Реагирование системы социальной защиты на растущие цены на потребительские товары:

Реагирование системы
социальной защиты на
растущие цены на
потребительские товары:
Варианты политики и возможные
фискальные последствия
Франсиска Гассманн, Боряна Гочева,
Катарина Сечи Осбринк
г. Бишкек, 25-26 июня 2008 г.
1
Содержание
• Воздействие на бедные
домохозяйства
• Роль социальной защиты
• Варианты общего характера
• Варианты для Кыргызской
Республики в кратко- и
среднесрочной перспективах
• Заключительные комментарии
2
От растущих цен на продовольствие
особенно страдают бедные
домохозяйства
• Бюджет бедных домохозяйств является
ограниченным
– Наибеднейшие 20% тратят 60% доходов на
питание (ИОДХ 06)
• Растущие цены на продовольствие снижают
покупательную способность
– Меньше продуктов питания можно купить при
том же бюджете
– Может наблюдаться замещение продуктов
питания наименованиями более низкого
качества (со низкой питательной ценностью)
– Вытеснение других расходов на основные
нужды (здоровье, образование, жилище,…)
3
В результате…
• Уровень бедности повысится (больше
бедных) и углубится (бедные станут еще
беднее)
• Питание и здоровье могут пострадать
• Уровень использования услуг образования
и здравоохранения может снизиться
• Возможно, уязвимые домохозяйства
вынуждены продавать свои активы
 ‘краткосрочный’ кризис может иметь
‘долгосрочный’ эффект
4
Наиболее уязвимые группы
•
•
•
•
•
Чистые потребители продуктов питания
Домохозяйства без земель
Домохозяйства без работоспособных членов
Домохозяйства с фиксированными доходами
Домохозяйства с низким уровнем
заработных плат
• Многодетные домохозяйства
5
Роль социальной защиты
• Как часть общих ответных мер политики
– В дополнение к макроэкономической и секторальной
политике (монетарная и фискальная политика,
сельскохозяйственная политика …)
• Предлагает краткосрочные меры для смягчения
воздействия роста продовольственных цен на
уязвимые домохозяйства
– Ограничивает воздействие на бедность и неравенство
– Обеспечивает продовольственную безопасность
– Обеспечивает доступ к услугам здравоохранения и
образования
– Повышает степень уверенности населения
6
Цель реагирования в рамках
социальной защиты
• Необходимость принятия срочных
мер, которые:
– Могут быть быстро реализованы
– Не требуют создания новых крупных
административных структур или
институтов
– Можно прекратить при коррекции
заработных плат к ценам
7
Варианты политики – общие
Источник: адаптировано из Записки ВБ по ЧР за 2008 г.
Политическая мера
Выплаты в
наличной форме
Необходимые условия
 Рынок продовольствия
действует должным образом
 Отсутствие
продовольственного
дефицита
 Имеется действующая
система социальной защиты
Продовольственные  Рынок продовольствия
талоны/карточки
действует должным образом
 Отсутствие
продовольственного
дефицита
 Надежная розничная и
банковская система
Выплаты в виде
 Рынок не действует
продовольствия
должным образом
 Наличие иностранной
помощи в виде
продовольствия
 Необходимость в ротации
запасов зерна
Субсидированные
 Цены на основные продукты
цены на
питания – слишком высокие
продовольствие
 Применение в
определенный период
времени
Преимущества
 Поддержка дохода бедных
 Низкие административные
затраты
 Не искажает цены
 Независимость потребителя
 Возможность корректировки
пособий
 Политическая популярность
 Увеличение потребления
продовольствия, а не
наличных средств
 Поддается ограничению
Недостатки
 Необходимость механизмов
обеспечения адресности
 Наличность может быть
использована в других целях



Эффективно для смягчения
голода
Может повысить уровень
посещаемости школы







Быстрое введение
Политическая популярность




Высокие первоначальные
затраты
Более высокие
административные затраты
Необходимость механизмов
обеспечения адресности
Более высокие
административные затраты
на единицу выплаты
Трудоемкая в плане
логистики
Может искажать рынок
Может искажать стимулы к
местному производству
Часто является
регрессивным –
направленным на бедных
Дорогостоящая мера
Сложно прекратить
8
Что необходимо учесть…
• Программы продовольственной помощи являются крайне
заметными, популярными и охватывают все население
– но также являются дорогостоящими, регрессивными и
представляют сложность при прекращении
• Если цель заключается в поддержке доходов:
– Прямое обеспечение продовольствием - неэффективно 
административные затраты превышают затраты на
предоставление наличных средств
– Выплаты в наличной форме - предпочтительны
• Если цель заключается в увеличении потребления
продуктов питания:
– Обеспечение дополнительными наличными средствами
– Продовольственные талоны или карточные системы могут
оказаться более эффективными
– Но более дорогостоящими по сравнению с выплатами в
денежной форме
9
Какие варианты приемлемы
для Кыргызской Республики?
