Желдикова Л. В Кандидат юридических наук, и.о. доцента АЭиП им. Джолдасбекова,
advertisement
Желдикова Л. В Кандидат юридических наук, и.о. доцента АЭиП им. Джолдасбекова, г. Талдыкорган К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРИНЦИПА ИМПЕРАТИВНОГО МАНДАТА В РАМКАХ ПРАВОВОГО СТАТУСА ДЕПУТАТА ПАРЛАМЕНТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В условиях, когда партийные фракции, являясь структурным элементом Парламента, играют важную роль во всей его деятельности, важное значение приобретает проблема взаимоотношений депутата с фракцией, а, в конечном счете, и с политической партией, от которой он избран. Проблема эта связана непосредственно с депутатским мандатом. В конституционном праве различаются два основных вида мандата депутата парламента: мандат императивный и мандат свободный. На протяжении боле, чем 200 лет истории современного парламентаризма идут дискуссии о том, какой из них более всего соответствует идее народного представительства. От вида мандата напрямую зависит содержание правового статуса депутата: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственность перед своими избирателями. Императивный мандат - правило, согласно которому депутат представительного органа власти связан наказами избирателей и во всей своей деятельности ответствен перед ними; при этом законодательно закрепляется возможность досрочного отзыва депутатов, не оправдавших доверие избирателей. Институт императивного мандата включает в себя следующие элементы: обязательность выполнения наказов избирателей, строгая периодическая отчетность депутатов перед избирателями о своей работе и работе представительного органа по осуществлению наказов, а также право избирателей отозвать депутатов, если последние не оправдывают общественное доверие. Отзыв депутата избирателями является наиболее определяющей чертой императивного мандата, ибо выражает саму его сущность - юридическую ответственность депутата перед избирателями. Он не соответствует принципу народного суверенитета одному из основополагающих принципов современных демократических конституций. Конечно, императивный мандат в его буквальном значении – институт совершенно нежизнеспособный. Если депутат по каждому вопросу должен предварительно выявлять мнение своих избирателей, то, даже отвлекаясь от непреодолимых еще сегодня технических трудностей, принятие решений в парламенте зачастую стало бы невозможным: парламентарии не вправе были бы прийти к компромиссу. Но даже если понимать императивный мандат менее жестко, а именно как обязанность парламентария следовать воле своих избирателей, когда она прямо выражена, при свободе действий в остальных случаях, то и при таком понимании конструкция вызывает принципиальные сомнения: если парламентарий считает выраженную волю своих избирателей противоречащей национальным интересам, он обязан выполнять ее либо подавать в отставку или подвергнуться отзыву. Таким образом, подразумевает императивный постоянный контроль мандат над в своем определении деятельностью народных избранников со стороны избирателей. В современной европейской конституционной доктрине утвердился принцип свободного мандата, то есть мандата, при котором независимость депутата выражается в отсутствии каких-либо процедур отзыва со стороны избирателей, т.е. принцип неответственности депутата перед избирателями. «Депутат независим от своих избирателей» - вот краеугольный камень сегодняшнего учения конституционалистов зарубежных стран. Закрепление свободного мандата в национальном законодательстве предполагает следующее: парламент есть институт государственной власти, обладающий делегированными полномочиями на осуществление суверенитета от лица всей нации. Отсюда и вывод, что согласно конституциям демократических государств парламенты и все их члены являются представителями всей нации, и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. Преимущества свободного мандата в сравнении с императивным состоят в следующем: 1) свободный мандат способствует принятию парламентских решений, в которых находят выражение, прежде всего общегосударственные интересы, а не корпоративные; 2) свободный мандат обеспечивает парламенту в целом и отдельным депутатам при постоянно изменяющихся условиях политической обстановки возможность маневрирования и компромисса, без которых невозможна никакая политическая деятельность; 3) свободный мандат защищает депутата правовыми средствами от недопустимого давления, которое ограничивает его свободу и независимость в парламентской деятельности. Именно благодаря этим особенностям свободный мандат приобрел универсальный характер и правовое его закрепление. В то же время следует иметь в виду, что свободный мандат не означает полную свободу действий депутата, поскольку он, как и прежде, зависит от своих избирателей и партийных установок, так как иначе в следующий раз он уже не будет избран. Международная практика свидетельствует, что так называемое «дезертирство из партии» – достаточно распространенная и вызывающая вопросы проблема. Подобное явление как серьезная опасность, угрожающая общественной стабильности, в международной практике нашло различные формы предупреждения «дезертирства». В первую очередь, это связано с так называемым «партийным императивным мандатом». Партийный императивный мандат характеризуется обязательностью для депутата указаний политической партии, от которой он избран; представительством интересов, в первую очередь, своей политической партии; подконтрольностью депутата фракции; возможностью лишения мандата в случае отступления от партийной дисциплины: как правило, в этом случае, депутат подвергается моральному давлению, в результате чего он рано или поздно подает заявление о выходе их фракции и сложении депутатских полномочий. Сторонники Ж. Ж. Руссо считали, что суверенитет неделим и не может быть представляем: передавать можно власть, но никак не общую волю (суверенитет). Отсюда Ж.