной помощи
союзникам США по Североатлантическому блоку (июль-сентябрь 1949г.). Томск. 1980 /
Рукопись, депонированная в ИНИОН. С.9.
14
10. Memorandum by Mr. Paul H. Nitze, Deputy to the Assistant Secretary of State for
Economic Affairs, to the Foreign Assistance Steering Committee, FRUS,1949, IV, Western
Europe, Washington, 1975, Р. 54-60.
11. Memorandum by the Standing Group to the North Atlantic Military Committee 19 October
1949. The Strategic Concept for the Defence of the North Atlantic Area
(www.nato.int/docu/stratdoc/eng/a491019a.pdf, дата посещения 14.04.2004)
12. NATO Medium Term Defence Plan. Р.9.
13. Memorandum by Mr. Paul H. Nitze, Deputy to the Assistant Secretary of State for
Economic Affairs, to the Foreign Assistance Steering Committee, FRUS,1949, IV, Western
Europe, Washington, 1975, Р. 54-60.
Memorandum by the Standing Group to the North Atlantic Military Committee 19 October
1949. The Strategic Concept for the Defence of the North Atlantic Area
(www.nato.int/docu/stratdoc/eng/a491019a.pdf, дата посещения 14.04.2004)
14. Kaplan L. A Community of Interests: NATO and the Military Assistance Program, 19481951, Washington: US Government Printing Office, 1980, Р. 85.
15
ЧЕРЕЗ ТОТАЛИТАРНУЮ ИНТЕГРАЦИЮ В ЕВРОСОЮЗ
(НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РАСШИРЕНИЯ ЕС НА ВОСТОК)
Е.В. Мороз
На рубеже XX-XXI веков международные отношения переживают
глубинные трансформации. Падение Берлинской стены и завершение
“холодной войны” открыли принципиально новые перспективы
формирования демократического и справедливого миропорядка. Формула
“два мира - две системы” сменилась формулой многополюсного мира,
определяющей и мировой порядок, и новую архитектуру Европы.
Одним из наиболее ярких проявлений специфики современных
международных отношений являются глубинные интеграционные
процессы, особенно присущие странам Западной Европы, которые Ф.
Бродель назвал “множество потоков”.
Расширение Европейского Союза – эпохальное
событие.
Специалисты отмечают, что “знаменем времени” в мире стали процессы
создания крупных региональных интеграционных группировок государств,
в рамках которых они могут значительно лучше, чем в одиночку,
реализовывать и отстаивать свои национальные интересы1.
Новый этап расширения и углубления европейской интеграции
начинается в 90-е годы в условиях коренного изменения геополитической
ситуации в Европе. В рамках интеграционных процессов в последнее время
привлекает к себе особое внимание расширение Европейского Союза “на
восток”, которое недавно завершилось вхождением ряда государств
Центральной и Восточной Европы в ЕС.
Расширение ЕС – политическое решение, которое вызывает
множество споров. Оценки перспектив интеграции стран Центральной и
Восточной Европы в европейские структуры носят неоднозначный
характер. Одни специалисты полагают, что расширение осуществляется в
интересах всей Европы, на основе равенства, а не благотворительности.
Другие опасаются, что в политическом и экономическом плане страны
Восточной и Центральной Европы еще не готовы стать полноправными
членами европейских структур.
Безусловно, смена вех означает уход в прошлое мировой системы
социализма и командно-административной системы хозяйства и переход к
бурному развитию рыночных отношений на Востоке Европы. Но она не
зачеркивает исторические традиции и не отменяет историческую инерцию,
содержащую в том числе и позитивные элементы. Согласно гегелевской
диалектике, отрицание есть не просто уничтожение старого новым, но
являет собой единство трех основных частей: 1) преодоление старого; 2)
преемственность в развитии; 3) утверждение нового. Коммунистические
системы рухнули как отжившие, но некоторые их элементы сохранились и
трансформируются применительно к новой эпохе.
16
В связи с вступлением в ЕС стран Центральной и Восточной Европы
необходимо помнить и учитывать сложный, не всегда однозначный опыт
интеграционных взаимосвязей, достигнутых в странах этой системы к 90-м
годам.
Восточноевропейская интеграция имела свои особенности, отличные
от западноевропейского образца. Поэтому интересно кратко рассмотреть
процесс послевоенной восточноевропейской интеграции, начавшейся
раньше западноевропейской и проводившейся тоталитарным Советским
Союзом.
Борьбу за влияние в странах Восточной Европы Советский Союз вел в
рамках конституционной легальности и международных соглашений.
Основные черты процесса интегрирования этих стран в сферу влияния
Советского Союза: опора на военную мощь, инфильтрация коммунистов в
силовые структуры, изменение системы власти конституционным путем с
целью нейтрализации части оппозиции и предотвращения вмешательства
стран Запада, объединение коммунистических и социал-демократических
партий с последующим вытеснением из руководящих органов
“оппортунистических” элементов, разгром противников с помощью
структур безопасности. Такими методами в “социалистический лагерь”
были интегрированы Восточная Германия, Венгрия, Польша, Чехословакия,
Румыния.
Коммунистические движения в этих странах имели и широкую
социальную опору, что не позволяет говорить об одностороннем
навязывании процесса интеграции со стороны Советского Союза. В
большинстве стран Восточной Европы новые правящие партии и блоки
опирались на значительную поддержку национальной политической элиты,
готовой ориентироваться на СССР. Большую роль в подчинении массового
сознания коммунистическим идеям играли средства массовой информации,
без которых распространение тоталитарной идеологии было бы просто
невозможно.
Основными организационными структурами восточноевропейской
интеграции стали Коминформ в сентябре 1947г., Совет экономической
взаимопомощи (СЭВ) в январе 1949г. В этих международных организациях
“ведущей и направляющей” силой был, конечно, Советский Союз.
С
рождением
СЭВ
возобладала
сталинская
концепция
международного сотрудничества. Суть ее заключалась в изоляции
восточноевропейских стран от остального мира, ориентации их
экономического развития на связи с СССР.
Новая международная экономическая организация была создана по
сугубо политическим мотивам. Политическая основа в экономических
взаимоотношениях – фактор непреходящий и очень серьезный, способный
как стимулировать сотрудничество, так и сдерживать его развитие. Поэтому
тот факт, что государства с однотипной социально-общественной системой
отдают приоритет взаимным связям – явление в мировой практике широко
17
распространенное и совершенно нормальное, особенно в период тотальной
поляризации международного сообщества в период “холодной войны”.
Если с идеологической совместимостью среди членов СЭВ
практически не было проблем, то с экономическим базисом дело обстояло
значительно хуже. Для тех стран Восточной Европы, которые вошли в СЭВ,
взаимные связи ранее не являлись ведущим внешнеторговым
направлением. До 90% их товарооборота реализовывалось за пределами
формирующегося нового экономического региона. Еще в более скромных
масштабах осуществлялась торговля этих стран с Советским Союзом (на ее
долю в среднем приходилось чуть более 1% товарооборота)2.
Это сказалось на взаимном сотрудничестве в рамках СЭВ. В
результате вместо гармоничной системы взаимных связей возникло
автономное развитие отдельных их форм: внешней торговли,
производственной и научно- технической кооперации. За 40 с лишним лет
СЭВ так и не удалось преодолеть барьер первоначальной межотраслевой
схемы разделения труда, базирующейся в основном на интересе партнеров
к советскому сырью.
Организацию СЭВ точнее было бы назвать СЭП (советская
экономическая помощь). Например, экономическая помощь СССР
позволила восточноевропейским странам отказаться от форсированной
экспроприации крестьянства.
Включение стран Восточной Европы в централизованную систему
экономической
координации
СЭВ
способствовало
разрушению
традиционных связей с западноевропейскими странами. Этот процесс был
экономически невыгоден и для СССР. Однако он объясняется властными
интересами центральной партократии, находившейся в Москве, и ее
аналогов в восточноевропейских столицах.
В основу сотрудничества в рамках СЭВ были заложены
административные методы регулирования интеграционных процессов и
экономического взаимодействия, что обрекало на пассивность и инертность
большинство работников, непосредственно занятых в производственной
сфере промышленности, сельского хозяйства, услуг, науки. Практически
отсутствовали непосредственные деловые контакты и прямые связи.
Поэтому
у
восточноевропейских
стран
не
было
реальной
заинтересованности в развитии экономического сотрудничества и
получении выгод от него. Интеграция стран СЭВ была направлена по
административно- бюрократическому пути. Достижение подлинно
экономического партнерства, широкого переплетения
экономических
интересов и кооперационных связей в базовых звеньях народного хозяйства
и всего общественного организма этих стран подменялось принятием
показных мероприятий и проектов по линии высших эшелонов власти.
Процесс интеграции сводился к бюрократической организации
экономического
взаимодействия
между
замкнутыми
в
себе
государственными
системами
отдельных
стран,
разделенных
труднопреодолимыми административными, финансово-экономическими,
18
правовыми и другими барьерами. Сильно разбухший бюрократический
аппарат не мог наладить и обеспечить функционирование все более
усложняющихся хозяйственных связей между отдельными предприятиями,
объединениями и организациями стран СЭВ. Это вело к снижению
эффективности их экономического и научно-технического сотрудничества,
росту неудовлетворенности и разочарования практикой экономических
связей, падению престижа СЭВ3.
Тоталитарная интеграция полностью зависела от наличия
тоталитарных режимов
в СССР и в восточноевропейских странах.
Сталинское руководство самыми жесткими репрессивными мерами
противодействовало отклонению руководителей этих стран от
промосковского курса. Тоталитарная система, способная существовать
только с помощью репрессий, проводя их, готовила почву для самораспада,
усиливая клановые противоречия в бюрократической среде.
Тоталитаризм, порожденный индустриализацией начала ХХ века,
стремился создать сверхиндустриальное и сверхцентрализованное
общество. Для форсирования индустриального скачка не хватало
экономических средств, поэтому тоталитарная система компенсировала их
внеэкономическими, репрессивными средствами4.
Основные тоталитарные институты СССР и Восточной Европы
составляли правящие партии, “общественные” организации, монопольные
средства массовой информации, государственно-монополистическая
экономика, полицейская система террора. Каждым институтом руководило
определенное звено бюрократии. Тоталитарные институты воздействовали
на население либо вовлекая его в свой состав, либо устраняя из
общественной жизни тех людей, кто не подчинялся тоталитарной системе.
Процесс разрушения тоталитаризма формировался в недрах
восточноевропейских коммунистических партий. Партийная элита
постепенно сращивалась с собственностью. Сращивание власти и
собственности становится доминирующим социальным процессом. Этот
процесс делает тоталитарный режим самокоррумпирующимся.
Не только коррупция, но и сама коммунистическая идеология
становилась источником коррозии тоталитаризма в странах Восточной
Европы. Представители коммунистических партий, отличающиеся
радикализмом, в значительной степени способствовали установлению
тоталитарных режимов. Но даже и они начинали сознавать существенные
различия между идеалами и тоталитарной действительностью5. Однако
преобразование тоталитарных режимов в более мягкие формы
коммунистической системы возможно было только с “разрешения” лидера
социалистического лагеря – СССР.
Началом к переходу от тоталитарных режимов к авторитарным в
Восточной Европе послужила смерть Сталина и последовавшая “оттепель”.
Тоталитарные институты постепенно преобразовывались в
авторитарные. Теперь КПСС, ВЛКСМ и другие институты не претендовали
на тотальный контроль над населением. Репрессивная политика приобрела
19
ограниченный характер и была направлена против тех, кто открыто
выступал против коммунистического режима. Противоречия внутри
партийной элиты разрешались не путем физического уничтожения
“оппозиционера”, а путем его ослабления (например, назначения послом в
какую-нибудь страну).
В странах Восточной Европы изменения в СССР также повлекли
ослабление
тоталитарных
режимов.
Ослабление
монолитности
управленческой системы позволило проявиться разнообразию этих стран,
специфическим особенностям в развитии восточноевропейских обществ.
Например, Болгария и Румыния с некоторым запозданием повторяли
эволюцию социальной системы СССР, а Венгрия, Чехословакия и Польша
показали большую динамичность развития.
Политические изменения в СССР в странах Восточной Европы
вызвали к жизни массовые общественные движения, в ряде случаев
переросшие в революции против тоталитарных институтов.
В 50-е – первой половине 80-х годов анти-авторитарные движения
заканчивались восстановлением власти компартии. Но режим уже не
возвращался к тоталитарному состоянию. Москва, вмешиваясь во
внутренние дела восточноевропейских стран, способствовала поддержанию
авторитарных режимов.
Авторитарная форма режимов обеспечила ускорение экономического
развития не только в показателях роста валового продукта. Улучшилось
благосостояние населения восточноевропейских стран. Особенно это было
видно на примере Венгрии и Югославии. Экономическое развитие в этих
странах обеспечивалось наличием некоторых элементов рыночных
отношений, строго контролируемых государством. Все же это не спасало
страны Центральной и Восточной Европы от многих социальноэкономических проблем, одна из причин которых – оторванность этих
стран от Запада и жесткий экономический контроль в рамках
социалистической интеграции со стороны СССР. Наличие этих проблем
встало со всей очевидностью в наше время, когда восточноевропейские
страны интегрируются в западную экономическую систему.
По-иному шел процесс западноевропейской интеграции. Началом
практического осуществления идеи единства Европы стала декларация
министра иностранных дел Франции Роберта Шумана, в которой он
предложил учредить франко-германское объединение угля и стали,
открытое для присоединения других европейских стран. Роберт Шуман
тогда же (9 мая 1950 г.) изложил один из основных принципов
западноевропейской интеграции: “Европа не будет создана одним разом
или на основе общего проекта: она возникнет благодаря конкретным
результатам, которые создадут сначала фактическую солидарность”.6
Шесть государств Европы подписывают в Париже 8 апреля 1951 г. договор
о Европейском объединении угля и стали (ЕОУС), о котором один из
“отцов Европы” Жан Монне писал, что “это не только организм, способный
разрешить экономические проблемы, но и зародыш федерации”7. Основу
20
западноевропейской
интеграционной
системы
составили
Североатлантический союз (НАТО) и Европейское Экономическое
Сообщество.
Каждая интеграционная система имела свою логику создания и
развития, отвечавшую основным принципам системы и представлениям
господствующих политических сил о ее достоинствах. В основе
западноевропейской интеграции лежали ценности демократии и вместе с
тем критическое переосмысление тяжелого опыта истории Европы первой
половины ХХ века. В основе восточноевропейской интеграции лежала
коммунистическая идеология, направленная на создание жестокого
тоталитарного режима и распространение аналогичных порядков в странах
Центральной и Восточной Европы.
Начало процесса формирования сегодняшнего ЕС было основано на
экономическом прагматизме, который был направлен на экономическую
стабилизацию,
реформу
хозяйственной
структуры,
ликвидацию
технологического отставания от США.
Западноевропейская интеграционная стратегия была направлена на
формирование таможенного, экономического, валютного, политического
союза. Она исходит из принципа экономической и политической
взаимозависимости, цивилизационного единства и общей идентичности
части европейского континента. Эта стратегия строится на согласовании
национального и наднационального регулирования, экономических и
политических рычагов управления в ходе евростроительства в масштабах
сначала “малой”, а затем и расширяющейся Европы.
Имея в виду чисто экономический аспект сотрудничества, при
сравнении восточной и западной форм интеграции можно выявить
определенное сходство в принципах организации хозяйственных
взаимосвязей: в основу и той и другой был положен определенный тип
специализации, отражающий политические, географические и культурные
традиции
каждой
страны.
Общим
является
также
принцип
взаимодополняемости экономических структур, то есть поддержания их
различия как объединяющего, а не разобщающего фактора.
В 70-е годы происходит процесс активизации политической
интеграции в Западной Европе в виде документов и практических
институциональных преобразований. Документ ЕЭС “Облик Европы”
(1973 г.) предполагал преобразование межгосударственных отношений в
надгосударственные. Расширяются прерогативы Европарламента, который
избирается прямым голосованием (1979 г.).
Новая фаза активной политической интеграции, начавшаяся в 90-е
годы прошлого столетия, продолжается до настоящего времени.
Европейское сообщество трансформируется в Европейский Союз (1992 г.).
Политическую основу этого интеграционного объединения составляют
следующие компоненты: общий рынок, общая внешняя политика и
политика безопасности, правосудие и юстиция. Затушеванный параллелизм
экономической и политической интеграции предшествующих этапов
21
трансформируется в экономико-политическую конвергенцию. Ставится
задача реконструкции институтов Сообщества, превращения его в
“политическую силу”, “супергосударство”, обновления институциональной
системы на федеральной основе. Европейское пространство в масштабах
Сообщества рассматривается не только как географическое, социальноэкономическое, но и как политическое пространство.
Европейский Союз - качественно новое интеграционное объединение,
имеющее свою философию. Основные черты этой философии: разрыв с
национализмом;
признание
относительности
национальногосударственного суверенитета и необходимости делегирования части
суверенных прав наднациональным органам; признание того, что открытая
экономика и экономическая интеграция более выгодна, чем автаркия и
тотальный контроль, и интеграция более успешно развивается на
демократической, а не на тоталитарной основе. Важно отметить, что членам
Европейского Союза удалось выработать принципы обеспечения
равновесия между общими и сепаратными интересами и создать на их
основе соответствующие механизмы. Участникам ЕС удается находить
компромиссные решения на долгом и сложном пути интеграции.
После вхождения ряда стран Центральной и Восточной Европы этот
путь еще более усложнился. Новых членов Европейского Союза ждет очень
трудный и длительный переходный период. Однако, вряд ли стоит
переоценивать его сложности. Важную роль в этот период должен сыграть
второй элемент гегелевской диалектики – “преемственность развития”.
Например, страны Центральной и Восточной Европы ссылаются на опыт
“технических соглашений” между ЕЭС и СЭВ и на сложившуюся между
СЭВ и ЕЭС структуру интеграционных связей.
Перед Евросоюзом в связи с расширением “на восток” стоит сложная
задача – сформировать новую институциональную структуру, призванную
решить ряд важных проблем:
-обеспечить
эффективное
взаимодействие
наднациональных,
национальных и субнациональных органов власти;
-привлечь политические элиты и граждан к реформе структуры ЕС с
учетом роста национализма, ксенофобии и терроризма, неоднозначного
психологического восприятия населением идей новой архитектуры Европы.
Этот процесс, очевидно, будет развиваться в конфликтнокомпромиссной форме, но это не сиюминутный феномен, а долговременная
перспектива.
Вышеназванные процессы и расширение Евросоюза “на восток”,
естественно, затрагивают интересы России и, следовательно, невозможны
без участия в них России. В большинстве ситуаций это участие будет
носить не прямой, а сложный, опосредованный характер. В целом, этот
процесс имеет длительную перспективу и правильное его понимание и
изучение крайне важны для выбора Россией форм и методов участия в нем.
22
1. Богомолов О., Дашичев В. Москва – глазами Берлина: Заметки на полях доклада
немецких аналитиков // Независимая газета. 1996. 24 апреля. С.5.
2. Шанин А.Н., Мокшин В.К. Общественные изменения в восточноевропейских странах
(история и современность). М., 1993. С.68.
3. Богомолов О. Некоторые вопросы послевоенного развития стран Восточной Европы //
Новая и новейшая история. 1990. №1. С.83-84.
4. Подробнее о тоталитаризме см.: Arendt H. The Origins of Totalitarism.- New York,
Toronto, 1951; Friedrich C.J., Brzezinski Z. Totalitarian Dictatorship and Autocracy. New
York, 1956; Тоталитаризм как исторический феномен. М., 1989.
5. Тоталитаризм. Из истории идеологий, движений, режимов и их преодоления /
Руководители авторского коллектива Я.С. Драбкин, Н.П. Комолова. М., 1996. С.399.
6. Brugmans H. L’idee europeenne, 1920-1970. Bruges, 1970. P.382.
7. Монне Ж. Реальность и политика. Мемуары: Пер. с фр./Монне Ж.-М.: Б.и., 2001 .
С.403.
23
КОНВЕРГЕНЦИЯ КАК ГЛАВНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Е.Ю. Лицарева
Одним из наиболее важных ориентиров общей экономической
политики ЕС на современном этапе стали разработанные критерии
конвергенции. Страны-участницы сняли почти все ограничения на
взаимное движение капиталов и начали осуществлять программы
стабилизации бюджетов, цен и иных показателей финансовой политики,
соблюдение которых было признано обязательным для участия в валютном
союзе1. Согласно Договору о Европейском Союзе и прилагаемым к нему
Протоколам (статьи 104с, 109j Договора, Протокол о процедуре,
касающейся чрезмерного дефицита, Протокол о критериях конвергенции,
указанных в статье 109j), ввести единую валюту могли лишь те
государства, которые выполняли необходимые условия2:
1.
Темпы инфляции не должны превышать более чем на 1,5
процентных пункта средний аналогичный показатель в трех странах с
наименьшим ростом цен.
2.
Процентные ставки по долгосрочным кредитам не должны
превышать более чем 2 процентных пункта соответствующий средний
показатель для трех стран с наименьшим ростом цен.
3.
Планируемый или фактический дефицит госбюджета по
отношению к ВВП, начиная с 1997 г. не должен превышать 3% в рыночных
ценах.
4.
Уровень государственного долга не должен превышать 60%
ВВП.
5.
Совместное формирование механизма колебаний валютных
курсов в течение не менее двух лет (установленные пределы колебаний
составили плюс/минус 2,25%)3.
В соответствии с «Протоколом о критериях сближения» ценовая
стабильность, или критерий стабильности цен, (в таблице ниже – темп
инфляции) означал, что государство должно иметь устойчивые цены, т.е.
средний темп инфляции за период, равный одному году до квалификации,
не должен превосходить более чем на 1,5 процентных пункта средний
показатель трех стран-членов, имеющих наибольшую стабильность цен4.
Критерий устойчивости финансового положения государства
означал, что страна-участница не должна иметь значительного
государственного дефицита, т.е. отношение планируемого или
фактического бюджетного дефицита к ВВП не должно превосходить 3% и
отношение государственного долга в ВВП не должно превосходить 60%;
или данные отношения существенно уменьшаются и приближаются к
рекомендуемому уровню (в таблице – бюджетный дефицит и
государственный долг)5.
24
Критерий конвергенции, касающийся процентных ставок, оценивал
стабильность страны на финансовых рынках. Если процентные ставки в
одной стране существенно выше, чем в других, то чаще всего в их основе
лежали ожидания ускорения инфляции.
Критерий, касающийся механизма обменных курсов европейской
валютной системы, означал, что колебания обменного курса страныучастницы не должны превосходить в течение, по крайней мере, двух лет
до квалификации установленные пределы механизма обменных курсов
(МОК). Требование находиться в установленных МОК пределах минимум
два года имело целью определить способность потенциального члена
валютного союза воздерживаться от использования обменного курса как
инструмента регулирования экономики6. В соответствии с этим критерием,
чтобы подтвердить стабильность национальной валюты, страна должна не
менее двух лет участвовать в механизме регулирования обменных курсов
Европейской валютной системы, не проводя при этом девальвацию
(ст.109j1). Поэтому Финляндия и Италия поспешили подключиться к
системе в конце 1996 г., чтобы к моменту введения евро иметь этот стаж.
Греция, вошедшая в ЕВС в 1998 г., смогла перейти к евро только в 2001 г.
Великобритания и Швеция могут сделать это только через два года после
присоединения к системе.
Кроме того, принятие решения о создании Европейского
центрального банка (ЕЦБ) после определения состава участников
валютного союза сопровождалось решением о фиксации двусторонних
центральных обменных курсов стран-участниц ЭВС, которое было принято
заранее с целью исключить спекуляции накануне 1 января 1999 г.
Сам сценарий перехода к новой валюте предусматривал введение
единой валюты в три фазы:
Фаза А начиналась 2 мая 1998 г. с принятием решения о первом
составе участников валютного союза, удовлетворяющих необходимым
условиям. Последние включали в себя независимость центрального банка
каждой страны-участницы и достижение устойчивого сближения экономик,
которое было определено на основе критериев конвергенции.
Фаза В (с 1 января 1999 г.) являлась одновременно началом
третьего этапа создания Экономического и валютного союза в соответствии
с Маастрихтским договором.
Для валют всех стран-участниц был
установлен фиксированный обменный курс по отношению к евро, которая
равнялась 1 ЭКЮ, так как было решено, что внешняя стоимость евро
должна совпадать с внешней стоимостью «корзины» ЭКЮ, существование
которой прекращается с введением евро.
Однако условия ранее
заключенных контрактов оставались прежними. Предполагалось, что во
время переходного периода (с начала 1999 г. по начало 2002 г.) евро будет
использоваться в банковских операциях наряду с национальными
валютами. Ведение операций в евро было обязательным только с начала
2002 г. Финансы ЕС стали выражаться в «евро» с 1 января 1999 г. На ту же
25
базу
перевели
свою
внутреннюю
бухгалтерию
Европейский
Инвестиционный Банк и другие финансовые институты ЕС.
Облигационные займы ЕС и ЕЦБ со сроком погашения после 1
января
1999
г.,
деноминированные
в
ЭКЮ,
автоматически
конвертировались в евро с этой даты, а в валютах стран-членов ЕС
пересчитывались по их курсам к евро до 31 декабря 2001 г. Внутренние
финансовые операции (бюджет, учет) стран «зоны евро» до 31 декабря 2001
г. велись в национальных валютах с параллельной публикацией в евро
основных показателей государственной финансовой статистики. Внешний
государственный долг в валюте стран, присоединившихся к «зоне евро»,
оплачивался в переходный период 1999-2000 гг. по принципу «ни
принуждения, ни запрещения» при выборе валюты платежа. В отношении
рынков частных обязательств Федерация фондовых бирж Европы вынесла
рекомендацию перевести всю упорядоченную биржевую торговлю
ценными бумагами, деноминированными в валюте стран «зоны евро», на
новую валюту с 4 января 1999 г. Пересчет финансовых показателей из
национальных валют в евро проводился по курсовым значениям. Взаимные
курсовые значения национальных валют с 1 января 1999 г. определялись
через евро, прямое сравнение их курсов было разрешено лишь для
иллюстративных целей. Ценники и прейскуранты оставались двойными
(цены в евро округлялись до цента).
С экономической точки зрения, валютный союз начал свое
существование уже с 1 января 1999 г., хотя евробанкноты и монеты были
запущены в обращение только в начале 2002 г. Основанием же для такого
утверждения является уничтожение валютного риска и наличие единой
денежно-кредитной политики.
Фаза С началась 1 января 2002 г. с введением в обращение
банкнот и монет в евро, которые в первом полугодии 2002 г. стали
законным средством платежа наряду с национальными валютами.
Последние постепенно должны были выйти из обращения и после 1 июля
2002 г. потеряли
статус законного средства платежа, но и далее
предполагался их беспрепятственный обмен национальными центральными
банками. Через банкоматы в первые дни сразу же разошлись первые
полмиллиона евро. Эксперты предсказывали скачек инфляции с переходом
на евро. Сразу же появились первые признаки роста цен. Многие торговцы
стали округлять их в сторону повышения. С июля 2002 г. евро стала
единственной валютой своей зоны. Для этих целей было отпечатано 12
млрд. банкнот номиналом в 500, 200, 100, 50, 20, 10 и 5 евро и отчеканено
70 млрд. монет в 2 и 1 евро и в 50, 20, 10, 5, 2 и 1 цент. Дизайн банкнот
одинаков для всей зоны; монеты имеют одну стандартную (европейскую) и
одну национальную стороны (в зависимости от страны чеканки) 7. Логотип
новой валюты был зарегистрирован в Международной организации по
стандартизации и введен на наборные панели компьютеров и в коды
компьютерных систем8.
26
Вся статистика ЕС, которая раньше выражалась в ЭКЮ, с 1 января
1999 г. переводилась на евро. Был осуществлен и ретроспективный
пересчет в евро статистических рядов прошлых лет. На протяжении
переходного периода и официальные власти, и бизнес должны были иметь,
исходя из принципа «ни принуждения, ни запрещения», значительную
свободу выбора путей и сроков перехода к новой валюте, но вся
деятельность осуществлялась в рамках единой кредитно-денежной
политики и под руководством уже сформировавшихся институтов единой
валютной системы9.
По «пропускным критериям» присоединения к зоне евро были
допущены только 11 стран ЕС: Австрия, Бельгия, Германия, Нидерланды,
Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Португалия, Финляндия и
Франция. Великобритания и Швеция также укладывались в большинство
указанных критериев, однако они не высказали желания войти в еврозону в
составе первой волны ее участниц. Дания столкнулась при этом с
конституционными проблемами (референдум в июне 1992 г.
продемонстрировал отрицательное отношение населения этой страны к
вступлению в валютный союз). Финансы Греции заметно отставали от
указанных нормативов. Однако, в соответствии с «Протоколом о переходе
к третьему этапу Экономического и валютного союза» страны, отвечающие
критериям конвергенции, могут беспрепятственно присоединиться к ЭВС,
когда сочтут нужным10.
Готовность стран ЕС к достижению «переходных» показателей была
различной. В то же время, уже сама по себе подготовка к введению евро,
конкуренция за место в ее зоне позволили существенно стабилизировать
финансы стран-участниц, т.е. национальные экономики по требованиям
постепенно приближались к пропускным критериям, что прослеживается в
нижеследующей таблице.
Критерии конвергенции и их выполнение странами ЕС11
Темп инфляции
1996
г.
Контрол. 2,5
значения
Герма1,2
ния
Франция 2,0
Италия
4,0
Велико- Н.д.
британия
Испания 3,6
Нидер1,4
ланды
27
Дефицит госбюджета Государственный долг Процент.
(% ВВП)
(% ВВП)
ставка
1997 1998 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г.
г.
2,7
2,6
-3,0
60,0
1997 г.
1,5
1,4
-3,4
-2,7
-2,7
60,4
61,3
61,7
5,6
1,2
1,9
1,8
1,3
1,9
2,3
-4,2
-6,7
-4,9
-3,0
-2,7
-1,9
-3,0
-2,6
-0,6
55,7
123,8
54,7
58,0
121,6
53,4
57,8
119,4
50,8
5,5
6,7
7,0
1,9
1,9
2,2
1,7
-4,4
-2,4
-2,6
-1,5
-2,4
-1,8
70,1
78,0
68,3
72,1
67,5
70,2
6,3
5,5
Темп инфляции
Бельгия
Швеция
Австрия
Дания
Финляндия
Португалия
Греция
Ирландия
Люксембург
Дефицит госбюджета Государственный долг Процент.
(% ВВП)
(% ВВП)
ставка
1,8
0,8
1,8
1,9
1,1
1,5
1,9
1,2
2,0
1,2
1,1
2,1
1,0
1,9
1,8
-3,2
-3,6
-4,0
-1,6
-2,6
-2,1
-1,4
-2,5
0,7
-0,9
-1,8
0,0
-2,5
1,2
0,0
126,9
77,7
69,5
66,7
58,7
122,2
75,9
66,1
64,1
55,8
118,5
72,3
65,2
59,7
55,5
5,7
6,6
5,6
6,2
5,9
2,8
1,9
2,0
-3,2
-2,5
-2,5
65,6
62,0
61,5
6,2
7,9
2,1
5,4
1,2
5,8
2,7
-7,5
-1,1
-4,0
0,9
-4,0
0,4
111,6
73,0
108,7
67,0
106,5
64,0
9,9
6,2
1,2
1,4
1.5
2,5
1,7
0,6
6,6
6,7
7,7
5,7
В тоже время изначально важнейшим из критериев был бюджетный12.
Этот критерий должен был играть ограничительную роль, так как именно
от него зависели все остальные критерии конвергенции. Снижение
бюджетного дефицита стало одной из главных обязанностей политиков, а
сбалансированный бюджет и низкий его дефицит превратились в орудие
внутренних предвыборных дебатов.
Жесткие рамки ограничения
бюджетного дефицита стали нормой как для стран ЕС, так и для других
государств мира. Быстрый рост бюджетного дефицита означал, что
восстановление фискального равновесия является одним из ключевых
направлений экономической политики, так как значительный дефицит
создает угрозу долгосрочному экономическому развитию и финансовой
стабильности.
Кроме того, для каждой страны ЕС бюджетный дефицит являлся
важным не только для нее самой, а также и для ее соседей по ЕС.
Несоблюдение именно этого критерия конвергенции могло вызвать
негативные последствия для членов единого валютного пространства и
обернуться слабостью евро.
Во время подписания Маастрихтского
договора бюджетный дефицит в 3% казался недостижимым для
большинства стран-претендентов, в частности особенно далеки от данного
показателя были страны Южной Европы – Италия, Испания, Португалия и
Греция. В 1992 г. только Дания, Ирландия и Люксембург соответствовали
критерию в 3%. Наблюдалось также ухудшение показателей бюджетного
дефицита в Германии, что стало последствием объединения Германии и
увеличенных в связи с этим расходов (цена объединения оказалась намного
выше, чем предполагалось). В Великобритании причиной ухудшения
данных показателей
стала экспансивная фискальная политика
правительства для стимулирования экономики, находящейся в стадии
рецессии после атаки Сороса в октябре 1992 г. на фунт и выхода
Великобритании из Европейской валютной системы.
28
Во Франции ситуация с 1995 г. стала также ухудшаться.
Наметившийся экономический рост прервался, а без этого было трудно
рассчитывать на сокращение бюджетного дефицита. Все чаще стали
появляться ссылки на положения Маастрихтского договора, позволяющие
судить о выполнении критериев конвергенции «в тенденции». В
«Протоколе о процедуре, касающейся чрезмерного дефицита» прописано,
что 3% - это «планируемый или фактический дефицит к валовому
внутреннему продукту в рыночных ценах»13. Именно это отступление
позволяло странам с бюджетным дефицитом больше установленной нормы,
но стремящимся к его снижению, надеяться на вступление в зону евро.
Однако Германия всегда высказывалась против подобных отступлений от
жестких норм критериев конвергенции. Даже в критический для Германии
1997 год, когда
появились сомнения, сумеет ли сама Германия
соответствовать данному критерию, она не отошла от этого принципа.
Союзником Германии по жесткой линии стала Голландия. Данная жесткая
позиция Германии объяснялась довольно просто. Именно немецкая марка
являлась несущей составляющей в экономике и финансах ЕС, и именно в
Германии, как, впрочем, и во Франции, строительство ЭВС вызывало и
вызывает наибольшие дебаты и сопротивление по определенным вопросам.
Однако, правительства стран с бюджетным дефицитом больше
нормы, (независимо от того, возглавлялись они правыми (Германия,
Италия) или левыми (Франция, Италия, Португалия)), и их министры
финансов сделали все возможное для достижения необходимого уровня
дефицита. Сочетая меры жесткой бюджетной экономии и налоговых
функций, а также манипулируя финансовыми рычагами, они добились
(кроме Греции) нормативного показателя. Хуже всех (хотя исходные
позиции были более благоприятными) этот показатель оказался у Франции
– 3,02%, но согласно тексту Маастрихтского договора сотые доли процента
не учитывались.
