С.М. Мельников, доцент кафедры отечественной истории
advertisement
С.М. Мельников, доцент кафедры отечественной истории Бийского педагогического государственного университета им. В.М. Шукшина, к.и.н. Некоторые аспекты земельной реформы в Алтайском крае в условиях трансформации сельского хозяйства (1991-2005 гг.) Переход к частной собственности на средства производства и, прежде всего, на земли сельскохозяйственного назначения являлся и остается главным содержание трансформационных процессов в сельском хозяйстве в постперестроечной России. Земельные преобразования осуществлялись "сверху" и поэтому, чтобы понять происходившие и происходящие сегодня процессы в аграрных отношениях необходимо хотя бы кратко, остановиться на созданной высшими органами власти нормативноправовой базе преобразований. Как известно, до начала земельной реформы в Российской Федерации земля находилась в государственной собственности и была передана сельскохозяйственным предприятиям в безвозмездное и бессрочное пользование. Существовали две формы сельскохозяйственных предприятий: колхозы и совхозы (в том числе подсобные хозяйства государственных предприятий). Реформирование земельных отношений началось еще в СССР в начале 1990-х годов. В феврале 1990 г. Верховный Совет СССР принял Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, которыми впервые в советское время вводилась правовая норма для пользования сельскохозяйственными землями - пожизненного наследуемого владения [1]. Работникам колхозов и совхозов давалось право выхода из коллективного хозяйства для создания своего хозяйства с наделением их землей совхоза или колхоза. Была введена плата за пользование землей в виде земельного налога и арендной платы. Таким образом, начало реформирования земельный отношений было положено еще законодательством СССР. Процесс земельной реформы в Российской Федерации начался с 1 января 1991 года, в связи с вступлением в силу Законов РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», которыми создавался механизм реализации права собственности на землю. Закрепляя институт пожизненного наследуемого владения и бессрочного пользования землей, законы "О земельной реформе" и "Крестьянском (фермерском) хозяйстве" предусматривали и возможность приобретения участков земли в частную собственность. Однако права собственности на землю были ограничены тем, что земля была исключена из гражданского оборота: купля-продажа не допускалась В апреле 1991 года Верховный Совет РСФСР, в рамках проводившейся экономической реформы, принял Земельный кодекс Российской Федерации. Наряду с признанием права частной собственности, Земельный кодекс РСФСР предусматривал коллективную собственность на землю, которая подразделялось на коллективную совместную и коллективно-долевую собственность на земельные участки. В коллективную собственность передавались земли колхозов, совхозов, которые в свою очередь могли закрепляться за гражданами без определения или с определением для каждого из них конкретной земельной доли в количественном выражении [2]. Таким образом, основные положения земельной реформы были провозглашены в Российской Федерации еще до распада СССР. Но именно только провозглашены. Начало активной деятельности по проведению земельных преобразований, целью которых объявлялось обеспечение равноправного существования и развития различных форм хозяйствования и рационального использования земель на территории России, положили Указ Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" от 27 декабря 1991 года № 323 [3] и постановление Правительства РФ "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" от 29 декабря 1991 года № 86 [4]. Данными нормативными актами колхозы и совхозы были обязаны провести в 1992 году реорганизацию и до 1 января 1993 года привести свой статус в соответствии с Законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" от 25 декабря 1990 года. Реорганизация сельскохозяйственных предприятий предполагала их приватизацию - передачу имущества колхозов и совхозов, в том числе и используемых земель, в частную собственность. Принятое во исполнение Указа № 323 постановление Правительства РФ "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" от 29 декабря 1991 года № 86 конкретизировало процесс приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий. В частности для приватизации земли и реорганизации хозяйств, в каждом колхозе и совхозе должны были быть созданы внутрихозяйственные комиссии, которым предписывалось провести разграничение находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, выделив земли, остающиеся в государственной собственности и передаваемые гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность. В основу приватизации сельскохозяйственных земель и собственности коллективных хозяйств был положен принцип социально справедливого уравнительного распределения, в рамках которого предусматривалась передача на безвозмездной основе в 2 собственность членам трудовых коллективов, пенсионерам, а также работникам социальной сферы села усредненных земельных долей и имущественных паев. Учитывая сложность процедуры реорганизации сельскохозяйственных предприятий и приватизации земли, в сентябре 1992 года было принято постановление Правительства РФ "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" № 708 [5]. В нем был более подробно изложен процесс реорганизации, а также определены типы сельхозпредприятий, которые могли проводить реорганизацию, типы юридических лиц, которые могли быть образованы собственниками земельных долей и имущественных паев при реорганизации сельхозпредприятий (товарищества, акционерные общества, сельскохозяйственные производственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и их объединения). В случае принятия собраниями трудовых коллективов совхозов и колхозов решений о сохранении прежней формы хозяйствования, например государственной, все равно должна была проводиться их перерегистрация с составлением списка работников, имеющих право на земельные