I. Проект федерального закона № 939349-6

Принято на заседании Совета
8 февраля 2016 г.
№ 149-3/2016
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона № 939349-6
«О внесении изменений в Закон Российской Федерации
«Об организации страхового дела в Российской Федерации» и иные
законодательные акты Российской Федерации»
I. Проект федерального закона № 939349-6 «О внесении изменений в
Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской
Федерации» и иные законодательные акты Российской Федерации» (далее Проект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской
Федерации
по
кодификации
и
совершенствованию
гражданского
законодательства Министерством финансов Российской Федерации (письмо
от 03 декабря 2015 г. № 05-04-05/70566).
Проект внесен в Государственную Думу депутатами Государственной
Думы Гончаром Н.Н., Мукабеновой М.А., Шаккумом М.Л., членом Совета
Федерации Журавлевым Н.А.
II. Как следует из пояснительной записки к Проекту, он направлен на
совершенствование процедуры лицензирования субъектов страхового дела, в
том числе внедрение процедуры оценки соискателя лицензии путем анализа
планируемых
им
бизнес-процессов,
а
также
процедуры
регистрации
юридического лица через Банк России одновременно с получением лицензии
на осуществление страховой деятельности.
Предлагаемые поправки имеют своей целью повышение профессионального
уровня
организаций,
имеющих
намерение
осуществлять
страховую
деятельность, и усилить защиту прав потребителей страховых услуг.
III. Принимая во внимание компетенцию Совета, представляется
необходимым
высказать
положениям Проекта.
следующие
замечания
по
концептуальным
2
1. Как следует из Проекта, его основной целью является изменение
действующего порядка регистрации страховых организаций в качестве
юридических лиц. Для этих целей в Закон предлагается включить отдельную
главу II¹ «Порядок государственной регистрации страховой организации и
лицензирования деятельности субъектов страхового дела». Правила этой
главы в основном копируют положения Федерального закона «О банках и
банковской деятельности» от 02.12.1990 г. № 395-1 (далее – Закон о банках),
устанавливающие специальный порядок регистрации кредитных организаций.
Предлагается предусмотреть для страховых организаций особый порядок
государственный регистрации, которая осуществляется, с одной стороны, по
общим правилам, установленным ГК РФ и Федеральным законом «О
государственной
регистрации
юридических
лиц
и
индивидуальных
предпринимателей» от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ, однако, с другой стороны,
исключительно при наличии решения об этом государственного органа,
осуществляющего надзор за соответствующими юридическими лицами, а
именно Банка России. Проектом предусмотрена «трехступенчатая» процедура
подачи документов. Согласно пункту 1 статьи 24.5 Проекта, «при наличии
действующей саморегулируемой организации в сфере финансового рынка,
объединяющей страховые организации, для государственной регистрации
создаваемой страховой организации и получения ею лицензии учредители
такой организации представляют документы и сведения, необходимые для
государственной регистрации и получения лицензии, в саморегулируемую
организацию»,
которая
рассматривает
эти документы
и
сведения и
«принимает решение о направлении документов в орган страхового надзора с
ходатайством о государственной регистрации в качестве юридического лица и
выдаче лицензии, либо от отказе в направлении такого ходатайства». Таким
образом, подаваемые для государственной регистрации документы будут
проходить «предварительную» проверку в саморегулируемых организациях,
далее рассматриваться в Банке России и лишь затем подаваться в орган,
осуществляющий государственную регистрацию.
3
Этот
порядок
соответствует
положениям
пункта
9
статьи
10
вступившего в силу с 11 января 2016 г. Федерального закона «О
саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении
изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о
СРО в сфере финансового рынка).
Следует, однако, отметить, что пункт 1 статьи 3 Закона о СРО в сфере
финансового рынка предполагает создание саморегулируемых организаций,
объединяющих финансовые организации, осуществляющие следующие виды
деятельности:
1) брокеров;
2) дилеров;
3) управляющих;
4) депозитариев;
5) регистраторов;
6) акционерных
инвестиционных
инвестиционных
фондов,
фондов
паевых
и
управляющих
инвестиционных
компаний
фондов
и
негосударственных пенсионных фондов;
7) специализированных депозитариев;
8) негосударственных пенсионных фондов;
9) страховых организаций;
10) страховых брокеров;
11) обществ взаимного страхования;
12) микрофинансовых организаций;
13) кредитных потребительских кооперативов;
14) жилищных накопительных кооперативов;
15) сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов;
16) форекс-дилеров.
В то же время статья 24.1 Проекта предусматривает особый порядок
государственной регистрации только страховых организаций, сохраняя
4
прежний порядок для обществ взаимного страхования и страховых брокеров.
Таким образом, между Проектом и Законом о СРО в сфере финансового рынка
имеется противоречие. Кроме того, из пояснительной записки неясно, чем
обусловлен принятый Проектом «двойной подход» к регистрации субъектов
страхового дела.
