Принято на заседании Совета 25 марта 2013 г. № 116-1/2013
advertisement
Принято на заседании Совета 25 марта 2013 г. № 116-1/2013 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ по проекту федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по некоммерческому найму жилых помещений» Проект федерального закона «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по некоммерческому найму жилых помещений» (далее – проект, проект закона, законопроект) направлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства для получения экспертного заключения Государственноправовым управлением Президента Российской Федерации (письмо № А61166 от 15 февраля 2013 года). Согласно пояснительной записке к законопроекту общей целью его разработки является восполнение пробела правового регулирования отношений по некоммерческому найму жилых помещений. По содержанию законопроекта могут быть сделаны следующие замечания. 1 . Прежде всего, следует обратить внимание на то, что пробела в правовом регулировании, на который указывает пояснительная записка к проекту, в действительности нет. Никаких препятствий к тому, чтобы органы местного самоуправления или государственной власти, а равно и другие заинтересованные лица сдавали построенное ими жилье в наём по низким ценам и решали тем самым определенные социальные задачи, нет. И коль скоро проблема заключается в размере платы за жилищный наём, принципиальное различие между коммерческим и некоммерческим наймом 2 квартир в том виде, который предлагается законопроектом, вообще провести едва ли можно: в любом случае, если только речь не идёт о найме социальном, собственник жилья имеет в виду извлечь из сдачи квартир в наём определённый доход. Предлагаемая в проекте часть 5 статьи 1581 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) тоже прямо указывает на то, что плата за некоммерческий наём жилья может определяться с учетом обеспечения рентабельности деятельности наймодателя по строительству наемного дома и по предоставлению квартир в нем нанимателям. Таким образом, действительное разграничение видов найма жилья должно сводиться (как и сейчас) к противопоставлению найма коммерческого и найма социального. С другой стороны, специальное регулирование договорных отношений по некоммерческому найму жилья само по себе не может стимулировать к созданию особого рода домов, которые целиком будут назначены к заселению нуждающимися в жилище гражданами на основании договоров некоммерческого найма квартир. Если у органов власти не будет желания и главное, средств принципиально решать жилищные проблемы граждан, дома под некоммерческий наём строиться в должном количестве не будут даже несмотря на то, что обязательственные отношения по некоммерческому найму квартир подвергнутся особому законодательному регулированию. В связи с этим, можно заметить, что проблема обеспечения населения доступным жильём на началах найма, не являющегося наймом социальным, может быть решена не принятием предлагаемого закона, действие которого в регионах будут стараться свести к минимуму, а, например, разработкой финансово обеспеченной государственной программы, обязывающей органы власти на местах построить определенное количество квартир и предоставить их отдельным категориям граждан в наём по ценам, не превышающим определенного предела. 2. Согласно статье 4 (пункт 4 части первой) ЖК РФ жилищное законодательство регулирует, в частности, отношения по поводу отнесения 3 помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда. В развитие названной статьи ЖК РФ статьи 15 и 16 этого же кодекса определяют объекты жилищных прав, а также виды жилых помещений. К жилым помещениям согласно статье 16 ЖК РФ относится жилой дом, под которым понимается одноквартирный жилой дом (он может состоять из комнат, но не из квартир). Многоквартирный дом в целом, именно вследствие того, что он состоит из квартир, каждая из которых является самостоятельным объектом прав, не является объектом жилищных прав. Поэтому предложение о введении в ЖК РФ понятия (но никак не института) наёмного (арендного) дома, включающего в себя многоквартирный дом, ломающее с трудом выстроенную в законе систему объектов жилищных правоотношений, поддержано быть не может. То же касается всех иных положений проекта, касающихся вопросов, связанных с эксплуатацией такого дома. 3. Не вполне удачной является и попытка установить новую классификацию жилищных фондов в зависимости от цели их использования, согласно которой весь жилищный фонд подразделяется на жилищный фонд найма и жилищный фонд потребительского использования. В принципе весь жилищный фонд предназначен для удовлетворения потребности в жилье. И такая потребность может быть удовлетворена путем заключения различных жилищно-правовых и гражданско-правовых договоров либо путем приобретения жилья в собственность. Противопоставление жилищного фонда найма и жилищного фонда потребительского использования, предлагаемое проектом закона, не имеет под собой устойчивого основания: к фонду потребительского использования предполагается относить все жилые помещения, которые гражданесобственники используют для собственного проживания и для проживания членов своей семьи, к фонду найма – все остальные. Однако собственник жилья в любой момент может передать его в наём, и точно так же возможно 4 обратное – он может вселиться в ранее сдававшееся по найму своё жилое помещение. Более того, он может договориться о взимании платы с лиц, которым предоставлял помещение безвозмездно. Соответственно, одна и та же квартира - если встать на позицию законопроекта - может постоянно переходить из одной категории жилищных фондов в другую. Таким образом, предлагаемое деление оказывается весьма условным. Следует также заметить, что проект относит квартиры, предоставляемые для проживания по договору безвозмездного пользования, одновременно и к жилищному фонду потребительского использования, и к жилищному фонду некоммерческого использования, включаемому в жилищный фонд найма (предлагаемые части 3 и 31 статьи 19 ЖК РФ). 