доли и имущественные паи для обеспечения безоговорочного права работника выйти из коллективного хозяйства для организации крестьянского (фермерского) хозяйства. Право собственности на земельную долю и имущественный пай получали все работники реорганизуемого предприятия, в том числе временно отсутствующие. Также имели право на земельную долю, но только с согласия трудового коллектива, и лица, занятые в социальной сфере на селе (работники здравоохранения, образования, сферы быта, торговли, связи, культуры, проживающие на территории этой сельскохозяйственной организации). Однако в Алтайском крае в подавляющем большинстве предприятий работники социальной сферы земельных долей не получили. Размер земельной доли устанавливался независимо от трудового вклада и стажа работы, определялся в натуральном и стоимостном выражении. Часть земель совхозов и колхозов передавалась сельским Советам для личных подсобных хозяйств и сенокосов граждан и создания фонда перераспределения земель. Земли из фонда перераспределения могли быть предоставлены в аренду гражданам – не членам сельхозпредприятия для организации фермерских хозяйств, для расширения сельскохозяйственных угодий выделившимся из предприятия фермерам, а также в аренду и сельхозпредприятиям. Размер земельного надела определялся в гектарах и в балло-гектарах (продуктивная характеристика земельной доли). В Бийском районе оценка 1 гектара пашни составляла от 25 до 31 балла. В среднем каждый участник реорганизуемой организации получил надел в 209 балло-гектаров, в Смоленском - 388 балло-гектаров, в Советском - 375, в Петропавловском – 305. 3 Начиная с 1994 года каждый участник долевой собственности получил именное свидетельство о праве собственности на землю, в котором указывалась площадь земельного участка в гектарах и его характеристика в балло-гектарах. Сплошная реорганизация колхозов и совхозов в Алтайском крае проводилась в 1992 - 1993 годах и формально завершилась к 1994 году. Из 708 сельхозпредприятий (243 колхоза и 465 совхозов, на 1.01. 1992 г.) изменили форму собственности немногим более половины: 371 сельхозпредприятия (52%), 337 (48%) воспользовались правом сохранения прежней формы хозяйствования, оставшись государственными предприятиями [6]. Распределение сельскохозяйственных предприятий, которых с учетом вновь созданных в 1993 году стало 745, по формам собственности выглядело следующим образом: 342 (45,3%) – государственные, 403 – частные, в том числе 7 предприятий (1%) – открытые акционерные общества (ОАО), 111 (17,7%) – закрытые акционерные общества (ЗАО), 171 (22,6%) товарищества с ограниченной ответственностью (ТОО), всего 2 (0,2%) - производственные кооперативы, 42 (5,5%) - ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств, 79 (10,4%) – прочие, 4657 крестьянских (фермерских) хозяйств [7]. Таким организаций образом, являлись достаточно большое товариществами с количество ограниченной сельскохозяйственных ответственностью. Это объясняется, прежде всего, близостью ТОО по структуре и организации деятельности к колхозам. ТОО создавались на основе паевых взносов и было более понятным, чем акционерное общество. И в последующие годы общества с ограниченной ответственностью (ТОО, ООО) оставались преобладающими. Например, в 1997 году их было 297 из 766 сельхозпредприятий края - 38,8%. И только после принятия в конце 1995 года федерального закона "О сельскохозяйственной кооперации" начался процесс преобразования хозяйств в сельскохозяйственные производственные кооперативы (СПК). Реорганизация колхозов и совхозов проходила в остром политическом противостоянии исполнительной и законодательной власти края. Краевой Совет народных депутатов, возглавляемый А.А. Суриковым, мотивируя свои действия необходимостью остановить процесс катастрофического спада сельскохозяйственного производства, на сессии 23 июля 1992 года постановил приостановить реорганизацию колхозов и совхозов и действия по дальнейшему разделу земли до завершения уборочных работ, потребовал от администрации края в месячный срок подготовить положение о порядке реорганизации колхозов и совхозов, с учетом особенностей Алтайского края [8]. Необходимо отметить, что собственных решений о реорганизации колхозов и совхозов в Алтайском крае, кроме Рекомендаций по реализации постановления правительства Российской Федерации "О 4 порядке реорганизации колхозов и совхозов" [9] краевая администрация и краевой Совет народных депутатов не принимали. Как отмечают участники реорганизации, она проводилась под большим давлением со стороны краевой администрации, в спешном порядке. В Бийском районе почти все постановления администрации района о реорганизации колхозов и совхозов были приняты в январе - апреле 1993 года. Из 16 коллективных хозяйств, только 7 - колхозы им. Калинина, им. Ленина, им. Димитрова, «Красный Октябрь», совхозы «Воеводский», «Угреневский» были реорганизованы в Товарищества с ограниченной ответственностью (ТОО). Несколько раньше был преобразован в кооператив «Верх-Бехтемир» колхоз «Бехтемирский». Остальные 9 предприятий, специализирующиеся на племенном животноводстве и семеноводстве, на основании пункта 22 "Положения о реорганизации колхозов и совхозов и приватизации государственных предприятий", в котором говорилось о том что колхозы и совхозы, овощеводческие совхозы сельскохозяйственных "…специализированные племенные с мелиоративными системами, семеноводческие…, зверосовхозы … реорганизуются с сохранением целостности специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов, необходимых для сохранения сложившейся специализации производства"[10], выделив земельную долю и имущественный пай работникам желавшим организовать фермерские хозяйства, сохранили государственную форму собственности на землю и имущество. В Смоленском районе из совхозами, 10 сельскохозяйственных предприятий, которые все были пять также воспользовались своим особым статусом и сохранили государственную форму собственности. Остальные реорганизовались в закрытые акционерные общества (АОЗТ). Например, совхоз «Советская Россия» Смоленского района в ноябре 1992 года был преобразован в ЗАО «Колос». Учредителями общества стали 976 человек. В том числе 508 работников совхоза, 321 пенсионер, 12 студентов ВУЗов, 66 учащихся СПТУ, 38 человек, проходивших срочную службу в рядах армии. Также в состав участников общества вошли 31 работник детского сада совхоза «Колосок». Большое количество не работников хозяйства, прежде всего учащихся СПТУ, в составе учредителей было связано с желанием сохранить больше земли в коллективной собственности. Уставной фонд акционерного общества составил 10 млн. 250 тыс. руб. При акционировании каждому работнику и пенсионерам совхоза была определена земельная доля 10 гектаров, имущественный пай определялся в соответствии со стажем работы и заработной платой за 5 последних лет. Минимальные имущественный пай составлял 120 рублей, максимальный – 50859 руб. Имущественные паи были выделены 563 работникам 5 и некоторым наиболее заслуженным пенсионерам. При выходе из акционерного общества его участника имущественный пай мог быть выделен в натуральной форме или выплачен деньгами в течение 6 месяцев. За использование земельных долей участников общества в конце года осуществлялась натуральная оплата за 5 гектаров 2 центнера зерна, 15 кг сахара, 20 кормовых единиц кормов, 2 центнера зерноотходов. Для управления акционерным обществом и получения дивидендов акционеры получали акции внутреннего пользования. Одна акция выдавалась на 100 руб. имущественного пая. Голосование на собраниях общества осуществлялось акциями. В Зональном районе все 7 совхозов были преобразованы в Товарищества с ограниченной ответственностью с разделением земли и имущества предприятия на доли и паи. В государственной собственности остались только два предприятия: Бийская опытная селекционная станция и птицефабрика "Чемровская". Таким образом, в результате реорганизации коллективных хозяйств был сделана попытка создания многоукладной аграрной экономики на базе различных форм собственности и способов хозяйствования на земле. В соответствии с требованиями нового законодательства, большинство колхозов и совхозов перерегистрировалось и формально передали землю и имущество в собственность своим работникам и пенсионерам. Но внутрихозяйственные отношения при этом не изменились. Хотя собственность перестала быть государственной, реально она сохранилась в трудовых коллективах, за небольшим исключением при выходе из хозяйства фермеров. Наделение работников колхозов и совхозов не конкретными земельными участками, а не определенными на местности земельными долями в коллективной собственности, было обусловлено несколькими факторами. Во-первых, необходимостью сохранения коллективной формы организации сельскохозяйственного производства, которая могла быть разрушена при раздаче конкретных участков земли работникам колхозов и совхозов, учитывая, что эффективного собственника сразу возникнуть не могло; во-вторых, сложностью, с точки зрения психологического восприятия, получения работником сельского хозяйства того или иного земельного участка; в-третьих, сохранялось некое политическое равновесие, с одной стороны земля становилась частной собственностью, с другой – сохранялось ее коллективное пользование. Рассматривая вопрос о наделении крестьян земельными долями, один из наиболее известных идеологов частной собственности на землю Е.В. Серова, тогда заведующая лабораторией Института экономических проблем переходного периода, отмечала, что "… если наделы выделять в натуре, то это приведет к чересполосице и неоправданно сложной системе землеустройства, частым земельным переделам (и 6 связанным с этим конфликтам), неустойчивости общественного производства, ибо каждый будет ревностно следить за обработкой "своей" земли. Закрепление же за членами коллектива не земельного участка, а некоторой абстрактной земельной площади в гектарах не может реально повлиять на экономические отношений внутри предприятия" [11]. В тоже время, право на земельную долю (которая, конечно же, была недостаточной, чтобы вести самостоятельное хозяйство) позволяло бывшим колхозникам, пожелавшим основать фермерское хозяйство увеличить свой участок, купив или арендовав земельные доли у соседей. Приобретая право на земельные доли, они могли оформить приобретенные земельные участки единым земельным массивом. Но, главной причиной, не наделения сельских жителей земельными долями без их реального выделения в натуре, помимо "справедливого" решения земельного вопроса и тем самым легитимизации института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначений, должна была стать возможность последующей концентрации земель в руках "эффективных собственников». Характеризуя первый этап земельной реформы, осуществивший наделение крестьян земельными и имущественными паями, известный экономист Г. Шмелев писал: "… Поскольку значительная часть земельных долей сосредоточилась у сельских пенсионеров и сельских жителей неземледельцев, очевидно, предстоит вторичное перераспределение земли посредством соответствующего рынка. Именно через него может быть обеспечена концентрация земельных участков у эффективно работающих владельцев" [12]. Таким образом, как и при приватизации в дальнейшем промышленных предприятий, изначально не ставилась задача передать средства сельскохозяйственного производства, в том числе землю, работникам сельхозпредприятий. Лозунг "земля – крестьянам", имел явно пропагандистский характер, основной целью земельной реформы являлось создание рынка земли сельскохозяйственного назначения. Результатом земельных преобразований в Алтайском крае в 1991-1996 годах стала бесплатная передача в собственность гражданам около 6,8 млн. га земельных угодий (68% земель сельскохозяйственного назначения). Формально собственниками земельных долей к 1996 году стали 362,5 тыс. работников и пенсионеров бывших совхозов и колхозов. Распорядились ими они следующим образом: 42 процента передали свои земельные доли в, так называемую, аренду; 15 