По критерию, касающемуся уровня государственного долга от ВВП,
на 31 декабря 1997 г. соответствовали только четыре страны – Люксембург,
Финляндия, Великобритания, Франция. Но здесь во внимание бралась
тенденция, зависящая от ожидаемых на ближайшие годы уровней
бюджетного дефицита. У всех кроме Франции тенденция оказалась
положительной. Поэтому все получили разрешение. Даже Бельгии с ее
122,2% и Италии с 121,6% Бундесбанк и Европейский валютный институт
представили доклады и расчеты, согласно которым эти страны могли бы
вернуться в нужные рамки к 2007 году с помощью мер жесточайшей
экономии14.
Остальным трем критериям не соответствовали на конец 1998 года
только Великобритания и Швеция, не участвующие в Европейской
валютной системе и пока не собирающиеся в еврозону, а также Греция,
которая на тот момент не соответствовала ни одному критерию.
Большинство специалистов считает, что все преимущества,
вытекающие из ЭВС, удастся реализовать только при условии, что
29
стоимость евро окажется стабильной как на внутреннем, так и на
международном рынках. Основатели евро разработали и согласовали
механизм функционирования и структуру валютного союза так, чтобы
воспрепятствовать обвалу евро. В связи с этим четко определялись цели и
задачи Европейского центрального банка. Главной целью стало
поддержание в рамках единой кредитно-денежной политики стабильности
цен в странах ЕС. Причем, данная цель становилась приоритетной по
отношению к краткосрочному регулированию экономического роста и
колебаниям валютных курсов15. Разработанный механизм определения
курса евро по отношению к национальным валютам, оставшимся вне ЕВС
стран ЕС (курсовой механизм – 2) способствовал предотвращению
чрезмерного колебания валютных курсов16. Сближение национальных
экономических политик стран ЕС обеспечивалось тем, что все страны ЕС
приняли обязательства о присоединении к ЕВС. Это означало проведение
долгосрочных экономических политик, направленных на обеспечение
стабильности и сближение по макроэкономическим показателям.
Предусматривался
целый ряд четких механизмов наблюдения и
координации экономических политик стран ЕС, распространяющихся на
все страны независимо от их участия в ЭВС. Все важнейшие вопросы
экономической политики – налоги, занятость, уровни заработной платы и
бюджеты, были отнесены к сфере общих интересов ЕС и подлежали
обсуждению с участием стран, не вступивших в ЭВС.
Однако, несмотря на все вышеуказанные моменты, вероятность
инфляционного развития ЕВС и возникновения серьезных противоречий
между его членами оставалась велика. На сегодняшний день все страны
ЕС, включая Грецию, практически добились соответствия маастрихтским
критериям. Опасность же заключается в неоднородности экономической
ситуации в странах ЕС.
Страны ЕС, несмотря на конвергенцию экономик, по-прежнему
существенно различаются между собой по структуре производства и
внешней торговли, уровню и динамике развития. Поэтому резкие
изменения в спросе или предложении могут иметь асимметричные
последствия для отдельных членов ЕС, а, следовательно, это отразится на
экономике и финансах всех стран-членов ЕС.
Критерии конвергенции стали первым шагом к сближению
макроэкономических показателей стран-членов ЕС на пути к переходу к
единой валюте. Именно строгие меры, в рамках которых должна была
развиваться экономика стран ЕС в этот период, обеспечили успешное
установление бюджетной дисциплины в странах-членах ЕС, следствием
чего явилась стабилизация цен и оздоровление финансов. Очередным
этапом в развитии нормативной базы ЭВС стал Пакт стабильности и роста,
выступивший логическим продолжением критериев конвергенции.
30
Протокол о критериях сближения // Новая единая европейская валюта евро / Под ред.
В.И.Рыбина. М., Финансы и статистика, 1998. С.218.
2
Договор о Европейском Союзе // Европейский Союз: прошлое, настоящее, будущее. М.,
Право, 1994. С.68-70, 82-84.
3
Протокол о переходе к третьему этапу Экономического и валютного союза// Новая
единая европейская валюта евро / Под ред. В.И.Рыбина. М., Финансы и статистика, 1998.
С.220.
4
Ст.1 Протокола о критериях сближения // Новая единая европейская валюта евро.
С.218.
5
Ст.1 Протокола о критериях сближения // Новая единая европейская валюта евро.
С.219.
6
De Grauwe P. Economics of Monetary Union. Oxford University Press, 2000. P.134-135;
Золотухина Т. Интеграционные процессы в Европе: введение единой валюты //
Вопросы экономики. 1998. №9. С.127.
7
Регламент Совета от 20 ноября 1997 г. о достоинстве и технических характеристиках
монет евро // Новая единая европейская валюта евро / Под ред. В.И.Рыбина. М.:
Финансы и статистика, 1998. С.362.
8
Иванов И. Старт «зоны евро» // Мировая экономика и международные отношения.
1999. N 1. С.5.
9
Поздняков В., Ганжа С. ЕС вводит евро // Международная жизнь. 1999. N 1.С.55.
10
Протокол о переходе к третьему этапу экономического и валютного союза // Новая
единая европейская валюта евро. С.220.
11
Deutsche Bank Research. EMU Watch. 1998. N 47.
12
De Grauwe P. Economics of Monetary Union. P.132-134.
13
Протокол о процедуре, касающейся чрезмерного дефицита // Европейский Союз:
прошлое, настоящее, будущее. Единый Европейский Акт. Договор о Европейском
Союзе. М.: Право, 1994. С.216-217.
14
Рыбаков В.Б. Евроленд – накануне открытия // Мировая экономика и международные
отношения. 1998. N 10. С.81.
15
Ст.105 п.1 Договора о Европейском Союзе// Европейский Союз: прошлое, настоящее,
будущее. Единый Европейский Акт. Договор о Европейском Союзе. М.: Право, 1994.
С.70.
16
Щедрин А.
Европейский союз в преддверии евро //Мировая экономика и
международные отношения.1998. N 10. С.93-94.
31
ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ И ЭТНОКУЛЬТУРНАЯ ПОЛИТИКА
К.В. Юматов
1 мая 2004 года произошло знаменательное событие в современном
мире. Долгое время «разлученные» Восточная и Западная Европа, наконец,
стали Единой Европой. 25 стран, объединенные верой и надеждой в
европейскую идею, вышли на новый этап своих взаимоотношений. Бурные
празднества, совпавшие по иронии судьбы с «Днем международной
солидарности трудящихся», закрыли «радостной вуалью» проблемы и
противоречия нового объединения.
Но проблемы остаются. Это различные внешнеполитические взгляды
на роль США и России в Европе, очень ярко проявившиеся во время
иракского кризиса. «Бунт» Франции и ФРГ столкнулся с атлантическим
курсом Британии, Испании и «новых европейцев». Отсюда и вопрос о
единой
европейской
политике
«безопасности
и
обороны».
Внутриполитические противоречия также имеют место: разные взгляды на
роль государств и регионов, налоговое законодательство, подходы к
сельскохозяйственной политике и многие другие
Мы обратимся лишь к одному аспекту проблематики Евросоюза –
этнокультурному фактору во внутренних процессах интеграции.
Прежде чем перейти непосредственно к теме, позволим себе
остановиться на проблеме дефиниций в сфере межэтнических и
межнациональных отношений. Есть несколько понятий, которые в данном
случае играют ключевую роль: этнос1, нация и национализм. По поводу
соотношения этих дефиниций в отечественной и зарубежной науке сломано
немало копий, а какого-либо единства так и не достигнуто2. Усиливают
неразбериху близкие по смыслу термины – народ, национальность, и
производные понятия - национальное меньшинство, национальные языки и
др. Такая же ситуация и в политическом лексиконе. В политической сфере
толкование семантики термина отражается на конкретных действиях
субъектов политики.
В целом, наиболее влиятельными являются два современных подхода к
понятиям этноса и нации.
Примордиалистский подход рассматривает нацию как естественную,
может быть даже социо-биологическую группу, к которой человек
принадлежит изначально. Категория эта неизменяемая. В русле этого
подхода выдвигается понятие «нации-культуры» или «этнонации». Нация
определяется едиными историческими, территориальными, культурными и
психологическими особенностями3. В таком понимании понятия этноса и
нации фактически становятся словами-синонимами.
Примордиалистам противостоят так называемые «конструктивисты».
Они подчеркивают то, что нация является социальным конструктом,
динамичным и способным изменяться. В русле этого подхода актуальны
понятия «нации-государства» или «гражданской нации», когда нация
32
определяется не только и не столько культурными чертами, сколько
принадлежностью к одному государству4. Этническая принадлежность в
данном случае не обязательно совпадает с национальной. Из этого
понимания исходит понятие национального государства как государства
единой политической нации.
Представляется, что конструктивистский подход более актуален для
современного индустриального и постиндустриального общества, каковым
является европейский социум. Но необходимо учитывать, что взгляд на
этнос и нацию как на культурный объективно существующий феномен
популярен среди языковых и этнических меньшинств.
Возвращаясь к европейским реалиям, мы сразу можем отметить, что
изменение ситуации во взглядах на национальное государство и внутренние
этнокультурные проблемы в последние десятилетия налицо.
Необходимо отметить, что определенной согласованной политики в
этой сфере внутри ЕС нет. Традиционно декларируются права
национальных меньшинств и их гарантирование со стороны государства.
Правовая база опирается на документы ООН 5. Принят и ряд европейских
документов6. Однако, даже Копенгагенская «Рамочная конвенция по правам
национальных меньшинств» и «Европейская хартия региональных языков
или языков меньшинств» Совета Европы не является обязательной для всех
государств. Они подписаны, но до сих пор не ратифицированы не только
новыми членами Европейского Союза Латвией и Эстонией, но и Францией.
В целом отношения с национальными меньшинствами являются сферой
деятельности национального государства. В то же время в связи с
углублением интеграции и динамикой демографических изменений
выявляется необходимость согласованной линии в этой сфере.
Когда основы европейской интеграции только закладывались, в
интеграционный процесс включались в основном государства с довольно
устойчивой этнической основой. Италия, Франция, ФРГ, Нидерланды,
Люксембург имели выраженный титульный этнос и очень небольшие
иноэтничные элементы. Единственное исключение составляла Бельгия. Но
после второй мировой войны Западная Европа была так напугана
призраком нацизма и фашизма, что поднимать этнонационализм как лозунг
было явно не выгодно. Политические партии до поры, до времени
воздерживались от «розыгрыша» этнических «козырей», поскольку это
могло оттолкнуть электорат. Национальная политика перестала быть
политикой этнической, она стала политикой государства-нации7. До 60-х
годов казалось, что этнические группы Западной Европы забыли о своих
этнокультурных особенностях и стремительно движутся к окончательному
формированию политических наций.
Определенную интегрирующую роль играл и конфессиональный
фактор. Католицизм был ведущим религиозным направлением на
пространстве ЕЭС, и христианско-демократические партии стали
выразителями интеграционных идей. Федералистская концепция
интеграции до определенного момента отказалась от национально33
культурных ценностей. В то же время Гейр Лундестад указывает на то, что
в странах, тяготеющих к конфедералистской концепции интеграции
(например, члены Европейской ассоциации свободной торговли 1960 г.),
преобладали национальные мотивы и протестантизм8.
Ситуация с этнокультурными проблемами стала меняться с конца 50х гг. Причины роста национальных и националистических настроений
были, с нашей точки зрения, следующие:
- выход из послевоенного экономического кризиса отодвинул на второй
план социальные проблемы, и их место стали занимать проблемы
национальные. Выросла разница в экономическом развитии регионов;
- выделяется ряд богатых регионов внутри национальных государств,
которые считают, что им приходится «кормить» бедные провинции
(Фландрия в Бельгии, Шотландия в Великобритании, Страна Басков в
Испании9).
Выразителями
недовольства
стали
этнополитические
организации и партии компактно проживающих в этих провинциях
национальных меньшинств. В результате в политических лозунгах
региональная идентичность стала заменяться этнической;
- боязнь малых этносов исчезнуть в результате набирающих силу процессов
интеграции и глобализации обусловила рост национализма малых языковых
и региональных групп. Этот факт приводит к появлению автономистских и
сепаратистских движений;
- стремление ряда новых лидеров стран ЕЭС использовать национальную
идею в политической сфере. Самым показательным, пожалуй, является
пример французского президента де Голля. Французский гражданский
национализм, поднятый на щит де Голлем и голлистами, объективно
подтолкнул рост этнонационализма среди франкоговорящих жителей
Бельгии10. Надо отметить, что де Голль способствовал этому настрою
своими речами и высказываниями11;
- рост эмиграции из колоний и бывших колоний начал вызывать опасения
как политической элиты так и социальных низов, т.к. вызывал рост
противоречий внутри общества. Поражение Франции и Бельгии в
соответствующих антиколониальных войнах (Вьетнам, Алжир, Конго)
привели к возвращению во Францию большого количества беженцев из
колоний. Как правило, это были люди, озлобленные на представителей
«цветных рас». Они во многом стали опорой националистических правых
движений;
- формирование новой психологии постиндустриального, глобального
общества привело к появлению феномена «одиночества личности» в
обществе, кризису идентичности. Стремление к новой коллективной
самоидентификации
приводит
к
резкому
росту
различных
коллективистских организаций: «тоталитарных» сект, левацких движений,
неофашистов, антиглобалистов и других радикальных организаций.
Национализм тоже стал идеологией, способствующей самоидентификации
личности в обществе.
34
Рост национализма вылился в усиление националистических
политических сил с 1968–1969 г. Во Франции ширится Бретонское
движение
за
культурную
автономию,
развивает
деятельность
Национальный фронт освобождения Корсики, движение за изучение
немецкого языка в Эльзасе12 . Валлоны в Бельгии проводят ряд акций
против «господства» фламандцев, фламандцы отвечают созданием
«Фламандского блока» (1979 г.). В Германии основой национальной идеи
являлась идея объединения. Не возникало этнических конфликтов и в
основном моноэтничных Люксембурге и Нидерландах13.
Отношение к этим изменениям оказались разным. Пример
французской политической нации здесь очень показателен. Выступая в
международных делах с позиций национальной самостоятельности,
французские политические деятели отвергают национализм корсиканцев,
эльзасцев, окситанцев, бретонцев, басков. Сегодня ситуация меняется, но
достаточно медленно.
Вхождение в Европейское сообщество Британии и Ирландии привело
к тому, что темой для обсуждения стал еще и ольстерский вопрос.
Католическое ирландское меньшинство Ольстера могло теперь
апеллировать к католическому большинству ЕС.
Дальнейшее расширение ЕС увеличивало количество «проблемных
регионов» - испанские баски и каталонцы, национальные меньшинства
Греции и Австрии.
Множество конфликтных ситуаций существует и в новых
государствах-членах Европейского Союза. Показательна, например,
ситуация с русскоязычным меньшинством в республиках Прибалтики.
Очень острой является проблема объединения Кипра. Греческое
большинство отказало туркам-киприотам в праве стать членами единой
Европы. Вместо ожидаемого примирения, референдум по этому вопросу
лишь углубил противоречия.
К сожалению, все эти проблемы относятся к числу ситуаций, где
очень трудно найти позитивный выход. Он возможен лишь при поиске
компромисса всеми участвующими сторонами.
Растет и проблема азиатско-африканской эмиграции. Уже сегодня ее
поток с трудом поддается контролю. Рождаемость среди цветных
европейцев гораздо выше, чем у белого населения «стареющей Европы».
Сегодня только количество мусульман в Европе оценивается примерно в 20
млн. человек. У многих европейцев возникает «диаспорофобия». Эти
процессы вызывают рост популярности правых и крайне правых.
Демократическим путем к власти приходят политики недемократического
склада.
Усиливает проблему «исламская угроза». Рост числа мусульман
повышает опасность внутренних атак на порядок в европейских странах.
Взрывы в Испании, угрозы терактов во Франции и Италии, противостояние
христиан и мусульман в Бельгии и Нидерландах - эти симптомы вызывают
большую тревогу не только у европейцев, но и во всем мире.
35
Этнокультурная проблематика играет немаловажную роль и во
внешней политике европейских государств.
Камнем преткновения стал курдский вопрос в европейско-турецких
отношениях14. Турция, желающая вступить в ЕС с 60-х гг., долго
отказывалась решать демократическим путем проблему автономии курдов.
В ответ, Европейский Союз (Европейское Сообщество) отодвигал сроки
возможной интеграции с Турцией. Сегодня этот процесс, кажется,
сдвинулся с мертвой точки.
Весьма негативную роль играет в российско-европейских отношениях
чеченский вопрос. Показательна двойственная ситуация во время и после
иракского кризиса 2003 г., когда с одной стороны ФРГ и Франция
призывали Россию к антивоенному союзу, с другой стороны германская
социал-демократия призывала в Совете Европы к осуждению российского
президента за «геноцид чеченского народа». В этих условиях российская
политическая элита чувствует себя неуверенно на европейском
направлении.
Таким образом, глядя в будущее, европейская политическая элита не
может не реагировать на потенциально конфликтные ситуации и не искать
пути их решения. Европейское общество попадает в определенные
политические «ножницы». С одной стороны, традиционное уважение
либеральных свобод и демократических институтов не дает возможности
применять в межэтнических вопросах жесткие репрессивные меры. В
будущей Конституции ЕС будет подчеркиваться важность соблюдения
религиозных и культурных традиций стран-участниц, позволяющих
сохранить свои национальные особенности. С другой стороны, вопросы
борьбы с национальным и религиозным терроризмом невозможно решать
без силовых действий. Грань между демократией и силовыми методами
«для защиты демократии» может быть пройдена достаточно быстро.
Подчеркивание этнокультурных отличий тоже может иметь негативный
эффект.
Хорошо
известен
деструктивный
потенциал
15
этноконфессиональных конфликтов . Поэтому все шаги в этой сфере
должны быть очень осторожны и хорошо продуманы. Необходимо
взаимное сближение «коренных» и «новых» европейцев, поиск
компромиссов между различными этноконфессиональными группами.
В целом в сфере национальных отношений внутри Европы
выявляются следующие тенденции:
- Национализм «малых» народов в основном выражается в легальных
формах борьбы за расширение культурной автономии.
- Сепаратистские лозунги приобретают новый смысл в пространстве
единой Европы. Шотландская национальная партия, Лига Севера,
Фламандский блок, исходя из новой реальности, взяли на вооружение
доктрину «Европы регионов» и требуют выделения своих территорий из
состава государств Союза с сохранением в составе ЕС.
- Все государства Евросоюза понимают, что сецессия в любом из
государств может вызвать эффект «домино» и поэтому очень осторожны
36
в своих действиях. В то же время они готовы идти на уступки в сфере
расширения прав автономий и местного самоуправления (Испания,
Италия, Британия) и прав языковых меньшинств (Бельгия, Испания).
- Радикальные группировки (ИРА, ЭТА, корсиканские радикалы) большой
популярности в массах не имеют. Часть их лидеров готова идти на
компромиссы с властями. Сильно уменьшили популярность
насильственных акций в борьбе за независимость террористические акты
11 сентября 2001 г. в Америке и 11 марта 2004 г. в Испании. Хотя «АльКаида» преследует совсем другие цели, европейские террористы
оказались в одном ряду с исламскими группировками. Показательно,
например, внесение администрацией США ИРА и ЭТА в список особо
опасных террористических организаций.
- Усиливается опасность афро-азиатского радикализма, исламского
терроризма в Европе, и с другой стороны, роста европейского
национализма, а соответственно рост фронта крайне правых. А
далее…опасность возрождения нацизма и фашизма.
- Противоречия между государственными интересами и ценностями
гражданского общества наиболее широко проявляются именно в
этноконфессиональных проблемах. Рост «новых религий» и исламского
влияния приводит к давлению на государство со стороны традиционных
религиозных образований, вмешательству государства в религиозную
сферу, формальному нарушению «свободы вероисповедания». То же
самое мы видим в ужесточении иммиграционной политики ЕС.
Внутренняя открытость сопровождается усилением внешней закрытости.
- Различные направления христианской церкви в рамках Евросоюза тоже
начинают отступать от вековых противоречий и заявляют о стремлении
к христианскому единению16. Подспудный мотив объединения противостояние исламу и «новым религиям». Показательна, например,
оппозиция ХДС/ХСС по вопросу приема Турции в ЕС. В свою очередь,
основным аргументом сторонников принятия Турецкой республики в ЕС
является возможность демократического решения проблем киприотов,
исламского терроризма и экстремизма.
- Рост сотрудничества в сфере национальной проблематики. Активно
работает в этом направлении Совет Европы и Европарламент. Например,
обсуждается ситуация с русскоязычным меньшинством в Латвии и
Эстонии. Есть уже вполне конкретные рекомендации о необходимости
ратификации вышеупомянутых документов Совета Европы.
Будущее ЕС, конечно, до сих пор вызывает большие опасения.
Слишком разные государства, со своими традициями и историей, оказались
сегодня в рамках этого надгосударственного образования. Очень много
противоречий сформировалось до начала XXI века. С одной стороны, это
усложняет ситуацию, с другой - углубляет стремление к интеграции, поиску
компромиссов. Этнокультурные проблемы все более реально ставятся на
повестку дня Европейского Союза и требуют выработки единой линии в
этой сфере. Необходима выработка единых критериев таких понятий как
37
«национальное меньшинство», «права национальных меньшинств»,
«государственный язык», «региональный язык». А может быть, панацеей от
национальных конфликтов станет доктрина «Европы регионов»?
В отношениях диаспор и коренных европейцев нужно преодолеть две
основные проблемы: отчужденность мигрантов и диаспорофобию.
Большую роль здесь может сыграть формирование европейской и
региональной идентичности.
Представляется, что сложность этнокультурных проблем со временем
будет только нарастать. Вполне возможно, что национализм и религиозный
фундаментализм могут оказаться более опасными для европейской
демократии, чем были радикальный социализм и коммунизм.
В настоящее время можно констатировать, что федералистская
тенденция в ЕС преобладает над конфедералистской и унитаристской и
является пока той «золотой серединой», которая обеспечивает
формирование европейской идентичности при сохранении этнокультурной
специфики.
1. Во франкоязычной литературе используется термин ethnie (этния, этническая группа),
в англоязычной ethnic community (этническая община), ethnic group (этническая группа).
Термин этнос популярен в отечественной и восточноевропейской литературе. // Тишков
В.А. Реквием по этносу. Исследования по социально-культурной антропологии. М.,
«Наука». 2003.
2. Дискуссии вокруг данных понятий уже заслуживают отдельного изучения. Их обзор и
анализ можно найти в следующих публикациях: Скворцов Н.Г. Проблемы этничности в
социальной антропологии. СПб, 1996; Этнос и политика. Хрестоматия. Авт.-сост.
Празаускас А.А.. М., изд-во УРАО, 2000; Альтерматт У. Этнонационализм в Европе. М.,
2000; Тишков В.А. Реквием по этносу. Исследования по социально-культурной
антропологии. М., «Наука». 2003.
3. Такое понимание нации складывалось в рамках, прежде всего, немецкой философии
конца XVIII – XIX веков (Гердер, Шлейермахер). Разделенный между государствами
германский этнос в это время начинал борьбу за единое национальное государство.
4. Подобное восприятие нации активно продвигалось во Франции во время Великой
Французской революции.
5. Устав ООН, «Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах» 1966 г., «Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или
этническим, религиозным и языковым меньшинствам» 1992 г.
6. «Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению
СБСЕ» 1990 г., «Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств»
1992 г., «Рамочная конвенция по правам национальных меньшинств» 1994.
7. В интервью «Русскому журналу» российский этнограф и историк В. Тишков
высказался следующим образом по поводу термина «национальная политика»: «Я ее
(политику – К.Ю.) не называю национальной, я ее называю этнокультурной. Все-таки,
это более точный термин, и нам надо переходить на этот термин как можно быстрее.
Национальная политика - это политика национальных интересов России (т.е.
государства – К.Ю)». Цит. по «Самая плохая политика та, которая думает, что рецепты
находятся в истории» // Русский журнал. (http://www.russ.ru/politics/20011127-pr.html
дата посещения 30.04.2004).
38
8. Лундестад Г. Восток, Запад, Север, Юг. Основные направления международной
политики. 1945 – 1996. М., 2002.
9. В конце 60-х гг. Страна Басков платила 13 % всех испанских налогов, в то время как
на ее долю приходилось всего 5 % средств, выделяемых центральным правительством
на местные расходы. Статистика по Хухлындина Л.М., Ходаков Д.А. Интеграция:
объединенная Европа или сообщество свободных европейских регионов? // Белорусский
журнал международного права и международных отношений , №4, 1999.
10. Тот же фактор сыграл большую роль в росте национализма среди франко-канадцев и
жителей франкоговорящих кантонов в Швейцарии.
11. Хухлындина Л.М., Ходаков Д.А. Интеграция: объединенная Европа или сообщество
свободных европейских регионов? // Белорусский журнал международного права и
международных отношений , №4, 1999.
12. Справедливости ради, необходимо отметить, что дезинтеграционные процессы на
национальной почве начались в конце 60-х гг. не только в странах ЕС. Вновь активно
начала действовать Ирландская республиканская армия в Ольстере, «ЭТА» в Испании,
Квебекская партия в Канаде, курдские партии в Турции и Ираке. Даже в закрытом
«интернационалистском» Советском Союзе появляются небольшие националистические
движения, подавляемые советским режимом.
13. Фризы, фламандцы и немцы, составляющие национальные меньшинства в
Нидерландах, достаточно близки по языковым и культурным признакам к голландцам.
Поэтому ассимиляция их проходит почти бесконфликтно и быстрыми темпами //
Казьмина А.Е., Пучков П.И. Основы этнодемографии. М., 1994.
14. При этом ни у кого не вызывает сомнения военное партнерство с Турцией в рамках
НАТО.
15. Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. М., 2003.
16. Таков, например, основной мотив выступления Иоанна Павла II 2 мая 2004 г.
«Единство народов лишь тогда будет длительным, если не будет исключительно
экономическим и политическим. Только Европа, которая вновь откроет свои
христианские корни, будет на высоте великих вызовов третьего тысячелетия".
(http://www.strana.ru/news - дата посещения 4.05.2004 )
39
ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ЕС:
ОТ КОНТРОЛЯ К РЕГУЛИРОВАНИЮ
О.В. Корнеев
Последние тенденции в иммиграционной политике различных стран
свидетельствуют о том, что происходит
постепенный переход от
иммиграционного контроля к регулированию, т.е. управлению
миграционными потоками, которое не может быть эффективным без
межгосударственного сотрудничества. Для того чтобы воздействие
миграции
не
было
негативным,
необходимо
сотрудничество
«отправляющих» и «принимающих» мигрантов стран. Именно такое
взаимодействие и составляет основу политики миграционного
регулирования. Регулирование иммиграции становится актуальным
направлением и для Европейского Союза (ЕС), которому чрезвычайно
важно реализовывать продуманную иммиграционную стратегию.
Необходимо отметить, что среди специалистов в области
миграционных исследований довольно распространенной является точка
зрения о том, что иммиграционная политика формируется не в отношении
отдельно взятого государства или группы стран, а в отношении индивидов
- выходцев из этих стран1. При этом дифференцированное применение тех
или иных мер к иммигрантам из различных государств объясняется вполне
определенными экономическими, политическими и социальными
причинами, а также особенностями историко-культурных связей между
странами эмиграции и иммиграции. Тем не менее, можно говорить о том,
что не только межгосударственные отношения во всем их многообразии
определяют, в той или иной степени, миграционную политику, но и сама
миграционная политика оказывает воздействие на межгосударственные
отношения.
Основные тенденции иммиграционной политики ЕС
На протяжении многих лет государства-члены ЕС пытаются
адекватно реагировать на иммиграцию, которая представляется довольно
парадоксальным феноменом. Она может способствовать решению
демографических и экономических проблем, но может провоцировать
социальную нестабильность и рассматриваться как угроза внутренней
безопасности стран Союза. В этой сфере национальные государства хотят
чувствовать себя максимально свободными, не ограниченными какимилибо
обязательствами.
Учитывая
углубление
и
расширение
интеграционных процессов в Европе, представляется, что решение
иммиграционных проблем в рамках одного государства невозможно.
В последние годы проблемы, порождаемые иммиграцией, в
европейских странах достигли критической стадии. Статистика говорит об
устойчивом росте нелегальной иммиграции и распространении в
европейском обществе ксенофобии. Проблемы безработицы в массовом
40
сознании уже давно связаны с волнами приезжающих на временное и
постоянное место жительства. Современные миграционные тенденции
делают вопрос о проведении эффективной иммиграционной политики
одним из наиболее актуальных в повестке дня практически всех государствчленов ЕС.
Амстердамский Договор, вступивший в силу в 1999 году, стал
решающим шагом на пути полной коммунитаризации иммиграционной
политики. Ряд положений договора призван способствовать формированию
общей иммиграционной политики ЕС, направленной на создание
«пространства свободы, безопасности и правопорядка»2. Тем не менее,
некоторые исследователи считают, что общая иммиграционная политика
Европейского Союза – факт далеко не бесспорный3. Однако можно
утверждать, что процесс формирования такой политики – объективная
реальность, а некоторые ее элементы вполне очевидны.
Например, в настоящее время наблюдается постепенное приближение
национальных
иммиграционных
политик
к
некоей
средней
общеевропейской модели. В сентябре 2000 г. был создан Европейский фонд
помощи беженцам. Европейская Комиссия разработала ряд программ с
целью интеграции легальных иммигрантов в общество, основанных прежде
всего на облегчении их доступа на рынок труда. Совет ЕС принял
директивы, касающиеся воссоединения семей и статуса граждан третьих
стран, долгое время проживающих на территории государств-членов. Кроме
того, в целях борьбы с нелегальной иммиграцией летом 2003 г. в ЕС была
создана специальная рабочая группа. Правда, вошли в нее всего лишь пять
государств-членов: Германия, Испания, Италия, Франция, всегда
поддерживающие формирование общей иммиграционной политики ЕС, а
также Великобритания, стремящаяся отстоять особую позицию. Все эти
события свидетельствуют об активной деятельности ЕС по формированию
общей иммиграционной политики.
На саммитах Европейского Совета в Вене (1998) и в Тампере (1999)
были обозначены четыре главных направления формирования
коммунитарной иммиграционной политики:
развитие партнерства со странами происхождения иммигрантов
(возможность включения этой проблематики в Общую Внешнюю Политику
и Политику Безопасности);
создание общей европейской системы предоставления убежища;
справедливое обращение с гражданами третьих стран;
управление миграционными потоками 4.
Проявлением перехода ЕС от мер контроля к регулированию
иммиграции является включение некоторых мер иммиграционной политики
в отношения ЕС с третьими странами. Этот подход основан на первом и
четвертом пунктах положений, разработанных в Тампере. При реализации
такой стратегии принимающими государствами, страны - источники
иммигрантов оказываются вовлеченными в поле действия иммиграционной
политики. В этом случае иммиграционная политика в отношении
41
индивидов
осуществляется
в
рамках
миграционного
режима,
установленного между государствами.
Подобный опыт можно увидеть в европейской истории. В период
распада империи послевоенная Великобритания, стремясь сохранить
прочные связи с бывшими владениями и решить проблему нехватки
рабочей силы, предоставляла преференции иммигрантам из своих бывших
колоний, что определялось особым законодательным актом, действие
которого было прекращено лишь в 1970-е годы. Примечательная ситуация
сложилась после Второй мировой войны и в ФРГ. Она стала главной
страной иммиграции в послевоенные десятилетия, несмотря на то, что (в
отличие от Франции или Великобритании) не имела возможности
привлекать рабочую силу из колоний, ввиду их отсутствия. ФРГ нашла
выход, заключая соглашения о найме трудящихся с Италией (1955),
Испанией и Грецией (1960), Турцией (1961, 1964), Марокко (1963),
Португалией (1964), Тунисом (1965) и Югославией (1968)5.
В наши дни миграционная политика внутри самого ЕС выстраивается
в прямой зависимости от характера юридической связи индивида и
государства. Только граждане государств-членов ЕС в полном объеме
пользуются правом на свободное передвижение в рамках Союза со всеми
сопутствующими привилегиями. Начало этому было положено еще в 1957
году, когда был подписан Договор об учреждении Европейского
Экономического Сообщества, в котором были заложены принципы
регулирования миграции в пределах Сообщества, получившие название
«право свободного передвижения». Последующие решения институтов
Европейских Сообществ составили основу миграционной политики в
рамках ЕС изначально в составе шести, а затем пятнадцати стран. От этого
внутреннего миграционного регулирования следует отличать политику в
отношении граждан новых десяти членов ЕС, которая носит
компромиссный характер, и иммиграционную политику в отношении
граждан государств, не входящих в ЕС - “immigration policy towards third
country nationals” или “common immigration policy”.
Большинство «старых» государств-членов ЕС заявили, что они
ограничат свободный доступ на их территорию граждан новых десяти
стран-участниц ЕС на время переходного периода6. Фактически речь идет о
том, что данной категории населения ЕС отказано в праве свободного
трудоустройства в государствах Западной Европы, причем ограничения эти
варьируются по срокам и по другим параметрам от страны к стране.
Например, Нидерланды установили переходный период всего в один год, а
вот Дания, Германия, Франция, Италия и Австрия избрали семилетний
период – предельно допустимый по законам ЕС срок для испытательной
адаптации «новых европейцев». Такие меры государств-членов вызывают
критику со стороны Еврокомиссии. Основываясь на экспертных оценках,
Комиссия прогнозирует сравнительно малый приток иммигрантов из новых
стран (в совокупности - около 220 тысяч человек в год) и заявляет, что
предпринятые действия неадекватны складывающейся ситуации. Тем не
42
менее, признается вероятность более масштабного использования
территории новых государств-членов ЕС для транзита нелегальных
иммигрантов из других регионов. В итоге новым государствам-членам
приходится просто смириться с тем фактом, что одним из условий их
вступления в ЕС было обязательство принятия жестких правил его
миграционного режима.
Похожая
ситуация
складывается
и
при
формировании
иммиграционной политики ЕС. Решение об интеграции иммиграционной
политики во внешнюю политику Союза было принято на саммите в Лакене
в 2001 году7.
Миграционная теория и практика предполагает два варианта того, как
может реализовываться миграционная стратегия8. Первый вариант означает
применение мер карательного характера по отношению к государствам,
которые не стремятся сдерживать массовые волны эмигрантов. По большей
части это экономические санкции, а также ужесточение иммиграционного
контроля именно в отношении выходцев из этих стран. Эта стратегия может
быть условно обозначена как «негативное» воздействие на страны
эмиграции, эффект которого носит краткосрочный характер, так как не
происходит устранения причин эмиграции.
Альтернативой такому решению служит широко известный за
рубежом «причинный подход» (root causes approach), когда применяются
превентивные меры, направленные на устранение причин массовой
эмиграции из того или иного государства. На практике это выражается в
финансовой и технической помощи развитию для решения, прежде всего,
экономических проблем. Этот подход представляет собой «позитивное»
воздействие на страны эмиграции, при этом высока вероятность
долгосрочного желаемого эффекта.
Фактически
ЕС
пытается
увязать
оба
подхода,
что
продемонстрировал саммит в Севилье в 2002 году. Однако странам ЕС так
и не удалось принять решение о безоговорочно жесткой позиции в
отношении тех стран, которые не желают должным образом сотрудничать с
ЕС в целях предотвращения нелегальной иммиграции9. В связи с
имеющимися разногласиями о мерах воздействия, на данном этапе ЕС
стремится к заключению соглашений о реадмиссии со странами эмиграции.