4. По мысли авторов проекта, предоставление жилых помещений по договору некоммерческого найма должно осуществляться в отношении лиц, признаваемых нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным ЖК РФ, но не являющихся малоимущими. Между тем, поскольку в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600, с учетом которого разработан законопроект, говорится только о гражданах, имеющих невысокий уровень дохода, представляется, что ограничение перечня лиц, имеющих право на получение жилья из некоммерческого жилищного фонда, не только условием наличия невысоких доходов, но и условием нуждаемости, не соответствует целям названного Указа. Привлекательность и востребованность государственного арендного жилья как нового правового института должны быть обусловлены максимально широкой возможностью его использования любыми категориями граждан, не имеющими возможности приобрести жилье в собственность. Кроме того, предложение такого вида жилья на рынке недвижимости не должно осуществляться за счет уменьшения строительства социального жилья. 5 5. Законопроектом предлагается ввести в ЖК РФ понятие «наёмный (арендный) дом». По определению, содержащемуся в проекте, это дом, все помещения в котором принадлежат на праве собственности одному лицу и сдаются гражданам для проживания однообразно - «по одному виду договора, из указанных» в части 4 статьи 191, которую предполагается включить в ЖК РФ. Одним из таких договоров в этой статье назван обычный договор найма жилого помещения, то есть договор, заведомо имеющий целью извлечение прибыли (это следует из предлагаемого пунктом 2 статьи 31 ЖК РФ - пунктом 1 статьи 1 проекта определения жилищного фонда коммерческого использования). Таким образом, проект имеет в виду, кроме прочего, отдавать некоторые дома, получающие особый статус наёмного дома, целиком на извлечение прибыли посредством сдачи жилья в коммерческий наём. Но если собственнику наёмного дома в принципе разрешается использовать такой дом для извлечения прибыли, то нет разумных оснований заставлять его извлекать прибыль только строго определённым образом. Не вполне понятно, почему в таком случае собственник дома должен сдавать все квартиры в наём и не может, например, временно передать их третьим лицам не на основании договора найма жилого помещения. Более того, из предлагаемой для включения в ЖК РФ статьи 1093 следует, что в определённых случаях собственником наёмного дома может быть и гражданин. Однако согласно законопроекту он не сможет использовать даже хотя бы одну квартиру в своем доме, получившем статус наёмного, для собственного проживания. Таким образом, проект в рассматриваемой части имеет в виду без должных к тому оснований нарушить право собственника дома на свободное пользование и распоряжение своим имуществом, а также ограничить действие принципа свободы договора, предусмотренного статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ). 6 6. Проект предполагает сделать особым объектом регулирования совокупность нескольких домов («комплекс наёмных (арендных) домов»). Представляется, что достаточных оснований для этого нет. Единственное, в чём можно увидеть некоторый смысл подобного подхода, это указание на право жителей наёмных домов пользоваться проездами, детскими площадками и тому подобными объектами, находящимися на земельном участке, в пределах которого находится рассматриваемая совокупность жилых домов (предлагаемая проектом статья 10910 ЖК РФ). Однако это право и так представляется очевидным, а для подтверждения его достаточно простого упоминания о нем в законодательном акте. Конструировать для этого новый сложный объект недвижимости совсем не требуется. 7. В соответствии с предлагаемыми частями 4 и 5 статьи 19 ЖК РФ выделяются 6 видов договоров, на основании которых могут использоваться жилые помещения гражданами. Помимо ныне известных ЖК РФ и ГК РФ договоров социального найма, найма специализированного жилого помещения, а также договора найма жилого помещения называются краткосрочный договор найма и краткосрочный договор некоммерческого найма. Однако выделение в самостоятельный вид краткосрочных договоров найма и некоммерческого найма представляется неправильным. Срок договора может обусловить его некоторые особенности, но в целом не меняет его сущности как договора найма либо договора некоммерческого найма. Не вполне понятно и то, в каких целях вводится жесткое ограничение, в соответствии с которым запрещается предоставлять в пользование гражданам жилые помещения в одном доме, если они предоставляются на различные сроки в рамках одного договора. 8. Проект предполагает разрешить только одновременную продажу всех помещений в наёмном доме (часть 6 предлагаемой статьи 191 ЖК РФ). Однако при этом делается исключение для случая, когда ни одно из помещений дома не стало предметом договора некоммерческого найма (часть 7 той же статьи). Подобный подход представляется нелогичным: все 7 квартиры или часть их в наёмном доме могут оказаться распроданными ещё до того, как станут заключаться договоры найма жилья, и дом автоматически потеряет статус наёмного. 