процентов передали право пользования ими в уставный капитал сельскохозяйственных предприятий; 7 процентов выделили земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, еще 4 процента передали участки в уставные капиталы. Значительная часть - около 30 процентов - вообще никак не распорядилась своими земельными участками [13]. Примерно также распорядились 7 земельными долями и жители Новосибирской области. Репрезентативный социологический опрос сельского населения Новосибирской области, проведенный отделом социальных проблем Института экономики и организации промышленного производства СО РАН в 1997 году показали, что около 80% селян, имеющих земельный пай, оставили их в распоряжении предприятий, на которых они работают, или внесли в качестве вступительного взноса во вновь созданные акционерные общества, кооперативы, коллективные хозяйства. Менее 10% использовали свои земельные доли на расширение личного подсобного хозяйства и лишь 2% - на организацию самостоятельного крестьянского хозяйства, 5% - передали свой земельный пай по наследству своим родственникам или детям [14]. Рассматривая в целом процесс реформирования аграрного сектора в начале 90-х годов, можно отметить, что главной целью реорганизации совхозов и колхозов являлось юридическое и фактическое отделение сельскохозяйственных предприятий от государства, перевод их на самостоятельную производственно-финансовую деятельность с возможным последующим Реорганизация колхозов и их приобретением эффективными совхозов существенно облегчила собственниками. процедуру выхода сельхозработников с землей для организации фермерского хозяйства, что также являлось одним из направлений аграрной реформы. Но наделение сельских тружеников земельными долями и земельными участками не означало возможность их свободной купли-продажи. Оппозиционные политические силы категорически выступали против купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения. В связи с этим на 11 апреля 1993 года был назначен общероссийский референдум по вопросу купли-продажи земли. Инициировал референдум президент РФ Б.Н. Ельцин. Однако во многих регионах, в том числе и в Алтайском крае, идея проведения референдума не получила поддержки. В феврале 1993 г. малый Совет краевого Совета народных депутатов выступил с заявлением, в котором отмечалось, что в референдуме будут участвовать и городские жители, которые не имеют конкретного отношения к землям сельскохозяйственного назначения. В заявлении подчеркивалось, что в ходе проведения в 57 районах Алтайского края собраний в 1186 сельскохозяйственных коллективах, (участвовало 218,7 тыс. человек) за запрещение купли-продажи земли высказались 208,8 тыс. человек (95,7%). Учитывая отрицательное отношение сельских жителей к частной собственности на землю, малый Совет краевого Совета народных депутатов постановил войти в Верховный Совет РФ с предложением о не проведении референдума по земельному вопросу. Если, говорилось в заявлении краевого Совета, отменить референдум не представляется возможным, то наряду с вопросом о свободной 8 купле-продаже земли вынести вопросы об аренде земли сельскохозяйственного назначения на 10, 20, 50 лет или бессрочной аренде [15]. Как известно, общероссийский референдум в апреле 1993 г. состоялся, только вместо вопроса о земле на него были вынесены вопросы о доверии президенту РФ Б.Н. Ельцину и досрочном проведении выборов президента и Верховного Совета РФ. Таким образом решить земельный вопрос в Российской Федерации всенародным голосованием не удалось. Устранению многочисленных противоречий активизации процесса земельной реформы, в части купли-продажи земли, должен был способствовать еще один Указ Президента РФ от 27 октября 1993 № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" [16] и постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 № 96 утвердившее «Рекомендациями о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями» [17]. В этих нормативных актах еще раз подтверждалось право собственников земельных долей «продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями». Важной стороной использования земельных долей стало положение о возможности внесения земельной доли или права пользования земельной долей в уставный капитал сельскохозяйственной организации. При этом вместо свидетельства о праве собственности на земельную долю, выдавалось свидетельство о доли участия в уставном капитале. И в случае банкротства сельхозпредприятия, внесенные в уставной капитал земельные доли продавались как все остальное имущество сельхозпредприятия. Как уже отмечалось, в Алтайском крае подобным правом распорядились своими земельными долями 4% их владельцев. Однако реальные юридические действия в отношении земельной доли и имущественного пая были крайне затруднены. Указ президента № 1767 в части распоряжения земельной долей без согласия других собственников долей не мог быть исполнен, так как входил в противоречие с Гражданским кодексом РФ, принятом в 1994 году. Выдел земельной доли и имущества в натуре фактически был заблокирован требованием п. 1 статьи 246 и п. 1 статьи 252 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым распоряжение имуществом и раздел имущества, находящегося в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех участников долевой собственности [18]. Естественно, что если кто-то из членов товарищества был против отчуждения земельной доли, осуществить выдел было невозможно. Продажа земельной доли гражданину или юридическому лицу также была фактически заблокирована требованием 9 статьи 250 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой преимущественное право покупки доли в праве общей собственности имели остальные участники долевой собственности, которых продавец доли обязан известить в письменной форме о намерении продать свою долю. Выполнить это требование было крайне трудно в связи с многочисленностью членов сельхозпредприятия. Также была невозможна передача земельной доли в аренду (имеется ввиду аренда с оформлением соответствующего