Совет министров ЕС охарактеризовал их как «чрезвычайно полезный и
эффективный инструмент в борьбе с нелегальной иммиграцией»10.
Основная цель таких соглашений состоит в том, чтобы наладить механизм
почти автоматического возвращения нелегалов в страну их проживания.
Соглашения о реадмиссии по оценкам специалистов действительно
являются жестким инструментом борьбы с нелегальной иммиграцией 11.
Наравне с обязательствами относительно собственных граждан,
государство, которое подписывает с ЕС соглашение по реадмиссии, берет
на себя обязательства по приему лиц без гражданства, или тех, кто имеет
иную юрисдикцию, если они нелегально въехали в ЕС с территории страны,
с которой заключено соглашение12. А сами соглашения о реадмиссии
43
повышают ответственность страны как за ее граждан, так и за лиц с иным
юридическим статусом, находящихся на ее территории. Таким образом, в
реализации своей иммиграционной стратегии ЕС стремится к воздействию
не только на индивидов (то есть самих иммигрантов), но и на страны их
происхождения.
Первое подобное соглашение было заключено в ноябре 2002 года
между ЕС и Гонконгом. Впоследствии появились подобные договоры с
Макао, Шри-Ланкой и Албанией. Положения о реадмиссии включены в
Соглашения
о
политическом
диалоге
и
сотрудничестве
с
Центральноамериканскими государствами и Андской Группой, а также в
Соглашение об ассоциации с Сирией.
В настоящее время идут
соответствующие переговоры с Марокко, Алжиром, Турцией, Пакистаном,
Китаем, Украиной и Россией.
Как можно увидеть, страны ЕС стали рассматривать находящихся на
их территории легальных и нелегальных иммигрантов как некую
объективную реальность. Это обстоятельство может оказаться решающим в
проведении сбалансированной, взвешенной политики. Однако пока
отдельные страны ЕС имеют достаточное пространство для маневра в
данной области, перекосы неизбежны. Стремление ряда государств
получать выгоды от притока дешевой рабочей силы, не разделяя при этом
иммиграционного бремени, сдерживает эффективность миграционной
стратегии ЕС. Поэтому лишь полная коммунитаризация иммиграционной
политики может способствовать достижению принципиальных целей:
решению проблемы старения населения, гарантированию занятости в ряде
секторов экономики, при условии безопасности и социальной стабильности
в государствах Союза.
В то же время, набирающая обороты активная иммиграционная
политика ЕС вызывает проблемы во взаимоотношениях Союза со многими
государствами. Не стали исключением и отношения с Россией.
Отношения ЕС и России по вопросам миграции
Во взаимоотношениях России и ЕС большое значение уделяется
формированию ряда «общих пространств». Одно из направлений – создание
общего правового пространства и обеспечение свободы передвижения 13.
Необходимо признать, что особую заинтересованность в последнем пункте
(как по социально-экономическим, так и по политическим причинам)
проявляет Россия. Для российских официальных кругов и политической
элиты в последнее время характерно декларирование стремления к
установлению безвизового режима с ЕС14. Однако если такой режим и
возможен в ближайшем будущем, то только в случае, если Россия примет
ряд довольно жестких условий, продиктованных ЕС.
ЕС пойдет на создание такого пространства только в том случае, если
это не повлечет негативных последствий для его безопасности. Данный
тезис основан на логике формирования «европейского пространства
свободы, безопасности и правопорядка», концепция которого исходит из
44
представления, что внутренней целостности и гармонии «единой Европы»
угрожает нелегальная иммиграция и проблемы, которые она обостряет.
О. Потемкина пишет о том, что главной целью сотрудничества
России и ЕС в данной сфере является постройка такого «забора», который
был бы легко преодолим для деловых и гуманитарных контактов и служил
бы одновременно серьезной преградой для нелегальной иммиграции,
потока наркотиков, терроризма15. Действительно, среди пяти основных
направлений сотрудничества по предотвращению противоправной
деятельности, упомянутых в разделе VIII Соглашения о партнерстве и
сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским союзом, на
первом месте фигурирует нелегальная миграция. В итоге и в отношениях с
Россией ЕС поставил на повестку дня вопрос о реадмиссии.
Принципиальные позиции российской и европейской сторон по
данному вопросу содержатся в таких документах как Коллективная
Стратегия Европейского Союза в отношении России (1999), Совместное
Заявление РФ и ЕС о транзите между Калининградской областью и
остальной территорией РФ (Саммит Россия-ЕС, Брюссель 11.11.2002),
Совместное заявление по итогам 12-го саммита Россия-ЕС (06.11.2003). В
частности, в Коллективной Стратегии было отмечено, что «Россия и
Евросоюз обоюдно заинтересованы в углублении сотрудничества в борьбе с
такими
общими
негативными
явлениями,
как
организованная
преступность…торговля людьми…Борьба с незаконной иммиграцией также
является предметом первостепенной озабоченности. Евросоюз предлагает
развивать в этих сферах более активное взаимодействие путем создания
необходимых механизмов и форм сотрудничества между компетентными
органами и расширения обмена экспертами»16. При этом в качестве одного
из инструментов названо «сотрудничество в области реадмиссии
собственных граждан, лиц без гражданства и граждан третьих стран,
включая заключение соглашения о реадмиссии»17.
В апреле 2001 года ЕС направил России обращение с предложением
начать переговоры по реадмиссии. Однако долгое время, несмотря на
«продолжающиеся контакты на дипломатическом уровне» никакого
формального ответа не поступало18. Первый раунд переговоров по
соглашению о реадмиссии между ЕС и РФ был проведен 23 января 2003
года в Москве19, однако соответствующие соглашения не были подписаны.
Между тем уже сделан пробный шаг – первое и единственное такого рода
соглашение было заключено с Литвой 12 мая 2003 года, ратифицировано
Россией 4 июля 2003 года и вступило в силу 20 августа 2003 года20.
Ратификация договора реализует намерения, декларированные в
Совместном заявлении саммита ЕС-Россия о калининградском транзите:
«Российская Федерация подтвердила свое намерение заключить с
Литовской Республикой межправительственное соглашение о реадмиссии,
охватывающее граждан всех стран»21.
Соглашение касается не только граждан России и Литвы, но и
представителей третьих стран, незаконно находящихся на территории этих
45
двух государств. В соглашении планируется отрегулировать и
дополнительные вопросы, касающиеся обработки персональных данных,
передачи и приема незаконных мигрантов, взаиморасчетов. Данный
договор стал первым этапом к подписанию базового соглашения о
реадмиссии между Россией и Европейским Союзом. Соглашение с Литвой
оказывается своеобразным тестом на готовность России предпринимать
новые шаги в этом направлении.
По мнению российских специалистов, заключение соглашения о
реадмиссии на данном этапе невыгодно России22. Представители
российских политических кругов придерживаются довольно логичной
позиции. Депутат Государственной Думы В. Рыжков полагает, что перед
Россией стоит ряд технических препятствий: «Например, мы не знаем
масштабов трудностей и затрат, связанных с договором о реадмиссии. Ведь
в случае его подписания придется создавать специальные лагеря для
перемещенных из Европы лиц, а также заключать соответствующие
соглашения со странами, граждане которых могут оказаться в этих
лагерях»23.
В российском МИДе отмечают, что меры по борьбе с незаконной
иммиграцией из России неоправданно жестки, так как россияне никогда не
были группой риска в этой области24. На самом деле, заместитель министра
иностранных дел РФ В. Чижов был лишь отчасти прав, заявляя, что
«Основные потоки иммигрантов идут не с восточного, а с южного
направления»25. Значительные потоки нелегальных иммигрантов попадают
в ЕС и с востока, в том числе – через Россию, причем зачастую нелегалы не
являются российскими гражданами. Фактически России (в случае
заключения соглашения) придется нести на себе бремя высланных из ЕС
нелегальных иммигрантов по той причине, что многие из них вполне
легально прибывают в Россию, пользуясь безвизовым режимом на
территории СНГ, а затем продолжают свой путь на Запад 26. Препятствием
для введения безвизового режима являются также недостаточность
пограничного и миграционного контроля, недостатки инфраструктуры и
иммиграционной практики на территории РФ.
Для того, чтобы соглашение о реадмиссии было выгодным для
России, необходимо начать подобные переговоры не с государствами,
которые будут возвращать мигрантов на нашу территорию, а со странами,
куда их может возвращать Россия, то есть с государствами Закавказья и
Центральной Азии27. Соответствующее положение о необходимости для
России заключать соглашения о реадмиссии указывается в качестве одной
из основных внешнеполитических задач в Концепции регулирования
миграционных процессов в РФ28. Подписание соглашения о реадмиссии с
Европейским Союзом до этого представляется преждевременным. Тем не
менее, нужно признать, что такое соглашение является неотъемлемым
условием создания «общих пространств» России и ЕС и интеграции России
в общеевропейские процессы. Однако на данном этапе ЕС не желает
увязывать подписание соглашения о реадмиссии с провозглашением
46
безвизового режима для граждан России, на чем настаивает российский
МИД. Степень готовности сторон пойти на взаимные уступки в данной
сфере будет определять суть последующих отношений, которые могут
либо перейти в режим конструктивного диалога (где основные проблемы
приобретут технический характер), либо остаться в области политических
маневров, результативность которых крайне сомнительна.
Заключение
Можно утверждать, что наблюдается эволюция принципов
иммиграционной стратегии ЕС. Прежде всего, государства-члены ЕС
признали необходимость решения основных задач иммиграционной
политики на коммунитарном уровне. Кроме того, так как наибольшие
проблемы для ЕС связаны с устойчивой нелегальной иммиграцией, то и
первоочередные меры в рамках новой стратегии направлены на борьбу с
этим явлением. На протяжении многих лет единственно возможным
средством такой борьбы считался жесткий иммиграционный контроль.
Однако в последнее время этот односторонний подход продемонстрировал
свою явную неэффективность. Новым инструментом
в этой сфере
становятся соглашения о реадмиссии, которые являются промежуточным
результатом действий ЕС по налаживанию сотрудничества со странами источниками мигрантов с целью устранения причин массовой эмиграции из
этих государств. Таким образом, важнейшей тенденцией является переход
от иммиграционного контроля к регулированию. Это не означает, что
контроль на национальном и на коммунитарном уровне ушел в прошлое.
Тем не менее, на данном этапе иммиграционный контроль становится лишь
одним из элементов более широкой иммиграционной стратегии, которая
базируется на замене принципа реагирования на иммиграционные
проблемы принципом их предотвращения.
1. См., например, Castles S., Miller M. J. The age of Migration (International Population
Movements in the modern world). New York. 1993. 306 p.; Hughes H. Migration to the West:
an overview// Global Dialogue: the era of mass migration. Vol. 4. №4. Autumn 2002.
2. Амстердамский Договор / Документы Европейского Союза, т.3 (Европейский Союз:
прошлое, настоящее, будущее). М.: «Право». 1999.
3. См., например, Monar J. Justice and Home Affairs after Amsterdam: the Treaty reforms
and the challenge of their implementation/The European Union after Amsterdam. Pp.267-295;
Потемкина О. Сотрудничество в сфере внутренних дел и правосудия / Европейский
Союз на пороге  века: выбор стратегии развития. Под ред. Ю.А. Борко и О.В.
Буториной. М.: 2001.
4. Tampere European Council 15-16 October 1999. Presidency Conclusions //
(www.europarl.eu.int/summits/tam_en.htm#a, дата посещения 25.12.2004)
5. Geddes A. Immigration and European integration: towards fortress Europe? Manchester.
2000. P. 19.
6. La Commission ne croit pas a une immigration massive// Le Monde. 6 March, 2004. P.4.
47
7. Laeken European Council. Presidency conclusions on justice and home affairs (17.12.2001)
(www.europa.eu.int/comm/justice_home/news/laecken_council/en/conclusions.htm, дата
посещения 25.12.2004)
8. Цапенко И.П. Под натиском мигрантов //Вестник РАН. 2002. Том 72. №11. С.10111017.
9. Орлов А. Иммиграция на Пиренеях//Обозреватель. 2002. № 9-10. С.43.
10. Justice and Home Affairs Council press release 15.10.2002
(www.ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/jha/72251.pdf, дата посещения
25.12.2004)
11. Абашидзе А., Киселева Е. Реадмиссия в отношениях России и ЕС: перспективы
заключения соглашения // Обозреватель. - №2. 2004. С.48-49.
12. Соглашение о реадмиссии между ЕС и Россией // Европа. №3. 2003. С.10
13. Совместное заявление по итогам 12-го саммита Россия-ЕС (Рим, 06.11.2003) //
Современная Европа. №4. 2003. С.110.
14. Дискуссию на эту тем см., например, в статье: Отмена виз: утопия или реальность?//
Европа. №4. 2003. С.10-12.
15. Потемкина О. Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка.
М. 2002. С. 76.
16. Коллективная Стратегия ЕС в отношении России (Утверждена на саммите ЕС в
Кельне 04.06.1999 года) // Современная Европа. №1.2000. С.110.
17. Там же. С.117.
18. EU seeking readmission (repatriation) agreements with 11 countries //
www.statewatch.org/news/2002/oct/06readm.htm (дата посещения 25.12.2004)
19. Соглашение о реадмиссии между ЕС и Россией// Европа. №3. 2003. С.10.
20. Абашидзе А., Киселева Е. Указ. соч. С.48.
21. Совместное Заявление РФ и ЕС о транзите между Калининградской Областью и
остальной территорией РФ (по итогам Саммита РФ-ЕС, Брюссель, 11.11.2002) //
Современная Европа. №4. 2002. С.112.
22. Абашидзе А., Киселева Е. Указ. соч. С.50.
23. Отмена виз: утопия или реальность? // Европа. №4. 2003. С.12.
24. Там же. С.10.
25. Там же.
26. Абашидзе А., Киселева Е. Указ. соч. С.51.
27. Там же. С.52.
28. Там же. С.53
48
2. Расширение Европейского Союза: вызовы и стимулы
К СООБЩЕСТВУ, ОСНОВАННОМУ НА ЦЕННОСТЯХ:
ОБЪЕДИНЕНИЕ ЕВРОПЫ И ЕВРОПЕЙСКАЯ ИДЕНТИЧНОСТЬ
Л.В. Дериглазова
Одним из наиболее важных мировых событий 2004 г. было,
несомненно, пятое, самое грандиозное расширение Европейского Союза.
Расширение произошло в основном за счет стран Центральной и Восточной
Европы (ЦВЕ), которые составили восемь из десяти новых стран-членов
ЕС. Это событие продолжает процесс трансформации отношений на
Европейском континенте после окончания «холодной войны». Я полагаю,
что последнее расширение ЕС в большей степени было продиктовано
логикой «объединения Европы», а не экономической или политической
целесообразностью. Именно эта логика «объединения Европы», лежащая в
ценностной сфере, стала решающим аргументом в пользу радикального
расширения ЕС.
Последнее расширение привело к значительному увеличению
территории и населения ЕС (на 23 и 20% соответственно), незначительному
росту валового внутреннего продукта (ВВП) (5%), и к существенному
понижению уровня жизни в показателе ВВП на душу населения (на 13%).1
По показателям борьбы с инфляцией, бюджетным дефицитом, решения
вопросов занятости новые страны-члены усугубляют существующие
проблемы в рамках ЕС. Так, уровень безработицы в среднем в десяти новых
странах ЕС почти в два раза превышал уровень в ЕС-15, притом что борьба
с безработицей являлась приоритетным направлением коммунитарной
политики в последние двадцать лет. Борьба за перераспределение ресурсов
для реализации стратегии «сближения» (конвергенции – на языке ЕС)
между «старыми отстающими» и «новыми нуждающимися» регионами и
странами разгорелась уже на этапе переговоров о вхождении в ЕС странкандидатов.2 Таким
образом,
проблема
выравнивания
уровня
экономического развития и благосостояния различных стран и регионов ЕС,
к решению которой стремятся страны ЕС-15, не только сохраняется в ЕС25, но и углубляется.
Различия в социальной и политической сфере «новых» и «старых»
стран-членов ЕС являлись источником скептического отношения многих
политиков и рядовых граждан ЕС в отношении целесообразности столь
быстрого и радикального расширения. Опросы общественного мнения в
отношении расширения показывали, что в начале 2000-х гг. уровень
поддержки колебался в среднем по ЕС-15 от 44 до 51%. В феврале 2004 г.
только 42% жителей ЕС-15 одобряли грядущее расширение, а 39% были
против него. В некоторых странах, например Германии, уровень поддержки
был еще ниже – 28%. Наибольшую обеспокоенность жителей ЕС-15
49
вызывали возможные проблемы миграции дешевой рабочей силы, низкий
уровень экономического развития вступающих стран и возможность
ужесточения конкуренции между товарами на внутреннем рынке3. Ответом
на такую обеспокоенность населения «старых стран» ЕС стало решение об
ограничении доступа новых граждан ЕС на рынки труда в ЕС-15, что
вызвало негативную реакцию со стороны «новых» стран-членов. Тем не
менее, несмотря на обеспокоенность большинства населения стран ЕС-15 и
возмущение условиями вступления новых стран, расширение состоялось.
А. Скура, политолог из Зальцбургского университета, отмечает, что
решение о расширении было принято благодаря тому, что страны ЦВЕ
«смогли внести вопрос о европейской идентичности в повестку дня»
расширения. Институты ЕС были вынуждены согласиться с тем, что
«Европа без стран ЦВЕ лишь торс» без остальных важных частей
организма, что история и традиции стран ЦВЕ неотделимы от
общеевропейского наследия. А. Скура называет такой подход политикоидеалистическим, подчеркивая важность идейной составляющей
расширения4. Т. Эш, директор Центра Европейских исследований Колледжа
Св. Антония в Оксфорде, отмечает, что в основе последнего расширения ЕС
лежит логика «европейского единства», а не объединения для сохранения
мира или объединения демократических стран5. Оба автора подчеркивают
важность идеи «европейского единства» для последнего расширения,
которая лежит в ценностной сфере, и которая предваряет решение
прагматических политических, экономических и социальных задач.
В Лакенской декларации, принятой Евросоюзом в 2001 г.,
указывалось, что дальнейшее расширение Союза за счет стран ЦВЕ
«наконец-то закроет одну из самых мрачных страниц в европейской
истории: искусственное разделение Европы в результате Второй мировой
войны». В качестве важнейшей задачи, которая должна быть решена
посредством европейской интеграции, заявлена задача объединения Европы
и предотвращения войн.6 Однако такая постановка цели расширения
неизбежно заставляет вновь обратится к вопросу о границах и пределах
Европы.
Несмотря на то, что «Европа» является, прежде всего,
географическим понятием, существует распространенное представление о
Европе как о едином культурном, политическом и социальном континууме.
В соответствии с этим представлением, страны и народы европейского
континента обладают общими существенными характеристиками,
отличающими их от других народов мира. В качестве важной
составляющей европейской общности обычно называют приверженность к
западным ценностям образа жизни: в политической сфере – демократия и
права человека; экономической – рыночная экономика и свобода
предпринимательства; и в области социальных отношений – принципы
социальной солидарности и сплоченности, а также отсутствие вооруженных
конфликтов между европейскими странами.
50
Видение Европы как сообщества, основанного на ценностях, находит
отражение в официальных документах ЕС, в выступлениях его
представителей, в риторике ведущих европейских политиков.7
Общественное мнение также отражает такое понимание европейского
единства. Результаты опросов общественного мнения показывают сходные
представления о принципах деятельности ЕС. Однако эти ценностные
ориентиры выражены в более конкретных направлениях деятельности,
которые граждане ЕС называют приоритетными. По мнению граждан ЕС,
важнейшими задачами в деятельности Союза являются проблемы
безопасности и мира – 91%, борьба с безработицей - 91%, бедностью и
социальным отторжением – 90% , а также гарантии принципов демократии
и прав человека - 81%.8 В странах-кандидатах в 2002 г. борьба с
безработицей, бедностью и социальным отторжением была названа как
наиболее важное направление деятельности ЕС (80% и 77%
соответственно). Семьдесят три процента опрошенных назвали в качестве
приоритетной задачи - решение вопросов безопасности и поддержания мира
в Европе, 64% - задачу гарантий прав человека и уважение принципом
демократии в Европе.9
Совершенно очевидно, что такое представление о единстве Европы
подчеркивает объединяющие ценности, но не отражает разнообразие
политических, языковых, этнокультурных, социальных, конфессиональных
и иных особенностей стран и регионов европейского континента, а также
несовершенства или разнообразие реального воплощения ценностных
ориентиров в политической и социальной жизни. Кроме того, при
ценностном определении европейского единства логично возникает вопрос
о различии и общности между Европой и другими странами в рамках
западного культурно-ценностного наследия (США, Канада, Австралия,
Израиль, страны Восточной Европы). Необходимо также отметить, что
реализация проекта «объединения Европы» происходит в послевоенный
период, то есть является относительно новым историческим явлением.
Европа на протяжении многих веков являлась ареной ожесточенной
борьбы за создание национальных государств и столкновений между
великими державами за сферы влияния. Раздел Европы после Второй
мировой войны был продолжением этих тенденций. В период «холодной
войны» существовало зримое разделение Европы на западную и восточную
части, разделение лежащее, в первую очередь, в политико-идеологической
сфере. Это разделение во многом и определяло политическую архитектуру
Европы. Страны Восточной и Центральной Европы были объединены в
рамках военно-политической Организации Варшавского Договора (ОВД) и
экономического союза в соответствии с Соглашением об Экономической
Взаимопомощи (СЭВ). Страны Западной Европы были объединены военнополитическим союзом НАТО и Западно-Европейским Союзом (ЗЕС), в
политической сфере - Советом Европы, и в экономической области
рамками Европейских Сообществ и ЕСЭЗ (Европейской Свободной
Экономической Зоны). В 1970-е годы делалась попытка создания
51
механизма сотрудничества между двумя частями Европы в рамках
Хельсинского процесса, что привело к сближению Восточной и Западной
Европы в рамках Совещания по Безопасности и Сотрудничеству Европы
(СБСЕ).
«Бархатные революции» в Центральной и Восточной Европе, распад
Советского Союза ознаменовали распространение западноевропейской
модели экономического и политического устройства в странах бывшего
восточного лагеря. Окончание «холодной войны» привело к исчезновению
«железного занавеса» и изменению политической архитектуры Европы,
европейских региональных организаций. Страны Центральной и Восточной
Европы вошли в так называемые общеевропейские организации – Совет
Европы и ОБСЕ, которые обеспечивают определенное единство
политической и правовой сферы стран региона. Процесс политических и
экономических перемен в странах Восточной Европы и вхождение этих
стран в западноевропейские организации часто называют их
«возвращением в Европу».
Присоединение
бывших
социалистических
стран
к
западноевропейским организациям являлось демонстрацией принятия ими
новых ценностей, доказательством политических и экономических перемен
и фактического признания того, что страны бывшего «восточного блока»
следуют западноевропейской политической, экономической и культурной
традиции. Многие страны ЦВЕ стремились к теснейшей интеграции с
западноевропейскими организациями также для того, чтобы получить
гарантии собственной безопасности и выйти из зоны советского (а позднее
российского) влияния и контроля. Дж. Пиндер, британский политолог,
отмечает, что стремление многих стран войти в ЕС объясняется их
«сильным желанием присоединиться к основным направлениям
европейского развития (в оригинале «European mainstream» – Л.Д.) после
долгого периода отторжения, вызванного советским господством».10
Существует мнение о том, что разные страны в разной степени
принадлежат к Европе, в зависимости от того, в какие региональные
организации они входят. Однако вхождение какой-либо страны в
международные организации является делом политических элит и не
требует поддержки всего населения данной страны. Исключение составляет
процедура вступления в Европейский Союз, в соответствии с которой
большинство населения страны должно одобрить вступление в ЕС на
референдуме. Процедура вступления в ЕС является технически сложной и
требует, кроме соответствия ценностным, политическим и экономическим
принципам, также применения около 14 000 регламентаций, изложенных на
80 000 страниц законодательства ЕС, то, что на жаргоне ЕС называют
«acquis communautaire», или «общие достижения».
Присоединение к Европейскому Союзу стало возможным лишь для
избранных стран, которые наиболее успешно решали проблемы
приближения к западноевропейскому образцу, в том числе активно
участвуя в деятельности общеевропейских организаций. Майкл Эмерсон,
52
первый посол ЕС в России, отмечал, что «ЕС рассматривает правила и
нормы ОБСЕ и Совета Европы в качестве основных составляющих в своей
системе ценностей. Но как организации, ОБСЕ и Совет Европы вторичны.
Они полезны, поскольку способствуют распространению системы
ценностей ЕС на бывшие коммунистические государства, однако не имеют
существенных ресурсов и оперативных функций. Для ЕС широкое
распространение идей – это сфера ученичества для государств-кандидатов
на вступление в ЕС».11 Все новые страны ЕС прошли стадию «ученичества»
в общеевропейских организациях, прежде чем они вступили в ЕС.
Пятое расширение ЕС не привело к объединению всех европейских
стран, и такой сценарий представляется маловероятным в ближайшем
будущем. Можно говорить о новой границе, разделившей Европу на страны
Европейского Союза, и те страны, которые не вошли в него. Новая
разделительная линия в Европе значительно смещена на восток и проходит
по границе Белоруссии, Украины, Молдавии, Румынии, Болгарии, стран
бывшей Югославии, Албании и Турции. Учитывая, что Болгария и
Румыния являются ближайшими странами-кандидатами на вхождение в ЕС
в 2007 г., фактически, восточная граница ЕС прошла по старой границе
СССР за исключением стран Балтии и Балканских стран.
Процесс расширения западноевропейских региональных организаций
на Восток после окончания «холодной войны» представляется процессом, в
котором меняются цели и стратегии интеграции. Если в послевоенный
период в ходе экономической и политической интеграции в Европе
объединялись схожие по своему политическому, экономическому и
социальному устройству страны, то последнее расширение ЕС является
попыткой объединить очень разнородные государства.
В процессе «присоединения» к Европе стран бывшего «восточного
блока» стало очевидно, что это стремление быть европейцами – это не
только то, кем осознают себя жители европейского континента, но это
также и то, кем бы они хотели себя ощущать и к какому сообществу хотели
бы принадлежать. То есть понятие принадлежности к Европе не только
отражает реально существующее соответствие внутреннего пространства
разных стран некому общему «европейскому образцу», но и является
стремлением различных стран к сближению с «идеальной Европой» в
результате вхождения в организационные европейские структуры.
Говоря о новых европейских демократиях, стоит заметить, что
близость различных стран является скорее желаемой целью, чем
реальностью, и политическая интеграция направлена на закрепление
идеалов западного политического и экономического устройства в качестве
превалирующей модели на европейском континенте и за его пределами. На
данном этапе интеграция выступает в качестве выравнивающей
стратегии, средством преодоления различий, а не следствием объединения
близких по своим основным характеристикам стран.
Решение о радикальном расширении ЕС – не только в
количественном, но и качественном отношении было серьезным выбором
53
для стран Европейского Союза. Политические изменения в Европе
заставляют
по-новому
осмыслить
внутреннее
содержание
общеевропейского проекта, его цели и задачи, объединяющие принципы. Г.
Авери, главный советник по вопросам расширения при Европейской
Комиссии, возглавляющий Центр Р. Шумана при Европейском Институте
во Флоренции, отмечал: «Более важным является определение причин для
дальнейшего расширения: «Что мы хотим делать вместе (какие
политические цели мы ставим)? И как мы хотим это делать (какие
институты или конституции будем принимать) и с кем?»12
Именно после подписания Маастрихтского договора в 1992 г. и
принятия принципиального решения о возможности вхождения стран ЦВЕ
в ЕС на Копенгагенском саммите в июне 1993 г., в деятельности Союза
намечается изменение в сторону более осмысленной и целенаправленной
деятельности по формированию европейской идентичности, важного
элемента единого политического и ценностного пространства. Главным
побудительным мотивом для такой деятельности являлось изменение
внешней среды ЕС, а также изменение европейского сообщества и растущая
гетерогенность внутреннего пространства.
Вацлав Гавел, президент Чехии, в 1994 г. в своем обращении к
Европейскому Парламенту обратил внимание на то, что собственно
идентичности ЕС не существует, или многие европейцы ее не ощущают, и
что такая идентичность должна быть создана для успешного решения задач
интеграции Европейского континента: «Нельзя сказать, что Европейский
Союз не имеет свой собственный дух (spirit), из которого бы исходили все
конкретные принципы. Однако, ясно и то, что этот дух трудно распознать.
Он кажется спрятанным за нагромождениями системной, технической,
административной, экономической, монетарной и другой деятельности
Союза. Именно по этой причине вполне объяснимо у многих людей
сложилось впечатление, что Европейский Союз, – если выразить простым
языком – не больше чем бесконечные дискуссии о том, сколько моркови
можно куда-либо экспортировать, кто определяет это количество, кто это
проверяет, и кто на деле наказывает нарушителей подобных
договоренностей. На мой взгляд, наиважнейшая задача, с которой сейчас
столкнулся Европейский Союз, это новое и действительно ясное понимание
европейской идентичности, новое и действительно ясное определение
Европейской ответственности, усиливающей интерес к каждому аспекту
Европейской интеграции во всех ее проявлениях для современного мира и
воссоздание ее идеи или, если хотите, ее харизмы».13
Опросы общественного мнения отражают недовольство европейцев
ростом бюрократических процедур в институтах Евросоюза, оторванностью
институтов от граждан ЕС, а также низкий уровень защиты прав граждан
ЕС. Формирование общей идентичности рассматривается как важный
элемент для создания единого политического пространства, которое бы
объединило столь разнородные регионы и страны в рамках ЕС, а также
укрепления связи между институтами и гражданами ЕС. В директиве
54
Европейской Комиссии «Телевидение без границ» от 1984 г. говорилось о
важности информации в деле формирования европейского единства:
«Информация является решающим, возможно наиболее важным, фактором
Европейской унификации… Европейская унификация может быть
достигнута только, если европейцы захотят этого. Европейцы этого захотят
только если существует такая вещь как европейская идентичность.
Европейская идентичность может быть сформирована, если только
европейцы будут адекватно информированы. Однако в настоящее время,
информация через средства массовой информации контролируется на
национальном уровне».14 Приведенное высказывание показывает, что
европейская идентичность рассматривается в качестве основы для
объединения Европы, и то, что институты ЕС считают необходимым
формирование такой идентичности. Национальная идентичность жителей
ЕС, транслируемая национальными средствами массовой информации,
рассматривается как препятствие для создания европейской идентичности.
Опросы общественного мнения, регулярно проводимые службой ЕС и
публикуемые под названием «Евробарометр», показывают преобладание
национальной идентичности. Уровень национальной гордости составляет
одинаково высокий процент, как в «старых», так и в «новых» странах ЕС 85%. Чувство принадлежности к собственной стране преобладает (90%) над
чувством принадлежности к ЕС (10%).15
Понимание важности национальных сантиментов у граждан ЕС
нашло отражение в тексте проекта Европейского конституционного
договора, принятого для обсуждения в июле 2003 г. В Преамбуле договора
говорится, что в основе европейского единства лежат «ценности гуманизма:
равенство людей, свободы, уважение к убеждениям человека», что в основе
европейского общества лежит уважение «человека и его неотчуждаемых
прав», уважение закона, подчеркивается ценность сохранения «открытости
континента культуре, познанию и социальному прогрессу». Притом особо
оговаривается необходимость сохранения «гордости за свою собственную
национальную идентичность и историю».16 Формирование идентичности
ЕС является попыткой совместить без противопоставления и
соподчинения как национальную, так и наднациональную идентичность
граждан ЕС, выделяя важные объединяющие элементы идентичностей.
От того насколько успешно будет решена данная задача, во многом зависит
будущее ЕС.
Для решения сложной проблемы примирения национальной и
наднациональной идентичности и формирования идентичности ЕС
предложена идея «размытой государственности». В ее основе лежит
понятие гражданства, основанного на общности прав жителей стран ЕС, а
культурные, этнические и языковые особенности народов, населяющих
Европу, должны создать «этническую и культурную мозаику» или то, что
принято называть «единством в разнообразии» - «unity in diversity».
Дискуссии по поводу принятия конституции ЕС, принципов устройства
этого образования, показывают, что Европейский Союз вряд ли станет
55
новым
национальным
или
многонациональным
государством
Вестфальского типа. Строительство ЕС представляет собой поиск нового
способа организации политической власти, экономики, населения и
территорий, который включает в себя как вертикальное, так и
горизонтальное направление.
Идея «размытой государственности», с опорой на гражданскую
идентичность и сохранение национальных особенностей, закреплена во
всех последних документах ЕС. Принцип субсидиарности, который
собственно гарантирует невмешательство или минимальное вмешательство
коммунитарных институтов в деятельность национальных правительств,
закреплен Маастрихтским договором в 1992 г., подтвержден
Амстердамским договором в 1997 г. и договором, принятом в Ницце в 2000
г. Наряду с идеей минимального вмешательства институтов ЕС в
деятельность национальных правительств, развивается правовая база
формирования общего гражданства ЕС. Так в 2000 г. в рамках саммита в
Ницце была принята Хартия основополагающих прав граждан ЕС. Хартия
не вошла в текст союзного договора, однако стала основой для работы
Конвента о будущем Европы. Новый конституционный договор,
одобренный на саммите ЕС в июне и принятый для ратификации
национальными правительствами в октябре 2004 г., сохраняет полномочия
национальных правительств и уделяет особое внимание правам граждан
ЕС.
Новому Европейскому Союзу – ЕС-25 предстоит сложная задача
построения единого политического, экономического и социального
пространства. Несмотря на существующие различия, население стран,
вошедших в Европейский Союз, объединяют основополагающие воззрения
на основы общественного устройства, что сделало возможным такое
объединение. Именно ценности, то, что невозможно увидеть, а зачастую и
четко определить, лежат в основе новой объединенной Европы. Хочется
надеяться, что такое единство составляет весомую основу долгосрочного,
хотя и не беспроблемного европейского строительства.
1
Skuhra A. EU Eastern Enlargement and the Greater Europe // The future of EU relations with
Eastern Europe: Материалы международной конференции «Будущее взаимоотношений
Европейского Союза и Восточной Европы», Оксфорд, 15-17 ноября, 2002. Томск, Изд-во
ТГУ, 2003. C. 41.
2
См. Кондратьева Н.Б. Сближение социально-экономического развития европейских
стран в условиях интеграции: иллюзии и реальность. Доклады Института Европы, №
143, М.: Институт Европы РАН, 2004.
3
Barysch K. EU enlargement: How to reap the benefits // Economic trends, Feb. 2004, P.28.
4
Skuhra A. Opt. cit. P. 43.
5
Ash T. G. Where on Earth Will Europe End? // The future of EU relations with Eastern
Europe: Материалы международной конференции «Будущее взаимоотношений
Европейского Союза и Восточной Европы», Оксфорд, 15-17 ноября, 2002. Томск: Изд-во
ТГУ, 2003. P. 89-92.