Ж. Руссо сделал вывод: «Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями; они лишь его уполномоченные». Народ делегирует депутатам власть, но при этом презюмируется, что они, принимая законы, действуют в соответствии с общей волей народа. Отсюда вытекает очень важный принцип, определяющий правовой статус депутатов, – принцип императивного мандата, предполагающий право избирателей давать депутатам обязательные для них наказы и досрочно отзывать своих избранников, если они эти наказы не выполняют или выполняют плохо [1]. Германский исследователь Конрад Хессе, обосновывая принцип свободного мандата, также отмечает, что депутат не обязан поддерживать ту политику, за которую проголосовали на выборах его избиратели, но, как и М. Прело, констатирует и другое, а именно, что «свободный мандат вступает в непреодолимое противоречие с действительностью современного партийного государства...», которое выражается в том, что депутат оказывается зависим от партии, поддержавшей его на выборах. Он связан партийной дисциплиной, решениями партийной фракции, которые определяют его позицию по обсуждаемым в парламенте вопросам [2]. В большинстве стран эта зависимость – чисто политическая: если депутат не послушается партийных лидеров, с ним ничего не произойдет, разве что исключат из фракции. Но на следующих выборах ему уже рассчитывать на поддержку данной партии не придется. Проблема непроста. С одной стороны, устойчивость и дисциплина партийных фракций облегчают работу палаты, делают ход ее предсказуемым. С другой же стороны, система фракционного принуждения порой заставляет депутата голосовать вопреки своим убеждениям. Согласно п.1 ст. 52 Конституции Казахстана, депутат Парламента не связан каким-либо императивным мандатом. По моему мнению, вызывает сомнение справедливость такого положения для депутатов, избранных по партийным спискам. Это связано с тем, что избиратели голосуют не столько за конкретных кандидатов, сколько за выдвинувшую их партию, ее программу, проводимую или предлагаемую политику. Следовательно, депутат является представителем своих избирателей не непосредственно, а через политическую партию. Если он выходит из партии, или переходит в другую, или серьезно нарушает партийную дисциплину в парламенте, тем самым он изменяет интересам своих избирателей, проголосовавших за его партию. При всех этих обстоятельствах депутат должен быть лишен мандата, в частности путем отзыва его из Мажилиса. Надо отметить, что норма статьи 52 Конституции стала предметом официального толкования Конституционного Совета. В его постановлении за №7/2 от 17 мая 2001 года были разъяснены основания прекращения и лишения полномочий депутата Парламента, прямо не предусмотренные пунктами 3 и 5 статьи 52 Конституции [3]. Основаниями могут быть иные случаи, вытекающие из норм Конституции, и в частности ликвидация партии или прекращение членства в партии, на основе которой он был избран депутатом Парламента. Конституционный Совет данное основание мотивировал следующим образом: «...принадлежность к политической партии, а не временная связь с ней в период избирательной компании, является правовым критерием приобретения депутатских полномочий в результате выборов в Парламент на основе пропорционального представительства политических партий. Иначе ликвидация политической партии повлечет нарушение равенства прав депутатов, избранных в Парламент по партийным спискам. Депутаты, состоящие в той или иной ликвидируемой партии, будут, утрачивать свои полномочия. Депутаты, не являющиеся членами этой же партии, но избранные в Парламент по ее партийному списку, будут сохранять депутатские полномочия, что не соответствует Конституции. Оформление в законодательстве о выборах такого обстоятельства, как прекращение членства в партии, на основе партийного списка которой был избран депутат Парламента, в качестве оснований утраты может корреспондировать нормам Конституции, поскольку в этом случае утрачиваются правовые основы депутатского мандата». Вместе с тем, Конституционный Совет постановил, что не может служить основанием прекращения полномочий депутата Парламента, избранного на основе партийного списка, решение политической партии о его отзыве. Согласно постановлению Конституционного Совета: «...