Рыжов В. * Демократические стандарты

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
В. РЫЖОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и
права юридического факультета Московского государственного
гуманитарного университета им. М.А. Шолохова, заместитель главного
редактора журнала «Международное право и международные организации»
ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ СТАНДАРТЫ СОТРУДНИЧЕСТВА
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА С РАЗВИВАЮЩИМИСЯ СТРАНАМИ И
РЕГИОНАЛЬНЫМИ ИНТЕГРАЦИОННЫМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ
АЗИИ И ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ
Обязательство соблюдения общих принципов международного права,
принципа демократии, защиты прав человека
требований,
соблюдение
которого
является
необходимо
для
одним из
организации
сотрудничества между Европейским союзом и странами, региональными
интеграционными
объединениями
Азии
и
Латинской
Америки.
В
Декларации тысячелетия ООН подчеркивается: «Мы не пожалеем усилий для
поощрения демократии и укрепления правопорядка, а также для обеспечения
уважения всех общепризнанных прав человека и основных свобод, включая
право на развитие».1
Европейское мировоззрение предполагает, что развитие без демократии не
существует. Действительно, мы согласимся с автором, который задается
следующим вопросом: «как можно организовать развитие при участии всех
заинтересованных сторон и привлечь, в частности, местное население к
реализации
1
программам
сотрудничества,
в
отсутствии
Московский журнал международного права. 2001. № 1. С. 265.
реальной
демократизации политической деятельности, как на национальном, так и
региональном уровне?».2
Соблюдение прав человека, принципа демократии и принципа правового
государства связано
напрямую с построением Европейского
союза.
Доказательством этому может служить параграф первый статьи 6 Договора в
редакции Амстердамского договора: « Союз основан на принципах свободы,
демократии, соблюдения прав человека и основных свобод, а так же на
принципах правового государства, которые (в совокупности) являются
общими для стран-членов». Параграф 2 данной статьи уточняет, что: « Союз
соблюдает основные права (человека), таковыми какими они гарантированы
Европейской конвенцией прав человека и основных свобод, подписанной в
Риме 4 ноября 1950 г., а также таковыми какими они понимаются в
конституционных традициях общих для стран-членов, в качестве общих
принципов права сообщества». Амстердамский договор вводит новое
положение, сущностью которого является гарантирование обязательства
соблюдения прав человека, так как государства «серьезно и постоянно»
нарушающие вышеупомянутые положения могут быть призваны Советом к
ответственности, вплоть до приостановления прав данного государства,
которыми оно располагает в рамках европейских инстанций. Изменения,
введенные договором, подписанным в Ницце, ужесточают данные гарантии,
так как отныне возможно констатировать даже сам «риск» серьезного
нарушения принципов, закрепленных в параграфе первом статьи 6.
Лиссабонский договор полностью интегрирует Хартию Европейского Союза
об основных правах, провозглашенную в Ницце, что ей дает принудительный
юридический характер.
Однако европейское пространство, будучи сегодня моделью демократии и
уважения прав человека, в истоках строительства своего интеграционного
2
J. Lebullenger, La rénovation de la politique communautaire du développement : RTDE oct.déc. 1994, p. 631-663, spéc. p. 644.
объединения не обуславливало свои внешние отношения с развивающимися
странами соблюдением этих ценностей.
Заключение соглашений с развивающимися странами, в отличие от
соглашений об ассоциации, заключаемых с европейскими государствами,
изначально не были подчинены необходимости соблюдения прав человека и
принципов демократии страной, с которой они заключались. Действительно,
в те времена главная цель была обозначена в благоприятствовании
экономическому развитию этих стран. Лишь с конца 1980 гг. данные
ценности стали применяться к отношениям ЕС с другими странами. До этого
времени, политика Сообщества значительно отличалась от той, которая
провозглашалась им в основополагающих документах.
Именно в 80-е годы прошлого века европейские инстанции поняли, что
сама по себе помощь (содействие) развитию (без реальной защиты прав
человека и демократических ценностей) не достаточна для того чтобы
обеспечить постоянное и долгосрочное развитие того или иного государства
(региона). Кроме того, само провозглашение прав человека не достаточно.
Необходимо еще создать механизмы, способные управлять инициативами
развивающихся стран в сфере стимулирования демократических ценностей и
соблюдения прав человека.