договора, а не квазиаренда, которая повсеместно имела место между владельцами земельных долей и сельхозпредприятиями), так как в соответствии с п. З статьи 607 Гражданского кодекса РФ в аренду может быть передан только земельный участок, границы которого определены на местности, но не земельная доля, не имевшая таких границ [19]. Таким образом, указы Президента РФ и постановления правительства отменяя бoльшую часть статей формально существующего Земельного кодекса РСФСР, принятого в 1991 году, фактически разрешали все виды сделок с землей. Однако норма о куплепродаже земли, провозглашенная в Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 году и конкретизированная в главе 17-й нового Гражданского кодекса, принятого в 1994 году, не могла вступить в законную силу, так как данная глава Кодекса была заморожена и вступала в силу лишь после принятия нового Земельного кодекса. Работа над новым Земельным кодексом Российской Федерации велась 8 лет, с 1993 по 2001 годы. Как известно, он был принят только в 2001 году. Напомню, что главной проблемой, не позволивший быстро принять Земельный кодекс, стал вопрос о вовлечении сельскохозяйственных земель в гражданский оборот, за который выступал президент, но было против большинство депутатов Государственной Думы. В ситуации, когда ни одна из конфликтующих сторон (президент и Государственная Дума) не могла настоять на принятии ее версии закона о земле, законодательную инициативу стали проявлять регионы. Первыми разрешили сделки с землей законодатели Саратовской области. В 1997 году здесь был принят региональный закон «О земле», разрешивший куплю-продажу и залог сельскохозяйственных земель. Принятие региональных земельных законов явилось следствием того обстоятельства, что земельное законодательство отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Федерации и регионов. По предметам совместного ведения издаются как федеральные законы, так и нормативные правовые акты субъектов федерации. В отсутствии федеральных законов, регионы стали принимать свои законодательные акты о земле. В Алтайском крае большинство депутатов краевого Совета народный депутатов, а в дальнейшем краевого Законодательного собрания, возглавляемого А.А.Суриковым были 10 противниками частной собственности на землю, в тоже время администрация края во главе и с В.Ф. Райфикештом и Л.А. Коршуновым выступала за поддержку инициатив президента по свободному обороту сельскохозяйственных земель. В 1996 году краевым Законодательным собранием был инициирован краевой народный опрос (плебисцит) о возможности купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения. Плебисцит проводился 17 ноября 1996 года одновременно с выборами главы администрации края. В опросе приняли участие только жители сельской местности, всего 506683 человека (54,5% от числа сельского населения). На вопрос "Одобряете ли вы куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения?" положительно ответили 16%, отрицательно - 80,9% [20]. В Бийском районе положительно ответили – 14%, отрицательно – 83%, в Смоленском - соответственно проведенное СибНИИЭСХ 14% и 81%. И спустя четыре года, в 2000 году, социологическое обследование работников сельского хозяйства Сибири, в том числе и Алтайского края, показало, что 56,5% отрицательно относились к частной собственности на землю, примерно 30% допускали введение частной собственности на землю лишь для выделения крестьянского хозяйства, личного подсобного хозяйства, садово-дачной деятельности. Только 5,8% указали, что частная собственность должна быть основной формой землевладения. При этом 84% опрошенных отрицательно относились к разрешению купли-продажи земли [21]. В отсутствии федерального закона об обороте земель сельхозназначения, принятый в сентябре 1998 года Законодательным собранием края закон «О регулировании земельных отношений в Алтайском крае», фактически запрещал свободный оборот земель сельскохозяйственного назначения. В п. 1 ст. 28 данного закона указывалось, что «…участник долевой собственности вправе по своему усмотрению продать, подарить, завещать, отдать в залог свою долю либо распорядиться ею иным образом в соответствии с законодательством.» Однако в п. 2 говорилось, что «положения пункта 1 настоящей статьи в части продажи, дарения, обмена и передачи в залог не распространяются на земельные доли на землях сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, предоставленных (приобретенных) в собственность граждан и их объединений для садоводства, животноводства и приусадебных земельных участков личных подсобных хозяйств»[22]. Введение запрета на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения стал следствием сильных позиций в краевом Законодательном собрании сторонников КПРФ и Аграрной партии, выступавших против свободного оборота земли. Более половины депутатов (26 из 50) представляли объединение «За подлинное народовластие, гражданский мир и интересы человека труда», объединявшее представителей КПРФ и 11 Аграрной партии России. Только несколько депутатов являлись представителями либеральных сил, считали, что сельскохозяйственного назначения. можно разрешить свободный На митинге, проведенном оборот земель краевым отделением Народно патриотических сил России в июле 2001 г. в Барнауле в связи с обсуждением в Государственной Думе Земельного кодекса основными лозунгами являлись "Земля – наш Сталинград!", "Не дадим распродать Родину!", "Землю тем, кто ее обрабатывает!" [23]. Одним из аргументов противников частной собственности на земли сельхозназначения являлся тезис о том, что "земля окажется в руках тех, кто сделает ее предметом личного обогащения не за счет производства на ней продовольственной продукции, а за счет спекуляции самой землей как товаром. Появится новая категория российских олигархов – земельных" [24]. Вторым аргументом против частной собственности на землю выдвигалось положение о не рациональном, неэффективном использовании некоторыми частными землевладельцами своих угодий. Как уже отмечалось, против свободной купли- продажи земель сельскохозяйственного назначения был и глава администрации Алтайского края А.