Бюджетов для граждан

Рабочая группа БС по бюджетной грамотности и прозрачности бюджета
Международный опыт и опыт стран PEMPAL по разработке «Бюджетов
для граждан» и факторы успеха ИОБ
Уроки на основе обзора открытости бюджета
Елена Мондо
23 февраля 2016 г.
Основные тезисы
• Преимущества открытости бюджета (прозрачность
и участие граждан)
• Обзор открытости бюджета за 2015 год:
методология и глобальные выводы + рекомендации
• Примеры надлежащей практики стран мира в сфере
гражданского участия в бюджетном процессе
• Подготовка «Бюджетов для граждан»: какую
информацию они должны содержать? Как их
разрабатывать? Примеры из стран мира.
• Полезные ссылки
2
Каковы ПРЕИМУЩЕСТВА открытости бюджета?
• Помогает привлекать более дешевые международное кредитные
ресурсы
• Улучшает практику управления долгом и бюджетную дисциплину
• Выявляет случаи коррупции и расточительного расходования
государственных средств и улучшает эффективность/адресность
государственных расходов
• Обеспечивает соответствие государственных ресурсов и
государственных приоритетов
• Содействует укреплению доверия к государству, дает гражданам
право голоса и повышает их самооценку
Просьба учитывать, что открытость бюджета включает
в себя как прозрачность бюджета, так и гражданское
участие в бюджетном процессе.
3
Обзор открытости бюджета: ОСНОВНЫЕ
•
•
•
•
•
ПОЛОЖЕНИЯ
Независимость
Сопоставимость
Проводится раз в два года
Опирается на международные стандарты (МВФ, ОЭСР, МБП)
Оценка трех основных компонентов подотчетности бюджетной
системы:
Прозрачность
109 показателей
прозрачности
(Индекс открытости
бюджета )
Участие
16 показателей,
оценивающих
возможности
гражданского
участия
Надзор
15 показателей,
характеризующих
полномочия
законодательных
органов власти и
аудиторов
4
Обзор открытости бюджета: МЕТОДОЛОГИЯ
•
Исследование с опорой на гражданское общество
Обзор в каждой стране проводится силами действующей в стране независимой
организации исследования гражданского общества, обладающей опытом в
области УГФ
•
На основе доказательств
Каждый ответ на вопрос анкеты подкрепляется доказательствами (глава, раздел
документа, ссылка на интернет-страницу, перекрестные ссылки…)
•
Коллегиальная и государственная экспертиза
•
Обзор в каждой стране подлежит экспертизе, проводимой специалистом по стране
из негосударственного сектора, а в случае согласия государственного ведомства
экспертиза проводится представителем государственного органа, как правило, из
Министерства финансов
•
Проверка соответствия и качества информации/гарантия строгого следования
методологии
В ходе исследования сотрудники МБП проводят еженедельные проверки и сверяют
данные с методологией и с данными, полученными в странах. В целом обзор
занимает 18 месяцев
5
Обзор открытости бюджета за 2015 год (OBS 2015): глобальные
выводы о прозрачности
•
Налицо серьезные пробелы в раскрытии бюджетной информации
o Средний общемировой балл составляет 45 из 100.
o 78 стран получили 60 баллов или менее. Это означает, что они предоставляют недостаточно
информации.
o Треть бюджетных документов, которые должны обнародоваться, не публикуются.
o Даже если бюджетные документы публикуются, в них нередко отсутствуют важные детали
•
В мире отмечается незначительный прогресс, однако некоторые страны достигли заметных успехов
o За период с 2012 по 2015 гг. средний общемировой результат по ИОБ улучшился с 43 до 46 баллов в 100
сопоставимых странах
o 41 страна с наиболее низкими показателями в рейтинге ИОБ за 2012 год улучшила результат в среднем
на 10 баллов  наибольший прогресс отмечен в наименее прозрачных странах
•
Несмотря на успехи, оптимизм должен быть умеренным
o Улучшения достигнуты на основе низкой базы.
o В некоторых странах отмечается ухудшение показателей (Афганистан, Гондурас, Непал, Ливан).
o 12 стран остаются на нижних позициях рейтинга ИОБ, поскольку обследования в них проходили
впервые
o Во многих странах отмечается значительная волатильность в практике раскрытия информации.
6
Международные тенденции/консенсус по вопросу
гражданского участия
•
В ходе Обзора открытости бюджета за 2012 г. МБП разработало и впервые
провело оценку рекомендаций и принципов, касающихся надлежащей практики
гражданского участия в национальных бюджетных системах.
