III. Новая оценка фискальной прозрачности
advertisement
Проект нового Кодекса прозрачности в бюджетноналоговой сфере и методики оценки прозрачности: план лекции I. Справочная информация и контекст Управляемый МВФ счет Японии II. Новая редакция Кодекса прозрачности в бюджетно-налоговой сфере III. Новая оценка фискальной прозрачности 2 I. Справочная информация: уроки кризиса a. Прогресс в принятии стандартов бюджетной отчетности Расширился институциональный охват Охват организаций (число стран) 200 150 100 48 78 22 16 200 General Government 150 Central Government 10 33 50 …и идет переход с кассовой основы на принцип начисления… Budgetary Central Government Основа для потоков отчетной информации (число стран) 9 12 29 52 Full Accrual Partial Accrual 100 No Data Reported Cash 146 98 120 50 63 0 0 2004 2011 2004 …но немногие страны подготавливают полные балансы… Покрытие активов и пассивов (число стран) 200 150 9 12 27 14 27 Financial & Non-Financial Assets 17 Financial Assets Only Liabilities Only 100 136 50 126 2011 …и своевременность подачи отчетности по-прежнему остается проблемой. Своевременность подачи отчетности в 2011 году (число стран) Неизвестно 16 Ежегодно 37 Ежемесячно No Balance Sheet 96 Раз в полгода 3 0 Ежеквартально 2004 2011 32 3 I. Справочная информация: уроки кризиса b. Недостаточная прозрачность усугубила проблемы Причины неожиданного увеличения долга сектора государственного управления (в процентах ВВП, 2007–2010 годы) ФРА ГЕРМ НИД ИСП ПОРТ ВЛКБ США Базовое состояние государственных финансов Пересмотр дефицита и долга 2007 года Изменение границ государственной части экономики Поправки между кассовыми данными и на основе начисления ГРЦ ИРЛ ИСЛ СР.* Проблемы, выявленные кризисом 1,7 3,2 -2,4 1,8 11,3 3,7 8,1 16,3 1,3 10,9 6,0 1,7 1,8 -0,9 -0,1 0,1 1,5 7,1 2,5 1,6 4,0 4,7 -0,7 1,4 -0,2 0,6 9,4 1,9 0,9 11,2 -0,1 2,5 1,1 0,7 0,0 -1,3 1,3 1,7 0,3 0,0 2,6 -0,2 4,5 0,2 Просроченные платежи 8,4 12,8 14,2 15,4 8,1 17,0 6,3 40,0 60,2 39,5 9,8 Макроэкономические потрясения Макроэкономи ческие риски 8,3 4,7 5,2 13,0 4,4 8,9 3,8 38,4 35,7 -3,3 6,0 Вмешательства в финансовом секторе 0,0 Экзогенные потрясения 8,1 9,0 2,5 3,6 8,1 2,5 1,6 24,5 42,8 3,8 Изменения политики 2,3 3,8 1,9 4,9 4,7 1,1 6,4 -8,0 -9,9 -4,3 4,7 Другие факторы 2,1 -0,3 6,5 1,9 3,7 6,2 8,3 -6,7 7,5 21,6 5,9 14,4 19,5 20,2 24,0 27,8 28,0 29,1 41,7 59,1 67,7 26,4 Совокупное увеличение долга, не учтенное в прогнозах * Взвешенное среднее по ВВП Не отраженные дефициты ГП и ГЧП Условные обязательства Стимулы / консолидация 4 I. Справочная информация: уроки кризиса c. Пример: долг сектора государственного управления в Португалии 120 120 Просроченные платежи Валовой долг сектора государственного управления 100 80 100 Изменения классификации ГП и ГЧП Долг ГП и ГЧП за пределами сектора государственного управления Долг сектора государственного управления, не связанный с ГП и ГЧП 60 80 60 40 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 *Включая только долг ГП центрального правительства в период до 2007 года 40 I. Фискальная прозрачность: уроки кризиса d. Устранение недостатков в области прогнозирования / в стандартах отчетности Проблема Недостатки текущих стандартов Рекомендация Пересмотр дефицитов Низкая периодичность бюджетной отчетности Месячное представление операционной бюджетной отчетности Квазифискальная деятельность ГП Фокус исключительно на секторе государственного управления Публикация бюджетных данных по государственному сектору Потоки, не представленные в отчетности В учете не отражаются убытки по запасам активов и обязательств Отражение сомнительных долгов в сводных агрегатных показателях Макроэкономически е потрясения Систематические смещения в макроэкономических прогнозах Анализ альтернативных макрофискальных сценариев Подверженность рискам со стороны финансового сектора Отсутствие отражения условных обязательств Отражение в учете условных обязательств, поддающихся количественной оценке I. Справочная информация и контекст: e. Истоки мер, принимаемых в мире в отношении фискальной прозрачности • Согласованные меры по повышению фискальной прозрачности с конца 1990-х годов – – • Разработаны новые стандарты бюджетной отчетности – – – – • Кризис в Азии выявил недостатки финансовой отчетности государственного и частного секторов Он также высветил факторы риска, обусловленные взаимосвязями между этими двумя секторами, не представленными в раскрываемой информации Общие: Кодекс и Руководство МВФ по обеспечению