А. Суриков. Выступая на Суриков отметил, заседании Президиума Госсовета в октябре 2001 года А.А. что механизм передачи земли может быть разный: или это собственность, или аренда, но земля должна перетечь, через механизмы выкупа, из рук владельцев паев, многие из которых сегодня уже не имеют отношения к селу, и государства в руки тех, кто ее возделывает. И таким образом, ликвидируется возможность изъятия части труда крестьянства держателями земли. Земля должна принадлежать тому, кто на ней работает, подчеркнул глава администрации края. Что касается остальных земель (городских, под промышленными предприятиями, дачами п.), то, они, как отметил А.А. Суриков, могут находится в обороте без особых ограничений [25]. Ход земельной реформы и основные положения нового Земельного кодекса были рассмотрены в феврале 2001 года на втором заседании Государственного Совета, созданного в 2000 году [26]. Как и в Государственной Думе, мнения руководителей регионов разделились. Выступая на заседании Госсовета, председатель Совета Федерации, глава администрации Орловской области Е.С. Строев заявил: «Я решительно выступаю за частную собственность на землю для крестьян и передачу ее в бесплатное, наследуемое владение и пользование. Что мы и сделали в области еще 6 лет назад». Активный сторонник введения частной земельной собственности, губернатор Саратовской области Д.Ф. Аяцков отметил, что "… Разговор надо вести о том, как лучше использовать землю. Там, где есть хозяин, не спрашивают о солярке, об удобрениях…". Сторонником введения частной собственности на земли сельскохозяйственного 12 назначения являлся Президент Татарстана М. Шаймиев отметивший, что закон, разрешающий куплю-продажу земли действует в Татарстане с 1998 года. Как уже отмечалось, против введения купли-продажи земли выступил глава администрации Алтайского края А.А. Суриков. В 1996 году, отметил глава администрации Алтайского края, - у нас прошел референдум. 94 процента селян высказались против продажи земли в частную собственность. Чего боятся люди? Придет новый владелец и выгонит их. Уже сейчас есть батраки. В целом, как указал саратовский губернатор Д.Ф. Аяцков, "…тут в зале одна треть присутствующих за оборот земли сельскохозяйственного назначения, одна треть - против и треть – не определившихся". Подводя итог обсуждению вопроса о дальнейших шагах земельной реформы, президент В.В. Путин подчеркнул, что земельный вопрос для России исторически непростой. Он всегда выходил за рамки экономики и имел серьезное общественно-политическое звучание. Именно потому этот вопрос требует ювелирного подхода. И не только с точки зрения экономики и права. Учитывая, что имеются различные точки на процесс реформирования земельных отношений, и, прежде всего, на вопрос о частной собственности на землю, будет правильным, по мнению президента, «…предоставить регионам максимальную свободу в регулировании земельных отношений, но, разумеется, в пределах федерального рамочного закона». Таким образом, предлагался некий компромисс: Земельный кодекс, предложенный правительством должен быть принят, но при этом субъекты Федерации получали право регулировать на своей территории вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения. Несмотря на активном сопротивлении фракции КПРФ и левого крыла аграриев правительственный законопроект нового Земельного кодекса осенью 2001 года Государственной думой был принят и в октябре 2001 года подписан Президентом РФ, вступив в силу с 2003 года. Продолжавшаяся 8 лет работа над новым Земельным кодексом, завершилась принятием в большей степени либерального, чем консервативного решения основного земельного вопроса – о возможности купли-продажи земли. Не запрещая в принципе куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения, Земельный кодекс предусматривал ее регулирование при помощи специального рамочного федерального закона. Разработка земельного закона началась сразу после принятия Кодекса и проходила в острой политической борьбе между различными фракциями Государственной Думы. Помимо правительственного проекта Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в Государственную Думу были внесены еще 6 аналогичных законопроектов. Наконец в июле 2002 года был принят внесенный правительством компромиссный вариант закона "Об обороте земель 13 сельскохозяйственного назначения" [27], который наделял широкими властными полномочиями по созданию рынка земли субъекты Федерации. Предполагалось, что законодательные собрания регионов примут соответствующие законы и определят сроки их введения исходя из своих природно-климатических, культурных, социальноэкономических особенностей. Данный закон вступал в силу через шесть месяцев после его официального опубликования - 27 января 2003 года. Субъекты Федерации в течении 2003 года должны были принять свои законы, более конкретно регулирующие оборот земель сельскохозяйственного назначения, в том числе устанавливающие сроки купли – продажи земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Учитывая неравномерное распределение земель, законодательным органам субъектов Федерации было делегировано право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи. Особое внимание в федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» было уделено вопросу регулирования сделок с земельными долями. Процедура сделок с земельными долями была значительно упрощена. Если раньше, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, земельную долю можно было внести в уставные (складочные, паевые) фонды (капиталы) или сдать ее в аренду только выделив участок в натуре, то указанным законом земельную долю стало можно передавать в доверительное управление без ее натурального выделения. Упрощенный порядок продажи земельной доли заключается в том, что продавец не обязан только в письменной форме извещать остальных собственников земельных долей о своем намерении продать долю, как это