О некоторых вопросах качества нормативных - G

Сапаров Ержан,
магистрант 1 курса
Института правосудия
О некоторых вопросах качества нормативных правовых актов
Аннотация: В статье приводятся наиболее распространенные, принятые или
обсуждаемые учеными-юристами представления о качестве нормативных правовых
актов и его критериях. Выделены наиболее важные аспекты в содержании законов:
языковые, логические, структурные и гносеологические. Описаны свойства каждого из
указанных аспектов, способные выступать критериями качества закона
Abstract: The article describes the most common adopted or discussed by legal scholars
as the notion of normative legal acts and its criteria. Highlighting the most important aspects in the
content of laws: linguistic, logical, structural and epistemological. The properties of each of these
aspects, capable of performing quality system of law
Аннотация: Осы мақалада ең көп таралған, қабылданған немесе ғалымзаңгерлермен талқыланып жатқан нормативтік құқықтық актілердің сапасы және оның
өлшемдері туралы көріністер баяндалған. Заңдардың мазмұндарында келесі ең маңызды
аспектілері бөлініп көрсетілген: лингвистикалық, логикалық, құрылымдық және
гносеологиялық. Заң сапасының өлшемі бола алатын, аталған әр-бір аспектісінің
меншіктері сипатталған.
Ключевые слова: качество нормативного правового акта, критерии качества
нормативных правовых актов, эффективность норм права, норма права, юридическая
техника.
Keywords: quality of regulatory legal acts, quality criteria of the regulatory legal acts,
the effectiveness of provision of law, provision of law, legal drafting methodology.
Түйіндісөздер: нормативтік құқықтық актінің сапасы, нормативтік құқықтік
актілер сапасының өлшемі, құқық нормасының тиімділігі, құқық нормасы, заң
техникасы.
Согласно статье 1 Конституции Республики Казахстан высшими ценностями
Республики Казахстан признаны человек, его жизнь, права и свободы. Все последующие ее
статьи так или иначе строятся на этом главном постулате и определяют основные
содержание прав и свобод человек. Однако, несмотря на провозглашение их в качестве
руководящего начала в государственном устройстве гарантии их реализации зависят от
качества принимаемых в стране законов, эффективности их реализации и сложившейся
правоприменительной практики.
В настоящей статей будут рассмотрены вопросы правового качества законов, как
одно из критериев эффективности норма права.
Следует отметить, что понятие качества закона не имеет единого обще признанного
определения, но вместе с тем представления различных авторов по данному вопросу не
носят взаимоисключающий характер или существенных противоречий, что позволяет
выявить его наиболее общие свойства и критерии оценки качества закона.
Так, Поленина С.В. под правовым качеством закона понимает его способность
соответствия социальным реалиям (в частности экономическим), общественным
1
потребностям и как способность обеспечения регулирования общественных отношений
согласно поставленным при издании закона целям [2, с.7].
Таким образом, С.В. Поленина выделяет три группы его параметров: социальные,
политические и юридические. К социальным параметрам она относит степень адекватности
отражения в законе происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих
процессов на будущее, а в качестве примеров соответствующих недостатков законов
приводит декларативные законы и нормы; акты, оставляющие часть вопросов
неурегулированными; предписания, не снабженные механизмами реализации; а также
называет нормативные правовые акты, приведшие к определенным негативным
последствиям. Политические параметры качества закона С.В. Поленина определяет как
“степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной
области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы,
требованиям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную
перспективу”. Как соответствующие недостатки законов автор классифицирует случаи
фактического выхода за рамки правового регулирования, ошибочного выбора и
некорректных формулировок политических установок в законодательных актах, нарушения
принципов иерархии нормативных правовых актов, не учет существенных фактов
действительности. Правовой аспект качества законов С.В. Поленина рассматривает с точки
зрения рациональности внутренней организации отдельных законодательных актов,
правовых институтов, подотраслей и отраслей законодательства и системы
законодательства в целом. Примерами соответствующих недостатков законов в данном
случае служат нормативные предписания, не содержащие регламентации отношений между
субъектами, отсутствие какого-либо структурного элемента юридической нормы,
некорректные отсылки, включение в нормативные правовые акты правил и положений,
имеющих чисто нравственную природу, неточности в изложении правовых норм,
противоречия между действующими нормами, нелогичность, непоследовательность актов.
