Миндолина Е.И. К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОНИМАНИИ

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОНИМАНИИ ИНСТИТУТА ЛОББИЗМА В
РОССИИ
Миндолина Е.И.,
ст. преподаватель,
Институт управления, бизнеса и права,
г. Донецк, Россия
В последнее время институту лоббирования стали уделять все возрастающее
внимание в Российской Федерации. Об этом свидетельствуют публикации в средствах
массовой информации, в общественно-политической и научной периодике. И это явление
абсолютно закономерно, поскольку в позитивном смысле лоббизм характеризуется как
здоровое, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института
демократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых
интересов - столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих
разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь
к себе внимание властей. Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния "групп
давления" на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения
интересов
определенных
социальных
структур
(организаций,
ассоциаций,
территориальных образований, слоев граждан).
Отсутствие легального определения приводит к тому, что лоббизмом называют
любые формы продвижения интересов в деятельности органов власти. Следует отметить,
что встречающиеся на практике механизмы продвижения частных интересов нельзя
называть лоббизмом. При отсутствии правового понятия и устойчивых традиций
взаимодействия общества и государства лоббизм воспринимается обывателем как
обычная форма проталкивания интересов в публично-властное решение. Именно поэтому
все негативные составляющие, которые появляются в связи с нецивилизованными
контактами институтов гражданского общества и властных структур, проникают в
обывательское видение лоббизма. Последний, таким образом, воспринимается как
настоящее «зло» демократии или синоним коррупции/1/.
Возможность оказания воздействия интересов различных групп граждан на
деятельность органов власти предусмотрена различными нормативными правовыми актами.
Например, заявить о своих желаниях заинтересованные субъекты могут посредством
конституционного права на обращение, которое реализуется как индивидуально, так и
коллективно. В том случае, если в обращении ставится вопрос о введении конкретных новелл
в законодательство или обращение подается в форме проекта публично-властного решения,
речь идет о «петиции или народной правотворческой инициативе». Продвинуть частные
интересы можно посредством такой легальной формы, как «всенародное обсуждение
законопроекта». Вливанию новых интересов в парламент способствуют также парламентские
слушания, на которых представители общественности выражают различные позиции
относительно принимаемых органами власти мер.
Важно отметить, что установленные в законодательстве формы продвижения интересов
собственно лоббизмом не являются, так как они изначально не задумывались как
лоббирование интересов, хотя в процессе реализации оно может быть осуществлено. Речь
идет о конституционных субъективных политических правах, направленных не на
продвижение частного интереса, а на оглашение позиций гражданского общества перед
властью, заявление протеста или одобрения государственной политике. Прежде всего, власть
нуждается в существовании таких правовых форм представительства интересов, посредством
которых можно познавать общественные потребности /2/.
Следует отметить, что лоббизм по своей сути имеет конкретную цель – продвижение
частных интересов в публично-властное решение, а отсюда ему как процессу свойственна
конкретность и технологичность. Если попытаться приспособить установленные правовые
формы продвижения частных интересов к нуждам лоббизма, эти формы не смогут покрыть
уже существующую практику лоббирования, выбивающуюся за рамки действующего
правового регулирования. В правоотношениях лоббирования инициатива принадлежит
заинтересованным частным лицам, а не государству, которое лишается возможности
избирательно привлекать субъектов для участия в управлении делами страны. Органам власти
следует внимать заявлениям частных интересов и четко следовать установленным процедурам
их продвижения.
Процесс лоббирования позволяет определить гарантии продвижения интереса и
защиты в случае нарушения прав и злоупотребления обязанностями заинтересованных
сторон. Введение лоббизма в правовые рамки, скорее всего, приведет к сужению
разнообразия реальной практики продвижения интересов в деятельности органов власти.
Важность правовой определенности существа лоббистской деятельности
объясняется тем, что отношения лоббизма a priori испытывают на себе регуляционный
потенциал не только правовых, но и этических норм. В России нет устоявшихся традиций
добровольного соблюдения заинтересованными субъектами правил этики поведения и
единообразия в понимании содержания этих правил. По этой причине правовое
регулирование лоббизма должно, по возможности, оставить на долю этического
нормирования совсем незначительную нишу. Формальный лоббизм необходимо свести к
конкретным правоотношениям сторон и исключить возможность его широкого
толкования.
Итак, лоббизм представляет собой деятельность институтов гражданского общества
и уполномоченных на контакты с ним должностных лиц, нацеленную на выявление
частных интересов и продвижение их в публично-властное решение. Успешным итогом
лоббизма является принятие решения с учетом интереса представляемого. Это решение
может представляться как в виде нормативного правового акта, так и акта
индивидуального. Лоббизм может быть направлен как на принятие органами публичновластных мер, так и на их непринятие, если последнее заинтересованные лица считают
нежелательным. Вместе с тем надо учитывать, что лоббирование не всегда приводит к
ожидаемой
заявителем трансформации
частного интереса в деятельности
соответствующих органов. Хотя лоббизм, в отличие от всех других механизмов «обратной
связи», в силу конкретности и технологичности представляется наиболее удачной
правовой формой для достижения положительного результата потребителя лоббизма, тем
не менее объективное торможение продвижения интереса может произойти на любой
стадии.
Главными потребителями процедур лоббизма со стороны гражданского общества
выступают коммерческие организации и их союзы (ассоциации), общественные
объединения, некоммерческие организации и другие коллективы граждан. Официальный
лоббизм – весьма затратный процесс. Вкладывать большие силы и средства в конечный
результат выгодно коллективным субъектам, располагающим достаточными
организационными и финансовыми ресурсами.
Уполномоченными на контакты с заинтересованными частными субъектами
должностными лицами могут выступать чиновники любого уровня. В ходе осуществления
своих полномочий они участвуют в деятельности таких организационно-правовых
структур, обсуждающих публично-властные решения, как комитеты, комиссии, советы,
рабочие группы, слушания и т. д. Эти структуры являются плацдармами лоббирования
частных интересов.
Сущность лоббистской процедуры должна сводиться к следующему. Каждому
заинтересованному лицу необходимо предоставить возможность выражения своего
частного интереса путем личного доступа его или его представителя на заседания
соответствующих подразделений органов публичной власти. При этом немаловажна
институционализация
распространения
государственными
и
муниципальными
структурами планов обсуждения конкретных публично-властных решений, форм
проведения заседаний с учетом возможного достаточно широкого присутствия
общественности.
Таким образом, в связи с тем, что лоббизм имеет целый спектр возможных
последствий, он нуждается в юридическом оформлении. Общество и государство должны
совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов
лоббирования в позитивные, а также в использовании эффективных инструментов
минимизации вредных результатов от лоббизма и в утверждении цивилизованных его
начал.
ЛИТЕРАТУРА
/1/ Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Полис
1998 № 4 С. 121
/2/ Васильева С. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом
понимании этого института в России / С. Васильева // Сравнительное конституционное
обозрение. – 2008. - № 1. – С. 138-144