• С тех пор были накоплены знания и разработаны нормы гражданского участия. В
Принципах прозрачности в налогово-бюджетной сфере, разработанных Глобальной
инициативой по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере (GIFT), а
также в Принципах ОЭСР по управлению бюджетом и в Кодексе МВФ по
обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере за 2014 год (переведены и
предоставлены членам PEMPAL в ходе предыдущих мероприятий) примеры
надлежащей международной бюджетной практики содержат положения о
гражданском участии.
• В настоящее время МБП уточняет показатели обзора открытости бюджета в части
гражданского участия, чтобы отразить актуальные тенденции и понимание того, что
такое эффективное участие в бюджетном процессе. В этом смысле кардинальную
роль сыграла GIFT: недавно стартовали общественные консультации:
http://www.fiscaltransparency.net/use/public-participation-principles-publicconsultation/
7
OBS 2015: глобальные выводы по поводу гражданского участия и надзора
•
Большинство стран не предоставляют достаточных возможностей для
гражданского участия
o Средний балл составляет лишь 25 из 100.
o 82 страны не предоставляют больших возможностей гражданам для
участия в бюджетном процессе.
o Лишь 7 стран предоставляют достаточно возможностей для гражданского
участия.
o Однако: страны-новаторы внедрили инновационные механизмы
гражданского участия (Бразилия, Индия, Новая Зеландия, Филиппины,
Южная Корея, Соединенное Королевство, США).
•
Надзор со стороны официальных органов, как правило, отсутствует
o Более чем в половине исследованных стран законодательные органы не
имеют возможности проводить независимые исследования.
o В трети стран законодательным органам не предоставляется достаточно
времени для изучения законопроекта о бюджете до его утверждения.
o В большинстве стран высшие органы аудита обладают слабыми
системами обеспечения качества или не обладают ими вовсе.
8
Гражданское участие: некоторые новаторские идеи
•
•
•
•
•
•
Бразилия. Отраслевые советы по государственному управлению. Избранные члены (граждане,
официальные представители профсоюзов, организаций гражданского общества) обсуждают и утверждают
соответствующие ежегодные ведомственные бюджеты и годовые отчеты на уровне муниципалитета,
штата и на национальном уровне.
Кения. В законодательстве закреплено участие граждан в процессе разработки предварительного
бюджетного документа (отраслевые общественные слушания с участием граждан, на которых задаются
вопросы до того, как документ вносится в парламент) и в ходе утверждения бюджета (граждане могут
подавать запросы в комитет в ходе общественных слушаний)
Индия. Общественные проверки для оценки реализации Национальный программы гарантий сельской
занятости в некоторых штатах.
Новая Зеландия. Отдельные государственные департаменты и ведомства используют опросы клиентов
для изучения общественного мнения о различных аспектах исполнения бюджета и оказания услуг.
Филиппины. Инициативное бюджетирование с участием общин и консультации на национальном уровне
с участием организаций гражданского общества, которые проводятся на основе соглашений с Бюджетным
партнерством.
Южная Корея. 1) Комитет в составе экспертов по государственной политике и членов гражданского
общества + представители отраслевых министерств проводят оценку программ министерств и выявляют
случаи расточительного расходования средств. Программы, которые получают низкую оценку, могут
лишиться части бюджетного финансирования. 2) Проводится сбор информации в интернете о случаях
расточительного расходования бюджетных средств за финансовое вознаграждение.
9
Общие сведения OBS 2015: адекватные результаты по всем компонентам OBS
бюджетной подотчетности показывают всего несколько стран
0 из 4
Афганистан
Алжир
Азербайджан
Бенин
Боливия
Буркина Фасо
Камбоджа
Камерун
Китай
Дем.
