Концепция к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении

Концепция к проекту
Закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений
в некоторые законодательные акты Республики
Казахстан по вопросам продовольственной
безопасности»
2
1. Название законопроекта
Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и
дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по
вопросам продовольственной безопасности» (далее - Законопроект).
2. Обоснование необходимости разработки законопроекта
Продовольственная безопасность Республики Казахстан является одним
из главных условий обеспечения национальной безопасности страны и
формирования сильного государства, его успешного долгосрочного развития и
экономического роста.
Обеспечение
продовольственной
безопасности
как
элемента
национальной безопасности на законодательном уровне закреплено в Законе
Республики Казахстан от 6 января 2012 года «О национальной безопасности
Республики Казахстан».
В Послании Президента Республики Казахстан - Лидера нации
Нурсултана Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» новый политический курс состоявшегося государства» угроза глобальной
продовольственной безопасности определена в числе десяти глобальных
вызовов XXI века для Республики Казахстан.
На заседании Совета Безопасности Республики Казахстан 16 апреля
2013 года, Президент Казахстана отметил, что обеспечение продовольственной
безопасности является одной из важнейших стратегических задач государства и
о необходимости принятия мер для повышения физической и экономической
доступности продуктов питания для населения.
Вопрос
продовольственной
безопасности
приобретает
особую
актуальность в условиях интеграционных процессов в Евразийском
экономическом союзе (далее – ЕАЭС) и Всемирной торговой организации
(далее - ВТО), а также в силу взаимных экономических санкций Российской
Федерации и основных западных стран.
Так в материалах Всемирной конференции по продовольствию (1996 г.)
отмечается, что проблема обеспечения продовольственной безопасности
заключается в том, чтобы обеспечить физический и экономический доступ
населения к достаточному количеству безопасной и калорийной пищи с целью
удовлетворения его потребностей в продуктах питания определенного
количества и качества и дать ему возможность, таким образом, вести активный
и здоровый образ жизни.
Из этого определения следует, что в проблеме продовольственной
безопасности необходимо выделить три важных аспекта. Это физическая и
экономическая доступность основных видов продовольствия для населения
независимо от места проживания на территории страны или мира, а также
безопасность продовольственных товаров. Это означает, что продукты питания
3
в физических объемах, достаточных для удовлетворения потребностей людей,
должны бесперебойно поступать к местам их конечного потребления.
Физическая доступность предполагает необходимость решения комплекса
задач, связанных с их беспрепятственным перемещением, как между странами,
так и внутри них.
Однако физическая доступность продуктов питания – это необходимое,
но не достаточное условие продовольственной обеспеченности. Основные виды
продуктов питания должны быть экономически доступны, а также безопасны
то есть должна быть обеспечена возможность их приобретения всеми
социально-демографическими группами населения на уровне физиологических
норм питания.
Согласно статье 22 Закона Республики Казахстан «О национальной
безопасности Республики Казахстан» от 6 января 2012 года продовольственная
безопасность является частью экономической безопасности и означает
состояние защищенности экономики, в том числе агропромышленного
комплекса, при котором государство способно обеспечить физическую и
экономическую доступность населению качественных и безопасных
продовольственных
товаров,
достаточных
для
удовлетворения
физиологических норм потребления и демографического роста.
Однако, в данном Законе нет понятия что такое физическая и
экономическая доступность продовольственных товаров.
При этом, в соответствии с статьей 19-1 Закона «О государственном
регулировании развития агропромышленного компле и сельских территорий»
(далее – Закон об АПК) от 8 июля 2005 года критериями обеспечения
продовольственной безопасности являются:
1) физическая доступность продовольственных товаров – которая
определяет наличие продовольственных товаров на всей территории
республики в каждый момент времени и в необходимом ассортименте;
2) экономическая доступность продовольственных товаров обеспечивается ростом уровня доходов населения, который позволяет
гражданину приобретать продукты питания, по крайней мере, на минимальном
уровне потребления независимо от социального статуса и места жительства;
3) гарантия безопасности пищевой продукции - отсутствие
недопустимого риска во всех процессах (на стадиях) разработки (создания),
производства (изготовления), оборота, утилизации и уничтожения пищевой
продукции, связанного с причинением вреда жизни и здоровью человека и
нарушением законных интересов потребителей с учетом сочетания вероятности
реализации опасного фактора и степени тяжести его последствий.
Таким образом, Законом об АПК определены понятия и нормы,
выходящие за рамки компетенции уполномоченного органа в области развития
агропромышленного комплекса.