56
6
Leaken
Declaration
on
the
future
of
the
European
Union
(http://europa.eu.int/futurum/documents/offtext/doc151201_en.htm, дата посещения 21 мая
2003)
7
В договоре о Европейском Союзе 1992 г., в качестве важнейших критериев
соответствия Европе также названы общие ценности: «свобода, демократия, уважение к
правам человека, основным свободам и правопорядку» //Договор о Европейском Союзе
// Европейский Союз: Прошлое, настоящее, будущее. Документы Европейского союза,
т.2, М.: Право, 1994. С.46.
Дж. Ричардсон, возглавляющий делегацию Европейской Комиссии в ООН, в речи от 25
сентября 2002 г. назвал пять ценностей, лежащих в основе всех действий ЕС:
правопорядок, демократический процесс и права человека, рыночная экономика как
источник экономического процветания, принцип солидарности между членами общества
и уважения к свободе личности, и принцип устойчивого экономического развития. //
Richardson J. What unites and what divides the transatlantic community? Speech on
25.09.2002 at the National Committee on American Foreign Policy. P.7. (http://www.europaeu-un.org/article.asp?id=1643, дата посещения 17 мая 2003)
8
Eurobarometr. Public opinion in the EU. Report n.58, March 2003, European Commission,
Brussels, p.57 (http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/eb/eb58/eb58_en.pdf - дата
посещения, 13 декабря 2004)
9
Candidate countries Eurobarometer 2002.2, opt. cit. P. 108, P. 132.
(http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/cceb/2002/cceb_2002_en.pdf,
дата
посещения, 14 августа 2002)
10
Pinder, J. The European Union. A very short introduction. Oxford University Press: Oxford,
2001. P 5.
11
Эмерсон М. Слон и медведь. Европейский Союз, Россия и их ближнее зарубежье. М.:
Институт Европы РАН, 2001. С. 17.
12
Avery G. Europe and the challenge of enlargement //The future of EU relations with Eastern
Europe... opt. cit. C. 26.
13
Havel V. Speech made to the European Parliament in Strasbourg on March 8th, 1994.
(http://www.eurplace.org/diba/citta/havel.html, дата посещения 12 мая 2003)
14
Цит. пo Cris Shore Building Europe: The Cultural Politics of European Integration. London.
NY: Routledge, 2000. P. 45.
15
Eurobarometr. Public opinion in the EU, Report n.58, opt. cit., P.26.
(http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/eb/eb58/eb58_en.pdf - дата посещения,
13 декабря 2004)
16
Preamble of Treaty establishing a constitution for Europe //Official Journal C 169, 18 July
2003 (http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/C2003169en.000801.htm, дата посещения 15
ноября 2004)
17
Summary of the agreement on the Constitution Treaty. 28 June 2004.
(http://europa.eu.int/futurum/documents/other/oth250604_2_en.pdf, дата посещения 10
октября 2004)
57
РАСШИРЕНИЕ ЕС НА ВОСТОК И ПРИНЦИП
«ЕВРОПЫ РАЗНЫХ СКОРОСТЕЙ»
П.А. Заруцкий
Введение в наличный оборот новой европейской валюты Евро лишь в
12 из 15 стран ЕС в 2002 году и принятие в «европейскую
семью» десяти новых членов из числа стран Центральной и Восточной
Европы в 2004 все ярче свидетельствуют о гетерогенности создаваемого
сообщества и всё большем проявлении дилеммы: расширение versus
углубление. Эти полярные тенденции развиваются одновременно, и каждая
имеет свое объяснение: расширение отражает процесс мировой
глобализации, углубление определяет внутреннюю стабильность ЕС. Таким
образом, обе являются неразрывными элементами европейского
интеграционного процесса.
В научной литературе принцип «Европы разных скоростей»
оценивается в большинстве своём с двух диаметрально противоположных
точек зрения – с одной стороны, как неизбежность для дальнейшего
позитивного развития и как нечто, способное привести к коллапсу всей
структуры Европейского Союза, с другой. Целью данной статьи является
рассмотрение предпосылок и последствий реализации принципа
разноуровневой интеграции в Европе (особенно после вступления в ЕС
десяти новых государств), включающее ответ на вопрос: что же такое
«Европа разных скоростей» - неизбежное зло или благо?
В целом, региональная межгосударственная интеграция держится на
трех китах, которым соответствуют и три ее главные цели: укрепление
позиций в мире, политическая стабильность внутри региона,
экономический рост1.
В ходе выполнения первой цели процесс региональной интеграции в
каком-то смысле сродни построению крепости, главной целью которой
является защита своих от чужих, представление и поддержка на мировой
арене участников этого сообщества.
Для внутренней политической стабилизации интеграция полезна тем, что,
став членами одного сообщества, государства-участники принимают
кодекс добрососедства. В дальнейшем усиление хозяйственной
взаимозависимости делает военные действия внутри группировки
экономическим абсурдом. Кроме того, интеграция призвана выравнивать
межрегиональные различия в уровнях экономического развития и
сглаживать перепады хозяйственной конъюнктуры, что также сужает базу
для внутренних конфликтов.
Экономическая польза интеграции проявляется в следующих основных
положениях. Во-первых, официально оформленный союз позволяет
легально обходить некоторые запреты ВТО и вводить особые условия, как
сдерживающего, так и стимулирующего характера в отношении третьих
стран. Во-вторых, устранение таможенных барьеров в несколько раз
58
увеличивает емкость внутреннего рынка. Национальные компании
получают возможность продавать свои товары на всей территории союза и,
значит, расширить производство до объемов, когда издержки на единицу
продукции достигают минимума, то есть используют эффект масштаба. И,
наконец, экономическая интеграция в любом ее проявлении является
отличным способом запустить механизм естественного отбора.
Предприятия, лишившись защиты местных властей, вступают в открытую
конкуренцию с производителями из соседних стран; а с правительств
снимается большая доля моральной ответственности за причиненные
гражданам «неудобства»: банкротства, увольнения,
сокращение
государственных субсидий. В ЕС это чудо-лекарство интеграции
принимали все страны и практически все отрасли; первыми в списке были
угольные шахты Рура, Лотарингии и Валлонии, последними (пока) – банки
зоны евро.
Само стремление стран Центральной и Восточной Европы
интегрироваться в общеевропейские структуры прежде всего связанно с
намерением укрепить свою экономику и повысить темпы её роста с целью
приблизиться
к
уровню
социально–экономического
развития
благополучных западноевропейских стран. Однако интеграция хотя и
декларирует задачу помощи отстающим участникам, не гарантирует
выравнивание2.
Отстоять свое место в мире XXI века Европа сможет лишь при условии
единства. Именно поэтому вступающие в ЕС государства были обязаны
безоговорочно и в полном объёме принять acquis communautaire. Однако c
увеличением числа государств-членов сохранять однородность правового
пространства становилось всё труднее. Еще в 1970-е годы, после первого
расширения Европейского экономического сообщества (присоединение
Великобритании, Дании и Ирландии в 1973 г.), начались ожесточенные
политические дискуссии о возможности сочетания роста интеграции
"вглубь" и "вширь". На официальном уровне возникающая из-за вступления
новых членов дифференциация всегда рассматривалась лишь как временная
аномалия, причём срок действия исключений для новых членов всегда был
чётко определён, что позволяло всем участникам ЕС двигаться вперед
приблизительно одинаковыми темпами.
Прием в ЕС Испании и
Португалии в 1986 г. вновь заставил говорить о "Европе двух скоростей".
Данное предложение было выдвинуто в 1975 г. в докладе Тиндеманса
для Европейского Совета. В нем отмечалось, что "было бы нереально
рассчитывать на план действий, согласно которому все государства-члены
должны были бы пройти все этапы интеграционного процесса
одновременно. Объективные различия в экономических и финансовых
ситуациях стран таковы, что если было бы поставлено подобное условие,
это послужило бы препятствием прогрессу и дальнейшему объединению
Европы"3.
В соответствии с программой, предложенной в докладе, наиболее развитые
государства могли объединить свои усилия на более высоком уровне
59
интеграции, одновременно предусмотрев соответствующие механизмы,
обеспечивающие присоединение остальных государств в установленные
сроки. Таким образом, каждое государство могло продвигаться по пути
интеграции к общей для всех цели в том ритме, который наиболее
соответствовал бы его возможностям и интересам.
Расширение состава Евросоюза до 25 стран явилось для Брюсселя
политическим императивом, способом увеличить внутренний рынок,
укрепить стабильность в Европе и усилить ее роль в мире. Но за это
пришлось «платить» ростом неоднородности союза, причём это касается не
только уровня развития экономики и правовой сферы, но также и области
культуры, языка, религии стран Восточной Европы. Включение в состав ЕС
большей части Европы, вплоть до границ СНГ, способно вызвать к жизни
мощные центробежные силы. При неблагоприятных условиях Союз может
расколоться на несколько субрегиональных группировок или полностью
«ренационализироваться». Некоторые исследователи считают, что
расширенный ЕС не в состоянии следовать курсом на политически «единую
Европу», начертанным отцами-основателями Европейских сообществ в 50-е
годы4. У ЕС не остается иного выбора, кроме как «интеграция на разных
скоростях».
Вероятно, «сообщество двадцати пяти» станет «Европой разных
скоростей» по уровню развития экономики и благосостояния, степени
интеграции, и даже внешнеполитическим предпочтениям. Но оно
существует, и назад пути не просматривается. Пространство Евросоюза
начинает фрагментироваться, внутри него появляется всё больше границ.
Впервые это было зафиксировано в Маастрихском договоре, когда
Великобритания отказалась передать ЕС дополнительные полномочия по
регулированию социальной политики. Маастрихский договор дал право
государствам-членам не участвовать в процессе учреждения единой
валюты. Помимо этого, два государства – Великобритания и Ирландия - не
присоединились к «шенгенской зоне», но зато к ней относятся Исландия и
Норвегия, не входящие в состав ЕС, а в 2006 г. полностью присоединиться к
Шенгенскому договору планирует Швейцария.
В дальнейшем Амстердамский договор превратил фрагментацию
правового пространства ЕС из исключения в правило, учредив институт
«углублённого сотрудничества». Ниццский договор коренным образом
трансформировал институт углублённого сотрудничества, существенно
облегчив процедуру его учреждения. Это стало возможно по инициативе
восьми государств-членов (ранее - половины), одобренной Советом,
принимающим решение квалифицированным большинством (ранее единогласно)5. Данный пример ярко демонстрирует постепенное
законодательное закрепление возможности более тесного сотрудничества
между отдельными странами внутри Союза, и возможности асинхронного
развития.
Разноуровневость развития наиболее ярко проявляется в первую
очередь между новыми и старыми членами. Страны Восточной Европы,
60
формально став членами Союза, по сути до сих пор не включены в целый
ряд направлений деятельности ЕС. Перед ними встала крайне сложная
задача погони за быстро продвигающимся вперед авангардом. Например,
главный экономист Европейского банка реконструкции и развития Виллем
Буитен в интервью "Financial Times Deutschland" заявил, что Польше
потребуется сорок лет, чтобы достичь среднего по ЕС уровня
экономического развития, а прочим новым государствам-членам ЕС - от
пятнадцати до тридцати лет6.
Новые члены ЕС не являются полными участниками Шенгенских
соглашений, для них также введены существенные ограничения в
отношении свободного передвижения рабочей силы и т.д. Очевиден раскол
и по вопросам внешней политики, отчетливо проявившийся в ходе войны в
Ираке.
Тактика разных скоростей приводит к дроблению ЕС: возникают
особые отношения между государствами "зоны евро" и остальными
участниками ЕС, возникают коалиции в рамках самого валютного союза.
Повышается статус участников европейского валютного союза (ЕВС), а
для аутсайдеров возникает опасность потерять часть своего
экономического и политического веса. Так, основоположники ЕВС смогли
провести своих представителей в дирекцию и совет управляющих
Европейского Центрального Банка. Члены валютного союза могут без
ограничений участвовать в операциях Европейской системы центральных
банков и пользоваться её ликвидными средствами7.
Вообще в ЕС широко распространена традиция тактического
долгосрочного сотрудничества отдельных групп стран. Как правило, эти
страны регулярно проводят консультации и мини-саммиты перед
заседаниями Европейского Совета или по отдельным ключевым вопросам.
Наиболее широко известен феномен "франко-германской оси", которая по
праву именуется мотором европейской интеграции.
Менее известна аналогичная практика стран Бенилюкса, которые
считают такую форму регионального сотрудничества необходимым
противовесом влиянию больших стран ЕС. Определённую известность
получил «Веймарский треугольник» - сотрудничество Германии, Франции
и Польши. В последние годы, в ходе работы Конвента и переговоров о
вступлении, похожие формы регионального сотрудничества возникли в
странах Прибалтики, среди северных членов ЕС (Дания, Швеция,
Финляндия) и в Вышеградской четверке (Польша, Чехия, Словакия,
Венгрия).
Необходимо отметить ещё одну особенность функционирования
правового пространства ЕС, а именно: отдельные блоки acquis
communautaire всё активнее используются за пределами Союза. Норвегия,
Исландия и Лихтенштейн, не являясь членами ЕС, с 1994 г. подключены к
пространству «четырёх свобод». В весьма специфическом положении
находится Швейцария. В силу традиционного нейтралитета её договорные
отношения с Евросоюзом носят ограниченный характер, однако все
61
принимаемые им нормативные акты тщательно изучаются швейцарскими
властями и их значительная часть принимается в виде национальных
законов. Это позволяет Швейцарии де-факто участвовать в европейском
экономическом пространстве8.
В то время как некоторые страны стремятся к углублению интеграции,
другие, напротив, противятся усилению наднациональных тенденций.
«Европа разных скоростей», «Европа меняющейся геометрии»,
«дифференциация», «различающиеся ритмы интеграции», «гибкая
интеграция», «твёрдое ядро», «Европа концентрических кругов», «Европа a
la carte», «продвинутое сотрудничество» - вот лишь некоторые, возникшие
в 80е - 90е гг. концепции. Различаясь в деталях, все они позволяют
некоторым из государств - членов ЕС более тесно сотрудничать между
собой в рамках существующих институтов ЕС без помех со стороны их
партнеров по Союзу.
Возникновение группировок внутри Евросоюза – это уже не аномалия,
а одна из его основных качественных характеристик. Он стал более
гетерогенным, система принятия решений весьма усложнилась, и хотя
дискуссия на эту тему длится уже полтора десятилетия, приемлемый для
всех вариант реформы пока не найден. Некоторые исследователи видят в
возникновении региональных группировок внутри Европейского союза
реальное воплощение названных выше идей, создание «ядер» интеграции
внутри сообщества9. Наличие подобных региональных группировок
свидетельствует о функционировании в ЕС разнообразных групп интересов,
не сводящихся к принципам «большие против малых», «богатые против
бедных», «старые члены против новых», «участники валютного союза и не
входящие в него страны» и т.п.
Причины толерантности ЕС к феномену неравномерности внутри
Союза следует искать прежде всего в сфере политики. Процесс создания
валютного союза, как и процесс расширения, форсировался политиками
вопреки существующим диспропорциям.
Согласно официальной позиции ЕС, расширение будет способствовать
углублению интеграции, т.е. укреплению ядра интеграционного блока, что,
в свою очередь, позволит увеличить финансовую и иную помощь новичкам.
Относительная экономическая отсталость стран-кандидатов - это шанс не
только для самих вступающих стран, но и для старых членов. Вступление в
ЕС вызовет высокие темпы экономического роста или, соответственно,
сохранит таковые, а экономическая динамика стран-кандидатов выгодна
Евросоюзу в целом10.
Но есть и другая точка зрения: переход к экономическому и
валютному союзу столь труден, что как раз на этом переходном этапе
расширение становится если не препятствием, то серьезным тормозом.
Чтобы новые члены могли подтянуться до уровня основного состава ЕС, им
нужны масштабные финансовые вливания. Значит, нынешние получатели
помощи из бюджета ЕС - Греция, Испания и Португалия – лишатся
62
большей части своих субвенций11. Сейчас они делают все, чтобы этого не
произошло.
Термин «Европа разных скоростей» в последнее время стал
использоваться политиками стран-доноров в качестве инструмента угрозы
странам, не выполняющим требования Европейского Союза12. Подобные
угрозы в связи с расширением ЕС на восток противоречат надеждам на
демократический и социальный союз равноправных государств-членов. К
тому же основными нарушителями правил и норм являются именно
крупные государства Европы.
Помимо позитивных тенденций, идея «Европы разных скоростей»
скрывает реальную опасность расщепления Европейского сообщества на
ряд субрегиональных группировок, различных по уровню и темпам
развития. Одновременное развитие всех, на данный момент двадцати пяти
участников Европейского Союза, практически невозможно. Воплощение в
жизнь принципов «Европы разных скоростей» уже началось и
осуществляется на практике во взаимодействии отдельных государств. Как
стремление избежать лишней дифференциации среди новых членов можно
рассматривать решение о принятии в ЕС сразу 10 новых стран. В
первоначальном варианте предполагалось вступление кандидатов
отдельными группами. Одновременное вступление в ЕС 10 членов могло
показаться невыполнимой задачей, но нужно учитывать, что совокупная
численность их населения (75 млн. человек) меньше, чем населения
Германии (82 млн. человек). С этой точки зрения подобное расширение
организации представляется вполне допустимым. Вместе с тем
полноценное вхождение данных стран в институциональную и
административную структуры ЕС потребует значительного времени.
Но что особенно важно, после расширения в меньшинстве оказались
уже не аутсайдеры, а европейский авангард. Если раньше в еврозону
входили целых 12 государств ЕС (из 15), то теперь в нее входят лишь 12
государств (из 25), которые скорее всего будут развиваться практически без
контроля со стороны арьергарда. Такая ситуация грозит не только ростом
недовольства среди аутсайдеров, но и подвергает опасности понятия единой
судьбы и солидарности ЕС. Ранее все государства ЕС ясно понимали, что
интеграция - это не только выгоды и приобретения, но и необходимость
идти на жертвы, зачастую весьма значительные. В расширенном
Европейском Союзе эта готовность идти на жертвы, а также чувство
взаимной солидарности могут существенно ослабеть, поскольку у каждого
государства появился соблазн развивать сотрудничество лишь в тех сферах,
где это выгодно только ему. И в итоге, как отмечал Жак Делор, "каждый
будет иметь свой маленький праздник... Европа превратиться в гигантский
универмаг, где каждый будет платить лишь за то, что он берет с полки" 13.
Таким образом, расширение Союза поднимает проблему приоритета между
национальными и общеевропейскими интересами стран–участниц.
Европа, если её сравнивать по территории с такими странами как
Россия, США, или Канада, не является большим государством, однако если
63
посмотреть на культурное, языковое, национальное разнообразие, Европа
представляет собой огромный разнородный культурный ландшафт,
помещённый на небольшом пространстве. Такое разнообразие создаёт
целую гамму потенциальных возможностей и является хорошей
предпосылкой для диверсификации. Однако процесс экономической
интеграции приводит к увеличению сходства экономических структур.
Через снижение цен на идентичные товары и услуги и расширение
возможностей для конкуренции происходит так называемый «перелив
конъюнктур» и сращивание национальных хозяйств14. С нарастанием
взаимозависимости и взаимообусловленности национальных хозяйств
происходит ослабление асинхронности периодов спада и подъёма
экономического роста. Нарастающая синхронизация оборачивается
уменьшением возможности маневрирования в кризисные периоды, что
выносит возникающие проблемы на общеевропейский уровень.
«Европа разных скоростей» является не только одним из реальных
вариантов позитивного развития Европейского Союза, но и несёт в себе
опасность усиления дифференциации внутри сообщества, что может
сказаться на его дальнейшем развитии самым негативным образом.
Вычленение европейского авангарда и арьергарда воспринимается многими
как второсортность последнего. Поэтому использование принципа «Европы
разных скоростей» допустимо лишь в отдельных областях при
параллельной деятельности в интересах объединения всего сообщества,
примером которой может выступать принятие и ратификация конституции
ЕС.
Широта экономических потенциалов и многообразие политических
интересов стран участниц Европейского Союза всё больше
свидетельствуют о гетерогенности создаваемого сообщества и всё большей
сложности проведения единой политики. 1 Мая 2004 г. ЕС стал больше, и
со временем количество переходит в качество. В этих условиях всё
активнее слышатся голоса о воплощении принципов «Европы разных
скоростей», использование которых, однако, может таить в себе опасность
внутреннего раскола ЕС. Дихотомия расширения и углубления европейской
интеграции создаёт вектор дальнейшего направления развития Европы,
основным направлением которого является принцип «Европы разных
скоростей», создающий реальную возможность для расширения и
углубления интеграции, а так же учёта региональных особенностей
конкретных стран – членов ЕС.
Вместе с тем, наряду с реальной перспективой укрепления
интеграционных процессов, развитие на разных скоростях может
актуализировать и отрицательные тенденции, основной из которых
является опасность распада ЕС на ряд субрегиональных групп.
Внутриевропейское дробление неизбежно, и такая возможность была
закреплена законодательно. Фрагментация из временного, переходного
явления превращается в постоянный и формализованный механизм.
Воплощение принципа интеграции на разных скоростях уже началось и его
64
дальнейшее развитие будет зависеть от иерархии национальных и
общеевропейских интересов в приоритетах стран-участниц.
1. Борко Ю., Буторина О. Европа: поиск новой идентичности // Космополис. № 1. 2002.
(http://www.rami.ru/cosmopolis/archives/1/borko-butorina.html, дата посещения 10.11.2004)
2. Кондратьева Н.Б. Сближение уровней социально–экономического развития
европейских стран в условиях интеграции: иллюзия и реальность // Доклады института
Европы. М., 2004. С. 7.
3. Цит. по: Ушакова Т. К вопросу о многоуровневой интеграции в эволюции
Европейского Союза // Белорусский журнал международного права и международных
отношений. №1. 2001. ( www.beljournal.by.ru, дата посещения 10.11.2004)
4. Борко Ю., Буторина О. Указ. соч.
5. Кавешников Н.Ю. Институциональная реформа ЕС и Ниццский договор: ответы или
вопросы? // Доклады института Европы . № 87. 2002. С. 36.
6. От еврофории к евроскепсису // Русский журнал. 2004. № 7.
7. Буторина О.В.Экономический и валютный союз: новые горизонты проблемы. Европа:
вчера, сегодня, завтра. М., Наука. С. 342.
8. Кавешников Н.Ю. Указ соч. С. 38.
9. Ersil W. Kerneuropa: Drohungen und Tendenzen // UTOPIE kreativ, H. 162 (April 2004). S.
351.
10. Gros D. Health not Wealth: Enlarging the EMU // West European Politics, Jg.25, Nr.2.
2002. Р.148.
11. Борко Ю., Буторина О. Указ. соч.
12. См. например: Europa der zwei Geschwindigkeiten Schröders Konzept für die erweiterte
EU // Hamburger Abendblatt. 16. April 2004; Немецкая оппозиция: власти ФРГ углубляют
раскол в Европе // Deutsche Welle. 29.12.2003.
13. Цит. по: Ушакова Т. К вопросу о многоуровневой интеграции в эволюции
Европейского Союза.
14. Кондратьева Н.Б. Указ. Соч. С. 9.
65
РАСШИРЕНИЕ ЕС
И КОММУНИТАРНАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Е.Ф. Троицкий
Расширение Европейского Союза поставило перед коммунитарной
региональной политикой целый ряд проблем, решение которых неизбежно
потребует реформирования этой важнейшей составляющей деятельности
Союза. В нашей статье предполагается рассмотреть трудности, с которыми
в условиях расширения европейского пространства сталкивается механизм
региональной политики, функционирующий в ЕС, и проанализировать
основные подходы к определению будущего «политики сплочения»,
которые обозначились в ходе развернувшейся в ЕС дискуссии об ее
перспективах. Представляется, что расширение приведет, во-первых, к
частичному переводу региональной политики на национальный уровень
(так называемой «ренационализации» политики сплочения) и, во-вторых, к
усилению регионализации европейского пространства, активизации
регионов как акторов европейской политики, формированию новых
регионов и интенсификации трансграничных связей между регионами стран
ЕС.
После вступления в мае 2004 г. в ЕС десяти новых членов территория
Союза возросла на 25%, а население – на 20%, в то время как суммарный
ВВП Союза увеличился не более чем на 5%. По данным Европейской
Комиссии, около 92% населения новых стран-членов проживают в
регионах, где ВВП на душу населения не превышает 75% среднего по ЕС
показателя, и около двух третей – в регионах, где ВВП на душу населения
не достигает и половины среднего уровня1. Фактически, при сохранении
ныне действующего критерия, согласно которому помощь из Структурных
Фондов ЕС, несущих основную нагрузку по выравниванию региональных
диспропорций, оказывается регионам, в которых подушевой ВВП
составляет менее 75% от среднего показателя, право на получение помощи
будут иметь все регионы стран-новобранцев, за исключением регионов
Праги и Братиславы и территорий Кипра и Мальты. Таким образом,
возникает необходимость адаптации коммунитарной региональной
политики к потребностям новых стран, повышения их способности
эффективно абсорбировать получаемые средства, разработки новых
методов и процедур программирования и оценки регионального развития и,
возможно, принятия новых финансовых условий «политики сплочения».
С расширением ЕС происходит не просто возрастание региональных
диспропорций, но и усугубление разрыва между европейским «центром» и
«периферией». В ЕС, состоявшем из пятнадцати членов, 41% населения,
сконцентрированный на 18% территории, производил 49% ВВП Союза.
Географически эта область - экономическое ядро ЕС - лежит в пределах
пятиугольника, вершинами которого являются Лондон, Париж, Милан,
Берлин и Гамбург, и получила название «Пентагон». В расширенном ЕС
66
территориальная структура отличается ещё большей моноцентричностью:
«Пентагон», на который теперь приходится меньшая доля территории и
населения, вносит в ВВП ЕС практически тот же вклад, что и прежде.
Таким образом, стратегически важный характер приобретает задача
полицентрического развития европейской территории 2.
Наконец, расширение может иметь неблагоприятные последствия для
ряда регионов «старого» ЕС, получающих поддержку из Структурных
Фондов. Средний показатель ВВП на душу населения в расширенном ЕС
примерно на 12,5% меньше, чем в «Европе пятнадцати». В результате в
восемнадцати европейских регионах с населением около 19 миллионов
человек ВВП на душу населения оказывается выше порога в 75% от
среднеевропейского уровня, что означает автоматическую утрату ими
статуса наименее благополучных регионов3. Фактически в «Европе
пятнадцати» только удаленные сельские районы Южной Европы,
британский Корнуолл и две восточногерманские земли могут по-прежнему
рассматриваться как нуждающиеся в поддержке из Структурных Фондов.
На повестке дня, таким образом, появилась проблема регионов, затронутых
так называемым «статистическим эффектом».
Для коммунитарной региональной политики период 2004–2006 гг.
объявлен переходным. В это время продолжают действовать бюджет и
правила предоставления помощи регионам, принятые в 1999 г. С начала
2004 г. страны-новобранцы получили право пользования Структурными
Фондами и Фондом Сплочения, однако их доступ к Фондам остается
ограниченным по сравнению с регионами «Европы пятнадцати». Сумма,
выделенная Европейским Советом на проведение «политики сплочения» в
новых странах-членах, составляет около 22 млрд. евро, в то время как
общий бюджет Фондов на 2000-2006 гг. определен в 213 млрд. евро4. В то
же время страны-новобранцы по-прежнему получают помощь по
программам ФАРЕ, ИСПА и САПАРД, которые были призваны
подготовить их к вступлению в ЕС. Вокруг параметров обновленной
коммунитарной региональной политики, осуществление которой должно
начаться с 2007 г., в Союзе развернулась полемика, в которой активно
участвуют не только страны-члены, но и регионы, муниципалитеты и
ассоциации региональных и местных властей.
Одним из стержневых моментов дискуссии является необходимость
упрощения процедур деятельности Фондов (вплоть до их слияния в единый
Фонд) и четкого разграничения ответственности между ЕС, национальными
правительствами и регионами. По-видимому, реформа «политики
сплочения» пойдет по пути предыдущей реформы 1999 г., когда ЕС
значительно сократил число целей региональной политики (с 7 до 3) и так
называемых коммунитарных инициатив (с 13 до 4). В то же время со
стороны ряда стран «старого» ЕС, особенно стран, являющихся донорами
Структурных Фондов, наметилась явная тенденция к интерпретации тезиса
об упрощении «политики сплочения» как призыва к уменьшению
компетенции Комиссии и повышению роли национальных правительств.
67
Так, Великобритания предложила проект «деволюции» региональной
политики, согласно которому ресурсы ЕС должны быть сконцентрированы
в более бедных странах-членах, а не циркулировать среди более богатых
стран. По сути, британский проект нацелен на преобразование
коммунитарной региональной политики в политику для бедных и ее
«ренационализацию» применительно к странам «Европы пятнадцати» 5.
Близкой позиции придерживается правительство Швеции, полагающее, что
«политике сплочения» следует сосредоточиться на сокращении
диспропорций между странами, а не между регионами, поскольку богатые
страны-члены вполне способны к самостоятельному решению вопросов
внутреннего территориального развития6. Более осторожно подходит к
проблеме будущего региональной политики ЕС французское правительство,
считающее, что «стратегии территориального развития должны
вырабатываться главным образом на региональном уровне, в национальных
рамках» и впоследствии получать помощь Союза7. Впрочем, для Франции,
где региональный уровень власти весьма слаб, реализация этого
предложения означала бы перевод политики регионального развития на
национальный уровень.
Показательно, что даже британский проект избегает термина
«ренационализация»
региональной
политики.
«Ренационализация»
превратилась в своеобразную негативную отправную точку дискуссии о
будущем региональной политики: тезис о ее недопустимости фигурирует в
абсолютном большинстве предложений по реформированию «политики
сплочения». Ренационализации противятся не только Еврокомиссия и
страны-новобранцы, опасающиеся, что объемы средств, выделенных им из
Структурных Фондов, окажутся меньше ожидаемых, но и сами регионы и
муниципалитеты, не желающие утратить возможность прямого выхода на
европейский уровень. Однако сам непрекращающийся поток заявлений, в
которых
ренационализации
региональной
политики
говорится
8
«единогласное «нет» , свидетельствует о том, что ее вероятность не стоит
недооценивать.
Страны ЕС с трудом ищут компромисс в определении будущих
финансовых параметров «политики сплочения». В настоящее время на
финансирование коммунитарной региональной политики выделяется 0,45%
ВВП Союза. При этом действует правило, согласно которому объем
ассигнований, предоставленных конкретной стране, не должен превышать
4% ее ВВП. Ряд стран-новобранцев выступает за увеличение доли ВВП ЕС,
направляемой на цели региональной политики, настаивая на том, что
уровень поддержки наименее развитых регионов расширенного ЕС должен
соответствовать помощи, которая ранее оказывалась отстающим регионам
«Европы пятнадцати». Раздаются голоса и в поддержку пересмотра
странового порога помощи9. Страны-доноры, напротив, считают
необходимым сохранить существующие показатели, а то и рассматривают
0,45% ВВП Союза как чрезмерно высокий уровень финансирования
«политики сплочения»10.
68
Старые и новые члены расходятся и во взглядах на пути решения
проблемы регионов, затронутых «статистическим эффектом». В ЕС
действует правило, согласно которому регионы, покидающие категорию
наименее благополучных, получают в течение некоторого времени
«переходную помощь». Страны-новобранцы предлагают применить эту
норму и к «жертвам» «статистического эффекта», подчеркивая, что после
2007 г. выделяемая им помощь должна быть ограничена по масштабам и
срокам11. Отдельную проблему составляют немногочисленные регионы
стран-новобранцев,
которые
также
попадают
под
действие
«статистического эффекта»: так, правительства Словении и Мальты
высказывают мнение, что этим регионам тоже нужно оказывать поддержку,
поскольку ранее они не имели возможности пользоваться благами
коммунитарной региональной политики.
В то же время сами регионы, затронутые «статистическим
эффектом», вовсе не безмолвствуют и активно лоббируют свои интересы в
Брюсселе и на национальном уровне. Их позиция заключается в том, что
«переходной помощи» для реального улучшения ситуации в отстающих
регионах «старого» ЕС будет недостаточно; соответственно, в перечне
целей «политики сплочения» необходимо специально обозначить эту
группу регионов12. Правительства стран «старого» ЕС, возражающие
против «ренационализации» региональной политики, также высказываются
в поддержку специальных коммунитарных мер помощи наименее
благополучным регионам «Европы пятнадцати».
Решение о будущих финансовых параметрах «политики сплочения» и
судьбе регионов, утрачивающих по формальным основаниям право
получать помощь ЕС, еще не принято. В то же время продолжающаяся
дискуссия явственно обозначила точку, в которой совпадают позиции
абсолютного большинства ее участников: необходимость более активного и
ответственного участия в региональной политике ЕС самих регионов, их
превращения из объектов «политики сплочения» в ее субъектов.
Прежде всего, предполагается пересмотреть содержание так
называемой «цели № 2» региональной политики, которая в настоящее время
предусматривает оказание помощи регионам, переживающим структурные
трудности. По-видимому, «цель № 2» будет состоять в поддержке
конкурентоспособности регионов и содействии проектам, направленным на
стимулирование занятости и развитие человеческих ресурсов. Широко
обсуждается идея перехода к новому формату оказания помощи, при
котором Европейская Комиссия составляла бы список сфер приоритетного
развития, так называемое «меню», а регионы получали право выбирать
среди обозначенных направлений и обращаться к Комиссии за
поддержкой13. Таким образом, перед регионами «Европы пятнадцати» и
наиболее динамично развивающимися регионами стран-новобранцев может
открыться перспектива большей самостоятельности в разработке и
реализации стратегий развития.
69
Повышению ответственности регионов и эффективности оказываемой
помощи должны содействовать предложения о переводе программ
«политики сплочения» на контрактную основу, поддерживаемые
ассоциациями региональных и местных властей и рядом стран-членов
Союза. Представители регионов и муниципалитетов высказываются за
переход к практике заключения трехсторонних контрактов между ЕС,
национальными правительствами и регионами или муниципалитетами 14.
Вероятно, это предложение, существенно упрощающее управление
программами помощи в расширенном ЕС, будет в той или иной форме
принято.
Способствовать
консолидации
регионального
«этажа»
европейской политики будет и одобренное Комиссией в июле 2004 г.
решение о создании Европейской группы трансграничного сотрудничества
– института, поддерживающего трансграничное и межрегиональное
сотрудничество в ЕС15.
Присоединение стран-новобранцев к коммунитарной региональной
политике потребует осуществления внутренней децентрализации. Новые
страны ЕС – унитарные государства, в которых региональный уровень
власти слабо выражен, если не отсутствует вовсе. «Политика сплочения»
предусматривает введение унифицированной системы районирования
территорий стран-членов и составление интегрированных многолетних
программ регионального развития. В свое время по требованию ЕС
региональные структуры были созданы в Греции, Ирландии и Швеции и
усилены в Нидерландах и Португалии16. В перспективе можно ожидать
усиления исторически существующих регионов Польши, Чехии, Венгрии и
формирования в странах, недавно вступивших в ЕС, новых «проторегионов». Венгерское правительство, в частности, уже осуществляет
политику укрепления регионов.