• Использование существующей системы социальной
защиты
– Функционирует относительно хорошо
– Предоставляемые пособия можно легко увеличить при
относительно низких затратах
– Можно ввести быстро
– Можно дополнить оказанием адресной помощи на пищевые
добавки  повысить воздействие на определенные уязвимые
группы (младенцы, беременные & кормящие матери)
• Введение новой программы продовольственной политики
– Не является приемлемым в краткосрочной перспективе  9-12
месяцев, по меньшей мере, для внедрения новой программы
– Недостатки перевешивают преимущества, в большинстве
случаев
10
Существующая система социальной помощи
функционирует относительно хорошо
• Текущие программы социальной защиты:
– Единые ежемесячные пособия (ЕЕП)
• 2007 г.: 451 тысяча получателей, 124 кыргызских сомов –
средняя сумма пособия, 695 млн. кыргызских сомов в
год
– Ежемесячные государственные социальные пособия (ГСП)
• 2007 г.: 59 тысяч получателей, 515 кыргызских сомов –
средняя сумма пособия, 365 млн. кыргызских сомов в
год
• За:
– Нацеленность на бедные домохозяйства
– Административные и платежные структуры созданы
• Против:
– Предоставляемые в настоящее время пособия - мизерные
– Ошибка исключения - относительно высока
11
Эффективность системы ЕЕП в
2006
Источник: ИОДХ 2006
Квинтиль I Квинтиль II Квинтиль III Квинтиль IV Квинтиль V Всего
ЕЕП*
24.1%
Распределение пособий
44.6%
Адекватность пособия (исследование) 3.7%
Адекватность пособия (124 КС)
11.6%
Охват
22.7%
33.1%
2.0%
7.7%
10.9%
14.1%
1.5%
5.1%
5.5%
6.7%
1.1%
3.4%
1.7% 13.0%
1.6% 100.0%
0.5%
1.7%
Квинтиль I Квинтиль IIКвинтиль IIIКвинтиль IVКвинтиль VВсего
Доля продуктов питания в общем объеме потребления
60.1% 55.2%
ЕЕП как % от общего объема потребления 6.3%
4.1%
ЕЕП, как % от общ. об. потребл. в расчете на 124сомы
20.1% 15.1%
51.5%
3.1%
11.2%
50.0%
2.4%
7.9%
43.0%
1.1%
4.8%
52.0%
4.5%
11.8%
12
Варианты в рамках настоящей
системы
1.
Повысить сумму пособия для компенсации
снижающейся покупательной способности:
a.
b.
c.
2.
Надбавки к ЕЕП и ГСП
Введение ежегодных индексаций ГМУП
Распространить правомочность ЕЕП на всех членов
семьи
Увеличить охват:
a.
b.
Увеличить охват ЕЕП
Расширить критерии правомочности
 Снизить склонность к бедным сельским жителям и/ или
включить городских бедных жителей работоспособного
возраста
13
1. Надбавки к ЕЕП/ГСП
• Частично компенсировать утерянную покупательную
способность пособий
• Административная простота
• Можно ввести быстро
• Если указана, как временная мера, прекращение выплаты
надбавок не должно представлять сложности в
политическом плане
– Можно прекратить постепенно и без проблем
• Хотя, бедные, но бездетные домохозяйства остаются
неохваченными (ЕЕП)
• Какая сумма является одинаково значимой и допустимой по
стоимости?
– Предположения для моделирования:
• 1 $США (= 36 кырг. сом.) на получателя в месяц (+ 28%)
• 2 $США (= 72 кырг. сом.) на получателя в месяц (+ 56%)
14
Стоимость надбавки
На основе административных данных за 2007 г.
1200
Млн. кырг. Сомов
1000
800
600
400
200
0
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Продолж ительность (месяцев)
добавить 1 $США к ЕЕП
добавить 1 $США к ГСП
добавить 2 $США к ЕЕП
добавить 2 $США к ГСП
15
2. Введение ежегодной индексации
ГМУП
•
•
•
•
•
ЕЕП и ГСП по отношению к ГМУП
– Фактическая стоимость пособия снизилась за годы
ГМУП не успевает за ИПЦ
– Нерегулярные корректировки в зависимости от фискальных
возможностей
– ГМУП: 31% от черты крайней бедности в 2006 году
– Последняя корректировка - в 2008 г.: 200 кырг. сомов (не является
полной компенсацией за инфляцию)
Индексация, как мера защиты реальной стоимости пособия
Требует перерасчета суммы пособия
ЕЕП:
– Большее количество домохозяйств может стать правомочным
(трудно-предсказуемый эффект)
– Бездетные домохозяйства остаются неохваченными
16
ГМУП не соответствует МПК и
уровням бедности
3000
2500
ГМУП
2000
Extreme
poverty
line
Линия крайней
бедности
1500
Минимальная
1000
Minimum
потребительская
корзина
consumption
basket
500
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
17
Расчет стоимости пособий после индексации
ГМУП
на основе данных о кол-ве получателей в 2007 г.; прогнозов ИПЦ МВФ
за 2008 г.