депутаты Сената и Мажилиса, независимо от порядка приобретения депутатских полномочий (избрания на совместном заседании депутатов соответственно области, города республиканского значения или столицы Республики; избрания по одномандатному территориальному избирательному округу или на основе партийных списков по системе пропорционального представительства) не могут получать наказы или поручения обязательные к исполнению, не должны отчитываться в своей депутатской деятельности и не могут быть отозваны в течение срока своих полномочий. Отзыв депутата политической партией, на основе партийного списка которой он был избран депутатом Парламента, в качестве юридического основания прекращения депутатских полномочий, повлечет нарушение равенства прав таких депутатов с правами депутатов, избранных по одномандатным территориальным избирательным округам. Вместе с тем, партийная принадлежность депутата не должна ограничивать его статус депутата Парламента, равно как и не может и ничего прибавлять к этому статусу. Конституция Республики Казахстан в пункте 4 статьи 57 и в пункте 6 статьи 52 устанавливает, что решение о прекращении депутатских полномочий принимается соответствующей Палатой по представлению Центральной избирательной комиссии. Участие в этом процессе не предусмотрено. Отзыв депутата политической партией, на основе партийного списка которой он был избран депутатом Парламента, в качестве основания прекращения депутатских полномочий будет противоречить пункту 1 статьи 52 Конституции». Следуя позиции Конституционного Совета, являющегося официальным толкователем норм Конституции, Правительство включило в инициируемый проект изменений и дополнений в Конституционный Закон Республики Казахстан « О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16.10.1995 г. исчерпывающий перечень оснований утраты депутатского мандата, в том числе и прекращение членства в политической партии. В проект, соответственно, не введено такое основание лишения депутатских полномочий, как отзыв депутата политической партией. Между тем, возник резонный вопрос, рассматривается ли как нарушение пункта 1 статьи 52 Конституции исключение депутата, избранного на основе партийного списка из членства в партии, влекущее прекращение полномочий депутата. Этот вопрос содержался, в обращении Председателя Мажилиса Парламента Конституционному Совету от 5 декабря 2001 г. В решении Конституционного Совета за № 19/2 от 13 декабря 2001 года было разъяснено: «1. Пункты 1 и 5 статьи 52 Конституции Республики Казахстан следует понимать так, как им дано официальное толкование в постановлениях Конституционного Совета №11/2 от 16 мая и №12/2 от 23 мая 1997 г., и в постановлении №7/2 от 17 мая 2001 г., которые сохраняют юридическую силу» политических партий соответствующим Указывалось, [4]. ей не должны что уставы противоречить постановлениям и деятельность Конституции Конституционного и Совета Республики Казахстан. Однако, здесь мы не находим прямого ответа на проблему прекращения депутатских полномочий лица ввиду исключения его из политической партии. Следует заметить, что вопрос об основаниях и порядке исключения из членства в политической партии любого лица, является ее внутренним делом, и регламентируется только корпоративными нормами, то есть Уставом самой партии. В п.8 ст.8 Закона о политических партиях четко фиксируется данное право политических партий. Следовательно, исключение депутата из партии по мотивам расхождения его позиции с политической линией партии в принципе может повлечь автоматическую утрату депутатского мандата по такому основанию, как прекращение членства в политической партии. Хотя законодатель, скорее всего, подразумевает здесь исключительно добровольный выход из партии депутата. Данной позиции придерживается, С.Аубекеров, который считает, что необходимо воспользоваться законодательным опытом ряда стран, в которых депутат утрачивает мандат только в случае добровольного выхода из своей партии или присоединения к другой» [5, с. 26]. Замечу, что в парламентской практике Казахстана уже существует подобный прецедент, связанный с переходом депутата Абилова Б., избранного по партийному списку от партии «Отан» к новому общественному объединению «Демократический выбор Казахстана». Вместе с тем, по моему мнению, объективная необходимость закрепления партийного императивного мандата в Казахстане существует, поскольку формирование относительно стабильной партийной системы далеко не закончено. Слабость существующих политических партий, неустойчивость партийной системы в целом могут проявляться в многократных переходах депутатов из одной фракции в другую и в возникновении так называемой политической коррупции. Поэтому М. Раев обоснованно считает отказ от господствующего императивного мандата условным, «так как парламентарии не могут не учитывать, как воли и интересов своих избирателей, так и межпартийных и межфракционных отношений и приоритетов» [6, с. 22]. В то же время, было бы целесообразным не распространять действие партийного императивного мандата на депутатов, избранных по мажоритарной системе выборов. Не представляя партийный список, они юридически не связаны какими-либо обязательствами перед партией, поскольку избиратели голосовали за их персональную кандидатуру. Наиболее суровой санкцией за нарушение партийной дисциплины в этом случае может быть лишь исключение из членства в парламентской фракции, но никак не лишение мандата депутата. Литература: 1. Руссо Ж.Ж. Трактаты. М.: Наука, 1969. С. 222. 2. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: ЮЛ, 1981. С. 286. 3. Постановление Конституционного Совета РК «Об официальном толковании статьи 52 Конституции РК» от 17 мая 2001 г. №712 // Вестник Конституционного Совета РК. – Алматы, 2001 г. 4. Постановление Конституционного Совета РК «Об официальном толковании пунктов 1 и 5 ст.52, подпункта 1 статьи 72, пункта 3 статьи 74 Конституции РК» от 13.12.2001 г. // Казахстанская правда, 22 декабря, №294295. 5. Аубекеров С.Х. «Правовая регламентация парламентской деятельности политических партий в РК» // Вестник КазНУ. Серия юридическая, 2001, №1 (22) – 216с. 6. Раев М. «О совершенствовании статуса депутата Парламента РК» Научные труды «Адилет», 2000, №2 (8) – 367с. //