Более того, наличие понятия «продовольственная безопасность» в Законе
АПК
обязывает
уполномоченный
орган
в
области
развития
4
агропромышленного комплекса принимать меры по ее обеспечению и нести
ответственность за нее.
Если обратиться к международной практике, то по методологии
Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных наций
(далее - ФАО) уровень обеспечения продовольственной безопасности
измеряется в 31 показателях, которые можно отнести к применяемым в
Казахстане критериям. Вместе с тем, авторитетный британский журнал
Economist проводит рейтинг продовольственной безопасности, состоящий из
трех основных групп:
1) доступность
продуктов
питания
измеряет
способность
приобретения потребителями продуктов питания;
2) наличие продуктов питания - складывается из достаточности
продовольственных поставок;
3) качество продуктов питания – оценивает меры по безопасности
пищевой продукции.
Так, согласно методологии ФАО показателями, являющимися слабыми
зонами в Казахстане являются:
по физической доступности продовольствия – «показатель по плотности
автодорог, на 100 квадратных километров площади». То есть, затруднена
доставка продовольствия в отдаленные регионы;
Недостаточное развитие сети железнодорожных дорог, обуславливает
необходимость использования в большей части автомобильного транспорта,
который для многих районов страны является единственным видом сообщения.
Поэтому для Республики Казахстан огромное значение имеют автомобильные
дороги, по которым перевозится около 82% грузов и 75% пассажиров ежегодно
от общего объема перевозок всеми видами транспорта. Автодороги на 96%
обеспечивают транспортные условия жизнедеятельности в регионах
Республики Казахстан.
Доставка продовольствия в отдаленные районы Казахстана осложнена
ухудшением состояния автомобильных дорог. Так, по данным акционерного
общества «Казахстанский дорожный научно-исследовательский институт» в
2012 году: 68% автомобильных дорог требовали капитального ремонта и
реконструкции, в удовлетворительном состоянии находились 11% дорог, в
неудовлетворительном состоянии находились 21% дорог. Согласно данным
официального сайта Комитета автомобильных дорог Министерства по
инвестициям и развитию Республики Казахстан, общая протяженность
автомобильных дорог Казахстана в 2015 году составила 96 421 километров, что
обеспечивает плотность автомобильных дорог на уровне 3,54 километров на
100 квадратных километров территории страны.
по экономической доступности продовольствия – «доля расходов на
продовольствие беднейшей части населения» и «изменчивость поставок
продовольствия на душу населения, ккал/человека в день». То есть, понижена
платежеспособность социально-уязвимых слоев населения;
5
По данным ФАО, в 2011 году показатель Казахстана составил
61 ккал/человека в день (справочно: Соединенные Штаты Америки (далее –
США) - 44 ккал/человека в день, Великобритании -15 ккал/человека в день,
Японии - 42 ккал/человека в день).
Экономическая доступность продовольствия в Казахстане ниже, чем в
развитых странах и странах ЕАЭС. Часть доходов населения Казахстана,
направляемая на приобретение продовольствия существенно выше
аналогичных показателей развитых стран. Например, для Казахстана данный
показатель составляет 52,3 %, для России – 44,8 %, Белоруссии – 49,1 %,
25 стран Европейского союза – 25-30%, США – 22%.
Рост
доходов
и
сокращение
уровня
бедности
являются
основополагающими
условиями
в
достижении
продовольственной
безопасности, характеризующими потенциальную возможность населения
приобрести продовольственные товары. Люди с наименьшими доходами
потребляют в два раза меньше мяса и мясопродуктов, картофеля, чем
представители среднего дохода. Люди с низкими доходами потребляют не
только меньше продуктов питания, но и приобретают более дешевые и не
всегда безопасные продукты, обладающие меньшей энергетической ценностью.
Наиболее подверженными риску неполноценного питания являются
индивидуумы с низким уровнем доходов и пенсионеры.
Возникает ситуация, когда наиболее незащищенные слои населения –
получатели адресной социальной помощи, получают материальную помощь от
государства в объемах, недостаточных для покрытия физиологических норм
потребления
продуктов
питания
для
обеспечения
нормальной
жизнедеятельности.
Так, действующие в настоящее время минимальные нормы потребления
не отражают реальной действительности. К примеру, по данным органов
статистики годовое фактическое потребление мяса и мясопродуктов на душу
населения на 68,7% превышает утвержденные минимальные нормы
потребления, по фруктам на 53,4%, по овощам на 7,7%, по чаю черному на
325,4 %.