требует статья 250 Гражданского кодекса РФ, а может это сделать также путем опубликования сообщения в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ. Более простой порядок принятия решения по пользованию земельным участком состоял и в том, что решение о порядке владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности, принимается двумя третями общего собрания участников, при этом собрание считается правомочным, если на нем присутствует более 20 процентов собственников земельных долей. До принятия закона действовала норма Гражданского кодекса, требовавшая согласия всех участников долевой собственности. Устанавливая такие особенности, законодатель исходил из практики применения правил статей 247, 250 и 252 Гражданского кодекса РФ, которые позволяли блокировать любые соглашения собственников земельных долей при наличии возражения хотя бы одного из них или неявки на собрание хотя бы одного из них. 14 Краевой закон «О регулировании отдельных отношений в области оборота земель сельскохозяйственного назначения» был принят Законодательным собранием Алтайского края в марте 2003 года [28]. Основное внимание в законе было обращено на порядок продажи земельной доли в Алтайском крае. Было установлено, что участник долевой собственности вправе по своему усмотрению продать свою долю. Для этого он должен известить в письменной форме остальных участников долевой собственности или опубликовать сообщение в средствах массовой информации о намерении продать свою долю третьему лицу. Средством массовой информации, в котором должно быть опубликовано сообщение о продаже доли устанавливалась газета "Алтайская правда". В то же время, используя предоставленные федеральным законом полномочия, краевые законодатели установили, что продажа гражданам и юридическим лицам в собственность земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности (это примерно 15 процентов сельхозугодий края) может быть начата только через 49 лет, в 2052 году. Максимальный размер земельного надела, который мог быть в собственности одного гражданина и членов его семьи был определен в 10 процентов от сельхозугодий административно-территориального образования (района). Примерно это мог быть участок 15-18 тыс. гектаров. Как отмечалось на сессии КЗС, такого участка вполне достаточно для ведения эффективного хозяйства любого направления. Если такого земельного надела не будет достаточно, можно землю неограниченно дополнительно арендовать. Также земля могла быть куплена еще и в соседнем районе. Минимальный размер земельного надела для товарного производства сельхозпродукции (такой как зерно, молоко, мясо) не может быть меньше 70 гектаров. Для ведения личного подсобного хозяйства, а также производства картофеля, овощей, бахчевых культур - не менее площади земельного участка, выделенного в счет доли в праве общей собственности. Для орошаемых земель - в размере площади орошаемого севооборота для отдельного орошаемого участка. Несколько отличались от закона Алтайского края аналогичные правовые акты в Новосибирской и Омской областях. В Новосибирской области закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Новосибирской области» был принят областным Советом депутатов в декабре 2003 года [29]. Как и в других территориях, наибольшие споры при обсуждении данного законопроекта вызвали сроки приватизации земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Поступали предложения предоставить возможность начать приватизацию (куплю-продажу) таких земель через 5, 10, 15, 49, 99 лет. В итоге было принято решение 15 о том, что «…Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории области, вводится одновременно на всей территории области через 10 лет с момента вступления в силу настоящего Закона». Разные точки зрения высказывались относительно минимальной площади земельного участка сельхозназначения (за исключением земли для личного подсобного хозяйства, ведения другой сельскохозяйственной деятельности, не требующей больших земельных площадей). Проект областного закона о приватизации земель, подготовленный администрацией области на основании расчетов ученых Сибирского отделения Россельхозакадемии предполагал минимальный земельный участок сельхозназначения 300-500 гектаров. Так как, по мнению ученых, маленькие участки земли будет невыгодно обрабатывать. Однако это вызвало негативное отношение фермеров и ряда депутатов областного Совета. Было высказано требование снизить минимальный размер выделяемого земельного участка до 100 - 200 гектаров, так как для приобретения участка большей площади у них может не оказаться денег. В результате дискуссий минимальные размеры образуемых новых земельных участков на территории Новосибирской области составили 200 гектаров. Максимальный размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий был определен, как и в других регионах, - не более 10 процентов от земель административно-территориального образования области. Закон «О регулировании земельных отношений в Омской области» был принят в январе 2004 года [30]. Законодатели Омской области определили, что «…Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на территории Омской области со дня вступления в силу настоящего Закона» (который вступал в силу через 10 дней после его опубликования). Таким образом, они не стали отодвигать сроки возможности купли-продажи земли, находившейся в государственной или муниципальной собственности, объяснив это отсутствием в области спроса на земли сельхозназначения. Минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения были установлены всего в размере 0,04 га. Максимальный размер – равным 10 процентам от общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования Омской области. Таким образом, к 2004 году в основном было завершено формирование нормативно-правовой базы, регулирующей земельные отношения сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации, на новом этапе земельной реформы, главной 16 направлением которого становится концентрация земель в руках эффективных