2. Проект предусматривает весьма широкие полномочия органа
страхового надзора в процессе государственной регистрации страховых
организаций и выдачи лицензии. В частности, подпунктом 8 пункта 2 статьи
24.4
Закона
направление
(в
редакции,
заявителем
предложенной
документов,
Проектом)
предусмотрено
подтверждающих
источники
происхождения денежных средств, вносимых учредителями (участниками) в
уставный капитал, согласно перечню, установленному самим органом
страхового надзора. Пунктом 8 названной статьи предусмотрено право органа
страхового надзора в целях проверки полученной информации направлять в
организации
запросы
о
предоставлении
дополнительной
информации.
Согласно пункту 2 статьи 24.6 Закона в новой редакции страховая организация
обязана получить предварительное согласие органа страхового надзора на
реорганизацию, изменение наименования, увеличение размера уставного
капитала, назначение ключевых должностных лиц, иные действия. При этом
порядок
согласования
этих
действий,
согласно
названному
пункту,
устанавливается самим органом страхового надзора. Согласно пункту 3
названной статьи основанием для отказа в согласовании вышеуказанных
действий может стать, в частности, выявление «неудовлетворительного
финансового положения» акционеров (участников) страховой организации.
Критерии признания финансового положения неудовлетворительным, по
смыслу Проекта, также должны быть разработаны органом страхового
надзора.
Проект не предусматривает обжалования в судебном порядке решений
органа страхового надзора по вопросам регистрации, выдачи лицензий и
возврата документов.
5
Представляется, что вопрос о предоставлении органу страхового
надзора столь широких полномочий не только в части осуществления
страхового надзора, но и в части выработки стандартов этого надзора,
является спорным и подлежит серьезному обсуждению. Следует отметить, что
в материалах, предоставленных в Совет, отсутствует перечень нормативных
правовых актов, которые подлежат принятию в связи с принятием Проекта. В
то же время из самого текста Проекта ясно, что его принятие потребует
разработки целого ряда таких актов, которые, как представляется, должны
быть
подготовлены
в
сроки,
позволяющие
обеспечить
возможность
заблаговременного информирования субъектов страхового дела.
3. Из статьи 14 Закона о банках заимствована идея о представлении
страховыми организациями «бизнес-плана». При этом Проект, формулируя
соответствующие положения в статьи 27.1, идет дальше Закона о банках и
указания Банка России от 05.07.2002 г. № 1176-У "О бизнес-планах кредитных
организаций".
Так, Проект предусматривает, что бизнес-план страховая организация
обязана предоставлять в орган страхового надзора каждые два года (п. 2 ст.
27.1). Согласно пункту 1.1 указания Банка России «бизнес-план является
документом
на
ближайшие
два
календарных
года,
содержащим
предполагаемую программу действий кредитной организации, включая
параметры
(показатели)
и
ожидаемые
результаты
деятельности,
и
позволяющим Банку России оценить:
а)
способность
стабильность,
кредитной
выполнять
организации
пруденциальные
обеспечить
нормы
финансовую
деятельности
и
обязательные резервные требования, соблюдать требования законодательства
по обеспечению интересов кредиторов и вкладчиков;
б)
способность
кредитной
организации
к
долговременному
существованию как прибыльной коммерческой организации;
в)
адекватность
принимаемым рискам».
системы
управления
кредитной
организации
6
Но в соответствии с пунктом 2.1 указания Банка России «бизнес-план
представляется только в ограниченном числе случаев:
-
при
создании
представителем
кредитной
учредителей,
организации
-
уполномоченным
ходатайствующих
о
государственной
регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии на осуществление
банковских операций;
-
при
расширении
деятельности
кредитной
организации
путем
получения дополнительных лицензий на осуществление банковских операций
-
кредитной
организацией,
ходатайствующей
о
выдаче
лицензии,
расширяющей ее деятельность;
- при изменении вида кредитной организации (небанковская кредитная
организация - на банк) - кредитной организацией, ходатайствующей об
изменении вида;
- при реорганизации в форме выделения, разделения, преобразования представителем
кредитных
организаций,
принявших
решение
о
реорганизации».
Проект
же
не
только
возлагает
на
страховые
организации
обременительную обязанность каждые два года составлять бизнес-планы, но и
предусматривает,
что
«страховая
организация
обязана
соблюдать
представленный в орган страхового надзора бизнес-план» (пункт 5 статьи
27.1) и «обязана представлять в орган страхового надзора отчет об исполнении
бизнес-плана» (пункт 7 статьи 27.1). Соответственно, «бизнес-план» играет не
только информационную роль, а является обязательным к исполнению актом,
порождающим для страховой организации определенные обязанности,
неисполнение которых может повлечь применение к ней тех или иных мер
ответственности. При этом, согласно Проекту, требования к бизнес-плану,
критерии оценки бизнес-плана и сроки его представления в орган страхового
надзора устанавливаются самим органом страхового надзора. Проект не
содержит каких-либо ограничений, относящихся к порядку разработки этих
требований и критериев, к периодичности их изменений.