В результате, расчет продовольственной корзины и всех последующих
выплат из бюджета формируются на входных данных, несоответствующих
фактическим показателям. В этой связи, возникают проблемы с созданием
адекватного платежеспособного спроса на внутреннем рынке. К примеру, по
данным органов статистики по итогам 2014 года стоимость продовольственной
корзины составила 11 441 тенге в месяц, тогда как потребительские расходы на
продовольственные товары в среднем на душу населения за месяц в 2014 году
составили 15 991 тенге.
Черта бедности определяется на уровне 40% от стоимости
потребительской корзины. Доля стоимости продовольственной корзины в
стоимости потребительской корзины составляет 60%. Таким образом,
гарантированные государством доходы населению, проживающего за чертой
6
бедности, не покрывают продовольственную корзину и не обеспечивают
минимальные физиологические требования в пище для сохранения здоровья.
по безопасности пищевой продукции – «доступ к улучшенным
источникам воды, % от численности населения», то есть не все население имеет
доступ к чистой воде.
За рассматриваемый период с 2009 по 2015 годы по данным ФАО было
зафиксировано отставание Казахстана от стран, занимающих последнюю
позицию из списка стран, входящих в первую 30 рейтинга по Глобальному
индексу конкурентоспособности Всемирного экономического форума по
такому показателю безопасности пищевой продукции, как «доступ к
улучшенным источникам воды, % от численности населения» – на 3,9%.
По оценке ФАО, до 93,1% населения Казахстана в 2012 году имело
доступ к улучшенным источникам воды. При этом, в большинстве развитых
стран значение данного показателя выше 99% (справочно: в Швейцарии,
Германии, Нидерландах – 100%). При этом, Казахстан отстает от Саудовской
Аравии, занимающей 30 место в рейтинге (97%).
Вода – это источник жизнедеятельности человека, от которого в первую
очередь зависит состояние здоровья. Для того, чтобы иметь физическую
активность человек должен употреблять только чистую, качественную
питьевую воду.
По оценкам Всемирной организации здравоохранения (далее – ВОЗ)
частота заболеваний, переносимых водой является самой высокой. Воздействие
водного фактора на здоровье населения постоянно подтверждается более чем
столетней практикой водоснабжения.
Таким образом, дефицит воды и ухудшение качества представляет угрозу
продовольственной безопасности.
Согласно информации местных исполнительных органов, не обеспечены
доступом к централизованному водоснабжению 3 383 сельских населенных
пункта, с общей численностью населения 1,7 миллионов человек или 22% от
всего сельского населения Казахстана.
Таким образом, видно, что вопрос обеспечения продовольственной
безопасности является комплексным и входит в компетенцию различных
государственных органов.
Более того, такие ведомственные интересы уполномоченного органа в
области развития агропромышленного комплекса, как интерес в максимально
высоких ценах на продукцию сельхозпроизводителя, порой противоречат таким
показателям экономической безопасности как низкие цены на продтовары.
Вышеизложенное подтверждает, что функционал уполномоченного
органа в области развития агропромышленного комплекса не позволяет
единолично решить вопрос физической и экономической доступности, а также
безопасности пищевой продукции.
В этой связи, учитывая то, что вопрос обеспечения продовольственной
безопасности является комплексным и входит в компетенцию различных
7
государственных органов, а также то, что он является частью обеспечения
экономической безопасности и элементом обеспечения национальной
безопасности, где согласно статье 15 Закона Республики Казахстан
«О национальной безопасности Республики Казахстан» от 6 января 2012 года
определены полномочия государственных органов по обеспечению
национальной безопасности необходимо внести изменения в основные понятия,
используемые в данном Законе по включению таких понятий, как «физическая
доступность продовольственных товаров» и «экономическая доступность
продовольственных товаров».
Также учитывая определение продовольственной безопасности, где
согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 22 он предусматривает состояние
защищенности экономики при котором государство способно обеспечить
физическую и экономическую доступность населению качественных и
безопасных продовольственных товаров в статье 22 необходимо вместо слова
«продовольственной
независимости»
прописать
«продовольственной
безопасности», а также добавить пункт о проведении мониторинга
продовольственной безопасности в порядке, определяемом Правительством
Республики Казахстан.
При этом, из Закона об АПК необходимо исключить все понятия и
нормы, касающиеся вопроса продовольственной безопасности.
Вместе с тем, учитывая то, что уполномоченный орган в области
регулирования торговой деятельности согласно Закону Республики Казахстан
от 12 апреля 2004 года «О регулировании торговой деятельности»
разрабатывает предложения, разрабатывает и утверждает порядок установления
пороговых значений розничных цен,
утверждает пороговые значения
розничных цен на социально значимые продовольственные товары, а также
проводится государственный контроль за соблюдением предельно допустимых
розничных цен на социально значимые продовольственные товары необходимо
из Закона об АПК исключить все нормы и понятия касающиеся вопроса
социально значимых продовольственных товаров и проведение мониторинга
цен продовольственных товаров.