прозрачности в бюджетноналоговой сфере Бюджетный процесс: Оптимальная практика ОЭСР по обеспечению прозрачности бюджета Статистика: ЕСС 1995 года, ЕС; РСГФ 2001 года, МВФ; СНС 2008 года, ООН Бухгалтерский учет: Международные стандарты учета в государственном секторе (МСУГС) МФБ Введены новые инструменты мониторинга соблюдения стандартов – – – Многосторонние: РОСК по бюджетно-налоговой сфере и данным, ОСРД/ССРД и ПЕФА Региональные: Евростат, ЗАЭВС и ЦАЭВС – гармонизация бюджетной отчетности Гражданское общество: открытое обследование бюджетов и соответствующий индекс, принципы Глобальной инициативы по обеспечению фискальной прозрачности 7 I. Справочная информация и контекст: f. Недостатки существующего Кодекса и РОСК • Кодекс и РОСК оценивают четкость процедур отчетности, а не качество самой отчетности – Четыре основания Кодекса сосредоточивают внимание на формальных законах, организациях и процессах i. Четкость функций и обязанностей ii. Открытые бюджетные процессы iii. Доступность информации для общественности iv. Гарантии достоверности – Содержанию самой бюджетной отчетности в РОСК уделяется слишком мало внимания • В Кодексе и РОСК принят одинаковый подход к оценке всех стран – Различия в уровнях институционального потенциала не принимаются во внимание – Конкретные этапы на пути к полному соблюдению международных стандартов не предусматриваются – Затруднены контрольные сравнения с сопоставимыми странами • Оценки РОСК, как правило, исчерпывающие, но не основанные на риске – Всем элементам Кодекса придается равный вес – Трудно судить об относительной серьезности различных недостатков бюджетной отчетности – Включено большое количество рекомендаций без распределения их по приоритетности 8 II. Новая редакция Кодекса прозрачности в бюджетно-налоговой сфере: a. Цели изменений и дополнений 1. Сделать акцент на качестве и надежности опубликованной информации, но не на четкости процедур представления отчетности 2. Обновить принципы и практические подходы с учетом уроков недавнего кризиса 3. Согласовать принципы и практические подходы с соответствующими международными стандартами (РСГФ 2001 года, МСУГС, принципы ОЭСР, ПЕФА) 4. представить государствам описание достижимых вех на пути к полному соблюдению международных стандартов 9 II. Новая редакция Кодекса прозрачности в бюджетно-налоговой сфере: b. Архитектура нового Кодекса Структура Три основы новой редакции Кодекса прозрачности в бюджетно-налоговой сфере и проводимых оценок Основа (тип отчетности) I. Бюджетная отчетность II. Бюджетные прогнозы III. Анализ бюджетного риска Индикаторы фискальной прозрачности Размеры не отраженных в отчетности потоков Размеры не отраженных в отчетности обязательств Средняя величина пересмотра дефицита Средняя ошибка прогноза Размеры условных обязательств Влияние экзогенных потрясений Средняя корректировка запасов-потоков Качество бюджетной отчетности Открытость процесса принятия бюджетных решений Институциональный охват Источник ошибки прогноза Сроки ошибки прогноза Временной горизонт Учет потоков Четкость бюджетных целей Оценка стоимости активов и обязательств Разделение базисных мер и новых мер политики Срок подачи отчетности Своевременность подачи бюджета Независимость статистического ведомства Независимая проверка прогнозов Аудит годовой отчетности Дополнительные бюджеты Анализ бюджетной чувствительности Отчетность по условным обязательствам Долгосрочные прогнозы государственных финансов Утверждение условных обязательств Надзор за местными органами управления Наблюдение за государственными корпорациями 10 II. Новая редакция Кодекса прозрачности в бюджетно-налоговой сфере: c. Более детальный набор элементов практики ПРАКТИКА № РАЗДЕЛ 1 БЮДЖЕТНАЯ ОТЧЕТНОСТЬ Бюджетная отчетность должна давать исчерпывающий, актуальный, своевременный и надежный обзор финансового положения государства и результатов его деятельности 1.1 Охват Бюджетная отчетность должна давать исчерпывающий обзор бюджетно-налоговой деятельности государственного сектора Бюджетная отчетность включает в себя все структуры, занимающиеся государственной деятельностью, согласно определениям международных стандартов. Бюджетная отчетность включает в себя все структуры, занимающиеся государственной деятельностью, согласно определениям международных стандартов. 