По другую сторону концепции открытости, прозрачности и э
advertisement
По другую сторону концепции открытости, прозрачности и этичности публичного управления: неформальные отношения муниципальных руководителей и их стратегии взаимодействия Ю.М. Плюснин, Е.Н. Митрошина Логика взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в условиях конституционально закреплённой независимости ветвей власти, должна выстраиваться на отношениях сотрудничества. Межмуниципальные взаимодействия администраций городских и сельских поселений с районными властями, поскольку законодательно закреплена двухуровневая организация местного самоуправления, предполагают в качестве основы, помимо отношений сотрудничества, также и отношения соподчинённости. При этом декларируемые принципы открытости, прозрачности и этичности в публичном управлении исключают выстраивание взаимодействий между властями разных уровней на неформальных отношениях. Используя теоретико-игровой подход и в качестве базовой модель взаимодействия в конфликтной ситуации (К. Томаса) для описания взаимодействия между руководителями органов власти разного уровня (муниципальный район – поселение) и разных ветвей (муниципальная – государственная власть), мы выделили и описали 4 возможных типа одномерных моделей взаимодействия между властями разных уровней. «Нормативная» модель (1) предполагает отношения сотрудничества в качестве основных и ведущих в отношениях между управленцами-лидерами, особенно на муниципальном уровне. «Мобилизационная» модель (2) предполагает таковыми отношения соподчинённости, прежде всего ожидаемые между руководителями местного и государственного уровней. «Изоляционистская» модель (3) предполагает ведущими отношения соперничества. Наконец, модель (4) «отказа от полномочий» предполагает, что в основе взаимодействий между руководителями лежат отношения взаимного избегания, отказа от взаимодействия. Ожидалось, что две первые модели взаимодействий, как выдвигающие на первый план нормативно закреплённые отношения сотрудничества и соподчинённости, будут в наибольшей степени соответствовать реальной практике взаимодействий руководителей органов власти. Наоборот, две последние модели – соперничества между властями и избегания взаимодействий – должны иметь очень ограниченное значение в практике управления. Между тем, анализ реальной практики взаимодействий муниципальных руководителей поселенческого уровня с руководителями муниципальных районов и региональными чиновниками показывает, что взаимодействия хотя и строятся на отношениях соподчинённости, но не на сотрудничестве. При этом в основе реальных управленческих взаимодействий лежат неформальные отношения подчинения и соперничества. Анализ глубинных интервью с муниципальными руководителями позволил выявить значительное отклонение ожидаемых и реально предпочитаемых моделей взаимодействий. «Нормативная» модель стратегии сотрудничества руководителей, ожидаемая с наибольшей вероятностью, в реальной практике управления оказалась наименее предпочитаемой. Напротив, «изоляционистская» модель стратегии соперничества властей, ожидаемая с невысокой вероятностью, в реальной практике высоко предпочитаема. При этом для «мобилизационной» модели стратегии подчинения ожидаемая и реальная частотность совпадают. Наконец, модель «отказа от полномочий» со стратегией избегания взаимодействий, ожидаемая вероятность которой нулевая, в реальной практике является нередкой. Мы предполагаем, что поскольку взаимодействия между управленцами, трансформированные неформальными отношениями, выстраиваются преимущественно вокруг дележа крайне ограниченных ресурсов (финансовых - борьба за выделение межбюджетных трансфертов между «муниципалами» и госчиновниками, природных – борьба за их контроль и регулирующие механизмы, административных - борьба за власть между «муниципалами»), что не предполагает следовать принципам открытости, прозрачности и этичности публичного управления, то в этих жёстких условиях оптимальными стратегиями взаимодействий для многих низовых руководителей оказываются подчинение или, напротив, острое соперничество, а отнюдь не сотрудничество или избегание взаимодействий