Также учитывая то, что малообеспеченным слоям населения поддержка
оказывается в рамках Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года
«О занятости населения» необходимо исключить из Закона об АПК норму о
поддержке малообеспеченных слоев населения при приобретении социально
значимых продовольственных товаров.
Таким образом, данные изменения и дополнения в вышеуказанные
Законы Республики Казахстан позволят обеспечить единство подходов к
формированию и реализации государственной политики обеспечения
продовольственной безопасности.
8
3. Цели принятия законопроекта
Целью принятия законопроекта является обеспечение единства подходов
к формированию и реализации государственной политики обеспечения
продовольственной безопасности.
4. Предмет регулирования законопроекта
Предметом регулирования законопроекта являются общественные
отношения в сфере обеспечения продовольственной безопасности,
возникающие при обеспечении единства подходов к формированию и
реализации государственной политики обеспечения продовольственной
безопасности.
5. Структура законопроекта
Законопроект состоит из двух статей.
Статья 1 законопроекта предусматривает внесение изменений и
дополнений в
Законы Республики Казахстан от 6 января 2012 года
«О национальной безопасности Республики Казахстан» и от 8 июля 2005 года
«О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и
сельских территорий»
В статье 2 законопроекта определен срок и порядок введения в действие
законопроекта.
6.
Предполагаемые
правовые
и
последствия в случае принятия законопроекта
социально-экономические
Предполагается, что соответствующие внесение изменений и дополнений
в вышеуказанные Законы Республики Казахстан обеспечит единство подходов
в формировании и реализации государственной политики обеспечения
продовольственной
безопасности.
В
результате,
компетентные
государственные органы будут сообща принимать меры по тем показателям по
которым Казахстан имеет слабые позиции
в области обеспечения
продовольственной безопасности. Это в свою очередь позволит улучшить
физическую и экономическую доступность продовольствия, а также ее
безопасность.
Принятие законопроекта не предполагает негативных социальноэкономических и правовых последствий.
9
7. Необходимость одновременного (последующего) приведения
других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым
законопроектом
Отсутствует
8.
Регламентированность
предмета
нормативными правовыми актами
законопроекта
иными
Предмет Законопроекта регламентируется нормами Закона Республики
Казахстан от 12 апреля 2004 года «О регулировании торговой деятельности» и
постановления Правительства Республики Казахстан от 12 апреля 2010 года
№ 296 «Об утверждении Правил проведения мониторинга состояния
продовольственной безопасности».
9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта
Международные подходы в области продовольственной безопасности и
безопасности пищевой продукции, как составляющей ее части,
задекларированы в таких документах, как:
1) Римская декларация о Всемирной продовольственной безопасности и
План действий Всемирного продовольственного саммита (ФАО, 1996);
2) Кодекс Алиментариус. Маркировка пищевых продуктов (ФАО/ВОЗ).
В соответствии с указанными выше международными рекомендациями
по обеспечению продовольственной безопасности, государства разрабатывают
собственные концептуальные и программные документы по достижению
продовольственной безопасности. Так, например, во многих странах СНГ,
приняты законы о продовольственной безопасности, а в Российской Федерации
– Доктрина продовольственной безопасности от 1 февраля 2010 года.
В целом, во всех развитых и развивающихся странах продовольственная
безопасность имеет такие же критерии как у Казахстана - физическая
доступность продовольствия, экономическая доступность продовольствия,
безопасность пищевой продукции.
Так, согласно методологии ФАО различают следующие элементы
измерения продовольственной безопасности:
1) измерение наличия отражает количество, качество и разнообразие
доступного на рынке страны продовольствия;
2) измерение доступа включает показатели физической доступности и
наличия инфраструктуры;
3) измерение стабильности разделено на две группы: показатели,
характеризующие наличие факторов подверженности риска продовольственной
безопасности, и показатели, характеризующие вероятность наступления таких
рисков;
10
4) измерение использования также разделено на две группы. К первой
группе относятся показатели, определяющие условия использования
продовольствия. Вторая группа содержит показатели, характеризующие
конечные результаты ненадлежащего использования продовольствия
населением, отражающиеся в наличие отклонений физического развития или
заболеваний, связанные с недостатками питания.