Одобренный проект Конституции ЕС провозглашает «экономическое,
социальное и территориальное сплочение» одной из целей Союза 17. Термин
«территориальное сплочение» является относительно новым и
подразумевает, что «политика сплочения» не сводится только к
выравниванию диспропорций экономического развития и уровня жизни.
Стратегически важная задача создания в Европе интегрированной сети
центров развития займет в будущем важное место в коммунитарной
региональной политике. В частности, значительное внимание будет уделено
развитию в странах Центральной Европы и Балтии столичных зон и
городских центров, которые смогли бы выступить моторами роста
прилежащих территорий. Признаки формирования вокруг Праги,
Братиславы, Варшавы, Будапешта новых регионов и активизации
центрально-европейских столиц как акторов европейской политики уже
налицо18.
Центр тяжести «политики сплочения», несомненно, перемещается в
Центральную Европу. В ряде стран «старого» ЕС, являющихся донорами
региональной политики, в особенности там, где региональный уровень
власти развит относительно слабо, произойдет, по-видимому, фактическая
70
ренационализация региональной политики. Но общей тенденцией
европейского развития становится усиление самостоятельности и
активности регионов и крупных городов. Расширение распространит
регионализацию на новые территории и приведет к формированию новых
регионов и еврорегионов (в смежных районах «старых» стран-членов и
стран-новобранцев). На европейском уровне будет происходить
становление усовершенствованных механизмов защиты индивидуальных и
групповых интересов регионов.
1
Third Report on Economic and Social Cohesion. Executive Summary. European Commission.
February
2004.(http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docoffic/official/
reports, дата посещения 29.08.2004).
2
Managing the Territorial Dimension of EU Policies after Enlargement. Expert Document.
September 1, 2003. P. 14-15. (http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate
/document/futur/member/esdp.pdf, дата посещения 29.08.2004).
3
Third Report on Economic and Social Cohesion. Executive Summary.
4
Informal Regional Policy Council in Chalkidiki, Greece. Ministers from the 25 call for a
strengthening of European cohesion policies in the light of enlargement. Press Release.
Brussels.
May
19,
2003.
(http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/
contri_member_en.htm, дата посещения 29.08.2004).
5
UK Government Position on the Future of EU Regional Policies. Second Statement to
Parliament. (http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/contri_member_en.htm,
дата посещения 29.08.2004).
6
“Non-Paper”. Basic Positions on the Future EU Cohesion Policy. Swedish Government. May
2003. (http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/contri_member_en.htm, дата
посещения 29.08.2004).
7
Reform of the Policy of Economic and Social Cohesion: the French Contribution. French
Government.
December
2002.(http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/
contri_member_en.htm, дата посещения 29.08.2004).
8
Conference avec les Presidents des Regions sur le Theme “Cohesion et Constitution: Roles et
Responsabilites des Regions”. Compte rendu. Bruxelles. Le 8 juillet, 2003.(http://www.
europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docconf, дата посещения 29.08.2004).
9
См., напр.: Memorandum of the Hungarian Government on the Future of the Cohesion Policy
of the European Union. Budapest. 16 July 2003. (http://www.europa.eu.int
/comm/regional_policy/debate/contri_member_en.htm,
дата
посещения
29.08.2004);
Lithuanian Non-Paper on the Future EU Cohesion Policy. May 2003.
(http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/contri_member_en.htm,
дата
посещения 29.08.2004).
10
См., напр.: UK Government Position on the Future of EU Regional Policies. Second
statement to Parliament; “Non-Paper”. Basic Positions on the Future EU Cohesion Policy.
Swedish Government.
11
См., напр.: Memorandum of the Czech Republic on the Reform of the EU’s Economic and
Social Cohesion Policy. October 2003.
(http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/contri_member_en.htm,
дата
посещения 29.08.2004).
12
Position Paper of the Regions Affected by the «Statistical Effect» Regarding the Future
Structural Policy beyond 2006. Brussels. April 30, 2003.
(http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/contri_member_en.htm,
дата
посещения 29.08.2004).
71
См., напр.: Reform of the Policy of Economic and Social Cohesion: the French Contribution;
The Outlook for the European Cohesion Policy after 2006. Contribution of Belgium with a
view to the informal council of Chalkidiki on May 16, 2003. May 2003.
(http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/contri_member_en.htm,
дата
посещения 29.08.2004).
14
Reflection Group on the Future of Cohesion Policy. Local and Regional Authorities.
Contribution of Mr. Gabor Demszky, Mayor of Budapest. Brussels. February 17, 2003.
(http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/contri_member_en.htm,
дата
посещения 29.08.2004).
15
Proposals for the New Structural Funds Regulations for the Period 2007 – 2013. European
Commission. July 14, 2004.
(http: //www.europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docoffic/official/regulations, дата
посещения 29.08.2004).
16
См.: Keating M. The New Regionalism in Western Europe: Territorial Restructuring and
Political Change. Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA: Edward Elgar, 1998. P. 174.
17
Conference avec les Presidents des Regions sur le Theme “Cohesion et Constitution: Roles et
Responsabilites des Regions”. Compte rendu.
18
Managing the Territorial Dimension of EU Policies after Enlargement: Expert Document. P.
19, 32-33; Reflection Group on the Future of Cohesion Policy. Local and Regional Authorities.
Contribution of Mr. Gabor Demszky, Mayor of Budapest.
13
72
РАСШИРЕНИЕ НА ВОСТОК И СОЦИАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ
ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ: ВЫЗОВ ИЛИ НОВЫЕ
ВОЗМОЖНОСТИ?
Е.А. Матвеева
«Расширение и внешние связи, в некотором отношении, являются
вызовом и возможностью для действий Сообщества в социальной сфере»1 –
это утверждение во многом отражает неопределенность, связанную с
оценкой последствий вступления в ЕС стран Центральной и Восточной
Европы (ЦВЕ). Действительно, ни у кого не вызывает сомнения, что и
старым, и новым государствам-членам Евросоюза придется столкнуться с
целым рядом проблем; возникнут трудности и в работе механизмов самого
ЕС.
Очевидно, что самый большой вызов для ЕС – невиданный до сих пор
разрыв в уровнях экономического и социального развития между новыми и
старыми членами Союза. Поэтому соответствие нормам и критериям ЕС, в
том числе и в области занятости и социальной защиты было одним из
условий вступления стран-кандидатов в Евросоюз. Но именно социальная
сфера оставалось той областью, в которой выравнивание по отношению к
уровню ЕС накануне вступления все еще признавалось недостаточным. «В
области социальной политики … большинству стран нужно усилить свои
административные возможности, особенно в сферах государственного
здравоохранения, а также здоровья и безопасности на работе» - говорится в
докладе Еврокомиссии накануне вступления. Кроме того, Еврокомиссия
заключала, что странам-кандидатам следует усилить меры в сферах
социального включения и занятости, для того, чтобы в будущем
участвовать в открытом методе координации2 на уровне ЕС, и
приготовиться к вмешательству в будущем со стороны Европейского
Социального Фонда3.
Однако в этих странах именно как можно более раннее вступление в
ЕС многими рассматривалось в качестве существенного фактора
модернизации, как экономики, так и социальной сферы, укрепления
политической и экономической стабильности, достижения более высокого
уровня жизни4. И разумеется, страны-кандидаты рассчитывали на помощь
со стороны Евросоюза если не в реформировании своих социальных
систем, то хотя бы в приведении институтов социальной политики в
соответствие с нормами aquis communautaire. В свою очередь Еврокомиссия
от лица ЕС заявляла, что видит «одну из своих задач в том, чтобы помочь
этим странам найти ответы на наиболее острые проблемы - социальные
последствия перестройки промышленности, воплощение в жизнь политики
занятости, борьба с бедностью и социальным отторжением, создание
систем социального обеспечения и т.д.»5. Для консультирования и оказания
финансовой помощи в сфере социальной политики были привлечены
следующие инструменты:
73
1)
программа PHARE, учрежденная в 1989 г., и главным образом ее
составная часть, программа CONSENSUS (с 1995 г.), уделяющая особое
внимание именно социальной защите;
2)
с 2000 г. страны ЦВЕ имеют доступ к специальной программе
структурной помощи – ISPA (Instrument for Structural Policies for PreAccession). До 2006 г. каждый год на эту программу будет выделятся 1
млрд. евро для помощи странам ЦВЕ в развитии их социальной
инфраструктуры, а также для помощи в подготовке их систем к доступу к
Структурным Фондам ЕС;
3)
TAIEX (отдел по обмену информацией по технической помощи) под
управлением Генерального Директората XV Еврокомиссии (занимающегося
вопросами расширения), который был создан для помощи в принятии
законодательства ЕС (legal aquis) посредством обмена информацией и
технологиями
через
организацию
семинаров,
стажировок
и
кратковременных визитов экспертов из администраций стран-членов в
соответствующие администрации стран ЦВЕ. TAIEX сосредотачивается на
институциональном строительстве, касающемся развития структур,
человеческих ресурсов и навыков управления, необходимых для
выполнения aquis;
4)
Twinning projects – соглашения между администрациями страныкандидата и одной или нескольких государств-членов, направленные на
передачу навыков и знаний, необходимых для исполнения отдельных
частей aquis communautaire. Социальная политика является одной из тех
областей, где такие проекты осуществляются наиболее активно6.
Но, по оценкам специалистов, влияние ЕС на формирование посткоммунистической социальной политики оказалось все же значительно
слабее воздействия программ Мирового Банка, что во многом обусловило
ориентацию региона на неолиберальные стратегии, основанные на
сокращении роли государства и возрастании роли рынка в социальном
обеспечении7. Наряду с государственным пенсионным страхованием в
четырех странах региона (Польше, Латвии, Эстонии, Венгрии) уже введены
системы фондированных пенсий и системы частного страхования. В Чехии
и Словении, с другой стороны, решили ориентироваться на укрепление
государственных схем и увеличение пенсионного возраста8. В области
здравоохранения в последнее десятилетие также отмечались черты
децентрализации и приватизации: появление частной врачебной практики и
частного страхования, передача больниц в ведение местных властей9.
Рыночные реформы в Центральной и Восточной Европе
сопровождались снижением заработной платы и других доходов населения,
усилением социального неравенства10. Так что достижение ощутимых
результатов в борьбе с бедностью и социальным отторжением,
определенной Европейским Советом в Лиссабоне в марте 2000 г. одной из
основных целей европейской политики, после расширения как минимум
усложнится. Кроме того, новое расширение грозит обострением старых
проблем на коммунитарном уровне: после присоединения к ЕС острее
74
станут проблемы региональных диспропорций и реформирования
обширного аграрного сектора11. Возникнут и новые проблемы, связанные с
нелегальными рынками рабочей силы и этнической дискриминацией 12
(причем западных исследователей в первую очередь интересует положение
цыганского населения, а проблем русскоязычного и других меньшинств в
странах Прибалтики они касаются в меньшей степени).
Нерешенные задачи в сфере борьбы с бедностью, являющейся
аккумулятором всех проблем в социальной сфере, могут привести к
значительному перераспределению средств структурных фондов ЕС, а
также к значительным миграционным потокам в будущем, что, вероятно,
приведет к обострению отношений между государствами (в этой связи
употребляется даже термин
«политика «доведи до нищеты моего
13
соседа») .
Поэтому такое большое внимание в связи с расширением уделяется
проблеме миграции. Миграция рабочей силы с востока будет сдерживаться
введением семилетнего переходного периода, в течение которого
ограничивается свобода передвижения трудоспособных граждан всех стран,
вступивших в ЕС. В течение нескольких лет будет действовать прежняя
система, по которой все желающие работать в 15-ти государствах
Евросоюза должны будут получить специальное разрешение на работу.
Правда, будет действовать «правило предпочтения», согласно которому
граждане новых государств-членов должны иметь преимущество по
отношению к гражданам стран, не входящим в Евросоюз. Только первые
два года нынешние члены ЕС имеют право допускать рабочих из стран ЦВЕ
по своим национальным законам, а не по правилам Сообщества о
свободном перемещении. В дальнейшем же они смогут сохранять
ограничения только при наличии серьезных диспропорций на рынке
рабочей силы. Кроме того, гражданам новых государств-членов уже
предоставлена возможность открывать собственные компании и
предоставлять услуги на всей территории ЕС14.
Согласно большинству исследований, воздействие на рынок рабочей
силы ЕС миграции с востока все-таки будет ограниченным. К тому же,
основная часть рабочих-мигрантов будет сконцентрирована только в
нескольких государствах (главным образом в Германии – около двух третей
всего потока, и в Австрии – более 10%). Оценки потенциала миграции
расходятся, особенно относительно первых лет после вступления новых
стран (называются цифры от 70,000 до 335 тыс. человек). Согласно
прогнозам, доля мигрантов из стран ЦВЕ в населении Евросоюза составит
1,1%, то есть 3,9 млн. человек к 2030 г.15
В долгосрочной перспективе экономисты признают опасность
увеличившейся мобильности населения, ведущей к потере налоговой базы,
или даже к «налоговой конкуренции» между странами, поскольку граждане
смогут регистрировать свои доходы там, где налоги меньше, что сократит
способность
некоторых
государств
финансировать
социальные
16
программы .
75
Безусловно, возникнут проблемы, связанные и с координацией
работы схем социальной защиты между старыми и новыми членами ЕС, но
их масштаб во многом будет зависеть от уровня миграции рабочей силы.
Странам ЦВЕ после вступления в Евросоюз придется столкнуться с
трудностями прежде всего связанными с обеспечением свободы движения
рабочей силы, капитала и услуг в рамках единого рынка. В связи с
расширением, одной из проблем развития частных схем пенсионного
страхования этих стран является определение регуляционной функции
государства и необходимость обеспечения свободы движения капитала в
этой сфере17.
Целый ряд проблем для здравоохранения связан со свободой
движения пациентов и услуг. Прежде всего, они обусловлены тем, что
расходы на услуги здравоохранения в старых государствах ЕС намного
выше, чем в новых. Это может повлечь за собой
отрицательные
последствия из-за более низкого потенциала здравоохранительных систем
новых членов ЕС, на которые ляжет большая нагрузка. Но в то же время
они смогут получить и преимущество, предоставляя качественные и более
дешевые услуги пациентам из других стран. С другой стороны, возникшие
возможности получить работу за границей и значительная разница в
размере заработной платы может привести к «утечке мозгов» и, таким
образом, к недостатку специалистов в новых странах-членах ЕС18.
Существует и косвенная опасность для социальной сферы новых
членов Евросоюза, связанная с подготовкой к вступлению в Экономический
и Валютный Союз, а, следовательно, необходимостью соответствия
критериям конвергенции и принципам Пакта стабильности и роста.
Правительства этих стран, также как и многие правительства нынешних 15ти государств-членов, могут попытаться сократить социальные расходы,
переложив издержки на частный сектор, который из-за своей ориентации на
рыночные правила не ставит своей целью равный доступ для всех граждан к
услугам социальной сферы19.
Относительно реализации социальной политики на уровне ЕС, важно
отметить, что из-за сложной структуры Евросоюза и его институтов,
конфликта интересов как между, так и внутри различных институтов, а
также национальных интересов государств-членов, всеобъемлющего
общего взгляда на социальную политику ЕС достичь до сих пор было
невозможно. Теперь сделать это будет еще труднее. Принятие решений в
ключевых областях социальной политики в Европейском Совете требует
применения принципа единогласия, что еще более осложнит этот процесс
после присоединения еще десяти стран. Однако, для облегчения
взаимодействия и обмена опытом государств в социальной сфере на
саммите в Лиссабоне в 2000 г. был введен новый инструмент – открытый
метод координации, и будущие члены ЕС сразу же стали принимать
участие в его осуществлении20.
Для социального измерения европейской интеграции возможности
расширения на восток совсем не так очевидны как перспективы в сфере
76
экономики. Единственное, что несомненно - опыт последнего расширения
еще раз доказывает возросшую значимость этой сферы в процессе
«европейского строительства», а также огромную опасность, которую таит
в себе игнорирование социальных проблем. И хотя во многом последствия
расширения для социальной сферы можно только прогнозировать, можно
также ожидать, что основным методом успешной реализации
коммунитарной социальной политики будет координация действий всех
государств ЕС.
European Social Agenda 2000 – 2006. Nice European Council. December 2000
(europa.eu.int/council/off/conclu/dec2000/dec2000_en.htm, дата посещения 02.11.2004)
2
Открытый метод координации – относительно новый метод, включающий сравнение
национальных вариантов осуществления политики и распространение «лучшей
практики» в таких областях как социальная политика и политика в сфере занятости.
Основная цель его применения – обмен опытом, а также достижение соглашений и
установка ориентиров (вне рамок коммунитарного законодательства) для реализации
политики на национальном и региональном уровнях при уважении национальных и
региональных различий (The European Union: How does it Work? / Edited by Elizabeth
Bomberg and Alexander Stubb. New York: Oxford University Press, 2003. P.142).
3
Commission of the European Communities: Towards the Enlarged Union: Strategy Paper and
Report of the European Commission on the progress towards accession by each of the
candidate countries, COM (2002) 700 final, Brussels, 9.10.2002. P. 19.
4
Koves A. Some issues of Re-Orientation and integration in Central and Eastern Europe // В
кн.: Постсоциалистические страны в условиях глобализации: Сб.матер.междунар.науч.
конфер. – М.: Изд. А.Мельникова, 2001. С.279-280.
5
Европейская социальная политика: путь для Союза. Белая книга // Европейский Союз:
прошлое, настоящее, будущее. Социальная политика. М., 1996. С. 227.
6
De la Porte C., Daecon B. Contracting Companies and Consultants: The EU and the Social
Policy of Accession Countries // GASPP Occasional Paper No 9/2002. – STAKES, Helsinki
Finland, 2002. P.17-18.
7
Ibid., P.7.
8
Social protection in the 13 candidate countries – a comparative analysis. – Luxembourg:
Official Publications of the European Communities, 2003. P.235.
9
Ibid., P.238.
10
Страны Центральной и Восточной Европы на пути в Европейский союз. М.: Наука,
2002. С.21 -22.
11
Ibid., P.230-231.
12
Ibid., P.245
13
Ibid., P.246.
14
Расширение ЕС на восток: Предпосылки, проблемы, последствия. М.: Наука, 2003. С.
116-118.
15
Ср. данные в: Potential Migration from Central and Eastern Europe to the EU-15 – An
Update: Report for the European Commission, DG Employment and Social Affairs / Patricia
Alvarez-Plata, Herbert Brucker, Boriss Silivestrovs / DIW Berlin. Berlin, 2003. P.45-46;
Расширение ЕС на восток: Предпосылки, проблемы, последствия. С.39; European
Commission: The free movement of workers in the context of enlargement: Information note,
Brussels, 6 March 2001. P.7-9.
16
Social protection in the 13 candidate countries– a comparative analysis. P.256.
17
Ibid., P.237.
18
Ibid., P.162.
1
77
19
20
Ibid., P.258.
Ibid., P.259-261.
78
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКАЯ ЛИНИЯ ПОЛЬШИ
В СВЯЗИ С ИРАКСКИМ КОНФЛИКТОМ
Л.О. Игумнова
Не очень хорошим знаком накануне расширения Европейского Союза
стало разделение Европы по проблеме Иракской войны. Правительства
Чехии, Венгрии, Польши, Словакии и Болгарии выразили солидарность с
политикой США. Произнесенная в связи с этим лукавая фраза министра
обороны США Дональда Рамсфельда про «старую» и «новую» Европу стала
поистине крылатой. Не давая представления о действительной расстановке
сил в Европейском союзе, этот оборот имел целью противопоставить
Францию и Германию новым членам НАТО, оказать давление на Париж и
Берлин, способствовать их изоляции.
Стоит признать, что единой европейской линии по иракскому
конфликту выработано не было. Кроме «новых европейцев», на призывы
США о необходимости свержения режима Саддама Хусейна откликнулись
Великобритания, Испания, Италия, Португалия и Дания. И все же Париж и
Берлин, во многом формирующие стержень политики Евросоюза и
считающиеся движущей силой европейского проекта, выступили против
войны. Не секрет, что многим небольшим странам не нравится все
увеличивающаяся роль франко-германского альянса. Америка в этом
контексте играет роль противовеса, и «новая» Европа в нем заинтересована.
Польша – самая большая из вновь присоединившихся к ЕС стран и
одновременно – самая проамериканская. Среди европейских государств
Варшава продемонстрировала самую высокую степень лояльности в
отношении американской политики по иракской проблеме. Существует
несколько причин традиционной поддержки Соединенных Штатов
польским руководством. Одна из них – значительный поток польской
иммиграции в США, начавшийся еще в конце XIX в. Американцы
польского происхождения весьма многочисленны. Поддержка США
новыми европейским демократиями вызвана и американской помощью в
борьбе с коммунистическим наследием. Варшава привыкла воспринимать
Соединенные Штаты как главного гаранта демократии. Тесные связи с
Вашингтоном рассматриваются как важный фактор процветания и
политической стабильности. Национальная безопасность страны, по
мнению польских лидеров, также зависит от международного порядка,
обеспечиваемого США. С 1999 г. Польша является членом НАТО. После
вступления в Североатлантический блок, руководство страны прилагает
широкомасштабные усилия, направленные на всемерное повышение своего
статуса в альянсе. По ряду объективных причин (слабый политический вес
в Европе, значительное отставание в военной области и т.д.) этот процесс
идет довольно медленно, что вынуждает Варшаву максимально
использовать для укрепления своих внутриблоковых позиций любые
представляющиеся возможности.
79
В последнее время, в связи с участием Варшавы в Иракской войне,
польско-американские отношения получили дальнейшее развитие.
Польское правительство было одним из первых кто предложил свою
помощь Великобритании и США. Варшава отправила в Ирак 2 400 солдат,
заняв четвертое место по численности вооруженных сил в антииракской
коалиции1. Каковы же главные последствия польского участия в данном
конфликте?
Определенная часть политиков считает, что Польша в последнее
время повысила свой авторитет на международной арене. Как отметил
польский премьер Лешек Миллер, своими действиями Варшава достигла
такого положения в международных отношениях, которого она не имела
никогда2. Несомненным плюсом для Польши в результате ее участия в
войне стало установление привилегированных отношений с США. Варшава
заслужила особое расположение и благосклонность американского
руководства. Администрация Дж. Буша оценила Польшу как преданного
союзника и потенциального лидера Восточной и Центральной Европы. В
апреле 2003 г. Дж. Буш и американский Конгресс выразили благодарность
за оказанную этой страной помощь. Благодарность Вашингтона выражалась
также в предоставлении кредита и обещаниях инвестировать в экономику
страны несколько миллиардов долларов3. Наконец, главное: Польше наряду
с США и Великобританией было поручено контролировать одну из
оккупационных зон в Ираке. Полякам были предоставлены большие
полномочия в операции по стабилизации обстановки и в вопросах
послевоенного обустройства страны.
Одним из шагов в укреплении польско-американских отношений
была покупка Польшей военных самолетов США. Две страны заключили
3,5-миллиардный
контракт
на
приобретение
истребителей
4
самолетостроительной компании “Lockheed Martin” . Скорее всего,
Варшава предпочла американскую, а не европейскую технику, исходя из
политических соображений.
Для Соединенных Штатов Америки сегодняшняя политика в
отношении Польши – это составная часть стратегической линии,
направленной на поиск новых союзников в Восточной Европе. Польша –
самый важный, наиболее крупный и, как уже было отмечено, открыто
проамериканский участник НАТО из числа недавно присоединившихся
стран, некий центр рамсфельдовской «новой Европы». США хотят видеть в
восточноевропейских странах противовес Франции и Германии, которые
претендуют на главные позиции в ЕС. В то же время довольно большая по
европейским масштабам территория Польши не может являться залогом ее
политической силы и влияния. Скорее всего, Варшава представляет интерес
для США лишь в случае своего активного участия в международных делах
в первую очередь с проамериканских позиций.
Министр иностранных дел Польши Влодзимеж Чимошевич считает,
что участие Варшавы в Иракской войне имело позитивные политические
последствия не только в связи с развитием польско-американских
80
отношений, но также способствовало укреплению престижа страны в
Европе5. Это утверждение главы польского внешнеполитического
ведомства не бесспорно. Сам он не мог не признать, что иракская проблема
привела к серьезным расхождениям между Вашингтоном и некоторыми
странами-членами ЕС6. Позиция Варшавы, безусловно, отразилась на ее
имидже в Европе. По мнению многих аналитиков, оборотной стороной
чрезмерной лояльности по отношению к Штатам стал процесс отчуждения
«новых» европейцев от ЕС. Внешнеполитическая линия Польши заставила
отвернуться от Варшавы Францию и Германию. Кроме того,
безоговорочной поддержкой США Польша ограничила собственную
независимость. Внешняя политика страны оказалась односторонней и
несамостоятельной. Польша подтвердила бытующее о ней мнение как об
американском «троянском коне» в Европе. В связи с этим, Варшава
воспринимается в ЕС в первую очередь как выразитель интересов США.
Все это поставило Польшу не в самую благоприятную ситуацию. В стране
высказывались опасения относительно места Польши в послевоенной
международной обстановке. Отказ от Европы ради Америки, по мнению
многих польских обозревателей, стал бы крайне нежелательным для
безопасности страны. Отдельные представители общественности были
обеспокоены возможностью появления антиевропейских настроений или
представлений о том, что Польша не нуждается в Европе.
Нельзя не учитывать и того, что участие в войне стало сложным
вопросом для польской внутренней политики. Военные действия
поддерживала лишь официальная Польша. Различные опросы
общественного мнения показывали довольно высокий уровень оппозиции
войне среди рядовых граждан. Сопротивление войне проявилось и в ходе
уличных демонстраций, а также в ряде выступлений в средствах массовой
информации. В свете этих фактов, можно без преувеличения сказать, что
президент А. Квасневский и премьер- министр Л. Миллер проигнорировали
общественное мнение в своей стране, приняв решение об участии в
антииракской коалиции.
Одним из поворотных моментов для отношений Польши с
Евросоюзом стал террористический акт в Испании в марте 2004 г.
Произошедшая в результате теракта смена правительства в Испании и
приход к власти социалистов кардинально изменили внешнеполитическую
линию
Мадрида.
Являясь
одним
из
главных
участников
многонациональных сил в Ираке, Испания объявила о выводе своих войск,
а также выступила за принятие европейской конституции. Испанское
правительство ясно заявило о намерении сделать свои отношения со
странами Евросоюза приоритетными. Для Польши это означало окончание
польско-испанского союза, выступавшего против отдельных положений
конституции. Варшава лишилась и важнейшего стратегического партнера
по иракской проблеме.
В последнее время некоторые шаги польских политиков говорили о
стремлении сгладить общеевропейский кризис. В ряде интервью Александр
81
Квасневский пытался опровергнуть мнение о том, что Европа разделилась
на «старую» и «новую». В марте 2004 г. президент заявил о некотором
чувстве дискомфорта из-за того, что Польша была введена в заблуждение
относительно наличия в Ираке оружия массового поражения7. Эту ремарку
А. Квасневского, допущенную в разговоре с небольшой группой
европейских репортеров, можно расценить как первый намек на критику
иракской войны. Президент сказал также, что Польша может начать вывод
своих войск из Ирака раньше запланированного срока. После этого, правда,
А. Квасневский был вынужден заверить Дж. Буша, что Польша остается
верным союзником США. Он подчеркнул, что его слова не были резкими, а
их исказили при переводе. Президент Польши высказал намерение
участвовать в стабилизационном процессе в Ираке столько, сколько это
будет необходимо8.
Таким образом, в преддверии присоединения к ЕС в польской
внешней политике не было необходимого баланса. Страна стояла перед
необходимостью пересмотра своего положения в Европе и на
международной сцене в целом. После вступления в Европейский Союз
одним из приоритетов для Польши стало улаживание отношений с
Парижем и Берлином. «Мы считаем, что Европейский Союз может и
должен быть основан на принципах согласованности и солидарности в
своих действиях» – заявил глава польского министерства иностранных дел9.
Представляется, что для успешной интеграции в Евросоюз странам
Восточной Европы необходимо более ясное осознание себя как составной
части большого европейского сообщества. Хотя результаты референдума о
вступлении в ЕС показывают, что поляки постепенно двигаются в этом
направлении, данная проблема еще не решена окончательно. До сих пор
некоторые политики и представители общественности скептически
относятся к европейской интеграции и считают союз с США вполне
достаточной альтернативой для Польши. Хотелось бы надеяться, что в
будущем у стран новой Европы появятся более тесные связи с ЕС.
Естественным следствием европейской интеграции станет упрочение
польских отношений с Брюсселем, Парижем и Берлином. Варшава,
возможно, сможет отражать интересы единой европейской семьи, которые,
кстати, не отрицают союза с Соединенными Штатами Америки. Президент
Дж. Буш, защищая Польшу от жесткой критики, также не раз заявлял, что
эта страна может быть другом США и одновременно являться членом
Евросоюза. У Польши нет необходимости делать выбор между Америкой и
Европой. Одна из внешнеполитических задач, которую ставит перед собой
руководство страны, заключается в консолидации трансатлантического
партнерства. Укрепление отношений между ЕС и США, уверено польское
внешнеполитическое ведомство, поможет организовать более эффективный
ответ на вызовы и угрозы современного мира.
82
1. Ost D. Letter from Poland. The Nation. (http://www.thenation.com/doc.mhtml?i
=20041004&s=ost, дата посещения 20.10.2004)
2. The Polish Voice. War in Iraq: Showing Our Support. (
http://www.warsawvoice.pl/view/1893, дата посещения 19.10.2004)
3. Jagoda Urban-Klaehn. Present Polish-American Relations.
(http://www.bellaonline.com/ArticlesP /art9674.asp, дата посещения 9.09.2004)
4. Washington Business Journal (http://washington.bizjournals.com/washington/stories/2004
/10/04/daily31.html, дата посещения 12.10.2004)
5. Poland flaunts place on world stage in key foreign policy speech, 21 January 2004.
(http://www.eubusiness.com/afp/040121160920.lvq56fsb, дата посещения 29.02.2004)
6. Ibid.
7. Why War? Poland “Deceived” on Iraq WMDs (http://www.whywar.com/news/2004/03/19/ polandde.html, дата посещения 28.04.2004)
8. Bush's Friend President Kvasnevsky. News Agency Rosbalt. August 10,
2003.(http://www.rosbaltnews.com/2003/10/08/49875.html, дата посещения 29.02.2004)
9. Poland flaunts place on world stage in key foreign policy speech, 21 January 2004
(http://www.eubusiness.com/afp/040121160920.lvq56fsb, дата посещения 29.02.2004)
83
3. Области российско-европейского сотрудничества
НАУЧНО- ТЕХНИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО РОССИИ
С ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ И СТРАНАМИ ЕС: В ЧЕМ РАЗНИЦА?
А.А. Горчаков
Данная статья посвящена рассмотрению основных черт, характерных
для международного научно-технического сотрудничества (МНТС) России
с Европейским Союзом, с одной стороны, и странами, входящими в него, с
другой. В работе выдвигается предположение, что в области
фундаментальной науки для России было характерно сотрудничество
скорее со структурами Евросоюза, чем с его государствами-членами, а в
области совместных прикладных исследований предпочтение отдавалось
межгосударственным и коммерческим связям. Проще говоря, ученымтеоретикам проще и полезнее сотрудничать с коллегами в Европе через
финансовые и иные механизмы ЕС, в то время как для инженеров и
исследователей прикладных тематик существует больше программ и
каналов научного общения на уровне отдельных европейских государств и
крупных компаний. Данный постулат не претендует на бесспорность, т.к. на
самом деле жесткого «разделения труда» между ЕС и государствами нет, но
в работе будет показано, что тенденция к этому просматривается.
Необходимость обсуждения этой темы обусловлена частой практической
необходимостью для научных сотрудников понять: с кем и как лучше
развивать научно-техническое сотрудничество, чтобы оно было
максимально эффективным и привлекательным для обеих сторон. Кроме
того, для государственных структур важно помогать взаимовыгодным
международным связям российской прикладной и фундаментальной науки,
а для этого надо понимать верное направление этой поддержки и ее
оптимальные методы.
Для того, чтобы доказать или опровергнуть правомерность
положенного в основу работы тезиса, рассмотрим научно-техническое
сотрудничество с европейскими структурами и странами1 в следующем
порядке. Сначала кратко выявим роль сотрудничества с Европой в МНТС
РФ для того, чтобы актуальность постановки данного вопроса не вызывала
сомнений. Затем выделим основные черты МНТС РФ с Европой с целью
дать представление о важнейших процессах, протекавших в данной сфере
на рубеже XX-XXI вв. После этого перейдем к более детальному
рассмотрению двух типов МНТС с Европой, заявленных выше: связей в
сфере фундаментальной науки или иначе межгосударственного научнотехнического сотрудничества (МГНТС) и связей в сфере прикладной науки
или иначе международного инновационного научно-технического
сотрудничества (МИНТС). В данном разделе нами выделены особенности
каждого типа связей и выявлен баланс между ними, характерный для
сотрудничества между РФ и ЕС. В следующем разделе аналогичным
84
образом описано МНТС РФ с самыми важными странами Европы и
соотношение между этими двумя типами сотрудничества. В заключении
работы сделан вывод о том, какого рода международные связи были
предпочтительнее для каких видов научно-технической деятельности на
рубеже ХХ-ХХI вв.
Роль Европы в МНТС России была очень велика, особенно в середине
90х гг. Более 40% зарубежных научных обменов РФ осуществлялось с
Великобританией, ФРГ и Францией вместе взятыми.2 14% всех публикаций
российских ученых было издано совместно с коллегами из этих стран, что в
2 раза превышало показатель сотрудничества с США и в 7 раз  с Японией.3
За период с 1994 г. по 2002 г. суммарное финансовое участие Евросоюза во
всех программах по НИОКР в России достигло 208 млн. евро, что
поддержало более 50 000 российских исследователей.4 Еще большую роль
Европа играла в таком специфическом виде взаимодействия, как «утечка
умов» - около 500 000 человек за это время выехали туда из российских
НИИ.
В научно-технических связях предприятий России Европа также
играла ведущую роль: 4% всех российских промышленных исследований и
инноваций проводились совместно с европейскими компаниями (в то время
как с США – 3%), а в середине 90х гг. в импорте технологий в РФ доля
стран ЕС составляла почти 30% его объемов (США – 25%).5
Опишем отличительные черты научного сотрудничества с Европой.
Во-первых, велика роль надгосударственных структур, как
Европейского Союза, так и формально не связанных с ним программ
ИНТАС, Эврика и НАТО6. Это объясняется тем, что европейские страны с
1986 г. по Акту для Единой Европы проводили общую научную политику, а
с 2000 г. приступили к созданию Европейского научного пространства
согласно принятой Генеральной Директорией по Исследованиям Пятой
Рамочной Программе. Для лучшей координации МНТС с Россией со
стороны стран-членов ЕС в 1997 г. был создан уникальный орган ISCONIS,
состоявший из директоров некоторых НИИ, ректоров вузов и чиновников
со стороны как РФ так и ЕС.7 Этот орган собирался раз в 2-3 года и
проводил конференции, направленные на развитие взаимовыгодного
сотрудничества. Ни с одним регионом мира у России не было столь
упорядоченного
сотрудничества,
регулировавшегося
совместной
структурой.