Аспекты качества законов, классифицированные С.В. Полениной как социальные, скорее
можно считать управленческими (их удобно рассматривать как составляющие
эффективности законодательного регулирования исполнительского плана – выработки
оптимального варианта достижения цели в рамках существующих ограничений.
Е.М. Савельева полагает, что качество закона складывается из четырех качеств:
качеств содержания; формулирования; принятия и введения норм в действие. Выделение
таких сторон качества закона связано с определением закона как самостоятельного акта
управления, элемента системы федерального законодательства, элемента системы
государственного властвования и элемента социального регулирования [3, с.25-27].
Наибольших результатов в исследовании юридического аспекта качества закона
достиг В.В. Игнатенко при попытке раскрыть правовое качество законов об
административных правонарушениях, понимаемое им как устойчивая совокупность свойств
трех взаимосвязанных аспектов: правовой легальности, инструментально-правовых и
технико-юридических свойств закона.
Правовую легальность законов об административных правонарушениях, по мнению
В.В. Игнатенко, составляют четыре вида свойств [4, с. 28-29]:
1. свойства, характеризующие степень соответствия закона действующей
Конституции (соответствие предписаний закона нормам Конституции с точки зрения их
2
правового содержания, соответствие процесса издания закона установленным в
Конституции нормотворческим правилам и законодательным процедурам, соблюдение норм
о нормотворческой компетенции законотворческого органа);
2. компетенционная легальность, понимаемая как устойчивая совокупность свойств
закона, характеризующих правомерность его принятия соответствующим законодательным
органом с учетом требований норм о компетенции;
3. свойства, характеризующие степень соответствия законов об административных
правонарушениях принципам административного законодательства: законности, равенства
граждан перед законом, виновной ответственности и др.;
4. процедурная легальность, понимаемая автором, как устойчивая совокупность
правовых свойств, характеризующих степень соответствия процесса издания закона
установленным порядку и процедурам его принятия и вступления в силу.
Инструментально-правовое
качество
законов
об
административных
правонарушениях, по мнению В.В. Игнатенко, составляют свойства полноты,
непротиворечивости и точности регламентации правовых средств (жалобы, протеста
прокурора, административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей и
документов и др.).
Технико-юридическое качество В.В. Игнатенко понимает как совокупность правовых
свойств, характеризующих степень их соответствия правилам и приемам законодательной
техники [4, 29]. В числе основных свойств, составляющих технико-юридическое качество,
автор
выделяет
свойства,
характеризующие
технико-юридическое
качество
структурирования законов, технико-юридическое качество использования логических
средств и технико-юридическое качество использования языковых средств при изложений
текстов законов.
Е.В. Сырых под качеством закона понимает «совокупность свойств, присущих закону
как источнику норм права, и свойств, отражающих все многообразие связей этих норм права
с другими компонентами системы права» [5, с.55]. При этом Е.В. Сырых к закону
надлежащего качества относит закон, обладающий всей совокупностью свойств,
характеризующих закон как носителя норм права, способных осуществлять эффективное
регулирование общественных отношений.
Е.В. Сырых вопросы качества законов и их норм исследует не только исходя из
общих установок и предположений о требуемом качестве законодательных актов, но и идя
от противного – рассматривая и анализируя законодательные ошибки и их последствия.
Рассматривая виды правотворческих ошибок, автор выделяет среди них:
- концептуальные ошибки – выбор принципов и идей, не в полной мере
соответствующих объективным закономерностям;
- собственно законотворческие ошибки – недостатки и упущения, возникшие на
стадии проектирования норм права. Среди них автор выделяет юридические, логические и
грамматические ошибки.
Результаты правотворческих ошибок, выделенных В.М. Сырых в класс
концептуальных, можно рассматривать как недостатки политического характера —
некорректный выбор цели и ограничений законодательного регулирования. Следуя логике,
изначально предложенной В.М. Сырых, в законотворческих ошибках представляется
целесообразным выделить две крупные группы: ошибки проектирования законодательного
решения (приводящие к недостаткам законодательного регулирования управленческого
плана) и ошибки формирования текста законодательного акта – перевода разработанного
законодательного решения в юридические конструкции и формулы.
Предложенные Ю.А. Тихомировым критерии качества нормативных правовых актов
относятся к юридическому проектированию и заключаются в следующем.
3
Во-первых, правильный выбор предмета регулирования. Важно определить
краткосрочные и долгосрочные цели принятия того иного нормативного правового акта.