Вместе с тем, опыт стран показывает, что за продовольственную
безопасность отвечает не только Министерство сельского хозяйства, но другие
правительственные организации, а также частные структуры, общественные
союзы и некоммерческие организации.
Так, в Бразилии в рамках действующего Закона «О продовольственной и
пищевой безопасности» (№11.346 от сентября 2006 года) сформирован
Национальный план продовольственной и пищевой безопасности, который
предусматривает более 40 программ и мероприятий.
Следует отметить, что за реализацию многих программ отвечает
Министерство социального развития и борьбы с голодом. Также задействованы
министерства здравоохранения, аграрного развития, образования, сельского
хозяйства и окружающей среды.
Канада также уделяет огромное внимание вопросам продовольственной
безопасности. Так, в Канаде в рамках данного направления работают как
правительственные организации, так и частные структуры, общественные
союзы и некоммерческие организации.
(Справочно: В Канаде поддержка населения с низкими доходами осуществляется на
федеральном уровне за счет «нулевой» или пониженной ставки налога, а на провинциальном
уровне действуют программы социальной помощи в виде финансовых выплат.
Кроме того, для обеспечения продовольствием населения с низкими доходами, в
Канаде функционирует система «продовольственных банков». В настоящее время эта
организация работает во всех провинциях страны и включает 450 местных
продовольственных банков, которые, по сути, являются местом выдачи продовольственной
помощи (около 900 тыс. канадцев ежемесячно получают пищевую продукцию через эту
систему данным).
В области обеспечения экономической доступности продовольствия для
малообеспеченных слоев населения интересен опыт такой развитой экономики
как США. В различные годы программы субсидирования потребителей
продовольствия – мало защищённых слоев населения, в США занимали до 100
миллиардов долларов США и охватывали до 85 миллионов человек.
Так в случае признания дохода американской семьи ниже 130% уровня
бедности, члены семьи могли участвовать в программе помощи льготной
покупки продуктов, так называемой «SNAP», которая реализуется с помощью
электронных дебетовых карт EBT (Electronic Benefit Transfer). В этом случае
аккредитованным ритейлерам возмещалась стоимость приобретенной по карте
продукции на сумму около 134 долларов США/человека в месяц. Данная
программа охватывала до 45 миллионов американского населения.
11
Также в США существовала программа возмещения расходов на питание
женщин и детей, чей доход составлял ниже 185% от уровня бедности. Данная
программа охватывала 9 миллионов человек. Здесь выплата поддержки
осуществлялась в виде возмещения аккредитованным ритейлерам стоимости
продукции определенного ассортимента, приобретенной по сертификатам.
Наиболее высокие стандарты безопасности пищевой продукции
обеспечиваются в странах Евросоюза.
По окончанию Второй мировой войны Европа столкнулась с проблемой
голода и угрозой продовольственной безопасности. Для решения данных
проблем были разработаны меры для стимулирования продуктивности
сельскохозяйственного производства с целью обеспечения внутренних
потребностей в продовольствии. Так была создана Единая Аграрная Политика
Евросоюза (ЕАП), учрежденная Римским договором 1957 году основными
целями, которой были:
1) повышение производительности сельскохозяйственной продукции за
счет технического прогресса, рационального развития и использования
факторов производства;
2) повышение уровня жизни в сельскохозяйственных регионах, за счет
увеличения доходов населения, занятого в сельском хозяйстве;
3) стабилизация рынков;
4) доступность снабжения;
5) обеспечение населения продовольствием по умеренным ценам.
Для достижения указанных целей государством выделялись значительные
средства, в том числе в виде субсидий. Также для защиты внутренних рынков
применялись меры государственного регулирования внешнеторговой
деятельности.
Указанные цели были достигнуты в 1990 году, однако возникла проблема
перепроизводства продовольствия, что приводило к дополнительным
непродуктивным издержкам. Это вынудило государства отказаться от
субсидирования на единицу продукции и стимулировать рациональное
использование земель.
На сегодняшний день страны Европейского Союза обладают
достаточными ресурсами для обеспечения населения стран продовольствием.
Теперь важными задачами продовольственной безопасности в регионе стали
обеспечение экономической доступности продовольствия для населения и
обеспечение безопасности пищевой продукции.
Для решения указанных задач используются методы повышения
эффективности сельскохозяйственного производства путем развития сельской
инфраструктуры, возмещения расходов производителей на площади под
сельхозкультурами. Также внедрена система контроля качества пищевой
продукции по принципу «от фермы до стола».
12
10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией
законопроекта
Для реализации и последующего применения законопроекта финансовых
затрат не предполагается.