собственников. Характеризуя современное состояние земельной реформы в Алтайском крае, можно отметить, что она вступает в свой второй этап: концентрации достаточно больших земельных участков в единоличной собственности. Например, в Смоленском районе, пока в двух хозяйствах ЗОА "Белокурихинском" и ЗАО "Сычевском", расположенных в непосредственной близости от курорта Белокуриха, в 2005 году были приобретены в собственность, через покупку земельных долей, участки площадью 1107, 600, 438 гектаров. При этом стоимость земельной доли (около 10 га) составила 20 тыс. рублей, а иногда и меньше, при кадастровой стоимости в среднем по району 1 га сельхозугодий 20 тыс. рублей и пашни 27 тыс. рублей, т. е. в 20 раз дешевле. Опрос жителей ряда сел Смоленского района, показал, что более 70% владельцев земельных долей в селах, где коллективные хозяйства объявлены банкротами или находятся на грани банкротства (Сычевка, Новотырышкино, Ануйское) хотели бы их продать даже за такую цену. Объясняется это тем, что с 2006 года владельцам земельных долей придется самостоятельно платить земельный налог, который составляет в Смоленском районе более 800 руб., в тоже время арендную плату за пользование их земельными долями от коллективного хозяйства, они или не получают вообще, из-за нерентабельности хозяйства, или получают небольшую (в ЗАО "Колос", например, 3 тыс. руб.). Хотели бы продать свои земельные доли почти 84% пенсионеров. В селах, где коллективные или фермерские хозяйства относительно благополучны, "дольщики" хотели бы, зарегистрировав свои доли едином земельном массивом, сдавать его в аренду, в надежде, что цена земли со временем возрастет, чтобы опять же ее продать. В тоже время, процесс приобретения больших земельных участков в единоличную собственность идет крайне медленно, например, в Бийском, Советском районах, сделки купли-продажи крупных участков земли сельхозназначения рентабельностью не осуществлялись, что объясняется низкой сельскохозяйственного производства. Потенциальному инвестору выгоднее взять земельные доли за небольшую плату в аренду, и если, производство будет убыточным или малорентабельным, отказаться от земли, чем приобретать ее в собственность. Таким образом, дальнейший процесс земельной реформы в части перехода земель сельскохозяйственного назначения в крупную частную собственность, пока происходит медленно и напрямую зависит от экономической сельскохозяйственной деятельности. 17 эффективности Источники и литература 1. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Ст. 20 2. Земельный кодекс Российской Федерации 3. Указ Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" от 27 декабря 1991 года № 323. / Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1992, № 1, ст. 53. 4. Постановление Правительства РФ "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" от 29 декабря 1991 года № 86. / "СП РФ", 1992, № 1-2, ст. 9. 5. Постановление Правительства РФ "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" № 708. Российская газета, 1992 , 24 сентября 6. ЦХФАК, Главное управление сельского хозяйства и продовольствия администрации Алтайского края. Оп. 1. Д. 143. Л. 24 7. Справка отдела управления объектами госсобственности и реформирования АПК Главного управления сельского хозяйства и продовольствия администрации Алтайского края 8. Алтайская правда, 1992, 27 июля 9. Алтайская правда, 1992, 27 марта 10. «Положения о реорганизации колхозов и совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий» (приложение к постановлению 708). Российская газета, 1992, 24 сентября 11. Серова Е. Аграрная реформа и многообразие форм хозяйствования. / Вопросы экономики. 1990. № 5 12. Шмелев Г. Предпосылки и сущность современной аграрной реформы в России / Вопросы экономики. 1995. № 1 13. Справка отдела управления объектами госсобственности и реформирования АПК Главного управления сельского хозяйства и продовольствия администрации Алтайского края 14. Калугина З.И. Парадоксы аграрной реформы в России: социологический анализ трансформационных процессов. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2000 15. "Моя земля", общественно-политическая газета Бийского района Алтайского края, 1993, 18 февраля 16. Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" / Российские вести, 1993, 29 октября 18 17. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.1995 № 96 утвердившее «Рекомендациями о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями» / Российская газета, 1995, 5 февраля 18. Калинин Н.И. Анализ земельного законодательства о правовом режиме земель сельскохозяйственного назначения. http: // www: ValNet.ru 19. Гражданский кодекс Российской Федерации / Российская газета, 1996, 8 февраля 20. Алтайская правда, 1996, 20 ноября 21. Курцев И.В. Принципы регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве/Организация, рациональное использование и охрана сельскохозяйственных земель Алтайского края в современных условиях. Четвертая региональная научнопрактическая конференция. 21 марта 2001, Барнаул, 2001 22. Сборник законодательства Алтайского края, 1998, № 29 (49) 23. Алтайская правда, 2001, 5 июля 24. Серов С.Н. Чьей быть земле? Наша позиция. / Организация, рациональное использование и охрана сельскохозяйственных земель Алтайского края в современных условиях. Четвертая региональная научно-практическая конференция. 21 марта 2001, Барнаул, 2001 25. Алтайская правда, 2001, 18 октября 26. О ходе земельной реформы в Российской Федерации. Заседание Государственного Совета Российской Федерации от 21 февраля 2001./ Российская Федерация сегодня. 2001, №3 27. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" № 101 28. Закон Алтайского края " О регулировании отдельных отношений в области оборота земель сельскохозяйственного назначения"/ http: // sipfoconsultant.ru 29. Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Новосибирской области" / http: // pda.kodastr.ru 30. Закон "О регулировании земельных отношений в Омской области" http: // r55.kodastr.ru 19