Во-вторых, межгосударственные договоры об МНТС с отдельными
европейскими странами выполнялись не столь систематично, как с ЕС. Это
происходило в силу того, что фонды, созданные компаниями и
государственными органами управления, предпочитали работать
непосредственно с отдельными учеными или их небольшими коллективами
(в основном кафедрами) без того, чтобы обременять себя формальными
связями с российскими НИИ, вузами или лабораториями.8 Такие методы
работы были особенно характерны для начала 1990х гг., т.к. это позволяло
ускорять научное взаимодействие и финансировать непосредственно
85
научных сотрудников и их исследования.
В связи с тем, что страны ЕС работали с непосредственными
разработчиками, российским госструктурам было очень трудно вести
упорядоченное наблюдение. Единственная же доступная статистика от
Евросоюза говорила о том, что основной объем научных исследований
стран ЕС с РФ в области фундаментальных наук приходился на а) физику,
астрономию, и астрофизику, б) науки о земле и экологию, а также в) науки
о жизни.9
Перейдем к рассмотрению особенностей эволюции двух типов
МНТС. Периоды исторического развития МНТС выделить сложно, т.к.
влияли несвязанные стихийные факторы, но общая тенденция
просматривается. В 1989 г. СССР, Европейское Экономическое Сообщество
и Евратом заключили соглашение о торговом и экономическом
сотрудничестве, но сфера науки там не упоминалась.10 Однако европейские
предприятия, ориентированные на науку и технологии начали постепенно
устанавливать контакты с советскими предприятиями.
Межгосударственное научнотехническое сотрудничество с РФ
началось в 1991 г., когда была создана программа технической помощи
Европейского Союза странам СНГ  ТАСИС. Основной целью этой
программы была поддержка рыночных реформ и укрепление демократии.
Поэтому за время работы из более чем тысячи проектов в РФ ТАСИС
осуществил только три, направленных на развитие научнотехнического
потенциала в России в условиях рынка с общим бюджетом около 10 млн.
евро.11 В основном результатом была помощь в реформе системы
управления наукой в РФ и замена «насильственно-внедренческих» методов
распространения инноваций на более рыночно-ориентированный подход в
передаче достижений науки в производство.12 1992 год был драматичным
для России и ЕС (формирование новой России и Европейского Союза),
поэтому заметных действий не наблюдалось.
Что касается научного сотрудничества, то в 1993 году в рамках
Третьей Рамочной Программы по научно-техническому развитию
Еврокомиссия одобрила ежегодно пересматриваемый проект ПЕКОКОПЕРНИКУС, где Россия могла участвовать и участвовала, но очень
ограниченно13. Стоит отметить, что в целом этапы развития научных связей
РФ с Европой сильно зависели от приоритетов и объемов финансирования
Рамочных Программ ЕС, принимаемых Генеральной Директорией по
Исследованиям каждые четыре года. Целью ПЕКО-КОПЕРНИКУС в 1993г.
являлось «удовлетворение социально-экономических потребностей России
и сохранение ее научно-технического потенциала»14. Тогда же была создана
организация для оказания содействия в проведении совместных
исследований
европейских и
российских
ученых
в
области
фундаментальных наук  ИНТАС с ежегодным бюджетом около 20 млн.
евро.15 До 1996 г. эффект ее был мал, но с увеличением финансирования от
стран ЕС и Швейцарии до 70 млн. евро ее роль в России выросла.16 ИНТАС
86
создала уникальную для того времени систему перевода средств
непосредственно ученым России, что ранее было невозможно.17
В 1994 г. после подписания Соглашения о Партнерстве и
Сотрудничестве между Правительством РФ и Европейскими Сообществами
под научное сотрудничество была подведена юридическая база, и
техническая помощь России (в том числе научное оборудование, реактивы,
литература и пр.) стала теперь декларироваться при ввозе. Это
способствовало появлению статистических данных об объемах научнотехнического сотрудничества и возможности его регулировать. До этого
учет был невозможен, так как европейские ученые просто высылали своим
российским коллегам необходимые материалы почтовыми посылками. В
частности в статье 62 «Наука и техника» оговаривались принципы участия
в программах сторон и особая роль отводилась актуальным проблемам прав
на интеллектуальную собственность.18 В документе упоминались
приоритетные сферы совместных прикладных НИОКР: информационные
технологии и космос (статьи 41 и 67 соответственно), однако первая сфера
развилась без влияния сторон в основном благодаря усилиям частного
бизнеса.19 Было решено координировать усилия по развитию обмена
научно-технической информацией, а также подготовке и обмену учеными и
технологами, что активно реализовывалось через рамочные программы ЕС.
Однако в соглашении не говорилось о применении результатов НИОКР в
промышленности из-за противоречивости данной проблематики в связи с
неопределенностью прав интеллектуальной собственности.
С 1995 г. бюджет программы КОПЕРНИКУС как части Четвертой
Рамочной Программы увеличился и стал действовать уже по
двухгодичному циклу, а не пересматриваться ежегодно. Это позволяло
реализовать более долгосрочные и крупные совместные научные проекты.
В связи с увеличением финансирования добавились и новые цели этой
деятельности, а именно: ограничение «утечки умов» из России и
экологическая проблематика. При этом финансирование подпрограмм для
проведения совместных исследований превышало поддержку для
подпрограмм, направленных на координацию отдельных научных проектов
(соотношение в 1994г.1468 реализованных проектов против 162 и в
1996г.1716 против 215), что удовлетворяло потребности многих ученых
РФ в финансировании их разработок.20
В 1996 г. по внутриполитическим причинам (новый глава МИД,
окончание войны в Чечне, выборы президента и Думы) наступило затишье.
1997 год стал важным для МГНТС, так как вступило в силу Соглашение о
Партнерстве и Сотрудничестве, и в соответствии с ним начались
переговоры о подписании отдельного договора по МНТС.21 Тогда же была
развернута сеть информационно-консультативных центров для поощрения
МНТС с ЕС в российских регионах и заключено соглашение между
правительством РФ и Европейским Космическим Агентством о создании
его представительства в Москве.22
В 1998 г. начался новый этап в отношениях между РФ и ЕС в области
87
науки и техники, т.к. начала работу Пятая Рамочная Программа (1998-2002)
и ее международная часть КОПЕРНИКУС-2. Однако России было выделено
существенно меньше финансирования по сравнению с предыдущей
программой и намного ужесточились критерии для получения поддержки в
связи с тем, что ЕС стал оказывать значительную помощь странамкандидатам23. Тогда же впервые в качестве цели сотрудничества была
упомянута передача промышленных технологий, но под ее реализацию не
было выделено финансирования. Необходимо отметить, что в отличие от
фундаментальной науки, технологии приносят более быструю
экономическую отдачу и неразвитость этого аспекта отношений
показывала, насколько стороны на самом деле не были заинтересованы в
тесных деловых связях, преследуя скорее политические цели.
С 1994 по 1998 гг. можно проследить некоторые интересные
тенденции в количестве профинансированных ЕС научных проектов с
Россией по рамочным программам: информационные и коммуникационные
технологии опускались в списке приоритетов с первого на второе и затем 
на пятое место (1994, 1996 и 1998 гг. соответственно). Проекты, связанные с
производством и новыми материалами, постоянно находились вверху
списка приоритетов (третье, первое, и второе места). Биотехнологии же
поощрялись все больше  пятое место в 1994 г, четвертое  в 1996 и первое
 в 1998.24 Эти факты можно объяснить тем, что в области программного
обеспечения и связи Россия все заметнее отставала от потребностей
Европы, предпочитавшей переходить на новый технологический уклад с
помощью других стран, в которых информационные технологии были
более развиты (США) или более дешевы (Индия). Советская, а по инерции
и российская наука, была сильна в производственных технологиях, поэтому
сначала военно-промышленный комплекс (ВПК) (примерно 1991-1994 гг.),
затем сырьевой сектор (1994-1999 гг.), а после - обе группы отраслей
поддерживали на рубеже ХХ-ХХI вв. соответствующие исследования на
мировом уровне. Биотехнологии приобретали все большее значение из-за
растущей озабоченности ЕС как собственными экологическими и
социально-медицинскими проблемами, так и их предотвращением и
разрешением на территории РФ - страны, граничащей с государствамичленами Европейского Союза.
В 1999 г. на финансирование совместных программ были наложены
политические ограничения в связи с разногласиями по поводу второй
Чеченской войны и вмешательства НАТО в Косово. Они были сняты в 2000
г., когда начался диалог по снижению количества программ с целью
повышения финансирования каждого отдельного проекта.25 В 2000 г. было
подписано соглашение об МНТС между ЕС и РФ, вступившее в силу в 2001
г. и включившее важный образец договора по разделению прав на
интеллектуальную собственность при проведении совместных НИОКР.26
Отдельно оговаривались льготные условия налогообложения и таможенной
проверки средств и материалов для совместной научнотехнической
88
деятельности.27 Тогда же ЕС и РФ приняли стратегии по отношению друг к
другу. В европейском документе присутствовало лишь упоминание научнотехнических связей с Россией (менее двух строк), в то время как Россия
уделила этому более 20 строк, предлагая даже частичную интеграцию
научно-технического потенциала сторон.28
В 2003 г. впервые за всю историю европейско-российских
отношений по Шестой Рамочной Программе ЕС России была
предоставлена возможность получать финансирование на совместные
научные проекты с партнерами из ЕС. До этого момента научные
коллективы могли участвовать, но лишь с собственным финансированием
российской части совместного исследования.
Таким образом, можно сказать, что МГНТС постепенно
упорядочивалось, увеличивалось в объемах и инициатива в нем переходила
к России. Так, начале 1990х гг. в основном страны Европы были серьезной
силой в спасении российской науки, а отечественных политиков занимали
проблемы изменений в государственном управлении в целом. В середине и
в конце 1990х гг. российское государство тоже включилось в поддержку и
реформирование отечественной науки (в 1996 г. был принят
соответствующий федеральный закон) в то время как ЕС стал готовиться к
включению новых восточноевропейских государств в научнотехнологическую систему Западной Европы. С началом же нового века
бюджет РФ в относительных и абсолютных показателях значительно
увеличил финансирование академической науки, вузов и оборонной науки,
в связи с чем немного сократившееся в объемах сотрудничество с ЕС стало
значительно менее важным для российских НИИ. Поэтому уменьшилась
роль МГНТС как инструмента поддержки существования науки и возросла
роль в ее развитии и обмене опытом. В связи с ростом прозрачности
МГНТС со временем уменьшились упреки со стороны РФ в не
декларируемой деятельности европейцев (промышленном шпионаже,
вербовке ученых на работу и уходе от налогов). Сократилась и утечка умов,
т.к. выяснилось, что для ЕС в 4-5 раз дешевле держать российского ученого
в России для работы над европейским проектом, чем привозить его на
территорию Евросоюза.29 Однако же, как можно заметить, сфера
сотрудничества в фундаментальной науке оставалась прерогативой
отношений между правительством РФ и ЕС.
Намного
труднее
проследить
эволюцию
инновационно
технологического сотрудничества в сфере прикладной науки, т.к. в РФ не
велось систематического статистического учета по наукоемкому экспортуимпорту, по передаче технологий или по зарубежным инвестициям в
наукоемкие предприятия. В соответствующей литературе и проведенных
автором интервью присутствует в основном не количественные, а
качественные оценки. Заслуживающие доверия статистические данные,
как правило, не дают цельной картины, но хорошо дополняют
субъективные свидетельства. С уверенностью можно сказать. что в начале
90х гг. было создано несколько совместных предприятий, которые затем
89
стали постепенно развиваться. Резкий всплеск произошел после 1998 г.,
когда не самая передовая в технологическом плане наукоемкая продукция
стала более конкурентоспособной на международных рынках благодаря
девальвации рубля в августе того года. Тогда же ранее созданные
совместные предприятия и технологические альянсы получили
беспрецедентную для них прибыль. Однако это произошло лишь в
некоторых высокотехнологичных секторах (например, телекоммуникации
и компьютеры), которые быстро развивались, но их объемы производства
были недостаточны, чтобы повлиять на экономику страны в целом30.
Можно выделить следующие основные черты сотрудничества в
прикладной науке, характерные для рубежа ХХ-ХХI вв.:

МИНТС осуществлялось спорадически, в основном на уровне
отдельных стран и фирм, за исключением 3-4 крупных проектов в рамках
общеевропейской инновационной организации частных компаний
ЭВРИКА.

Участие России в 90% случаев ограничивалось НИИ предприятий
и вузов Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга.

Как правило, это было воплощение российских разработок в
зарубежную продукцию в сфере машиностроения, биотехнологий и
информационных технологий.

Существовали особенности деятельности разных организационных
форм участников. Технологические альянсы российских и европейских
компаний без взаимной покупки акций предпочитали равный двусторонний
обмен технологиями и являлись создателями гибкой и разветвленной сети
поставщиков для транснациональных компаний. Совместные же
предприятия (СП) и альянсы, покупавшие акции друг друга были более
устойчивыми объединениями, передававшими технологию стране
размещения СП (а в РФ создавалось на порядок больше СП, чем российских
в Западной Европе) и с течением времени затраты на НИОКР в каждом СП
росли31. Как видим, сотрудничество в сфере прикладной науки больше
всего интересовало частные компании и государства, поддерживающие их
позиции на мировом наукоемком рынке, в то время как Евросоюз
предпочитал поддерживать те исследования, которые не давали
конкурентных преимуществ одной компании, а развивали направление в
науке, имеющее прикладное значение для целой отрасли или группы
отраслей.
Сравнивая МГНТС и МИНТС с Европой видно, что роль
государственного сотрудничества была выше в начале 90-х гг., но на
большей части рассматриваемого периода оно уступало место интересам
частных компаний. Это объяснимо тем, что в начале 90-х шел в основном
обмен нужными России «мягкими» технологиями (управленческими,
организационными, офисными), а к концу десятилетия вырос спрос и ЕС и
РФ на «твердые» технологии (продукции и процессов)32. Характерно, что
для МГНТС использовались межправительственные организации, а для
устойчивых технологических связей, как правило, применялись прямые
90
иностранные инвестиции в форме СП и технологических альянсов. Также
нельзя не отметить, что, как правило, сотрудничество велось в тех научных
областях, которые считаются фундаментальными и не относятся к
исследованиям, напрямую связанным с прикладным результатом. Таким
образом, мы приходим к выводу о том, что сотрудничество с ЕС было
наиболее плодотворным именно в сфере «чистой» науки.
Для описания МНТС с европейскими странами рассмотрим
характерный пример Великобритании и затем выделим отличия других
важнейших участников.
К формальным аспектам сотрудничества относится двустороннее
межгосударственное соглашение 1994 г. о научнотехнических,
образовательных и культурных связях, заменившее договор с СССР,
который существовал ранее.33 Российская Академия Наук и Королевское
Научное Общество до этого заключили отдельное соглашение о МНТС. В
мае 1996 г. было подписано межправительственное соглашение о
научнотехническом сотрудничестве. Для реализации соглашения был
создан Межправительственный российско-британский Комитет по научнотехническому сотрудничеству, заседавший раз в год. Он обсуждал
проблемы разделения прав на интеллектуальную собственность, снижение
визовых и таможенных барьеров для научных сотрудников и выработал
совместный план действий. Среди механизмов, предусмотренных общим
соглашением  межведомственные и межправительственные соглашения по
разным аспектам МНТС, совместные экспертные группы для выработки
стратегии сотрудничества и ее воплощения в виде совместных дву- и
многосторонних исследовательских проектов, образовательного и научного
обмена, связей с частными организациями и т.д.
Реальное МНТС было следующим. В сфере МГНТС различные
фонды Великобритании выделяли гранты для технологического
сотрудничества с Россией в соответствующих сферах, но обычно вместе с
другой европейской страной для совместного покрытия высокой стоимости
исследований. Министерство Промышленности и Торговли посредством
консультаций для вузов и частных фирм способствовало обмену
технологиями с Россией. Британская Академия, Британский Совет,
Министерство иностранных дел Великобритании и другие организации
также разработали специальные программы для МНТС со странами
Восточной Европы. Наибольшее число совместных научнотехнических
проектов относились к исследованию космоса и соответствующих
технологий, авиационной промышленности, ядерной физике и энергетике.
Между британским Институтом Гражданского Строительства и Российской
АрхитектурноСтроительной Академией существовало соглашение о
взаимном признании образовательных стандартов, научных званий и
степеней. При Российской Академии Медицинских Наук действовала
совместная российско-британская лаборатория нейробиологии. Как мы
видим, в сфере фундаментальных исследований сотрудничество РФ с
91
Великобританией не было столь масштабным и систематическим, как с
Евросоюзом.
Касательно
МИНТС,
компании
Великобритании
активно
совершенствовали российские технологии добычи полезных ископаемых,
что ярко иллюстрирует создание совместного предприятия ТНК-BP
(Тюменская нефтяная компания – British Petroleum) в 2003 г. С начала 90-х
гг. приоритеты смещались с совместных фундаментальных исследований в
сторону всей инновационной цепочки, начиная от прикладных НИОКР и
заканчивая передачей технологий и прямыми иностранными инвестициями,
особенно после начала стабилизации в политике и экономике РФ,
начавшейся во время президентства В.В.Путина. При этом области
сотрудничества скорее отражали спрос и предложение Великобритании,
нежели
России.
Отечественные
технологии
были
часто
неконкурентоспособны не из-за технического уровня, а по причине
недостаточного маркетинга, умения упаковывать и предоставлять
послепродажное обслуживание. В связи с этим в 1997 г. в Москве учредили
британско-российский инновационный центр под эгидой Минэкономики
России и Министерства Промышленности и Торговли Великобритании, а в
2001 г. был создан Российский отдел международной службы продвижения
технологий при Минпромторговли.35
Сотрудничество между Россией и ФРГ отличалось значительным
упором на экологию и информационные технологии. Соотношение между
совместными фундаментальными и прикладными исследованиями
составляло 1 к 3 из всего более 250 тем. Сказывался тот факт, что
промышленным компаниям было невыгодно проводить НИОКР на
территории Германии, поэтому они либо привлекали российских
специалистов в свои филиалы на территории других стран, либо работы
проводились на немецком оборудовании, по немецким стандартам, но в
России. Германия была центром притяжения для научной эмиграции из
России при помощи программ ДААД в силу нехватки ученых в Германии и
связей, оставшихся после присоединения ГДР.36
МНТС с Францией было менее масштабно и больше зависело от
политических отношений между странами в силу традиционно большой
роли госсектора в науке Франции. Более плодотворным показал себя
межрегиональный подход к МНТС (на уровне субъектов России и
департаментов Франции), особенно в сфере аграрных наук. Ключевую роль
играли правительственные инициативы, например, при создании российскофранцузского НИИ информатики и прикладной математики при МГУ.
Правительство Франции также давало кредиты до 300 млн. долл. на
развитие инфраструктуры коммуникаций, медицинские исследования в
России. Французские фирмы позже других стали сотрудничать с
российскими НИИ и КБ. В основном это были крупные концерны, такие как
«Рено» (модернизация автомобилей «ГАЗ») или «Томсон» (компьютерные
системы для газопровода «ЯмалЗападная Европа»).37
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что
92
сотрудничество Российских НИИ, вузов и наукоемких предприятий с
отдельными государствами и иностранными частными компаниями велось
в основном в сфере прикладных исследований, ведущих к появлению
высокотехнологичных товаров и услуг.
Поэтому, подводя итог, нельзя не отметить, что в сфере
сотрудничества по прикладным исследованиям государственные и частные
структуры стран были намного активнее и сотрудничество с ними
принимало больше различных форм, нежели с институтами ЕС, скорее
заинтересованными в развитии науки на европейском континенте в целом и
в обеспечении долгосрочного научного задела за счет связей с передовыми
научными державами.
Мы убедились в верности изначального предположения о том, что в
области фундаментальной науки для России было характерно
сотрудничество скорее со структурами Евросоюза, чем с входящими в него
странами, а в области прикладных исследований предпочтение отдавалось
межгосударственным и коммерческим связям. Это явление можно
объяснить, скорее всего, тем, что это по отдельности страны были не в
силах финансировать дорогостоящую фундаментальную науку и им было
проще совместно делить расходы и риски при невозможности достигнуть
необходимых результатов. В связи с этим выводом хотелось бы отметить и
его прикладной аспект: российским научным сотрудникам, лабораториям и
кафедрам,
желающим
проводить
совместные
фундаментальные
исследования со своими зарубежными коллегами, следует более
внимательно изучать возможности сотрудничества, существующие в
многочисленных структурах ЕС, ООН, НАТО, ВТО и пр., в то время как
тем, кто заинтересован в коммерциализации своих разработок и
прикладных исследованиях лучше искать соответствующие программы,
реализуемые правительствами Великобритании, Франции, ФРГ, США а
также крупными транснациональными компаниями и частными фондами.
Что касается влияния расширения Евросоюза на российскоевропейские научно технические отношения, то, с одной стороны, можно
предположить, что это приведет к учащению научных контактов по
причине тесных связей в советскую эпоху с большинством вступивших
государств, с другой же стороны, еще больше средств может быть
направлено на укрепление внутриевропейского научного пространства и
развитие новых связей Восточной и Западной Европы. Программы частных
компаний, фондов и отдельных европейских государств вряд ли претерпят
существенные изменения, т.к. по большому счету к расширению ЕС
готовились давно и все небольшие необходимые изменения были
проведены заранее. Дополнительную неопределенность в будущее
российско-европейских научно-технических отношений вносит новый
состав Еврокомиссии, утвержденный в июле 2004 года и приступивший к
работе в ноябре того же года. В связи с этим трудно дать четкий прогноз на
ближайшую перспективу, но с уверенностью можно сказать, что
отмеченные выше тенденции сохранятся еще достаточно долго, а
93
стратегически научно-технические потенциалы России и Европы во многом
взаимно дополняют друг друга, что уже не раз было продемонстрировано
на примере постройки космодрома российскими специалистами во
Французской Гвиане.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
94
Для целей данной работы под «Европой» и «европейским» понимаются в
основном 15 государств-членов Европейского Союза, лишь там, где речь идет о
периоде после мая 2004г. имеются в виду 25 членов.
Гохберг Л. Российская наука: интеграция в глобальные процессы // Человек и
труд. 2000. №11. С.82.
Шапошник С.Б. Международное научное сотрудничество России:
библиометрическое исследование // Науковедение. 1999. №1. С.166.
General overview of S&T cooperation instruments and ongoing activities with Russia.
30 March 2001. (http://europa.eu.int/comm/research/russia/annex3.htm)
Миндели Л., Заварухин В., Международные аспекты российской инновационной
политики // Мировая экономика и международные отношения. 2001. №5. С. 58.
ИНТАС – организация, созданная государствами-членами ЕС и Швейцарией для
оказания содействия в проведении совместных исследований европейских и
российских ученых в области фундаментальных наук; ЭВРИКА общеевропейская организация частных компаний для совместного
финансирования и проведения прикладных исследований (например, стандарт
связи GSM был разработан Эврикой при участии России); в НАТО существует
совместная с Россией научная программа по борьбе с общими проблемами
(терроризм, охрана окружающей среды и пр.)
Improving Scientific Cooperation in the New Independent States of the Former Soviet
Union www.cordis.lu/isconis.htm
Международное научно-техническое сотрудничество: состояние и проблемы.
Стратегия и предложения // Доклад на семинаре ИНТАС. Брюссель. 8-9 сентября
1994. (http://www.intas.be/isconis/index.html 9 февраля 2002 г.)
Там же.
EC’s relations with the Soviet Union. // The European Community and its Neighbors.
Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1990. 
Р.495.
Миндели Л., Заварухин В., Международные аспекты ... С.57.
Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States
(http://europa.eu.int/comm/externalrelations/tacis/index.html)
COPERNICUS 1994- Funded joint research projects and concerted actions. 1995. P.51.
European Commission.
COPERNICUS 1998- Funded joint research projects, concerted actions and
accompanying measures.-Luxembourg: Office for Official Publications of the European
Communities. 1999. P.89.
International Scientific and Technical Cooperation with Commonwealth of Independent
States (www.intas.be)
INTAS: speed and flexibility // EU cooperation with the NIS in science and technology.
Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. 2000.
Р.8.
Financing Scientific co-operation with the NIS. Рroceedings of the ISCONISWorkshop.- Vienna, 4-5 December 1997.- Ed. by Christiane Walcher, Klaus Schuch.Vienna: Bureau for International Research and Technology Co-operation, 1998. P.79.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
95
Ст. 62 Раздела 7 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего
партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими
сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (о. Корфу, 24 июня
1994 г.) // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. версия от
03.02.2002.
Partnership and Cooperation Agreement (PCA) between European Communities and
Government of the Russian Federation. (http://europa.eu.int/comm/external
relations/ceeca:pca/pca_russia.pdf)
Международное научно-техническое сотрудничество: состояние и ....
Annual report of DG Research activities –1997.- Р.45-49.
(http://europa.eu.int/com/research/press/1997/annualreport.pdf)
Киселев И.С., Казанцев С.В. научно-техническая программа ЕС «INCO» возможности участия российских ученых // ЭКО.- 1997. №7. С.210.
Research and technological development activities of the European Union. 2000 annual
report.-Communication from the Comission of the EC.Brussels, 19.12.2000.-COM
(2000) 842 final.
COPERNICUS 1994- Funded joint research projects and concerted actions //
Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities. 1995.512
pp. European Commission; COPERNICUS 1996-EUR 17450- Funded joint research
projects, concerted actions and accompanying measures // Volume 1-Luxembourg:
Office for Official Publications of the European Communities.-1997.-317 pp.-European
Commission; COPERNICUS 1998- Funded joint research projects, concerted actions
and accompanying measures // Luxembourg: Office for Official Publications of the
European Communities.-1999. 551 pp. European Commission.
ТАСИС возвращается. // Дипкурьер НГ. Независимая газета. 2000. 12 октября.
С.1.
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским
сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий (Брюссель, 16
ноября 2000 г.) // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. версия
от 03.02.2002.
Agreement on cooperation in science and technology between European Communities
and the Government of the Russian Federation.-Official Journal of the European
Communities.-28.11.2000-l299/15.
Common strategy of the European Union towards Russia.
(http://europa.eu.int/comm/external_relations/russia/common_strategy)
and Medium-term strategy (2000-2010) for development of relations between the
Russian Federation and the EU. (http://presidency.finland.fi/netcomm/news/)
Financing scientific cooperation with the NIS. Proceedings. Workshop. Vienna. 4-5
December 1997 ISCONIS (improving scientific cooperation with the NIS). P.43.
Bzhilianskaya L.,Foreign Direct Investment in the ScienceBased Industries of Russia
// Foreign Direct Investment and Technology Transfer in the Former Soviet Union.London: Prentice hall, 1999. P.79.
Стрепетова М. Россия в международном технологическом обмене // Politekonom.
№3. 1999. С. 152.
Research and technological development activities of the European Union. 2000 annual
report.-Communication from the Comission of the European Communities.Brussels,
19.12.2000.-COM (2000) 842 final
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством
Объединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о научно техническом и культурно-образовательном сотрудничестве (Лондон, 1 декабря
1994 г.) // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. версия от
03.02.2002
35.
36.
37.
96
British Council Research and Development and Science and Technology Guidelines on
foreign cooperation.- London: Prentice hall, 1999.- Chapter 9.- P.8386.
Международное научно-техническое сотрудничество: состояние и ....
Стрепетова М. Указ. соч. С. 150.
СОДЕЙСТВИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ПОВЫШЕНИЮ
ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. Лысова
Европейский Союз создан для консолидации и координации усилий по
обеспечению политической стабильности, устойчивого экономического
роста и социально-культурного взаимодействия стран, входящих в его
состав. Важным условием европейской интеграции выступает переход к
новой энергетической политике, которая подразумевает повышение
энергетической эффективности. Суть политики определяется как
«выявление и реализация мер и инструментов с целью обеспечить
удовлетворение потребностей в услугах и товарах при наименьших
экономических и социальных затратах на необходимую энергию и при
минимальных расходах, необходимых для сохранения природной среды в
гармонии с устойчивым развитием на местном, национальном,
региональном и мировом уровнях».1 Энергоэффективность обеспечивается
за счет внедрения передовых энергосберегающих технологий, снижения
эмиссий парниковых газов при производстве энергии, развития
нетрадиционных возобновляемых источников энергии (солнечная энергия,
энергия ветра, энергия биомассы, геотермальная энергия и пр.). Проблема
повышения энергетической эффективности становится особенно
актуальной в условиях расширения Европейского Союза, что предполагает
выработку общих направлений энергетической интеграции и принципов
организации национальных энергетических систем, внедрение единых
энергетических стандартов и механизмов регулирования.
Повышение эффективности функционирования энергетических систем
(как на уровне отдельных стран, так и европейского сообщества в целом)
несет значительные социально-экономические преимущества, связанные с
созданием социально-ориентированного энергетического хозяйства на
основе оптимизации производящих и потребляющих энергию отраслей,
использования потенциала энергосбережения, надежного обеспечения
энергоносителями отраслей экономики и снижения энергоемкости валового
внутреннего
продукта
(ВВП).
Повышение
энергоэффективности
предполагает также изменение технократических установок массового
сознания, на смену которым должно прийти ценностное отношение к
природным ресурсам, определяющее коэволюционное взаимодействие
человека, общества и природы. Последний аспект отражает концепцию
устойчивого развития общества XXI века, направленную на решение
глобальных проблем и предполагающую в частности в сфере энергетики
стабильное обеспечение энергетическими ресурсами настоящего и
будущего поколений с учетом экологических факторов2.
Создание режима энергетической стабильности на евроазиатском
континенте невозможно без активного участия России, которая является
крупнейшим производителем и экспортером энергетических ресурсов. С
97
2000 г. между Европейским Союзом и Российской Федерацией
активизировалось международное энергетическое сотрудничество, которое
получило название «Энергодиалог Россия-ЕС»3. Целью энергодиалога
является стабильность поставок энергоносителей в ЕС и реализация
крупных инвестиционных проектов в различные области топливноэнергетического комплекса (ТЭК) в Российской Федерации.
Для Европейского Союза сотрудничество с Россией действительно
является необходимым условием обеспечения энергетических поставок на
европейский рынок, так как Россия на сегодняшний день выступает одним
из крупнейших экспортеров топливно-энергетических ресурсов в ЕС,
обеспечивая на 41% потребность европейских стран в газе и на 18% - в
нефти. Согласно заявлениям бывшего Председателя Комиссии ЕС Романо
Проди при благоприятном развитии энергетического партнерства эти
цифры могут быть удвоены4. Заинтересованность в долгосрочном
сотрудничестве и надежности партнера объясняет внимание ЕС к
совершенствованию российского законодательства в области повышения
эффективности функционирования ТЭК, созданию энергоэффективной
инфраструктуры, повышению наукоемкости и инновационного потенциала,
а также поддержке общественных инициатив по энергосбережению.
Для России в свою очередь сотрудничество с Европейским Союзом в
энергетической сфере является необходимым условием прогрессивного
экономически стабильного и экологически обоснованного развития ТЭК.
Для России энергодиалог открывает следующие возможности:
–
привлечение инвестиций ЕС для реализации российских
энергоэффективных проектов;
–
использование опыта стран ЕС в разработке российского
законодательства, технических норм и стандартов в сфере
энергоэффективности;
–
внедрение энергосберегающих технологий, необходимых для
реформирования российского ТЭК в направлении снижения потерь
при производстве, транспортировке и потреблении энергии; освоения
возобновляемых источников энергии, включая нетрадиционные
источники энергии;
–
повышение культуры энергопотребления российского общества путем
разработки и реализации при содействии ЕС образовательных и
информационных программ в области энергоэффективности.
Сотрудничество России и ЕС обеспечивается проведением
международных саммитов, которые созываются ежегодно начиная с 2000 г.
Результатами уже прошедших саммитов в сфере энергетической
эффективности стали:
1) создание рабочей группы “Энергетическая эффективность и охрана
окружающей среды” с участием высококвалифицированных российских и
европейских экспертов;
98
2) обмен информацией по вопросам производства и потребления
топливно-энергетических ресурсов с целью повышения устойчивости и
эффективности функционирования энергетических систем;
3) урегулирование нормативно-правовых вопросов (в частности
согласование экологических и технических норм), включая подготовку
Европейским Союзом законодательных предложений для России в области
энергоэффективности;
4) финансирование ЕС ряда энергоэффективных проектов в РФ (в
рамках программ ЕС Tacis, Phare, Thermie и Synergy);
5) открытие в 2002 г. в Москве Центра энергетических технологий
России и ЕС для обмена информацией о передовых технологиях,
организации и координации мероприятий, обучения целевых групп, оценки
и содействия в реализации энергоэффективных проектов между центрами
энергосбережения субъектов Российской Федерации и их зарубежными
европейскими партнерами.
На очередном саммите Россия-ЕС планируется обсуждение вопроса
формирования четырех общих пространств России и ЕС, где в рамках
экономического пространства будет рассмотрена проблема повышения
энергетической эффективности и защиты окружающей среды5.
На вопросе финансирования Европейским Союзом энергоэффективных
проектов в России необходимо остановиться подробнее в связи с тем, что
подобные проекты являются ярким примером проведения конкретной
энергоэффективной деятельности на региональном уровне, то есть в
субъектах РФ. Именно на региональном уровне происходит реализация
международных и федеральных программ и договоров в области
энергоэффективности, становятся очевидными результаты, достижения и
неудачи. Особая значимость регионального подхода в России обусловлена
тем, что страна имеет обширную географическую протяженность, субъекты
РФ значительно отличаются друг от друга по наличию возобновляемых и
невозобновляемых топливно-энергетических ресурсов, удаленности от
главных транспортных магистралей, структуре экономического хозяйства,
уровню социального развития и т.д. Для того чтобы любая программа,
нацеленная на повышение энергетической эффективности, привела к
ожидаемым результатам, необходимо ее реализовывать с учетом
региональной специфики и ресурсов, снижать характерные для данного
региона
барьеры,
учитывать
преимущества
и
разрабатывать
индивидуальную стратегию развития. Естественно, что Европейский Союз
в процессе планирования и реализации энергоэффективных проектов не
может не учитывать эти условия, от которых зависит собственно успех
проводимых мероприятий.
Финансирование энергоэффективных проектов Европейским Союзом
осуществляется в рамках программ ЕС Tacis, Phare, Тhermie, Synergy, и ряда
других. Эти программы являются инициативой ЕС для развития
взаимовыгодных экономических и политических связей со странами
99
бывшего Советского Союза, включая Россию, и охватывают проекты в
области энергосбережения и энергоэффективности.
К настоящему времени достигнуты следующие основные результаты:

разработана нормативно-правовая база в сфере эффективной
энергетической политики на региональном уровне (Томская область,
Свердловская область и др.);

спроектированы
энергосберегающие
жилые
дома
с
использованием современного энергоэффективного оборудования и систем
контроля за энергопотреблением (Новгород);

профинансированы пилотные проекты, направленные на
модернизацию топливно-энергетических станций и объектов ЖКХ
(Астрахань, Архангельск, Калининград);

проведены учебные курсы в сфере энергоэффективности и
энергосбережения, прежде всего, для инженеров-энергетиков (Челябинск,
Таганрог, Москва и др.);

проведены консультации по повышению эффективности
теплофикационных котельных и ТЭК (Московская область, Ленинградская
область);

созданы
региональные
центры
энергосбережения
и
энергоэффективности (Екатеринбург).