1.1.1 1.1.2 1.1.3 ПРИНЦИП БАЗОВАЯ НАДЛЕЖАЩАЯ ПЕРЕДОВАЯ В бюджетной отчетности консолидируются все структуры центрального правительства. В бюджетной отчетности консолидируются все структуры сектора государственного управления и представляется отчетность по каждому подсектору. В бюджетной отчетности консолидируются все структуры государственного сектора и представляется отчетность по каждому подсектору. Охват потоков Бюджетная отчетность охватывает все государственные доходы, расходы и финансирование. Бюджетная отчетность охватывает кассовые поступления, расходы и финансирование. Бюджетная отчетность охватывает кассовые потоки, поступления и расходы по принципу начисления. Бюджетная отчетность охватывает кассовые потоки и поступления, расходы и иные экономические потоки по принципу начисления. Охват запасов Бюджетная отчетность включает в себя баланс государственных активов и обязательств, а также чистую стоимость активов. Бюджетная отчетность охватывает наличные средства и весь долг. Бюджетная отчетность охватывает все финансовые активы и обязательства. Бюджетная отчетность охватывает все финансовые и нефинансовые активы и обязательства, а также чистую стоимость активов. 11 III. Новая оценка фискальной прозрачности a. Цели новой оценки 1. Провести различие между значительными и менее серьезными недостатками в практике обеспечения фискальной прозрачности различных стран 2. Представить государствам четкую картину того, в каком состоянии находится их практика бюджетной отчетности относительно сопоставимых стран и международных стандартов 3. Представить государствам план действий по устранению основных выявленных недостатков в области прозрачности с более четкой целевой ориентацией и определением последовательности мер 12 III. Новая оценка фискальной прозрачности : b. Сводная карта интенсивности Коста-Рика: оценка практики обеспечения прозрачности в бюджетно-налоговой сфере 1. Фискальная отчетность Охват организаций Охват потоков Охват запасов Налоговые расходы Частота представления промежуточной бюджетной отчетности Своевременность годовой финансовой отчетности Классификация Внутренняя согласованность 2. Бюджетно-налоговые прогнозы и составление бюджета Единица Составление валового бюджета Макроэкономические прогнозы Среднесрочные основы бюджета Отчет о стратегии в бюджетно-налоговой сфере Подача бюджета Утверждение бюджета Цели бюджетно-налогово политики Разделение существующей и Непротиворечивость с новой политики данными за прошлые периоды Сопоставимость прогнозов и полученных результатов Статистическая независимость Информация о показателях деятельности 3. Анализ и управление бюджетными рисками Макроэкономические риски Конкретные фискальные риски Резервы на непредвиденные расходы Управление активами и обязательствами Практика Передовая Надлежащая Базовая Не выполняется Гарантии Подверженность финансового сектора рискам Долгосрочные договоры Производные финансовые инструменты Субнациональные правительства Государственные корпорации Дистрибутивный анализ Внешний аудит Анализ устойчивости бюджетно-налоговой политики Надежность Независимая оценка Дополнительный бюджет Согласование прогнозов 13 III. Новая оценка фискальной прозрачности: c. Индикаторы фискальной прозрачности: Бюджетная отчетность Ирландия: индикаторы фискальной прозрачности Охват структур государственного сектора Отчетность по активам и обязательствам (процент расходов) (% ВВП) Государственные корпорации остаются вне бюджетной отчетности Отчетность отражает только четверть обязательств государственного сектора Сектор гос. управления Представили данные Нефинансовые гос. корпорации Не представили данных Финансовые гос. корпорации Обязательства Активы Центральный банк Консолидация Государственный сектор Чистая стоимость активов -400 -300 -200 -100 0 100 200 300 400 III. Новая оценка фискальной прозрачности: d. Индикаторы фискальной прозрачности: Бюджетное прогнозирование и бюджетный процесс Боливия: источники ошибок бюджетных прогнозов Ошибки прогноза доходов (вклад в процентных пунктах) Ошибки прогноза расходов (вклад в процентных пунктах) 50 50 40 Процент ошибок прогноза 45 99% 111% Бюджетные расходы имеют мало общего с реальностью 41% 40 35 30 30 Процент ошибок прогноза 32% 17% 25 20 120% 20 31% 10 Огромная недооценка доходов бюджета 23% 30% 15 10 5 0 10% 0 Налоговые поступления Доход от Прочие доходы операций Доход от капитала Итоговая погрешность Заработная плата Товары и услуги Прочие текущие Капитальные затраты Итоговая погрешность III. Новая оценка фискальной прозрачности: e. Индикаторы фискальной прозрачности: анализ и управление бюджетными рисками Выбранные страны: индикаторы риска в бюджетно-налоговой