Республика
Конго
Египет
Экваториальна
я Гвинея
Фиджи
Ирак
Иордания
Ливан
Либерия
Марокко
Мозамбик
Мьянма
Папуа Новая
Гвинея
Катар
Руанда
Сан Томе и
Принсипи
Саудовская
Аравия
Судан
Танзания
Тунис
Йемен
Замбия
Зимбабве
32 страны
1 из 4
Albania
Аргентина
Бангладеш
Босния и
Герцеговина
Чад
Хорватия
Доминиканская
Республика
Эквадор
Гана
Гватемала
Гондурас
Венгрия
Индия
Казахстан
Кения
Кыргызская
Республика
Македония
Малайзия
Мали
Намибия
Непал
Никарагуа
Нигер
Нигерия
Пакистан
Сенегал
Сербия
Сьерра
Леоне
Словакия
Испания
Шри Ланка
Таиланд
Восточный
Тимор
Турция
Венесуэла
35 стран
2 из 4
Ботсвана
Болгария
Чили
Колумбия
Коста-Рика
Сальвадор
Индонезия
Малави
Мексика
Монголия
Польша
Румыния
Таджикистан
Тринидад и
Тобаго
Уганда
Украина
Соединенное
Королевство
Вьетнам
18 стран
3 из 4
Чехия
Франция
Грузия
Германия
Италия
Новая
Зеландия
Перу
Филиппины
Португалия
Россия
Словения
Южная Корея
Швеция
13 стран
4 из 4
Бразилия
Норвегия
ЮАР
США
4 страны
Примечание: «адекватные» означает более 60 баллов по трем компонентам подотчетности
бюджетной системы: прозрачность, гражданское участие и две меры, которые включают в
себя надзор (полномочия законодательного органа и высшего органа аудита).
10
Глобальные и страновые рекомендации OBS
•
Глобальный отчет OBS на английском языке, а также на 5 языках (в том числе на русском
языке):
http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-Report-Russian.pdf
http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-Report-English.pdf
•
Подробные страновые рекомендации и доклад по итогам обзора открытости бюджета за
2015 год (на английском и русском языках), инновационные практические примеры
гражданского участия: http://www.internationalbudget.org/opening-budgets/open-budgetinitiative/open-budget-survey/country-info/
Пример: описание опыта Грузии на английском и русском языках
http://www.internationalbudget.org/opening-budgets/open-budget-initiative/open-budgetsurvey/country-info/?country=ge
11
OBS 2015: рекомендации для сети PEMPAL
•
Публикация всех 8 ключевых бюджетных документов. Россия и Кыргызская
Республика успешно и своевременно публикуют все эти документы, так что любая
страна-участница PEMPAL может это сделать.
•
Более комплексный характер бюджетной документации. Публикация
документов является первым важным шагом на пути усиления прозрачности, но
содержащаяся в них информация должна быть достаточно детальной, чтобы
пользователи могли понимать, анализировать, обсуждать, задавать вопросы,
повышать свою осведомленность и доверие и вести диалог.
•
Взаимное обучение по следующим вопросам:
o Подготовка и публикация документов (процедура, продолжительность и
сроки)
o Механизмы и законодательство о гражданском участии
o Взаимодействие с органами надзора (высший орган аудита и
законодательный орган)
•
Консультации с гражданским обществом о том, какие виды гражданского
участия, по их мнению, будут полезными в стране. Механизмы можно и следует
адаптировать с учетом опыта других стран, при этом есть набор вариантов для
выбора, поэтому важно выбрать наиболее подходящий из них.
12
Анализ идей, обсуждавшихся на прошлых заседаниях PEMPAL на эту тему …
Прозрачность
• Шаги на первом этапе: публикация проекта государственного бюджета, аудиторского отчета,
среднесрочного отчета об исполнении бюджета и «Бюджета для граждан»
• Шаги на промежуточном этапе: обеспечение более комплексного характера проекта государственного
бюджета, годового отчета об исполнении бюджета, с особым акцентом на прозрачность государственных
предприятий
• Шаги на продвинутом этапе: публикация зарплат государственных гражданских служащих, раскрытие
активов, раскрытие информации о фактических собственниках предприятий добывающих отраслей
Гражданское участие
• Шаги на первом этапе: введение практики общественных обсуждений в законодательном органе; высший
орган аудита должен открыть «горячую линию» для сообщения о случаях мошенничества
• Шаги на промежуточном этапе: правительство должно организовать официальный для сбора
общественной информации о приоритетах бюджета и комментариев общественности об оказании услуг
• Шаги на продвинутом этапе: высший орган аудита должен создать совместный или параллельный орган
аудита с организациями гражданского общества
13
Введение в «БЮДЖЕТ ДЛЯ ГРАЖДАН»
• ОПРЕДЕЛЕНИЕ. «Бюджет для граждан» – это более простой, менее
технический вариант государственного бюджета, который специально
разработан для презентации ключевой информации населению.
• ФОРМАТ. Тематика, содержание и объем «Бюджета для граждан», а также
его формат могут быть весьма разнообразными - от простой брошюры до
обширного отчета.
• ПРИМЕРЫ. В ходе обзора OBS выявлены превосходные примеры
«Бюджета для граждан», которые иллюстрируют различные подходы и
стили.