1200
млн. кырг. Сомов
1000
800
600
400
200
0
2007
2008
2009
всего затрат на ЕЕП
2010
всего затрат на ГСП
2011
18
3. Распространить ЕЕП на всех
членов семьи
• Бедность находится в тесной взаимосвязи с
наличием детей и размером домохозяйства
• Распространение ЕЕП на всех членов семьи
увеличивает сумму ЕЕП на семью
• Большие семьи выиграют больше
– 70% дополнительных пособий направляются на 40%
беднейшего населения
• Стратегия выхода может оказаться политически
чувствительной
• Расчет затрат: 36 млн. кырг. сомов в месяц (на
основе средней суммы ЕЕП = 124 кырг. сомов)
19
4. Расширить критерии
правомочности
• Охват ЕЕП: 24% наибеднейшего квантиля (2006 г); 28%
(2005 г) на основе данных ИОДХ
• Бедные, но бездетные домохозяйства исключаются
• Варианты:
– Включить домохозяйства пенсионеров с доход<ГМУП
– Включить все домохозяйства с доход<ГМУП
• Гипотезы для моделирования:
– Всей домохозяйства ниже черты крайней бедности
– 260 кырг. сомов на домохозяйство в месяц (средний показатель
за 2006 год)
– При идеальной адресности: 60% охват беднейшего квантиля
• Расчет затрат: дополнительные 205 млн. кырг. сомов в год
20
Вклад ЕЕП в оплату расходов на
питание и затраты системы
42.8%
1200
40%
1000
35%
31.7%
30%
800
25.9%
25%
600
20.1%
20%
15%
400
10%
200
5%
0%
0
ЕЕП (124 КГС)
ЕЕП с надбавкой 36 КГС в ЕЕП с надбавкой 72 КГС в
месяц
месяц
Покрытие расходов на питание, нижний квантиль
ЕЕП с расш. охватом
Расчетная стоимость годовых затрат 21
Годовая стоимость в млн КГС
% покрытия расходов на питание
45%
Фискальные последствия
(не включая административные затраты)
Дополнитель
ные затраты
Всего затрат
в % от ВВП
Млн. кырг.
сом
Млн. кырг.
сом
%
0
695
0.50
 36 кырг. сом в месяц
194
889
0.64
 72 кырг. сом в месяц
389
1084
0.78
2. Индекс ГМУП
139
834
0.60
3. Расширение охвата
432
1127
0.81
4. Ослабление критериев
правомочности
205
900
0.64
Годовые затраты на основе
данных 2007 г
Текущее ЕЕП (МТСД)
1. Надбавка к сущ. ЕЕП
22
Варианты политики –
среднесрочная перспектива (1)
• В пределах существующей системы:
– Повысить адресность для сокращения
ошибок исключения
• ТП по линии ЕК и ВБ
• Заметки по Социальной помощи
– Расширить спектр социальных услуг и
услуг рынка труда для бедных
престарелых, детей и бедных
работоспособного возраста
23
Варианты политики –
среднесрочная перспектива (2)
• За пределами существующей структуры:
– Пособия на детей:
• Дефицит питательных веществ наиболее вреден для
беременных женщин и младенцев < 24 месяцев
• Охват 27% населения
• Утечка к небедным (ошибка включения)
• Уровень затрат зависит от стоимости пособий
– Условные выплаты в денежной форме:
• Повысить суммы пособий, но увязать повышение с
использованием государственных услуг, таких как
образование и здравоохранение
24
Заключения (1)
• Кыргызская Республика может вполне положиться
на имеющуюся структуру, в краткосрочной
перспективе
• Индексация ГМУП: легко, но требует ресурсов
– Структурная защита стоимости пособия
• Надбавки к ЕЕП/ГСП: краткосрочная (временная)
мера
– Можно сохранить ввиду незначительности суммы ЕЕП
• Увеличение охвата в рамках существующей
системы
– Повысить охват при помощи про-активных социальных
работников
– Информационные кампании для информирования
населения о ЕЕП
25
Заключения (2)
• Усилить мониторинг и оценку программ
– Совершенствовать систему сбора административных
данных
– Улучшить систему отслеживания ошибок и выявления
мошенничеств
• Можно комбинировать различные варианты
политики, в зависимости от имеющихся ресурсов
• В среднесрочной перспективе:
– Совершенствовать методологию обеспечения
адресности
– Проводить обзор существующего портфеля пособий для
бедных
26