К сожалению, приходится констатировать наличие ряда сложностей в
развитии энергетического сотрудничества России и ЕС в целом и в области
энергетической эффективности в частности. Некоторые современные
исследователи вообще считают, что энергодиалог развивается слишком
медленно и далеко не всех результатов удалось достичь6. К основным
неблагоприятным факторам, выступающими барьерами на пути повышения
эффективности производства и потребления топливно-энергетических
ресурсов России путем развития международного сотрудничества с ЕС
относится, например, вопрос внутренних российских цен на
энергоносители, прежде всего, на газ, которые ниже, чем в других странах.
Этот же вопрос, кстати, является одним из препятствий для вступления
России в ВТО. Правда в свете прошедших в 2004 году двусторонних встреч
России с ЕС, США, Китаем и рядом других стран были достигнуты
определенные договоренности (по вопросу цен на газ в РФ ожидается их
постепенное повышение при сохранении монополии Газпрома).
Другими неблагоприятными факторами выступают недостаточная
прозрачность энергетических операций, низкая деловая культура, высокая
степень монополизации энергетических производств и т.д.7 Все это
негативно сказывается на объеме иностранных инвестиций, который может
быть существенно увеличен в случае решения этих вопросов и направлен на
реализацию энергоэффективных проектов в субъектах РФ.
Еще одним негативным фактором является затягивающийся вопрос
ратификации Договора к энергетической хартии (инициатором которой
является ЕС), международного документа, возлагающего на Россию
100
обязательства по повышению энергетической эффективности. Процесс
ратификации не завершен из-за разногласий по транспортному протоколу к
Договору, предусматривающему либерализацию транзитных поставок газа.
До недавнего времени остро стоял также вопрос о ратификации Киотского
протокола, определяющего количественные обязательства стран по
ограничению и сокращению антропогенных выбросов парниковых газов в
атмосферу, однако в конце 2004 г. Правительство России одобрило, а
Государственная дума приняла федеральный закон «О ратификации
Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата».
В связи с тем, что российский ТЭК является крупным источником выбросов
парниковых газов, Киотский протокол обязал Россию вести учет
экологических факторов при производстве топливно-энергетических
ресурсов. Кроме того, инвестиции в совместные проекты, предусмотренные
документом, позволят реализовывать в России современные экологически
чистые технологии.
Несмотря на наличие барьеров и противоречий, прогрессивное
развитие энергетического партнерства России и ЕС на пути повышения
энергетической эффективности в целом представляется неизбежным.
Барьеры, стоящие на пути развития сотрудничества, преодолимы, а те
положительные результаты, которых уже удалось достичь за четыре года,
свидетельствуют
о
правильно
выбранном
пути.
Повышение
энергоэффективности вносит свою лепту в последовательную интеграцию
рынков электроэнергии и энергоносителей России и ЕС, которая
ориентирована на повышение надежности энергетических поставок на
долгосрочную перспективу, развитие конкуренции в энергетической сфере
и создание системы энергетической безопасности.
Развитие энергетического сотрудничества между Россией и
Европейским Союзом соответствует стратегическим интересам обеих
сторон. Перспективное партнерство обладает большим потенциалом,
который, будучи реализованным, позволит обеспечить энергетическую
стабильность не только России и стран Европейского Союза, но и
евразийского пространства в целом.
1. Энергоэффективность как основа устойчивого развития / Ред. Б. Лапонш, Б. Жамэ, М.
Коломбье, С. Атали, Г.С. Асланян, Д. Вольфберг. М., Центр энергетической политики,
2000.
2. Фортов В.Е., Бушуев В.В. Энергоэффективность – путь к устойчивому развитию
России и ее регионов // Энергетическая политика. 2001. № 5.
3. Европейский Союз // Справочник – путеводитель / Отв. ред. О.Б. Буторина. М.,
Деловая литература, 2003.
4. Пеер Ланге. Энергоснабжение Европы и ее энергетическая безопасность. Internationale
Politik. 2001. № 1. (http://www.deutschebotschaft-moskau.ru/ru/bibliothek/internationalepolitik/2001-01/article06.html, дата посещения 25.04.2004)
5. Выступление Министра иностранных дел России С.В.Лаврова на заседании
Европейского делового клуба, Москва, 27 октября 2004 года // Сообщение Министерства
101
иностранных дел РФ № 2308 от 27.10.2004. (http://www.ln.mid.ru/nsdos.nsf/162979df2beb9880432569e70041fd1e/432569d800223f34c3256f3a005bfa97?OpenDo
cument, дата посещения 29.10.2004)
6. Современное состояние отношений ЕС – Россия. М., Комитет “Россия в объединенной
Европе”, 2004.
7. Барыш К. ЕС и Россия: Соседи поневоле? London: Centre for European Reform, 2004.
102
ВЫСШАЯ ШКОЛА РОССИИ В СИСТЕМЕ БОЛОНСКИХ КООРДИНАТ
А.М. Гущина
Настоящий этап развития высшей школы России не может
ограничиться только декларированием ее «открытости» Европе и миру,
приверженности идеям интеграции и интернационализации. Требуется
конструктивное участие в процессе построения единого европейского
пространства высшего образования (European Higher Education Area,
EHEA). Это предполагает ряд шагов в направлении «сходимости»
образовательных систем России и Европы.
Одним из путей интернационализации российского высшего
образования является участие России в Болонском процессе.
Он
развивается как реакция европейских стран
на вызовы XXI века,
создающие новую ситуацию в системе высшего образования, наблюдаемую
в следующих проявлениях:
- Интернационализация образования. Проявляется в форме
возрастающих потоков студентов в зарубежные вузы, а также взаимных
обменов преподавателями и исследователями; использования зарубежных
программ, учебников, литературы и телекоммуникационных источников
информации; применения международных процедур аккредитации,
разнообразных видов межвузовского сотрудничества.
- Рост конкуренции на мировом рынке образовательных услуг.
Помимо традиционных форм приема иностранных студентов на обучение,
появился новый сектор бизнеса в образовании - транснациональный. Он
реализуется как оффшорные кампусы, франчайзинг учебных программ и
«онлайн»- образование. В данном секторе наблюдается интенсивный и
широкий охват студентов за пределами страны-провайдера образования
(лидером этого направления образовательного процесса в Европе является
Великобритания). Конкуренция обостряется также за счет появления
большого количества частных вузов.
- Влияние на высшее образование новых императивов в
экономическом развитии, задаваемых глобализацией. Именно это
обстоятельство вызвало к жизни необходимость создания международной
системы лицензирования, сертификации и аккредитации, призванной
обеспечить качество профессиональной подготовки с учетом нарастания
потоков перемещения профессионалов между странами. Кроме того,
дальнейшая либерализация мировой торговли приводит к включению
сектора образования в международное правовое регулирование с позиции
предоставления транснациональных услуг. Главным принципом такого
регулирования является предоставление зарубежным провайдерам
образования условий доступа на внутренний рынок той или иной страны,
аналогичных тем, которые предоставлены национальным учреждениям и
103
институтам.
Этот
принцип
закрепляется
в
национальных
законодательствах.
- Изменение позиции государства в области образования. Многие
страны осуществляют политику дерегулирования, передавая самим
институтам больше прав и полномочий. Это приводит к проявлению более
акцентированного рыночного подхода в образовании в целом. Рост
конкуренции и относительное сокращение бюджетного финансирования
являются сильными мотивами для вузов к проявлению активности за
пределами национальных границ. Возрастающая роль информационных
технологий способствует усилению этого процесса. Уже сейчас
наблюдаются случаи определенного отрыва учреждений высшего
образования от национального государства и превращения их в
транснациональные1. В будущем масштабы этого явления будут возрастать.
- Изменения возрастной структуры студентов в сторону дальнейшего
повзросления в условиях перехода к информационному обществу,
открывающему просторы для реализации концепции пожизненного
обучения. Эта концепция получила всемерную поддержку международных
организаций и большинства национальных европейских правительств. В
этой связи стал приемлемым переход к более гибким вариантам
индивидуальных программ обучения. Они могут складываться на основе
зачета (накопления) предшествующих периодов образования, полученных
в различных вузах и даже по различным учебным программам. Это
способствует снятию как междисциплинарных, так и национальных граней
в высшем образовании. В результате перед студентом открывается
перспектива самому принимать решения о том, что, в каких объемах и с
какой практической целью изучать в том или ином вузе/стране и
самостоятельно строить свою учебную карьеру.
Участники Болонского процесса рассматривают его как возможность
превращения системы образования и подготовки кадров в мощный фактор
экономического развития на длительную перспективу. Так, расчеты,
проведенные Организацией экономического сотрудничества и развития
ОЭСР, показывают, что повышение «образованности» общества на 1
академический год обеспечивает прирост экономики стран-членов этой
организации на 5% в краткосрочной перспективе и на 2,5% - в
долгосрочной. В самом ЕС за 90-е годы не менее 0,5% экономического
роста обеспечивалось фактором улучшения человеческого капитала2.
Однако в настоящее время страны Евросоюза несут потери от
недоинвестирования в развитие человеческих ресурсов. Эта ситуация
ухудшается проявившимся в последние годы некоторым сокращением
государственного финансирования, а также нехваткой частных инвестиций
на нужды образования и исследований. Несмотря на высокий уровень
национальных систем образования, в ситуации глобальной конкуренции
европейские страны не всегда могут выйти победителями в борьбе за
приток молодежи в свои университеты.
104
В
среднем
страны
ЕС
(при
сохранении
значительной
дифференциации по странам) тратят на нужды образования и подготовки
кадров 5% валового внутреннего продукта (ВВП). Это соответствует
уровню затрат, осуществляемых в США, и превышает показатель,
достигнутый в Японии (3,5% ВВП). Но вместе с этим, средний показатель
доли частных инвестиций в образование ЕС в 2000 году составил 0,2%
ВВП, тогда как в Японии - 0,6%, а в США - 1,2% ВВП. Суммарные
государственные и частные инвестиции в третичном образовании3 США
составляют 2,3% ВВП; в странах ЕС – 1,1% ВВП. В результате этого, в
2001 году затраты на одного студента третичного образования в ЕС были в
два раза ниже, чем в США: 8600 долларов и 19200 долларов
соответственно; и существенно уступали затратам, осуществляемым в
Японии (10400 долларов на одного студента)4.
Эта ситуация негативным образом сказывается на развитии
европейских университетов; делает их менее привлекательными по
сравнению с американскими университетами, что, в конечном итоге,
приводит к оттоку молодежи из европейских стран в США.
Главы государств и правительств стран Европейского Союза на
Лиссабонском совещании в марте 2000 года провозгласили амбициозные
цели превращения Европы в регион «с наиболее конкурентоспособной и
динамично развивающейся экономикой, основанной на знаниях, с
возрастающей занятостью, улучшающимся качеством жизни и
расширяющимися возможностями». На Барселонском саммите в марте
2002 года руководством стран ЕС было сделано существенное добавление к
ранее поставленным перспективным целям развития: «Европейская система
образования и подготовки кадров должна стать эталоном мирового
качества».
Формирование единого европейского пространства высшего
образования осуществляется в течение последних 20 лет. За этот период,
благодаря политической воле его участников, этот процесс обрел правовую
основу (ст.149 и 150 Договора о создании Европейского Союза), социальноэкономическую базу, и в итоге стал органичной частью общеевропейского
интеграционного процесса. Согласно статье I-17 Конституционного
договора, образование и профессиональная подготовка по-прежнему будут
относиться к сфере, в которой Евросоюз располагает компетенцией
«осуществлять поддерживающие, координирующие и дополняющие»
политику государств-членов действия. Европейский союз должен «вносить
вклад в развитие качества образования, поддерживая сотрудничество между
странами-членами, полностью уважая ответственность стран-членов за
содержание образования, организацию системы образования и их
культурное и лингвистическое разнообразие». Конституция закрепляет
ответственность Евросоюза за «развитие европейского измерения,
мобильности студентов и преподавателей, сотрудничества образовательных
учреждений» (Конституционный договор, часть III, глава V, статья III282)5.
105
Достижению цели формирования единого европейского пространства
высшего образования способствуют преобразования в системе высшего
образования, проводимые европейскими странами
в соответствии с
принципами Болонской декларации, давшей название самому процессу:
 Переход на образовательные программы, выраженные
формулой
«бакалавр-магистр-доктор»
(допускаются
отклонения
в
нормативных
сроках
подготовки,
устанавливаемые законами каждой страны).
 Развитие механизмов и инструментов обеспечения качества
образования.
Систематическая
«подстройка»
программ
образования под реальные требования рынка труда. Смещение
акцента в критериях качества образования с содержания
учебных программ на оценку «конечного продукта»
образования, т.е. степени готовности выпускника к
практической деятельности, его конкурентоспособности.
 Повышение
ответственности
университетов
за
свою
деятельность при одновременном расширении их автономных
прав.
Достижение
нового
уровня
самостоятельности
увязывается с увеличением прозрачности деятельности
университета,
и
не
только
для
государственных
контролирующих органов, но и для студентов, работодателей,
широкой общественности.
 Применение системы зачетных единиц (кредитов) ECTS
(European Credit Transfer System), позволяющей строить весь
образовательный процесс с целью повышения обратной связи с
практическими потребностями. Создание возможностей для
модульного построения учебных планов, их индивидуализации.
 Возрастание роли «пожизненного» образования. Развитие
двухступенчатой системы университетского образования и
«коротких» программ неуниверситетского уровня становится
основой для формирования многообразных форм и структур
дополнительного образования и системы повышения
квалификации.
 Развитие академической мобильности, которая открывает новые
возможности не только для самого образования, но и для
формирования европейского рынка труда и единого
технологического пространства.
 Применение современных международных и национальных
механизмов осуществления признания зарубежных документов
об образовании.
Введение европейского Приложения к
6
диплому .
Болонский процесс имеет довольно глубокую предысторию,
проливающую свет на его причины, направленность, цели и задачи.
Следует заметить, что, например, двухступенчатая структура высшего
106
образования появилась задолго до подписания Болонской декларации и
стала господствующей в англосаксонской традиции. Такой инструмент
академической мобильности, как ECTS, вырабатывался в рамках
программы ERASMUS и др. Приложение к диплому (Diploma Supplement)
создавалось с 1996 года специальной рабочей группой, организованной по
инициативе Европейской комиссии, Совета Европы, ЮНЕСКО-CEPES и
включавшей в себя специалистов по признанию документов,
представителей университетов, Конфедерации Союза ректоров и т.д.
Еще в 1955 году состоялась первая встреча ректоров в Кембридже.
Очередные встречи в 1959 году (Дижон) и в 1964 году (Геттинген)
ознаменовались обсуждением вопроса: «В чем именно должно заключаться
обучение студентов «как европейцев» в гуманитарных и социальных
науках?». В период формирования «Общего рынка» зародилась идея
гражданской ответственности национальных университетов в отношении
их вклада в дело консолидации Европы. 1964 год характеризовался
появлением первых признаков «массового» высшего образования.
Студенческие волнения 1968 года
стали провозвестниками новой
реальности высшей школы, интенсивного обновления ее целевых,
содержательных, организационных, социально-ролевых установок. В 1966
году возник Совет ректоров Европы CRE (Council of Rectors of Europe).
Многие деятели высшей школы Европы начали склоняться к организации
Ассоциации европейских университетов.
По свидетельству специалистов7, в Европе к 1971 году налицо были
два состояния: с одной стороны, сохраняющаяся культурная, социальная,
экономическая и этническая напряженность, с другой – возникновение
возможности перехода к «новому европейскому сознанию» и постепенному
развитию «европейского духа», в чем главная роль отводилась
университетам.
1971 год был
отмечен встречей министров образования ряда
европейских государств, обсудивших пять проблем:
 взаимное признание дипломов о высшем образовании;
 учреждение
европейского
университета
нового
(общеевропейского) типа;
 кооперация в области среднего и после - среднего образования;
 создание Европейского центра развития образования;
 организация вненациональных институций высшей школы.
В начале 80-х годов были приняты ряд меморандумов относительно
мобильности
студентов,
преподавателей
и
исследователей.
Разворачиваются программы COMETТ, ERASMUS, SOCBATES, LINGUA,
TEMPUS, COLUMBUS, COPERNICUS и др. Все они подчинены одной цели
– наращиванию потенциала интеграции Европы.
В эти годы в условиях роста массовости высшего образования
наблюдается как бы «смена образа» университета и всей высшей школы.
По выражению одного из западных специалистов, «…это можно сравнить с
107
превращением специализированного магазина подарков для состоятельной
публики в универмаг для массового покупателя с самыми различными
вкусами и средствами, в которых еще имеется отдел удешевленных товаров
для бедноты»8.
В 80х – начале 90х годов в европейской системе высшего образования
складывается ситуация, которую можно охарактеризовать следующими
признаками:
 Обостряется проблема совмещения традиции и обновления;
здорового консерватизма образовательной системы и ее
открытости прогрессивным инновациям.
 Усиливается социальный диалог и социальное партнерство
высшего образования с экономикой и миром труда.
 Переосмысливается роль вузов в решении проблем образования
взрослых (отдельные эксперты высказывают мысль, что эта
область деятельности университетов становится главной, исходя
из
сложившегося
взаимодействия
университетов
и
промышленности).
 Расширяется представление о географическом пространстве
европейского образования от Атлантики до Урала.
 Проводится
активный
поиск
европейских
моделей
«прозрачности» системы образования.
 Стремительно возрастает интерес к проблемам качества высшего
образования.
 Заявляет о себе растущая коммерциализация высшего
образования.
В русле этих тенденций важнейшей задачей становится осмысление
новой роли университетов и всего высшего образования. Этим и
определяется значение принятой 18 сентября 1988 года Всеобщей Хартии
Университетов – Magna Charta Universitatum, в преамбуле к которой
говорится о том, что будущее человечества зависит от университетов –
центров знаний, исследований и культуры9.
Университет, согласно Хартии, призван обеспечить образование и
воспитание, научить поколения относиться с уважением к гармонии
окружающего мира и самой жизни.
В числе «Основных принципов» Хартии провозглашаются:
 Автономия,
которая позволяет университету создавать,
критически осмысливать и распространять культуру путем
преподавания и исследований.
 Неотделимость учебного процесса от исследовательской
деятельности, что предполагает обязательную гибкость
преподавания как реакцию (в том числе, опережающую) на
изменяющиеся потребности.
108
 Свобода исследований, обучения и преподавания как
основополагающий принцип жизни университета, требующий
от государства гарантий его соблюдения.
 Университет – хранитель традиций европейского гуманизма,
реализующий насущную потребность взаимного познания и
влияния различных культур.
В качестве «Средств достижения цели» в Хартии отмечается
обязанность государства и общества предоставлять университетам
достаточные ресурсы и право подбора преподавателей на основе
соблюдения ими требования неразрывности педагогической и
исследовательской
деятельности.
На
университеты
возлагается
ответственность обеспечить студентам условия для достижения того
культурного и образовательного уровня, обладание которым является их
собственной целью. Университеты, особенно европейские, призваны
взаимно обмениваться информацией и документами, увеличивать число
совместных проектов, поощрять мобильность студентов и преподавателей,
руководствоваться принципом равнозначности предоставления стипендий,
статуса, званий и экзаменов10.
В 90-х годах в европейских системах высшего образования стало
нарастать осознание необходимости новых методов работы и управления,
применимых для общества будущего, а не оставляющих общество в
прошлом. В связи с этим высшее образование Европы самими же
европейцами оценивалось как недостаточно подготовленное к новому веку,
так как:
 Допускало высокий уровень отсева студентов.
 Не
располагало
необходимыми
интеллектуальными
и
профессиональными ресурсами и механизмами притока молодых
преподавательских и исследовательских кадров.
 Не решало проблем безработицы.
 Продолжало жить в замкнутом мире академических ценностей
без учета запросов экономики и рынка.
Общественное мнение все решительнее заявляло о необходимости
превращения высшего образования в преуспевающую отрасль экономики, о
наступлении времени «разомкнутых национальных квартир», о
произошедшем «насыщении» высшего образования его традиционным
типом, о формировании «европейской идентичности», о ликвидации
социальных и культурных «пропастей».
Возрастала востребованность междисциплинарных образовательных
программ и модульных технологий.
Требовалась, как считали многие, экстренные преобразования в
системах высшего образования, и кардинальные изменения учебных
планов, которые должны были ориентировать студентов на потребности
завтрашнего дня, готовить выпускников к вступлению на новые рынки
труда и т.д.
109
Европейские университеты, приверженные традиционным воззрениям,
оттеснялись конкурентами – провайдерами образовательных услуг, более
ориентированными на современные требования11.
На этом фоне знаковыми стали два события: принятая в мае 1997 года
в Лиссабоне конвенция «О признании квалификаций, относящихся к
высшему образованию в европейском регионе» и «Совместная декларация
по гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования»
(«Сорбонская декларация»), подписанная 28 мая 1998 года министрами
образования четырех европейских стран: Великобритании, Франции,
Германии и Италии .
Подписание министрами образования 29 европейских стран в июне
1999 года в Болонье «Декларации о Европейском пространстве высшего
образования» стало логическим продолжением процессов реформирования
и интеграции национальных систем высшего образования. Долгосрочная
цель программы в рамках этой декларации – повышение мобильности
граждан на рынке труда и усиление конкурентоспособности европейского
высшего образования. Структурные реформы, осуществляемые в рамках
Болонского процесса, выступают как способ построения Европейского
пространства высшего образования, в котором было бы сохранено
богатство всей академической культуры, многообразие национальных и
даже внутривузовских ее типов и видов при одновременном достижении
сопоставимости, а в будущем и совместимости. Эти реформы получили
свое дальнейшее развитие на встречах европейских министров образования
в Праге (2001 год) и Берлине (2003 год).
Российская Федерация подписала Болонскую декларацию 19 сентября
2003 года в Берлине, став сороковым полноправным членом «Болонского
клуба».
В России ситуация в образовании во многом схожа с той, которая
сложилась в Европе, но есть и существенные отличия.
 Нехватка бюджетного финансирования для нужд образования
гораздо
острее.
Если
средний
уровень
бюджетного
финансирования в Европе приближается к 5% ВВП, то в России
он менее 4%.
 Численность студенческого контингента растет у нас более
высокими темпами. Так, в странах ЕС за 90-е гг. число студентов
увеличилось примерно на 40%, а в России с 1993 г. по 2002 г.
этот показатель увеличился более чем вдвое.
 Доля работающих по специальности гораздо ниже. По
результатам опроса, проведенного Российским общественным
советом по образованию, только 40% обладателей вузовских
дипломов работают по специальности. В странах Европы этот
показатель почти в 2 раза выше.
 Подсистема
неформального
образования
практически
отсутствует. Хотя и Европа уступает США по показателям
эффективности института образования на протяжении жизни:
110
там неформальное образование уже стало реальным фактором
формирования человеческого капитала. На этой подсистеме
страны ЕС фокусируют внимание при переходе на новую модель
образования. В России этим только начинают заниматься12.
Во многом актуальность модели образования, реализуемой в рамках
Болонского процесса, для России значительно выше, чем для большинства
стран, его инициировавших. Ее реализация позволит наладить
взаимодействие между сферой образования и рынком труда.
Как и в большинстве европейских стран, в России на первых порах
процесс подготовки и принятия решения о присоединении к Болонской
декларации шел «сверху вниз». Но, как отмечают многие эксперты, чтобы
общеевропейское пространство высшего образования стало реальностью,
процесс должен эволюционировать от уровня правительственных решений
и формирования законодательной базы на уровень институциональных
структур и процессов. Это означает, что учебные заведения должны быть
напрямую вовлечены в процесс реформ, прежде всего, поворачивая
образование лицом к рынку труда. Подход «сверху вниз» должен
дополняться подходом «снизу вверх», при котором вузы играют ключевую
роль в развитии Болонского процесса.
А именно на уровне вузов отношение к Болонскому процессу довольно
неоднозначное. Если результаты пилотного опроса, проведенного
Государственным университетом – Высшей школой экономики в сентябре
2003 г. с целью изучения мнения представителей российской высшей
школы относительно вызовов интеграции в Болонский процесс,
показывают в целом позитивное отношение к проблеме13, то тревоги
остальной части академического сообщества,
в обобщенном виде14
выглядят следующим образом:
1.
Существует опасность утраты самобытности российского
высшего образования, будет сломана система присуждаемых
степеней (в европейской практике отсутствуют понятия
«специалист», «кандидат наук»).
2.
В значительной степени сократится регулирующая роль
государства по установлению образовательных стандартов.
3.
Свобода выбора студентами значительной части предметов
размоет
структуру
учебных
программ
в
ущерб
фундаментальности.
4.
Благодаря активной мобильности студента из университета в
университет может исчезнуть само понятие Alma Mater как
места, где студент не только обучается, но формируется,
воспитывается и живет.
5.
Европу, в отличие от России, к увеличению мобильности
студентов, а, следовательно, и будущих специалистов,
подталкивают объективные тенденции на рынке труда. Для
нашей системы образования не имеет смысла форсировать
111
расширение студенческой мобильности ради требований
рынка.
6.
Такая цель Болонского процесса как
обеспечение
привлекательности европейской системы образования, для нас
не актуальна. Мы должны развивать свою систему
образования. Существует огромный образовательный рынок в
Азии, на котором Россия занимает хорошие позиции. А
российские дипломы все равно будут признаваться во многих
странах мира.
7.
Одно только выполнение требований европейских коллег не
сделает наши университетские дипломы международными – в
любом случае придется подписывать многосторонние
соглашения с другими странами
8.
Доступ (неважно, дистанционный или реальный) к ведущим
университетам предполагает немедленное выстраивание
системы предпочтений, в которой российский университет
проигрывает.
Наряду с угрозой потери самобытности и фундаментальности
российского высшего образования, ряд специалистов видят угрозу
профессиональной стороне нашего образования. Так, наша система дает
выпускнику право сразу
после окончания вуза заниматься
профессиональной деятельностью. А во многих европейских странах
бакалавры получают профессиональные навыки после окончания
университета, уже работая на фирмах. В России большинство отраслей
промышленности сегодня не готовы и не способны организовать
дополнительную профессиональную подготовку.
Немало опасений в университетской среде вызывает и переход к
системе зачетных единиц – кредитов, что может вызвать ломку всех
сложившихся образовательных стандартов. Кроме того, ее рассматривают и
как механизм формирования студентом своей собственной образовательной
траектории. В этом случае, самостоятельный выбор студентами предметов
для изучения потребует ежегодного формирования содержания образования
в зависимости от этого выбора. Поэтому основным преподавателем может
стать «контрактник». Вузу не понадобится столько штатных
преподавателей, сколько существует на сегодняшний день. Преподавателей
будут набирать под ту конкретную программу, которую в данном году
выбирает большинство студентов15.
Оппоненты Болонскому процессу в российской высшей школе также
достаточно неоднородны. Если для целого ряда ведущих российских
университетов, таких, например, как Московский государственный
университет, выгоды от участия в нем совершенно неочевидны (их диплом
и так признается и высоко котируется во всем мире, обучение в них
является достаточно престижным); то для остальных, прежде всего
региональных и не имеющих высокую рейтинговую оценку, вузов следует
умерять свои амбиции и ломать стереотипы восприятия российского
112
образования в целом как лучшего в мире. К сожалению, в последние годы
из-за ряда объективных причин, прежде всего, экономического характера,
наше высшее образование во многом потеряло свои позиции.
За год, прошедший после подписания Россией Болонской декларации,
не только повысился уровень осведомленности о сути реформ широкой
академической общественностью, но и отношение к ним становится все
более позитивным. Во многом этому способствовало то, что монолог
министерства образования превратился в диалог, в котором вузам отведена
роль полноправных участников.
Проблемам обсуждения различных аспектов болонских реформ и их
влияния на российскую высшую школу был посвящен целый ряд
семинаров, конференций, круглых столов, состоявшихся в последнее время.
Например, достаточно заметными и эффективными были проведенные в
Санкт-Петербурге международные семинары
«Интеграция российской
высшей школы в общеевропейскую систему высшего образования:
проблемы и перспективы» (декабрь 2002 г.) и «Россия и европейское
пространство высшего образования: планы и перспективы после
Берлинской конференции» (ноябрь 2003 г.). Проблемное поле
международной
научной
конференции
«Опыт
международного
сотрудничества российских университетов: Болонский процесс и концепция
модернизации образования» (Екатеринбург, 10-12 марта 2003 года)
составили два параллельных процесса, протекающих в Европейском Союзе
и в России: интеграция европейских стран в единое образовательное
пространство, ускорившаяся после принятия в 1999 году Болонской
декларации, и разработка Концепции модернизации российского
образования на период до 2010 года. Достаточно эффективной была серия
региональных семинаров, проведенных весной 2004 года при участии и при
поддержке Министерства образования, в частности, в Барнауле и
Новосибирске.
Становится все более ясным, что вопрос об интеграции российского
образования в единое европейское образовательное пространство – процесс
объективный, участие в Болонском процессе – это не дань некоей
«евромоде», а внутренняя потребность, обусловленная запросами рынка и
тенденциями развития российской высшей школы.
Но следует помнить, что цель повышения привлекательности
европейского пространства высшего образования, Россия, как
полноправный участник Болонского процесса, может и должна
интерпретировать как повышение привлекательности российского высшего
образования.
В российской высшей школе есть свои конкурентные преимущества,
такие, например, как наличие большого числа сильных научных школ в
точных и естественных науках, существенно более низкие затраты на
обучение и проживание. Но эти преимущества во многом теряют свою
привлекательность
за
счет
практически
полного
отсутствия
образовательных программ на иностранных языках, несовместимости
113
образовательных траекторий,
отсутствия системы грантов для
иностранных стажеров и преподавателей, низкой комфортности среды
проживания (включая проблемы безопасности иностранных студентов) и
т.д.
Инструментами, способствующими повышению привлекательности
российского высшего образования, могут быть:
 Оригинальные авторские программы, разработанные на
иностранных языках;
 Прямые договора о межуниверситетском сотрудничестве;
 Совместные программы;
 Гранты на развитие зарубежной студенческой и академической
мобильности.
В отношении совместных программ вызывает интерес инициатива
Германской службы академических обменов DAAD (предложенная к
реализации в 2002 году программа “GO EAST” поддержки немецких
студентов, аспирантов, молодых ученых для их обучения, научной
стажировки и практики в российских вузах) и объявленный в этом году
проект Британского Совета BRIDGE (British DeGriEs in Russia). Целью его
является создание вузовских партнерств, реализующих программы двойных
дипломов
(квалификаций)
и
разработка
программ
развития
университетского образования в соответствии с принципами Болонской
конвенции.
Этот проект явился логическим продолжением программы REAP
(Regional Academic Partnership Scheme), которая проводится по инициативе
Британского Министерства международного развития и ориентирована на
создание академических партнерств, повышающих уровень подготовки
специалистов в ключевых отраслях экономики России и других бывших
республик СССР. Всего в ходе реализации проекта было образовано 89
партнерств (из них 39 – с вузами Российской Федерации). Целью работы
партнерств было создание новых специальностей, учебных планов, курсов
лекций, модулей, учебников, методических пособий и т.д., которые бы
давали студентам знания и навыки, необходимые для эффективного
решения проблем, возникающих в связи с проведением экономических и
политических реформ в этих странах.
Кроме того, интересен опыт международного научного и
образовательного сотрудничества стран БЕАР (Баренцев Евро-Арктический
регион). В него в настоящий момент вовлечены десять российских вузов и
научных центров РАН, девять вузов и три исследовательских центра
Норвегии, по четыре вуза и два исследовательских центра Швеции и
Финляндии.
Среди
успешных совместных образовательных проектов можно
выделить совместную программу Master of Business Administration;
студенты, прошедшие эту программу, получают сразу два диплома –
российский и норвежский. Существуют совместные программы подготовки
аспирантов, так называемые «сандвич - проекты», в ходе которых у
114
аспирантов два руководителя – со шведской и российской стороны.
Соответственно,
используется
экспериментальная
база
обоих
университетов-партнеров; защита диссертации проходит в обоих Советах.
Эти примеры наглядно иллюстрируют возможность плодотворных
взаимоотношений национальных систем образования на уровне
университетских партнерств, одинаково понимающих и принимающих
основные принципы болонских реформ; возможность развития понастоящему двусторонней мобильности студентов и преподавателей.
Однако основная роль и ответственность за повышение
привлекательности российского высшего образования принадлежит только
российским вузам. Без полноценного введения двухуровневой системы
подготовки (с разделением программ на бакалаврские и магистерские); без
модернизации программ обучения с целью их совместимости с
программами европейских университетов; без развития программ
совместных дипломов; без развития полноцикловых программ с
преподаванием на иностранных языках; без модернизации вузовской
инфраструктуры и улучшения качества проживания студентов и аспирантов
(а также еще многих и многих «без») участие в Болонском процессе
останется только на уровне политических деклараций.
Россия – это часть Европы, и участие нашей страны в Болонском
процессе позволяет на равных участвовать в решении важных проблем в
сфере высшего образования. Кроме того, Россия в Болонском процессе
является связующим звеном между Европой и СНГ. Бывшие советские
республики, расположенные в азиатской части, попросту в силу своего
географического положения не могут стать участниками этого процесса и
присоединиться к Болонской декларации. Но Россия может и должна
отстаивать не только свои интересы в Европе, но и интересы национальных
систем образования стран СНГ.
Присоединение России к Болонскому процессу отвечает задачам
модернизации отечественного образования, интеграции его в мировое
образовательное пространство. На эти же задачи нацелена и Концепция
модернизации российского образования
до 2010 года 16. Но любые
концепции и декларации, как и в этом случае, разрабатываются на уровне
министерств, а реализуется на уровне ректоров, деканов, заведующих
кафедрами, преподавателей и студентов, т.е. всего университетского
сообщества в целом.
1. В концентрированном виде проблема рассматривается в: Солдаткин В.И.
Транснациональное образование как порождение современной глобализации в контексте
информационного
общества.
(http://www.adenauer.ru,
дата
посещения
29.08.2004).Проблемы развития транснационального образования являются предметом
пристального внимания Научного информационного центра по академическому
признанию
и
мобильности
Министерства
образования
и
науки
РФ
(http://www.russianenic.ru/conf, дата посещения 29.08.2004).
2. Лукичев Г.А. Болонский процесс – императив современного развития европейского
высшего образования // Высшее образование сегодня. 2004. № 2. С. 42 – 48.
115
3. Третичное образование включает в себя ступени 5 и 6 Международной стандартной
классификации. Пятая ступень третичного образования подразделяется на уровень 5А и
на уровень 5В. Для первого уровня характерны академичность и серьезная
теоретическая база в подготовке. Второй - характеризуется преимущественно
практической, профессионально ориентированной подготовкой, направленной на
непосредственные условия будущей занятости. Шестая ступень третичного образования
ведет к получению продвинутых (высших) исследовательских квалификаций. В
Российской Федерации к образованию уровня 5В следует относить учреждения среднего
профессионального образования (за вычетом учащихся, еще не получивших полного
общего среднего образования), уровня 5А - вузы. Ступень 6 охватывает подготовку в
аспирантуре
и
докторантуре.