сфере Ирландия: неопределенность вокруг прогнозируемого дефицита (% ВВП) Африканская страна: условные обязательства (% ВВП) 80 70 Условные обязательства являются крупными и разнообразными 60 50 40 Значительная неопределенность макроэкономического и бюджетного прогнозов 37.6 15.3 16.3 30 20 6.1 10 0 Гарантии (государственные) Ирландия: правительственные гарантии связаны с финансовым кризисом 100 (% ВВП) 80 60 Большая незащищенность перед финансовым сектором Гарантии (частные) Центральный банк Обязательства государственных финансовых компаний Коста-Рика: распределение муниципального долга (процент от общего) 25 20 15 40 10 20 5 0 0 Субнациональные риски небольшие, но относительно концентрированные III. Новая оценка фискальной прозрачности: f. Целевые рекомендации Ирландия: сводная оценка применяемой практики бюджетной отчетности Принцип Важность Рек. Охват организаций Надлежащая: В бюджетной статистической отчетности консолидируются все государственные учреждения Высокая: Контролируемые государством структуры с чистыми расходами размером 12% от ВВП вне бюджетно-налоговой статистики. 1 1.2 Охват запасов Надлежащая: Бюджетная отчетность охватывает все финансовые активы и обязательства. Высокая: Государственные обязательства размером 279% от ВВП вне бюджетной отчетности 2 1.3 Охват потоков Базовая: Бюджетная отчетность охватывает все кассовые поступления и расходы. Высокая: Начисленные расходы национального правительства размером 1,1% от ВВП вне бюджетно-налоговой статистики. 3 Базовая: Оценочный ущерб для поступлений вследствие налоговых расходов публикуется ежегодно Средняя: Оценочный ущерб для доходов размером 6% от ВВП из-за налоговых расходов не отражен в отчетности. Налоговые расходы сделали свой вклад в докризисный бум на рынке недвижимости. 3 1.1 1.4 Налоговые расходы Оценка 1.5 Частота представления Передовая: Промежуточная промежуточной бюджетная отчетность публикуется бюджетной отчетности ежемесячно Низкая: Бюджетная отчетность публикуется в течение 2 дней 1.9 Непротиворечивость с Базовая: Существенный пересмотр данными за прошлые бюджетных данных за предыдущие периоды периоды включается в отчет Низкая: Пересмотр данных по долгу за предыдущие периоды составляет в среднем -0,5% от ВВП 17 III. Новая оценка фискальной прозрачности: g. Последовательный пан действий Ирландия — План действий по обеспечению фискальной прозрачности Действие 2013 2014 2015 2016 2017 1. Расширить институциональный охват бюджетов, статистики и счетов a. Отражать в бюджетной документации все валовые доходы и расходы центральных государственных учреждений Включить Национальный пенсионный резервный фонд (NPRF) в бюджетную документацию Включить в бюджетную документацию некоммерческие структуры, наполовину принадлежащие государству Включить в бюджетную документацию все центральные государственные учреждения Интегрировать в голосования по министерствам некоммерческие структуры, наполовину принадлежащие государству b. Объединить финансовые счета и счета ассигнований в консолидированную финансовую отчетность центрального правительства Объединить информацию в примечаниях к счетам ассигнований для создания сводного отчета Объединить финансовые счета и счета ассигнований в частичную финансовую отчетность центрального правительства на основе существующей политики учета Включить специализированный инвестиционный фонд (SIF) и Национальный пенсионный резервный фонд (NPRF) в частичную финансовую отчетность центрального правительства Включить некоммерческие структуры, наполовину принадлежащие государству, в консолидированную предварительную финансовую отчетность центрального правительства Подготовить исчерпывающую консолидированную финансовую отчетность центрального правительства для аудита, проводимого Генеральным аудитором и ревизором Провести сверку валовых доходов и расходов Казначейства и сектора государственного управления в бюджете Представить сводную информацию по валовым доходам и расходам центрального правительства в бюджете Представить сводную информацию по валовым доходам и расходам центральных, местных и национальных государственных учреждений в бюджете Публиковать ежеквартальную статистику по валовым доходам и расходам центральных, местных и национальных государственных секторов Публиковать ежемесячную статистику по валовым доходам и расходам центральных, местных и национальных государственных секторов c. Представить обзор валовых доходов и расходов секторов и подсекторов национального правительства 18