7
Закрепленная в статье 27.1 Закона (в редакции, предложенной
Проектом) идея о необходимости разработки страховой организацией
документа, содержащего прогноз деятельности страховой организации,
процедуры управления рисками и различные сценарии реализации стратегии
развития страховой организации, соответствует международной практике и
может быть поддержана. В то же время представляется, что введение в Закон
норм о бизнес-плане страховой организации в предлагаемом виде, то есть без
конкретизации положений о требованиях к бизнес-плану и критериях его
оценки, создало бы неопределенность в правовом положении страховых
организаций.
IV.
Кроме
общих
замечания
по
концепции
Проекта,
также
представляется необходимым указать еще на несколько юридико-технических
замечаний по тексту Проекта.
1) В абзаце 4 пункта 2 статьи 4.1 Закона предлагается добавить слова
«сведения о правилах страхования…». Выражение «сведения о правилах
страхования» отличается крайней неопределенностью, поскольку не содержит
никакой информации о том, какие сведения должны быть внесены в единый
государственный
страхования,
реестр
какие-либо
субъектов
данные
об
страхового
этих
дела:
правилах
сами
правила
(например,
дате
утверждения).
При этом статья 32.9 Закона (в действующей редакции) предусматривает
представление страховщиком органу страхового надзора принятых правил
страхования и ряда других документов.
2) Статью 4.1 Закона предлагается дополнить пунктом 6.
Абзац второй данного пункта устанавливает, что «юридическое лицо,
создаваемое для осуществления взаимного страхования, посреднической
деятельности в качестве страхового брокера и получения соответствующей
лицензии, обязано …». Данное выражение неудачно, поскольку юридическое
лицо не создается для получения лицензии.
8
3) Пункт 1 статьи 6 Закона предлагается дополнить следующим
положением: «Страховщики, включая перестраховочные организации, не
вправе осуществлять иную предпринимательскую деятельность, не связанную
со страховой деятельностью (страховым делом) за исключением направленной
на
обеспечение
страховой
деятельности.
Указанные
ограничения
не
распространяются также на продажу имущества, приобретенного страховыми
организациями в целях обеспечения своей деятельности.» Последнее
предложение порождает сомнения в праве страховых организаций сдавать в
аренду, закладывать и совершать иные сделки с таким имуществом.
4) Подпункт 7 пункта 2 статьи 24.4 Закона в редакции, предлагаемой
Проектом не вполне отражает ситуацию, в которой за лицензией обращается
страховая организация, уже зарегистрированная в качестве юридического
лица. В этом случае, помимо кандидатов на должности, указанные в статье
32.1 Закона, возможно указание сведений о лицах, уже занимающих эти
должности. В то же время подпункты 9 и 12 названного пункта не вполне
соответствуют ситуации, в которой заявление о государственной регистрации
и выдаче лицензии подаются одновременно. В этом случае, вероятно,
предоставляется не положение, а проект положения о внутреннем аудите
(подпункт 9). Следует также учесть, что до государственной регистрации
юридического
лица
страховая
организация
не
может
стать
членом
профессиональных объединений страховщиков, предусмотренных законами о
конкретных видах обязательного страхования (подпункт 12).
5) Недостаточно четким представляется положение подпункта 7 пункта
5 статьи 24.4 Закона в редакции, предложенной Проектом. Неясно, что
подразумевается под «имущественными интересами, в целях защиты которых
создано общество взаимного страхования», и каким образом эта информация
может повлиять на решение о выдаче обществу лицензии.
7) Пункт 9 статьи 24.4 Закона в новой редакции предлагается дополнить
указанием на то, что документы могут предоставляться и в переводе на
русский язык, удостоверенном надлежащим образом.
9
8) В пунктах 4, 5 статьи 24.5 Закона предлагается установить срок для
принятия
органом
страхового
надзора
решения
о
государственной
регистрации или об отказе в государственной регистрации страховой
организации, о выдаче лицензии или об отказе в выдаче лицензии,
исчисляемые со дня принятия органом страхового надзора решения о
рассмотрении поданных документов. Однако в Проекте отсутствуют
положения, касающиеся оснований принятия органом страхового надзора
решения о рассмотрении документов или об отказе в их рассмотрении.
х х х
Вывод: учитывая изложенные замечания, проект федерального закона №
939349-6 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об
организации
страхового
дела
в
Российской
Федерации»
и
иные
законодательные акты Российской Федерации» нуждается в дальнейшей
доработке.
Председатель Совета
В.Ф.Яковлев