Существует пять типов «плохих» законов: законы, принимаемые вне реальных
публичных интересов, законы, в которых происходит путаница в использовании
демократических принципов (особенно это заметно на примере избирательного
законодательства); «скупые» законы, вносящие мало нового в регулирование общественных
отношений и практически не действующие; законы, принятие которых искусственно
опережает появление тех или иных социальных условий; «краткие» законы, оставляющие
«пустоты» в правовом регулировании [6].
Во-вторых, соблюдение требований к процедуре подготовки законопроекта.
В-третьих, соблюдение требований к тексту проекта закона:
а) точное формулирование юридических норм (нормы-цели, нормы-принципы, нормыдефиниции, нормы регулятивные, охранительные, коллизионные и др.);
б) определение статуса юридических и физических лиц, административных
регламентов;
в) закрепление характера и объема полномочий субъектов права, порядка оказания
услуг, т.ч. путем информатизации;
г) обеспечение системных связей между материальными и процессуальными
нормами;
д) установление ответственности за несоблюдение (нарушение) норм закона и
механизма ее применения.
В-четвертых, антикоррупционный анализ проекта закона.
В-пятых соблюдение требований юридической техники:
а) правильный выбор вида правового акта;
б) точность, определенность формулировок и терминов;
в) правильное технико-юридическое оформление проекта закона;
г) корректное использование ссылок, отсылок, примечаний в тексте акта, приложений;
д) соблюдение требований юридического языка, его ясность и доступность;
е) внутренняя связь и взаимозависимость всех частей нормативного акта, логическая
последовательность изложения мысли законодателя;
ж) наличие формальных реквизитов;
з) общеправовые рубрикации и стиль оформления нормативных предписаний.
В-шестых, ресурсное обеспечение (материальное, финансовое, кадровое,
информационное).
Н.В. Минюк определяет качество закона «как совокупность критериев закона,
составляющих его сущность и уровень совершенства, обеспечивающего реализацию
закона в сфере общественных отношений» [7, с. 67].
Критерии качественного закона по Минюк Н.В. (признаки, которые характеризуют
качество закона и факторов, оказывающих на него влияние):
1. проектирование закона;
2. социально-политические критерии;
3. юридические критерии;
4. критерии, отражающие результаты реализации закона.
К юридическим критериям относятся:
- соответствие закона конституции, международным договорам и законам;
- системность закона; использование законодателем законодательной техники;
- стабильность закона.
Таким образом, автор представляет качество закона не совокупностью свойств, а
уровнем совершенство закона.
4
Брижинский А.А. указывает, что некоторые авторы используют категории «свойства»
и «критерии» в основном как тождественные.
Вместе с тем, свойство – это категория, выражающая такую сторону предмета,
которая обусловливает его различие или общность с другими предметами и
обнаруживается в его отношении к ним. Критерий – это показатель, на основании которого
производится оценка, определение, классификация чего-нибудь. Данная категория
применима в контексте нашего определения качества закона как уровня совершенства [8].
Если под качеством закона следует понимать степень его совершенства, уровень его
соответствия критериям качественного закона, то категорию «критерии качественного
законодательного акта» можно определить как показатель, на основании которого
производится оценка качественности (совершенства) законодательного акта.
Проведение такой оценки возможно лишь при наличии определенного эталона либо
существующего реально, либо в теории.
По его мнению Брыжинский А.А. к критериям качественного закона можно отнести
следующие группы [8]:
1)
Технико-юридические критерии (в частности, соответствие нормам
законодательной технике);
2)
Политические
критерии
(соответствие
интересам
государств,
государственному режиму и т.д.);
3)
Экономические критерии (ресурсообеспеченность закона, приоритетность
затрат на реализацию и т.д.);
4)
Управленческие критерии (методы реализации закона, соблюдение правил
управления, коррупционность и т.д.);
5)
Социальные критерии (степень соответствия сложившихся общественных
отношений и норм права их регламентирующих и т.д.).
Технико-юридические критерии отражают соответствие закона правилам
юридической (законодательной) техники.
Поэтому, при описании технико-юридических критериев необходимо опираться на
положения такого научного направления как юридическая техника. В узком смысле
Юридическая техника - это совокупность правил, средств и приемов разработки,
оформления и систематизации нормативных правовых актов. Законодательная техника
является частью юридической техники. От полноты использования законодательной
техники зависит качество принятого закона.