Общая численность учащихся и студентов в третичном образовании России на
01.01.2002 года составила 8 млн. чел. Подробнее см. в 6.
4. Лукичев Г.А. Болонский процесс: исходные позиции образования и науки
Европейского Союза // Поиск. 2003. 31 августа.
5. Формирование общеевропейского пространства высшего образования. Задачи для
российской высшей школы. Аналитический обзор / М.В. Ларионова, В.Д. Шадриков,
Б.В. Железов, Е.М. Горбунова. М: Министерство образования и науки РФ,
Государственный университет – Высшая школа экономики. 2004. С. 4.
6. Лукичев Г.А. Развитие образования в государствах – участниках Болонского процесса
// Высшее образование сегодня. 2003. № 8. С. 34-35.
7. Болонский процесс: нарастающая динамика и многообразие (документы
международных форумов и мнения европейских экспертов)/ Под ред. д.п.н.
В.И.Байденко. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки
специалистов. С. 21-22.
8. Кумбс Филипп Г. Кризис образования в современном мире. Системный анализ. М.:
Прогресс. 1970.
9. Полный текст Декларации, комментарии к нему см. http://www/euroedu.org
10. Третьим российским университетом, после МГУ и СПбГУ, подписавшим этот
документ, был Новосибирский государственный технический университет.
11. Байденко В.И. Болонский процесс: популярные лекции. М.: Исследовательский
центр проблем качества подготовки специалистов. 2004. С. 27-29.
12. Лукичев Г.А. Болонский процесс формирует новую модель образования // Поиск.
2004. № 22.
13. 95% респондентов считают включение стратегическим приоритетом, при этом
наиболее приемлемой стратегией интеграции большинство вузов считают постепенное
включение (80,9%) и комплексное внедрение компонентов и инструментов Болонского
процесса. Подробнее см. в 4.
14. Слепухин А.Ю., Лаврова О.В. Проблемы участия России в европейской
образовательной интеграции//Проблемы высшего технического образования: опыт
внедрения системы зачетных единиц в учебный процесс. Межвузовский сборник. № 2
(27). Новосибирск: Новосибирский государственный технический университет, 2004. С.
18-23.
15.
Шестаков
Г.
Болонский
процесс:
чем
придется
поступиться
(http://www.poisk.news.ru, дата посещения 19.02.2004); Гребнев Л.С. Российское высшее
образование и Болонский процесс: возможности, особенности и ограничения //
Проблемы высшего технического образования: качество образования; международный
опыт и российские традиции. № 5 (30). Новосибирск. 2004. С. 5-15.
16. Полный текст документа см.: http://www.edu.ru/db/mo/Data/d_02/393 html.
116
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОТРУДНИЧЕСТВА
МЕЖДУ ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ И РОССИЕЙ: СФЕРА ТУРИЗМА
М.Е. Цой
В историческом и культурном, материальном и духовном,
экономическом и военно-политическом планах Россия является частью
Европы. Европейская ориентация России четко проявляется также на
уровне ее торговых и экономических отношений с внешним миром.
Созданию единого европейского рынка во многом содействует в том
числе и увеличение из года в год туристских потоков, как из России в
страны Европейского Союза, так и в обратном направлении. Например, в
2003 г. страны ЕС посетило более 600 тыс. российских туристов. Это,
несомненно, способствует процессу создания единого социального
пространства в Европе.
На сегодняшний день Европейский Союз является главным торговым
партнером России и важным источником инвестиций в российскую
экономику. На страны Европейского Союза до расширения приходилось
около 40 % внешнеторгового оборота России и 50 % всех иностранных
инвестиций в нашу страну. Есть и другие показательные цифры: около 60 %
всего телефонного международного трафика из России идет в Европейский
Союз, более 60 % всех международных авиарейсов в Россию приходится на
Евросоюз, наконец, почти 67 % российских туристов, отправляющихся за
рубеж, выезжают в страны ЕС и страны, которые до 2004 г. оставались
странами-кандидатами1.
Таким образом, российско-европейские туристские связи являются
достаточно важными с экономической и культурной позиций и могут
рассматриваться как одна из областей сотрудничества России и
Европейского Союза. Поэтому вопросы, касающиеся проблем и перспектив
развития российско-европейского туризма, становятся все более
актуальными.
В настоящее время европейские страны уделяют туристической
индустрии все больше внимания. В Совете Европы работает подкомитет по
развитию туризма, аналогичная структура есть и в Европейской комиссии.
Это обусловлено тем, что
более 400 млн. жителей стран
Европейского Союза – потенциальные путешественники, и это самый
крупный блок потребителей на мировом туристическом рынке. Кроме того,
Европа является лидирующим туристским направлением в мире. В 2002
году в соответствии с оценками Всемирной Туристской Организации
(ВТО), на страны ЕС пришлось более 403,2 млн. туристских прибытий, что
составило около 58 % мировых туристских посещений2.
Более 8 млн. человек напрямую работают в туризме, что составляет 7
% от общей занятости в странах ЕС. Еще более 12 млн. человек занято в
различных видах деятельности, так или иначе связанных с туризмом. Доля
туризма в валовом внутреннем продукте (ВВП) стран Европейского Союза
117
составляет более 9 %. По мнению экспертов, туризм стал определяющим
сектором местной и региональной экономики стран Европейского Союза3.
В Европейском Союзе сфера туризма целенаправленно развивается с
1986 года. Именно тогда Совет по туризму при Еврокомиссии разработал
тесные информационные и координационные механизмы сотрудничества
между государствами-членами ЕС и Европейской Комиссией. В это же
время был создан Комитет по консультациям в сфере туризма,
координирующий направления развития европейский туризма, в который
входили представители всех государств-членов ЕС, а также представители
Еврокомиссии. Совместными усилиями принимались решения, в каком
направлении будет двигаться европейский туризм.
Однако каждое европейское государство имеет свою политику в
области туризма. Например, так называемая латинская политическая
культура юга (Франция, Испания, Португалия, Италия) в сфере туризма
сильно отличается от северной культуры. В северных странах (Германия,
Великобритания, Скандинавия) придерживаются мысли, что государство не
должно заниматься вопросами туристической отрасли, т.е. это сфера
интересов частного бизнеса. Вопросами развития туристической сферы
занимается частный сектор. В странах юга Европы правительственные
комитеты больше заботятся о развитии туризма, что и является главным
отличием4. Политика ЕС в области туризма придерживается «северного
подхода». Также Совет по туризму при Еврокомиссии тесно сотрудничает с
советами по транспорту, охране окружающей среды, защите прав
потребителей и т.д.
В последние годы координационная политика ЕС в области туризма
основывается на одной тематике - туризм и трудоустройство. Ранее
программы по развитию трудоустройства в сфере туризма не пользовались
популярностью, однако, начиная с 1997 года интенсивное развитие этой
сферы обратило на себя внимание, т.к. рост сферы туризма зачастую
опережает
рост
уровня
экономического
развития.
Поэтому
координационная политика ЕС преследует две цели: ликвидация
безработицы и вместе с тем развитие высококачественного туризма5.
В этой связи все большое внимание уделяется развитию
туристических направлений и маршрутов, а также обязательной
инфраструктуры для людей с ограниченными физическими возможностями.
Например, 10 % населения Европы составляют инвалиды, следовательно,
необходимо развивать условия для их приема, в противном случае будут
потеряны 10 % потенциальных клиентов.
Кроме того, в Европе существуют направления, которые уже
устарели, или такие, которые в ближайшем будущем рискуют лишиться
своих туристов. Чаще всего это происходит с курортами на побережье
Черного моря, Альпах и т.д. В таком случае необходим пересмотр
направлений, поиск и развитие новых.
Согласно новейшим исследованиям Всемирного совета по
путешествиям и туризму, десять новых стран-участниц Евросоюза получат
118
огромную экономическую выгоду, если будут инвестировать в
инфраструктуру и технологии, чтобы повысить свою привлекательность в
глазах туристов. По подсчетам экспертов совета, новые страны-участницы
блока могли бы до 2010 года заработать до 46 млрд. евро, если им удастся
привлечь больше туристов6. Больше всего выиграют от притока туристов
Польша и Венгрия, где за шесть лет в сфере туризма можно сформировать 2
млн. рабочих мест.
То же самое можно сказать по отношению к странам Балтии:
Эстонии, Латвии и Литве. Например, уже в летнем сезоне 2004 года в
отелях Вильнюса проживают вдвое больше туристов, чем в прошлом. По
данным Государственного банка Литвы, в первом квартале 2004 г.
зарубежные туристы истратили в Литве около 413 млн. литов, почти на 30
% больше, чем год назад (319 млн. литов). Доходы от въездного туризма в
2004 году составили около 10 % доходов от всего экспорта, и это является
одной из наиболее стабильно растущих отраслей экспорта7.
В первом квартале 2004 года вклад ресторанов и гостиниц в ВВП
Литвы был на 9 % больше, чем в аналогичном периоде прошлого года.
Вероятно, вступление в Европейский Союз оказало положительное влияние
на работу всей сферы гостеприимства. Основным мотивом, побуждающим
жителей стран ЕС ехать в Литву и другие страны Балтии является желание
познакомиться с новыми членами Европейского сообщества.
В тоже время в России туристическая индустрия динамично
развивается как в крупных российских центрах, таких как Москва и СанктПетербург, так и в регионах— на Алтае, в Сибири, Поволжье, Центральной
России. Как отмечают специалисты туристического бизнеса, в последние
годы произошла переориентация многих туристических направлений и
возрастание доли внутреннего туризма. Отмечено, что с каждым годом
повышается спрос на культурный туризм (поездки с целью ознакомления
с культурными достопримечательностями), тогда как еще несколько лет
назад среди туристических направлений лидировали деловой туризм и так
называемый «шоппинг»8.
Успешное развитие туризма оказывает большое влияние на ключевые
секторы экономики: транспорт, связь, строительство, сельское хозяйство,
производство потребительских товаров и др. При этом, на фоне
благоприятных перспектив этой отрасли, очевидны и некоторые
объективные минусы развития инфраструктуры: ярко выраженная
сезонность, перегруженность аэропортов, вокзалов и гостиниц, а также
объектов культурного наследия, что снижает качество восприятия и
наносит определенный урон историческим памятникам и экологии.
В то же время президент Национальной Академии туризма Юрий
Кузнецов отмечает, что развитие сферы туризма способствует развитию
стран и территорий, увеличивает число рабочих мест и возможностей
дополнительного заработка. Например, в странах Европейского Союза
туризм создает каждое 7-е рабочее место, в России пока — всего лишь
каждое 300-е. Кстати, в г. Санкт-Петербурге, претендующем на звание
119
«туристической столицы» России, только 5 % населения заняты в сфере
туризма9.
Начиная с 1999 года, складывается тенденция к увеличению числа
въездных туристических потоков из стран дальнего и ближнего зарубежья.
Например, в 2003 году среди стран дальнего зарубежья первые места по
количеству посетивших Россию туристов занимают: Финляндия (1025 тыс.
чел.), Польша (956 тыс. чел.), Германия (288 тыс. чел.), Китай (203 тыс.
чел.), США (125 тыс. чел.), Франция (118 тыс.), Италия (114 тыс.),
Великобритания (92 тыс. чел.). Далее с большим отрывом следуют Япония,
Эстония, Латвия, Южная Корея, Испания10.
Таким образом, базируясь только на этих статистических данных,
можно сделать вывод о важности туристских потоков из стран
Европейского Союза для российской индустрии туризма. В 2003 году по
оценкам Государственного комитета по статистике, количество
въезжающих в Россию из стран Европейского Союза составило более 4 млн.
граждан, в 2004 году ожидается их увеличение11.
В то же время существует множество проблем, тормозящих развитие
туристских связей между Россией и странами Европейского Союза. С точки
зрения развития въездного туризма в Россию, этими проблемами являются:
недостаточно развитая индустрия гостеприимства, все еще низкий уровень
качества услуг, нехватка транспортных ресурсов, недостаточная
информационная обеспеченность и т.д.
Отрицательную роль в привлечении иностранных туристов, особенно
из стран ЕС, играет сложившийся за рубежом имидж России – страны
повышенного риска. Это объясняется тем, что, к сожалению, в зарубежных
изданиях преобладает негативная информация о России, выборочно взятая
из международных и отечественных средств массовой информации.
Все это ограничивает развитие въездного туризма в Россию.
Например,
согласно
исследованиям,
проведенным
Французским
Институтом Общественного мнения при поддержке культурного центра
«Альянс Франсез» г. Новосибирска, более 36 % французов хотели бы
провести свой отпуск в России, но опасаются терроризма, криминала и т.д.
12
.
Существующая российская туристическая инфраструктура –
гостиничная, транспортная, рекреационная и т.д. – способна обслужить не
более чем 1,5 млн. туристов в год и развита в основном в столичных
городах: Москве и
Санкт-Петербурге, поэтому практически 95 %
иностранных туристов едут в эти города.
Но даже в Москве и Санкт-Петербурге гостиничное хозяйство
находится на этапе своего становления. Более 70 % туристов
останавливаются в 9-10 гостиницах Москвы и Санкт-Петербурга.
Остальные являются либо дорогими, либо непригодными для обслуживания
иностранных граждан. Сейчас объем неудовлетворенного спроса на поездки
в Россию составляет, по разным оценкам и в зависимости от сезона, 3050%. Решить эту проблему без помощи государства невозможно:
120
необходимы инвестиции в развитие инженерной и транспортной
инфраструктуры. Только после этого на готовые коммуникации может быть
привлечен частный капитал для строительства гостиниц, оздоровительных,
спортивных, развлекательных комплексов, предприятий общественного
питания и других объектов индустрии гостеприимства.
Помимо перечисленных проблем, также существует общая проблема
передвижения людей между Россией и Европейским Союзом – правила
пересечения границ и визовый режим.
Это наиболее ощутимые аспекты туристского взаимодействия России
и ЕС. Российская система получения виз для граждан Европейского Союза
в последнее время значительно подорожала и стала более сложной. Для
российских туристов процедура получения визы также обусловлена
предоставлением большого количества документов, например, справки о
доходах, билетов на самолет, справки о покупке валюты и т.д. Более того,
жители региональных городов вынуждены совершать поездки в Москву,
чтобы лично подать документы в консульства стран членов ЕС, т.к. страны,
например, такие как Испания, Италия и т.д. не имеют своих консульств в
других городах России. Другие же страны, например, Турция, Израиль и
даже США, содержат несколько консульств в крупных городах России.
В настоящее время в связи с присоединением новых стран-участниц
Европейского Союза, российские граждане вынуждены получать визы в
страны, с которыми еще недавно был безвизовый режим, например,
Польшу, Кипр, Болгарию, Чехию и т.д.
В тоже время в новых странах Европейского Союза убытки от
введения визового режима по отношению к России составляют сотни
миллионов долларов. Например, экономика Чехии, по словам пресссекретаря Министерства регионального развития П. Димуна, за последние 4
года (визовый режим был введен 27 мая 2000 г.) потеряла более 550,3 млн.
долларов за счет туристов, не получивших визу или отказавшихся от
поездки в Чехию из-за сложностей с ее получением. До введения визового
режима число россиян, отдыхавших в Чехии, было почти в 2 раза больше - в
среднем 250 тыс. человек в год13.
В тоже время усложненный визовый режим порождает другую
проблему - нелегального оформления шенгенских виз, их цена колеблется
от 170 до 1500 долларов. Например, согласно статистическим данным
посольства Франции, в 2003 году число выдаваемых французских виз
превысило реальное число туристов на 40 тыс. (231 тыс. виз против 180-190
тыс. туристов). Согласно этим цифрам, туристов должно быть больше, чем
официально выданных виз, но в реальности эти 40 тыс. человек въехали
либо в другие страны ЕС, либо въехали во Францию, но через соседние
страны на поездах, автобусах, без прохождения паспортного контроля.
Среди этих 40 тыс. человек находятся и действительные туристы (кто
предпочитает самостоятельно путешествовать по стране), и те, кто
посещает друзей или родственников, и, безусловно, нелегальные мигранты,
в том числе криминальные элементы.
121
Безусловно, нежелание Европейского Союза идти на облегчение
визового режима для России вызвано в первую очередь опасениями, что
ЕС не сможет контролировать поток беженцев, ищущих убежища в Европе
по экономическим причинам, а также ростом организованной
преступности.
В тоже время Россия и Европа имеют общие интересы в
предотвращении распространения оружия массового уничтожения,
международного терроризма и других угроз (организованная преступность,
нелегальная иммиграция и т.д.).
Для перехода на упрощенный визовый режим с Европейским Союзом
России потребуется:
перейти на визовый режим со всеми странами СНГ и ближнего
зарубежья, кроме Украины, Белоруссии и Казахстана, что чрезвычайно
затруднительно;
заключать договоры о реадмиссии (возвращении на территорию
постоянного проживания незаконных мигрантов) с особо опасными в плане
нелегальной миграции странами Средней и Юго-Восточной Азии;
провести модернизацию российских заграничных паспортов
(введение биометрической информации, электронных считывающих чипов
и т.д.)14.
В этом контексте большое значение имело состоявшееся 12-13 июля
2004 года в Москве совещание послов и постоянных представителей
Российской Федерации. В свете активизации террористических элементов,
на первый план была выдвинута межведомственная координация с целью
усиления мер по противодействию терроризму и незаконной миграции. С
учетом этого в настоящее время с целым рядом государств ведется диалог
по подготовке двусторонних соглашений о возврате и приеме граждан,
нелегально находящихся на территориях РФ и этих стран, т.е. соглашения о
реадмиссии.
Вторым важным моментом можно назвать разработку проекта
федерального закона "Об основных документах, удостоверяющих личность
гражданина Российской Федерации", который будет не только определять
виды основных документов, но и устанавливать требования к их
оформлению, выдаче, замене и изъятию. Все это в полной мере относится и
к заграничным паспортам. Разработка новых параметров паспортов
осуществляется в соответствии с требованиями времени, последними
научными достижениями, включая биометрические технологии.
Третьим положительным моментом, способствующим переходу к
упрощенному режиму, можно считать факт подписания с рядом государств
межправительственных соглашений, упрощающих российским гражданам
порядок обращения за визами. В качестве последних примеров можно
привести соответствующие договоренности с Германией, Италией и
Францией.
В тоже время, свершившееся в 2004 г. расширение Европейского
Союза может оказать благоприятное влияние на упрощение визового
122
режима с Россией. Новые участники имеют большой позитивный опыт
безвизовых поездок с Россией. Например, российские туристические
потоки способствовали развитию экономики Кипра, Чехии и т.д. Как
представляется, многие страны были бы заинтересованы в том, чтобы
вернуть прежний порядок взаимных поездок граждан. Отвечая этим
ожиданиям, президент России выступил с инициативой о поэтапном
переходе на безвизовой режим поездок граждан России и стран ЕС. По
словам директора Департамента консульской службы МИД РФ В.
Павловского, в октябре начнутся переговоры с европейскими партнерами
по упрощению визовых процедур. Это видится как первый шаг на пути к
отмене виз15.
На прошедшей в 2004 году в Берлине международной конференции
«Устойчивое развитие туризма, окружающая среда и занятость»,
организованной при участии Совета Европы, отмечалось, что Россия и
страны ЕС имеют большой потенциал для развития единого туристского
пространства.
Существуют совместные проекты развития туризма стран ЕС и
России. Например, на развитие туризма в российской части Баренц-ЕвроАрктического региона направлен новый проект TACIS, который начал
действовать в Карелии с 2004 года. Этот проект стоимостью 1,1 млн евро
охватывает, кроме Карелии, Мурманскую и Архангельскую области. Его
реализация позволит западным туристам лучше узнать культуру народов,
населяющих северо-западные территории России.
Еще один проект TACIS «Интенсификация развития туризма в
Псковской области и Ханской возвышенности» начал работу в Пскове. Он
будет осуществляться на территории Псковской области и двух волостей
Выруского уезда Эстонии-Рыуге и Хаанья. Помимо Европейского Союза в
финансировании проекта участвуют Россия и Эстония.
В тоже время туристические ресурсы России не исчерпываются ее
европейской частью. Например, есть Сибирский регион, где имеются
огромные рекреационные зоны, а частности Алтайский край, озеро Байкал,
а также огромное культурное наследие, которое может стать реальным
ресурсом привлечения туристов.
1. Россия и Европейский Союз: как углубить стратегическое партнерство? // Доклад
Комитета «Россия в объединенной Европе». М., 2002. C. 9.
2. Porras G. The economic perspective and challenge of European tourism: strengthening the
position and image of Europe as a divers and attractive set of destinations. The Report at the
European
Tourism
Forum.
Brussels.
December
10,
2002.
(http://europa.eu.int/comm/enterprise/services/tourism/tourism_forum/open.htm,
дата
посещения 02.08.2004).
3. Marques H.T. The Speech of Mrs. Torres Marques at the European Tourism Forum.
Brussels. December 10, 2002.
(http://europa.eu.int/comm/enterprise/services/tourism/tourism_forum/open.htm, дата
посещения 23.08.2004).
123
4. Richards G. Production and consumption of European cultural tourism// Annals of Tourism
Research. 1996. Vol. 23, Issue 2. P. 261-283 .
5. Станкевич K. Политика туризма, или насколько туризм в Европе далек от политики?
Интервью с руководителем Совета по туризму при Европейской комиссии в Брюсселе Р.
Кляйном // Туризм и отдых. 2003. № 12.
6. World Travel Market Global Travel Report 2004-05 / Compiled by Nancy Cockerell. The
Travel Business Partnership. October 2004; European Travel Commission (http://www.etccorporate.org/, дата посещения 12.11.2004).
7. Борисова Е. Балтийская альтернатива // ТУРБИЗНЕС. 2004. № 3 (91).
8. Чичкина С. Умение приходит с опытом // Туризм: практика, проблемы, перспективы.
2004. №8. C.16.
9. Туризм и гостиничный комплекс Санкт-Петербурга / Комитет по внешним связям и
туризму. Январь 2004; Правительство Санкт-Петербурга (http://kvs.spb.ru/ru/reference/
tourism/, дата посещения 12.08.2004).
10. Туризм в цифрах 2003. (Стат. сб.) / Гос. Ком. Рос. Федерации по статистике. М.:
Статистика России, 2003.
11. Шенгелия Н. Современный туризм в цифрах // Туризм: практика проблемы
перспективы. 2004. № 5.
12. Tsoi M. The Using Of Imitation Model for Tourism Market Research // European Applied
Business Conference, Conference Materials, Venice. 2003. P. 157-162.
13. Шугаев М. "Год чешской музыки" и не только // ТУРБИЗНЕС. 2004. № 2 (90) .
14. Безвизовый режим России и ЕС: от утопии к реальности? М.: Комитет «Россия в
объединенной Европе», 2003. 48 с.
15. Ямутова Л. Первый шаг на пути к безвизовому пространству // Туринфо. 2004. № 22.
C.10
124
Сведения об авторах
Волков Максим Николаевич - аспирант кафедры новой, новейшей истории
и международных отношений исторического факультета ТГУ. Тема
кандидатской диссертации: «Программа военной помощи США союзникам
по НАТО 1949 г.» Научные интересы: международная безопасность, и ее
зависимость от развития военных технологий, трансферт обычных
вооружений и его влияние на глобальную/региональную безопасность.
Горчаков Алексей Александрович с 2002 г. является аспирантом по
специальности 03.00.02 «Отечественная история» кафедры мировой
политики
исторического
факультета
Томского
государственного
университета. Круг его научных интересов включает среди прочих
следующие проблемы: научно-техническая политика СССР и Российской
Федерации, международное сотрудничество в сфере высоких технологий,
вступление России в ВТО.
Гущина Анна Маратовна - преподаватель-совместитель кафедры
международных отношений и регионоведения и кафедры экономики
сервиса Новосибирского государственного технического университета,
начальник отдела международных связей НГТУ, аспирантка Томского
государственного университета. Сфера научных интересов: международное
сотрудничество российских вузов; образовательная политика Европы и
России, межкультурная коммуникация.
Дериглазова Лариса Валериевна – кандидат исторических наук, доцент
кафедры мировой политики Томского государственного университета.
Научные интересы: конфликты и урегулирование конфликтов,
вооруженные силы и общество, социальная политика ЕС.
Заруцкий Павел Александрович - аспирант кафедры мировой истории и
международных отношений Иркутского государственного университета.
Научные интересы: экономические связи между Россией, её регионами
(Сибирь) и Германией; место Сибири в России и мире; роль Германии в
Европейском Союзе; межкультурная коммуникация.
Игумнова Людмила Олеговна - кандидат исторических наук, старший
преподаватель кафедры мировой истории и международных отношений
Иркутского государственного университета. Круг преподавательских и
научных интересов включает современную историю стран Западной
Европы и Америки, международные отношения, историю и внешнюю
политику Австралии и Новой Зеландии.
Касьянова Алла Анатольевна – кандидат исторических наук, доцент
кафедры мировой политики Томского государственного университета.
125
Сфера научных интересов: внешняя политика России, проблемы
безопасности в международных отношениях, внешняя деятельность ЕС.
Корнеев Олег Владимирович - студент 5-го курса Отделения
международных
отношений
Исторического
факультета
ТГУ.
Специализируется в области европейской интеграции, занимается
разработкой проблем иммиграционной политики ЕС.
Лицарева Елена Юрьевна – кандидат исторических наук, доцент кафедры
мировой политики Томского государственного университета. Сфера
научных интересов – экономическая интеграция в Азиатско-тихоокеанском
регионе и Европейском Союзе.
Лысова Анастасия Александровна - аспирантка кафедры новой истории и
международных отношений факультета истории и политических наук
Тюменского государственного университета. Научные интересы:
международное сотрудничество РФ в энергетической сфере; экологическая
и энергетическая политика ЕС; международное гуманитарное право; права
человека.
Матвеева Елизавета Аркадьевна – аспирантка кафедры мировой истории
и международных отношений Иркутского Государственного Университета.
Основные сферы исследовательских интересов: европейская политика
Италии, итальянская политическая система; эволюция европейского
государства благосостояния и социальная политика Европейского Союза.
Мороз Елена Владимировна - доцент кафедры новой, новейшей истории и
международных отношений Кемеровского госуниверситета. Круг
научных/преподавательских интересов: история и историография
тоталитаризма, современные международные отношения, современное
международное право.
Троицкий Евгений Флорентьевич – к.и.н., ассистент кафедры мировой
политики Томского госуниверситета. Основные научные интересы:
современная внешняя политика США, европейская интеграция, теория
регионализма.
Цой Марина Евгеньевна – Кандидат экономических наук, доцент кафедры
теории
рынка
Новосибирского
государственного
технического
университета. Исследовательские интересы сосредоточены на индустрии
туризма, в особенности менеджмента и маркетинга в туристической сфере.
126
Юматов Константин Владимирович – к.и.н., доцент кафедры новой,
новейшей истории и международных отношений Кемеровского
государственного университета. Научные интересы охватывают этнологию
и антропологию, международные отношения, конфликтологию, историю
нового времени, проблемы глобализации, информационные технологии.
127
Summaries
Western Europe in the US political and military planning
Maxim Volkov, Tomsk State University
In late 1940s the American strategic thought considered Europe an extremely
important region for the US security. Civilizationally close, Europe was also a
great industrial and technological centre so needed for the long struggle with
USSR (G. Kennan). To safeguard control over Western Europe two options were
possible. First was total military occupation. Second was strengthening Europe
by bringing together its military, economic, and manpower potential under
American security guarantees. The second option had gotten priority with
institution of the Western European Union and then NATO. In the early 1950s
first NATO defense strategic plans were approved, as well as US Military
Assistance Program to NATO allies. All these steps determined further
development of the European military architecture and integration of the Western
Europe with the American participation.
From totalitarian integration to the European Union (some aspects of the
EU enlargement to the East)
Elena Moroz, Kemerovo State University
Integration of the countries of Central and Eastern Europe with the EU is a
difficult process but the experience of the Soviet-era East European integration
plays a positive role in adaptation. The article offers an overview of the process
of East-European integration after the Second War and compares the “Eastern”
and “Western” forms of the European integration. The West-European
integration was based on values of democracy and a critical rethinking of the
experience of the European history. The East-European integration was based on
communist ideology bent on creation of hard authoritarian regime and control
over the countries of Central and East Europe.
Convergence as central component of the EU economic policy
Elena Litzareva, Tomsk State University
The article describes the common mechanism in the form of correspondence to
convergence criteria created by the EU members for achieving the monetary
union, a major milestone of the European integration. Fulfilling the convergence
criteria has served not only the harmonization of the macroeconomic
characteristics across the eurozone countries but also has stabilized their
financial systems and strengthened the budget discipline.
128
The ethno-cultural policies in the European Union
Konstantin Yumatov, Kemerovo State University
The article considers the role of ethnic and cultural factors in the processes of the
European integration. Its transformation over the past half century reveals that the
growth of “new religions” and Islamic influence results in greater involvement of
the state into the religion domain. The nationalism of regional ethnic minorities is
mainly channeled into legal political movements, radicalism remaining marginal.
The EU authorities agree to expand the autonomies and minorities rights. There
still persist problems between the ‘core’ Europeans and immigrants. These
difficulties may be overcome by shaping a common European identity yet with
preservation of the ethic and cultural diversity.
The EU immigration policy: from control to management
Oleg Korneev, Tomsk State University
In recent years, the EU member-states have admitted the necessity to deal with
immigration policy goals on the Community level. Regarding the illegal
immigration as the most serious problem, the EU policy-makers seek to
implement a framework of new strategic measures to fight this phenomenon. For
many years tough immigration control was regarded as the only means in this
fight. However, this approach revealed its inefficiency. As a result a gradual shift
from immigration control to management of migration flows (based on the
cooperation of “sending” and “receiving” countries) is becoming an essential
trend in the developing EU immigration strategy.
Toward values-based community: unification of Europe and European
identity
Larissa Deriglazova, Tomsk State University
The author argues that the last EU enlargement reflects the logic of “European
unification” that represents a value approach rather than is supported by
economic or political reasoning as had been the case with prior enlargements.
Now European Union is seen more as a value-based community rather than a
coherent entity ripe for closer union. The process of further integration in Europe
becomes a tool for convergence of differing constituents, not a consequence of
unification of already similar entities. Thus unity of ideals and values is seen as a
precondition for forthcoming political, social, cultural and economic unity.
129
EU Eastern enlargement and the principle of “Europe of multiple speeds”
Pavel Zarutsky, Irkutsk State University
The article explores a contradiction of EU development – enlargement and
cohesion versus inner differences. It gives a historical overview of the
emergence of the principle of “Europe of different speeds”. Then it considers
motives of enlargement for the “old” and “new” EU countries and identifies
causes of differences inherent in the present 25 members of the EU. The further
direction of the Community development depends on a complex interplay
between national, regional, group and common all-European interests. So
“Europe of different speeds” harbours both positive and negative political,
economic, and social tendencies. Analysis of these features contributes to better
understanding of opportunities and dangers of the development based on this
principle.
The EU enlargement and regional policy
Evgueni Troitzky, Tomsk State University
The article discusses the difficulties that the EU cohesion policy faces after the
May 2004 enlargement and analyzes the major trends of the current debates on
the future of the Community regional policy. It argues that the enlargement is
likely to have a twofold effect: it would cause a partial “re-nationalization” of the
cohesion policy and bring about the increased activism of regions as actors of
European politics, the formation of new European regions and the intensified
cross-border cooperation within the EU.
EU Eastern enlargement and the social dimension of the European
integration: challenge or new opportunities?
Elizaveta Matveeva, Irkutsk State University
The paper explores possible consequences of the eastern enlargement for the
social dimension of the European integration. A number of challenges are
expected to emerge for the welfare systems and labor markets of both the EU-15
member-states and the newcomers. Moreover, the process of social policymaking at the EU level is likely to become much more complicated. While it is
not evident that the recent enlargement gives new opportunities for the
development of social integration, it without doubt confirms the increasing
importance of this sphere and the danger of ignoring social problems.
130
Poland’s foreign policy course in relation to Iraq
Lyudmila Igumnova, Irkutsk State University
The European countries failed to create a united front during Iraq crisis. Among
the Eastern European states, Poland demonstrated the highest level of loyalty
towards the American policy in Iraq. The article explains some reasons of the
traditional support of the US by Warsaw, describes the development of bilateral
relations with regard to Iraq conflict, analyses main consequences of Polish
military actions for the country’s foreign and domestic policy as well as its image
in Europe. The author cites recent attempts to smooth over the European
contradictions and expresses hope that Poland will realize its belonging to a
larger European community, extend its ties within the EU, and will be able to
reflect the interests of a united Europe.
Russia’s scientific and technical cooperation with the EU and member
states: is there a difference?
Alexei Gorchakov, Tomsk State University
The article scrutinizes scientific and technological ties between the EU and
Russia. The problem for many Russian scientists is where to find high-quality
support for their collaborative research or for marketing new technologies. The
author argues that supranational structures like INTAS, INCO (part of
Framework Program 6) and NATO programmes are most suitable for cooperation
in basic science. As concerns Russian researchers and high technology engineers,
they should address funds in major European countries and companies if they
need to commercialize their applied scientific innovations. Article dwells on
extensive statistic data and examples to prove the point. Consequences of EU
enlargement in 2004 are also considered.
EU collaboration in increasing the energy efficiency of the Russian
Federation
Anastasia Lysova, Tyumen State University
The article analyzes the role of the European Union in promotion of energy
efficiency in Russia. Energy efficiency, being the crucial point of Russian and
European energy policy, has recently become a mutually advantageous direction
of cooperation. The article spells out political, economic, ecological, and social
reasons for the pursuit of energy dialog between the European Union and Russia,
describes main achieved results of cooperation and identifies existing problems.
It also examines the contemporary role of regions in this international interaction
and the potential of energy dialog for the future.
131
Russian higher education in the context of Bologna process
Anna Guschina, Novosibirsk State Technical University
The article considers the problem of Russia’s constructive participation in the
emerging European higher education area as a way of internationalization of the
Russian higher education. The comparative analysis of the situation in the
Russian and European higher education systems over the last years proves the
necessity of a coordinated approach to the problem of interaction between the
sphere of education and the labor market. Adverse reactions in some parts of the
Russian academic community are triggered by fears of loss of originality and
comprehensiveness of the Russian higher education and intensification of "brain
drain". Russia’s joining to the Bologna process may serve to promote the
interests of the Russian higher school and of the CIS national education systems
as well as meet the task of modernization of Russian education.
Problems and prospects of cooperation between EU and Russia
in the area of tourism
Marina Tsoi, Novosibirsk State Technical University
Progressive increase of tourist flows from Russia to the EU countries as well as
the other way around strongly influences the development of the common
European Market. The article focuses not only on the analysis of the problems
checking the development of tourist relations between Russia and countries of the
European Union, but also on the assessment of the potential prospects for future
mutually beneficial cooperation and interaction in tourism.
132