9. Предлагаемое для включения в статью 1091 ЖК РФ определение договора некоммерческого найма жилого помещения содержит не только избыточное количество отсылок к другим нормам ЖК РФ, но и дает основание полагать, что конкретный договор некоммерческого найма может заключаться на иных условиях, нежели это установлено ЖК РФ (часть 1). Одновременно проект исходит из того, что практически все условия такого договора являются существенными, что на практике может повлечь за собой излишние и формальные споры. Неприемлемо и включение в число существенных такого условия как определение объекта найма, отличающегося от предмета договора. Кроме того, существенным условием договора некоммерческого найма жилого помещения согласно проекту должно являться указание в нем лиц, постоянно проживающих вместе с нанимателем. Однако порядок вселения в такое помещение иных граждан проект закона не устанавливает, и действие статьи 679 ГК РФ, предусматривающей на этот счёт определённые правила, на отношения по некоммерческому найму проект закона непосредственно не распространяет (предлагаемая часть 2 статьи 1091 ЖК РФ и пункт 1 статьи 2 законопроекта). Соответственно, положения статьи 679 ГК РФ имеется в виду применять только в том случае, если жилищным законодательством не будет предусмотрено иных положений. Таким образом, в регламентации некоммерческому найму рассматриваемой жилья изначально части отношений создаётся по некоторая неопределённость. 10. Статья 1093, предлагаемая для включения в ЖК РФ, нуждается в уточнении и более четком изложении того, кто может быть наймодателем по договору некоммерческого найма. В проекте использованы термины «организация», «иное лицо», которые требуют пояснения. 8 11. В соответствии со статьей 1094 , которую предлагается включить в ЖК РФ, нанимателями по договору некоммерческого найма жилого помещения могут быть только строго определённые граждане. Однако применительно к краткосрочным договорам часть 6 той же статьи предполагает разрешить наймодателю заселять квартиры наёмного дома гражданами, относящимися к тем категориям, которые наймодатель определит собственным решением, то есть произвольно. При таком подходе решение социальных задач, преследуемых проектом закона, может оказаться недостижимым: наймодатель сможет вселять в наёмный дом по краткосрочным договорам всех, кого сочтёт нужным, а не тех граждан, которые действительно нуждаются в решении жилищных проблем (предлагаемая статья 1096 ЖК РФ хотя и упоминает о заключении краткосрочных договоров в отношении жилых помещений, предназначенных для временного проживания граждан, но, во-первых, не дает понять что считается временным проживанием гражданина, а во-вторых, не позволяет заключить, как определяется «предназначение» помещений для такого рода проживания). 12. Предлагаемая проектом статья 1097 ЖК РФ предусматривает, что в случае смерти нанимателя его права по договору некоммерческого найма жилого помещения переходят к любому дееспособному члену его семьи, проживающему в данном помещении. Однако поскольку проект закона не распространяет прямо на соответствующие отношения действие статьи 686 ГК РФ, может возникнуть неопределённость в том, как должен решаться вопрос с жилым помещением, во-первых, в случае, если после смерти нанимателя проживать в помещении остаётся только несовершеннолетний ребенок, во-вторых, в ситуации, когда дееспособные члены семьи умершего нанимателя не придут к согласию относительно того, к кому именно должны перейти права по договору найма жилья. 9 13. Не совсем понятно, почему законопроект не предусматривает соответствия предлагаемой статьи 1099 ЖК РФ положениям статьи 684 ГК РФ, а именно: почему, имея преимущественное право на заключение договора некоммерческого найма на новый срок, наниматель, а не наймодатель должен проявлять активность в решении вопроса по заключению такого договора на новый срок . 14. Крайне неудачное редакционное изложение текста предлагаемой статьи 10910 проекта может привести к различным недоразумениям. В частности, не вполне ясно, какой и чьей обязанности корреспондирует «право свободного доступа к дому». Кроме того, нет определенности относительно того, могут ли лифты, коридоры и иное общее имущество дома использоваться для удовлетворения социально-бытовых потребностей граждан. 15. Применительно к предлагаемой статье 10911 ЖК РФ следует заметить, что регламентация расторжения договора некоммерческого найма должна обеспечивать перечисление всех оснований для такого расторжения в тексте закона. Какие-либо отсылки в данном вопросе недопустимы. 16. Предлагаемая статья 1581 ЖК РФ, посвященная плате по договору некоммерческого найма жилого помещения, содержит избыточные, затрудняющие ее понимание отсылки, нечеткие формулировки (например, «в течение определенного периода времени», «нормы рентабельности деятельности наймодателя» и т.п.), а также понятия, неизвестные ЖК РФ (коэффициент – дефлятор, целевые расходы наймодателя). Кроме того, эта статья не дает ответа на основной вопрос: из чего состоит плата для нанимателя арендного жилья и какова ее структура. Вывод: с учетом изложенного следует заключить, что предложенный законопроект одобрен быть не может. Вместе с тем нужно заметить, что проблема обеспечения граждан доступным жильем носит крайне важный 10 характер, в связи с чем законопроектная работа в направлении, которое задано рассмотренным проектом, может быть продолжена. Председатель Совета В.Ф. Яковлев
