бюджетное законодательство российской федерации, оценка

БЮДЖЕТНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, ОЦЕНКА ЕГО КАЧЕСТВА
BUDGETARY LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION,
ASSESSMENT OF ITS QUALITY
Куркина Е.А.
ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при
Правительстве Российской Федерации»
Научный руководитель: к.э.н. доцент, профессор кафедры
«Государственные и муниципальные финансы» Солянникова С.П.
Аннотация. В научной работе сформулированы основные тенденции
развития бюджетного законодательства и критерии оценки его качества.
Особенностью данной работы является анализ бюджетного законодательства
Российской Федерации с точки зрения его полноты и адекватности
современным требованиям, оценка его качества согласно предложенным
критериям, рассматриваются проблемы применения мер ответственности за
нарушение бюджетного законодательства, что позволило обосновать основные
направления совершенствования бюджетного законодательства.
Annotation. In scientific work the main trends in budgetary legislation and
criteria of an assessment of its quality are established. Feature of this work is the
analysis of the budget legislation of the Russian Federation in terms of its
completeness and adequacy of current requirements, an assessment of its quality
according to the proposed criteria, the problems of application of sanctions for
violation of the budget law are considered, which made it possible to justify the main
trends of the budget legislation.
Ключевые слова: Бюджетное законодательство, критерии оценки качества
бюджетного законодательства, стабильность, эффективность, прозрачность,
меры ответственности.
Key words: Budgetary legislation, quality criteria for budget legislation,
stability, efficiency, transparency, sanctions.
В
условиях
макроэкономической
нестабильности
и
финансовой
неустойчивости во всем мире, в том числе и России, усиливается внимание к
проблемам эффективного управления государственными и муниципальными
финансами. Для достижения наилучших результатов при формировании и
использовании государственных и муниципальных ресурсов, обеспечении
сбалансированности
качественного
обеспечить
бюджетов
бюджетного
стабильность
разного
уровня
законодательства,
и
необходимо
которое
долгосрочную
наличие
будет
устойчивость
способно
бюджетов,
оптимизировать бюджетный процесс, повысить бюджетную прозрачность,
обеспечит результативность финансового контроля и мониторинга, позволит
развивать
эффективную
систему
межбюджетных
отношений,
создаст
необходимые условия для динамичного социально-экономического развития
страны и будет способствовать достижению стратегических целей и задач
государственной политики.
Бюджетное законодательство можно определить как часть финансового
законодательства,
представляющую
правовых
принимаемых
актов,
собой
совокупность
законодательными
нормативных
(представительными)
органами государственной власти, органами местного самоуправления и
регулирующих бюджетные отношения 1 , к которым относятся отношения по
поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разных уровней и
их расходования; формирования и исполнения бюджетов публично-правовых
образований, бюджетов государственных внебюджетных фондов, специальных
фондов; осуществления государственного и муниципального финансового
контроля; ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Предметом бюджетного законодательства являются бюджетное устройство
и бюджетный процесс. Нормы бюджетного законодательства устанавливают
состав и принципы функционирования бюджетной системы, бюджетные
полномочия органов государственной власти и местного самоуправления,
регламентируют процедуры бюджетного процесса.
1
Бюджетное право. Учебник. – СПб.: Деловой двор, под ред. Н.А. Сатаровой, 2009 – С.18.
В целях достижения максимальной эффективности законодательных норм
необходимо, чтобы они были качественными и соответствовали определенным
критериям:
Первая группа – критерии, общие для всех отраслей права.
Во-первых, своевременность обновления бюджетного законодательства, с
учетом тенденций и перспектив развития бюджетной системы страны.
Во-вторых, оптимальность объема законодательных актов, т.е. способность
обеспечить полномасштабное регулирование бюджетных правоотношений.
В-третьих, стабильность бюджетного законодательства, которая будет
достигаться при максимальной продуманности и обоснованности норм законов.
В-четвертых,
структурированность
бюджетного
законодательства,
взаимосвязь и преемственность между законодательными нормами.
В-пятых, полнота и конкретность бюджетного законодательства.
В-шестых, наличие системы санкций, которые смогут эффективно
воздействовать на нарушителей бюджетного законодательства.