«Техническая проработанность законопроектов – один из важнейших критериев
качества законотворческой работы» [9, с. 51]. Несоблюдение технико-юридических правил
влечет за собой не просто принятие низкокачественного законодательного акта, но и
возникновение законодательных ошибок. В свою очередь, соблюдение таких правил в
процессе разработки закона позволяет принимать совершенные по своей форме
законодательные акты.
Исходя из правил юридической техники, которые необходимо соблюсти
законодателю при принятии закона, общую массу технико-юридических критериев можно
разделить на следующие группы:
1) Языковые критерии;
2) Логические критерии;
3) Структурные критерии;
4) Гносеологические критерии.
Язык, на котором написан закон, должен отвечать ряду требований:
5
- ясность и четкость текста. Этот показатель напрямую влияет на эффективность
правоприменения и, в свою очередь, присутствие в тексте сложных конструкций,
устаревших слов, большого количества синонимов говорит о низком качестве языка
конкретного закона;
- нейтральность текста, в том числе эмоциональная, отсутствие художественной
речи (метафор, сравнений, гипербол и иных приемов), отсутствие таких законов пунктуации
как вопросительные и восклицательные знаки, а также многоточие. Использование ярких
приемов художественной речи, эмоциональных высказываний не допустимо;
- безличность изложения и отсутствие личных местоимений, отсутствие адресата в
высказываниях, отсутствие обращений;
- использование настоящего времени и использование исключительно
повествовательных форм предложения. Предложения должны также быть достаточно
краткими, не громоздкими, логичными. Излишняя краткость тоже не приветствуется;
- термины должны быть понятными, должны соответствовать понятийному аппарату
отрасли права, системы права; единообразие изложения положений, регулирующих
сходные общественные отношения: синонимы и омонимы должны отсутствовать. При всем
этом появляется некий ущерб красоте языка, поскольку происходит повтор одних и тех же
терминов ради точной передачи смысла нормы права.
При определении логического качества закона учитываются критерии, вытекающие,
прежде всего, из законов логики:
- не должно быть подмены понятий. Соблюдение логического закона тождества;
- не противоречия одних положений другим. Достигается соблюдением логического
закона непротиворечия;
- соблюдение логической последовательности изложения текста. Связано со
структурой закона, с порядком расположения норм в законе.
Структурные критерии качества:
- соответствие структуры логике изложения;
- соответствие структуры общепринятым положениям;
- грамотное наличие реквизитов: надлежащее наименование, вид, удобный номер,
дата принятия, название органа, принявшего закон др.
- минимальность отсылок.
4. Гносеологические критерии качества:
- точность определения предмета регулирования, новизна регулирования
правоотношений (регулируются ли данные правоотношения другими законами);
- связанность с другими нормативными правовыми актами.
- отсутствие коллизий и пробелов. Положения, закрепленные в законе не должны
противоречить положениям иных законов.
Таковы четыре группы технико-юридических критериев, позволяющих производить
оценку качества законодательного акта.
Технико-юридические критерии качества закона – это лишь одна из многих групп
критериев, обеспечивающих качество законодательной работы. Представляется
необходимым серьезное развитие данного научного направления. Это позволит в будущем
улучшить качество принимаемых законодательных актов.
6
Список литературы:
1. Конституция Республики Казахстан
2. Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства/Под ред. Куник
Я.А. – М., Изд-во ИГиП РАН, 1993. – 56 с.
3. Савельева Е.М. Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения
законодательной деятельности Государственной Думы: Автореферат дис.канд.юрид.наук.М., 1999. – 137с.
4. Игнатенко В.В. Правовое качество закона об административных правонарушениях:
Теоретические и прикладные проблемы:дис.доктора юрид.наук, 1999. – 343с.
5. Сырых Е.В. Общие критерии качества закона: дис.канд.юрид.наук.-М.,2001.-221с.
6. Тихомиров Ю.А. Циклы правового развития//Журнал российского права. 2008.№10.
7. Минюк Н.В. Правовая политика как фактор повышения качества законодательства в
современной России: дис.канд.юрид.наук, 2009.-166с.
8. Брыжинский А.А., Лукьянов А.А. Технико-юридические критерии качества
законодательного акта // Государство и право. Юридические науки. – 2011. - №1. – С.70-74.
9. Васильев Р.Ф. Законодательный процесс: понятие, институты, стадии. Научнопрактическое пособие / отв.ред. Р.Ф. Васильев. – М.: Изд-во Юриспруденция, 2000. – 318 с.
7