• РЕКОМЕНДАЦИИ. Общие рекомендации по составлению «Бюджета для
граждан» изложены в публикации The Power of Making it Simple:
http://www.internationalbudget.org/publications/the-power-of-making-itsimple-a-government-guide-to-developing-citizens-budgets/
14
Какую ИНФОРМАЦИЮ должны содержать «Бюджеты для граждан»?
КЛЮЧЕВАЯ ИНФОРМАЦИЯ
•
•
•
•
•
Экономические допущения и альтернативные варианты, лежащие в основе бюджета:
прогнозы экономического роста и инфляции и прогнозы исполнения бюджета с профицитом
или дефицитом.
Сбор доходов: объемы и объяснения источников поступления государственных доходов.
Распределение расходов: объемы и объяснения того, как /куда направляются денежные
средства.
Важные инициативы государственной политики: объяснение значительного повышения или
сокращения доходов или расходов.
Контактная информация: контакты для получения дополнительной информации.
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ:
• Бюджетный процесс: подробности о том, как разрабатывается бюджет и кто отвечает за
каждый этап
• Отраслевые меры политики: государственная политика в отдельных отраслях
(здравоохранение, образование…), разъяснение того, какой уровень государственной власти
(национальный, уровень штата, местный уровень) за это отвечает.
15
ПРОЦЕСС подготовки «Бюджета для граждан»
Единого подхода не существует, но есть несколько соображений для
рассмотрения
•
Консультации: понимать, что хочет знать население, - важный первый шаг. Консультации с
гражданским обществом и населением могут помочь государственным органам лучше
представлять себе цели и аудиторию «Бюджета для граждан» и укреплять доверие между
государством и населением.
•
Язык изложения: изложение технической бюджетной документации и финансовых терминов
на понятном для обычных граждан языке является основной проблемой. Применение
визуальных приемов и иллюстраций может помочь выразить наиболее важную
информацию.
•
Распространение: государственным органам следует распространять «Бюджет для граждан»
как можно шире с использованием местных языков и разных средств информации
•
Своевременность: «Бюджет для граждан» является упрощенной версией более технического
бюджетного документа. Для того чтобы он был полезным, важно публиковать его
своевременно, т.е. в те же сроки, что и документ, на основе которого он создан.
16
Примеры «Бюджетов для граждан»
«Бюджеты для граждан» могут быть в разных форматах:
• В виде брошюры: Мали, http://www.internationalbudget.org/wpcontent/uploads/mali-citizens-budget-2015.pdf
• В виде комикса: Доминиканская Республика,
http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/dominicanrepublic-citizens-budget-2015.pdf
• В виде информационного письма: ЮАР,
http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/south-africacitizens-budget-2014.pdf
• В виде плаката: Индонезия, http://www.internationalbudget.org/wpcontent/uploads/indonesia-citizens-budget-2014.pdf
• В виде презентации в PowerPoint: Новая Зеландия,
http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/new-zealandcitizens-budget-2014.pdf
17
В виде комикса
www.InternationalBudget.org
18
В виде плаката
www.InternationalBudget.org
19
В виде брошюры
www.InternationalBudget.org
20
Примеры «Бюджетов для граждан» - продолжение
• Объем «Бюджета для граждан» может варьироваться. Ниже приведены
превосходные примеры обширного и доступного характера документов:
 Гана: http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/ghanacitizens-budget-2015.pdf
 Филиппины: http://www.internationalbudget.org/wpcontent/uploads/philippines-citizens-budget-2015.pdf
• Графический дизайн и визуализация данных, а также комиксы и
иллюстрации очень полезны для повышения доступности данных.
 Перу: http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/perucitizens-budget-2015.pdf
 Танзания: http://www.internationalbudget.org/wpcontent/uploads/tanzania-citizens-budget-2014-2015.pdf
21
Полезная информация
Примеры «Бюджетов для граждан»:
http://www.internationalbudget.org/opening-budgets/citizensbudgets/examples/
The Power of Making it Simple: Руководство для государственных ведомств
по разработке «Бюджетов для граждан:
http://www.internationalbudget.org/publications/the-power-of-making-itsimple-a-government-guide-to-developing-citizens-budgets/
Калькулятор обзора открытости бюджета показывает, как меняется Индекс
открытости бюджета после внедрения мер по улучшению ситуации:
http://survey.internationalbudget.org/#profile/AL
22
За дополнительной информацией просьба обращаться по адресу:
emondo@internationalbudget.org
info@internationalbudget.org
и на сайт: www.internationalbudget.org
Международное бюджетное партнерство
820 First Street NE
Washington DC 20002
Tel: +1 202 408 1080
Спасибо!
23