Вторая группа – специфические критерии, применяемые только для
бюджетного законодательства, среди которых можно выделить:
1) соответствие норм бюджетного законодательства основному закону
страны – конституции или конституционному обычаю (в Великобритании),
кодифицированным правовым актам, регулирующим бюджетное устройство,
международным договорам и соглашениям;
2) формирование и оценка норм бюджетного законодательства как
средства
воздействия
на
социально-экономическое
развитие
публично-
правовых образований.
Также при анализе бюджетного законодательства нельзя не учитывать тот
факт, что многие нормы, устанавливаемые, например, Бюджетным кодексом
Российской Федерации (далее – БК РФ) носят декларативный характер и в
полной мере не отвечают критериям достаточности и полноты. Например,
принцип результативности и эффективности использования бюджетных
средств, описанный в статье 34 БК РФ, не содержит механизмов его реализации
и
нормативно-правового
закрепления
правил
и
критериев
оценки
эффективности бюджетных расходов, а в главе 28 БК РФ отсутствуют нормы,
устанавливающие ответственность за неэффективное и нерезультативное
использование бюджетных средств.
Не всегда реализуется на практике принцип прозрачности и открытости
бюджетной системы, закрепленный в статье 36 БК РФ. Это связанно с
отсутствием в указанной статье четких правовых норм, определяющих полноту
и характер информации, касающейся формирования и исполнения бюджетов
разного уровня; требований к объему предоставляемой в открытом доступе
информации; низкой информативностью законов о бюджете и отчетов об их
исполнении.
Кроме того, на практике встречаются такие сферы бюджетных отношений,
которые имеют повсеместное практическое применение, но до сих пор не
достаточно урегулированы нормами БК РФ. Например, статья 179.3,
посвященная ведомственным целевым программам, не раскрывает основных
аспектов, касающихся особенностей применения данного вида программ.
Также в БК РФ не определены элементы механизма финансирования целевых
программ, реализуемых в России с 1995 года, и государственных программ,
которые в настоящее время разрабатываются федеральными органами
исполнительной
власти
и
утверждаются
Правительством
Российской
Федерации.
При анализе бюджетного законодательства с точки зрения его соответствия
вышеперечисленным критериям можно также выявить ряд недостатков.
Например,
критерий
своевременности
обновления
бюджетного
законодательства не выполняется применительно к нормам статьи 179 БК РФ,
в которой устанавливается порядок формирования долгосрочных целевых
программ, тогда как на практике реализуются федеральные и региональные
целевые программы, утверждаются государственные программы, механизм
разработки и реализации которых законодательно до сих пор не определен.
Критерий, согласно которому правовые нормы должны на практике
воплощаться в жизнь, также реализуется не в полной мере, поскольку до сих
пор механизм реализации принципов бюджетирования, ориентированного на
результат, имеет лишь фрагментарное правовое обеспечение, а полномочия и
сферы ответственности органов власти за их реализацию не установлены.
Критерий
стабильности,
предполагающий
необходимость
совершенствования некоторых законодательных норм и одновременное
«отмирание» устаревших и малоэффективных, не выполняется применительно
к положениям главы 28 БК РФ, где ряд статей содержат отсылочные нормы на
утративший силу Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, что
приводит к резкому снижению эффективности законодательных норм.
При детальном рассмотрении основных принципов бюджетной системы
можно обнаружить противоречия между принципами единства бюджетной
системы (статья 29) и самостоятельности бюджетов (статья 31). С одной
стороны, субъекты заинтересованы в самостоятельности, с другой – многие
субъекты и муниципальные образования не способны без внешней поддержки
собственными силами обеспечить свою деятельность. В результате повышается
уровень централизации бюджетной системы и зависимость нижестоящих
бюджетов от вышестоящих, что не соответствует критерию взаимосвязи и
преемственности между законодательными нормами2.
В результате анализ качества российского бюджетного законодательства
позволяет сделать следующие выводы:
1. Не в полной мере выполняется критерий стабильности бюджетного
законодательства, что отрицательно сказывается на развитии бюджетных
отношений в стране.
2. В отношении некоторых правовых актов не выполняется критерий
своевременности вступления их в силу, что снижает эффективность их
реализации.
2
Бочкарева Е.А. Проблемы и перспективы совершенствования бюджетного законодательства Российской
Федерации / Бочкарева Е.А. // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология
и искусствоведение. Вопросы теории и практики. – 2011. – № 2(8). – С. 26-29.
3. Для некоторых норм бюджетного законодательства не выполняется
принцип преемственности.
4. В БК РФ содержится достаточно большое количество норм, которые не
отвечают принципу непротиворечивости бюджетного законодательства, а
также не соответствуют критерию полноты бюджетного законодательства.
Кроме того, одним из наиболее значимых критериев для оценки качества
бюджетного законодательства Российской Федерации является наличие
системы
санкций, применяемой
при несоблюдении норм бюджетного
законодательства. В целях гарантии должного бюджетного обеспечения
соблюдения прав и свобод человека и гражданина в бюджетной сфере в
законодательстве
предусмотрены
меры
ответственности
за
нарушение
бюджетного законодательства Российской Федерации.
В зависимости от степени общественной опасности ответственность может
быть как бюджетно-правовой, так и административной, и уголовной. Таким
образом, бюджетные отношения регулируются не только Бюджетным кодексом
Российской Федерации, но и другими правовыми актами3.
Основанием для привлечения к бюджетно-правовой ответственности
является бюджетное правонарушение, обладающее следующими признаками4:
во-первых,
противоправность
и
общественная
опасность,
которые
заключаются в причинении вреда государству и обществу;
во-вторых, виновность, которая является признаком того, что бюджетное
правонарушение совершено умышленно или по неосторожности;
в-третьих,
наказуемость
деяния,
предполагающая,
что
совершение
бюджетного правонарушения влечет для правонарушителя последствия в виде
применения бюджетно-правовых санкций.
В главе 28
ответственность
БК РФ систематизированы
субъектов
бюджетных
нормы, устанавливающие
отношений
за
возможные
Конюхова Т.В. Об ответственности за нарушение бюджетного законодательства /Конюхова Т.В. //
Журнал российского права. – 2010. - № 4. – С. 38.
4 Бюджетное право России: учебник для магистров / Ю.А. Крохина. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.:
Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2013. – С. 458.
3
правонарушения норм бюджетного законодательства, однако на практике
можно столкнуться с ситуацией, когда установленные меры малоэффективны
или неэффективны при их реализации. В результате многие сферы бюджетных
отношений
в
части
установления
ответственности
за
нарушение
законодательных норм остаются урегулированными лишь частично.
Таким образом, для бюджетного законодательства Российской Федерации
характерен целый ряд недостатков, которые чаще всего связаны с наличием
большого числа противоречий, содержащихся в БК РФ, низким
качеством
отдельных норм бюджетного законодательства, низким качеством отдельных
норм бюджетного законодательства.
В связи с этим можно предложить комплекс мер по совершенствованию
бюджетного законодательства и повышению его качества.
Во-первых, в целях реализации критерия своевременности обновления
бюджетного законодательства необходимо так организовать законотворческий
процесс, чтобы принимаемый нормативный правовой акт объективно отражал
существующие экономические, политические и социальные условия.
Во-вторых, необходимо обеспечить механизм своевременной и полной
реализации принимаемых правовых актов.
В-третьих, необходимо обеспечить постоянный мониторинг бюджетного
законодательства в целях выявления устаревших и малоэффективных норм.
Реализация предложного комплекса мер позволит повысить качество
бюджетного законодательства и на этой основе – эффективность управления
государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: официальный текст по
сост. на 12.02.2013 г. – М.: Издательство «Омега-Л», 2012. – 231 с.
2. Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях: официальный текст по сост. на 23.02.2013 г. – М.:
Издательство «Омега-Л», 2013. – 352 с.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации: официальный текст по сост.
на 04.03.2013 г. – М.: Издательство «Омега-Л», 2013. – 176 с.
4. Конюхова Т.В. Об ответственности за нарушение бюджетного
законодательства /Конюхова Т.В. // Журнал российского права. – 2010. – № 4. –
С. 37-48.
5. Бюджетное право : Учебник / Под ред. Н.А. Сатаровой. – СПб.:
Деловой двор, 2009. – 296 с.
6. Бюджетное право России: учебник для магистров / Ю.А. Крохина. – 3-е
изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2013. – 483 с.
7. Бочкарева
Е.А.
Проблемы
и
перспективы
совершенствования
бюджетного законодательства Российской Федерации / Бочкарева Е.А. //
Исторические,
философские,
политические
и
юридические
науки,
культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. – 2011. – №
2(8). – С. 26-29.