Требование соблюдения демократических принципов и прав человека не
является новинкой
в европейского праве . Данное «демократическое
условие» существовало еще и до 1989 г. и, в частности применялось в
отношении некоторых европейских государств (таких как Испания,
Португалия или Греция), которые в ту эпоху еще лишь являлись кандидатами
на присоединение к Европейским сообществам. Тем не менее, важность
соблюдения данных принципов сегодня стала все чаще подчеркиваться и
появляется практически во всех юридических актах Сообщества (Союза),
касающихся международных отношений (как в договорных, так и в так
называемых внедоговорных актах).
В связи с решением Совета, принятым в мае 1995 г., в сфере договорных
(или конвенционных) международных отношений ЕС применяет типовое
положение, называемое «условие - права человека», которое систематически
включается во все двусторонние или многосторонние соглашения. Данное
положение закрепляет, что требование соблюдения основных прав и
демократических принципов применяется во внешней и внутренней политике
и является «существенным условием» для заключения соглашений. Довольно
часто данное положение сопровождается заключительным положением,
которое уточняет, что в случае нарушения «основного условия», сторонами
могут быть применены «соответствующие меры».
В сфере так называемого внедоговорного (одностороннего) регулирования
международных отношений (иначе говоря, регулирования, международных
отношений посредством односторонних актов ЕС) (см. подробнее ниже,
глава 5) Сообщество (Союз) предоставляет значительную финансовую и
техническую помощь. Ее реализация возможна в связи с принятием
различных регламентов, основанных либо на статье 179 договора (ст. 188Е в
нумерации Лиссабонского договора), касающейся инициатив и мер,
принимаемых в рамках политики содействия развитию, либо на статье 308
договора,
которая
позволяет
осуществлять
любую
деятельность
необходимую для реализации одной из целей реализуемых Европейским
сообществом (даже тех целей, которые не предусмотрены договором). Статья
179 договора (ст. 188Е в нумерации Лиссабонского договора) отсылает к
параграфу второму статьи 177, которая в своей предыдущей редакции,
закрепляла, что развитие и укрепление демократии и правового государства,
а также соблюдение прав человека, являются целями политики содействия
развитию. Тогда как статья 308 договора является лишь общим основанием,
не упоминающим данные принципы. Принимая во внимание лишь эти
положения, мы можем сказать, что в европейском праве существовал
настоящий пробел относительно отношений ЕС с индустриально развитыми
странами.
Договор,
подписанный
в
Ницце,
заполнил
этот
пробел,
посредством включения статьи 181А (ст. 188Н в редакции Лиссабонского
договора) и новой части XXI договора (сохранена в редакции Лиссабонского
договора),
названной
«экономическое,
финансовое
и
техническое
сотрудничество с третьими странами», которая закрепляет эти те же цели3.
Сегодня редакция данной статьи не содержит таких указаний, но на наш
взгляд ссылки на параграф первый ст. 10А Договора по созданию
Европейского союза в редакции Лиссабонского договора достаточно. Также
необходимо отметить, что какими бы ни были правовые основания,
выбранные для создания регламентов, как тех из них, которые касаются
конкретной географической зоны (например, Азии, Латинской Америки), так
и тех из них, которые касаются определенного предмета (например, прав
человека, беженцев, гуманитарной помощи), сегодня все они содержат
положения, касающиеся соблюдения прав человека и развития демократии.
Данные принципы представляются в регламентах как основание для
предоставления помощи, или как минимум как один из основных элементов
сотрудничества.
Из этого анализа следует, что Европейский союз придаёт большое
внимание демократическим принципам и соблюдению прав человека в
организации своих международных связей – он возводит соблюдение данных
ценностей тем или иным государством в политическое условие организации
с ним своих внешних отношений.
Такой подход к международным связям может показаться нарушением
принципа невмешательства во внутренние дела государств, с которыми
Европейский союз сотрудничает. Тем не менее, речь идет о принципе,
позволяющем организовать длительное развитие каждого из партнеров, с
которыми он сотрудничает, оставаясь при этом стимулирующим средством.
3
Règlement . (CE) n° 2242/2004 du Conseil, 22 déc. 2004 modifiant le règlement (CE)
n° 976/1999 fixant les exigences pour la mise en oeuvre des actions communautaires, autres que
celles de coopération au développement, qui, dans le cadre de la politique de coopération
communautaire, contribuent à l'objectif général du développement et de la consolidation de la
démocratie et de l'État de droit ainsi qu'à celui du respect des droits de l'homme et des libertés
fondamentales dans les pays tiers, JOCE n° L 390, 31 déc. 2004, p. 21.
В итоге, можно сказать, что соблюдение данных условий в отношениях
партнеров необходимо для достижения целей сотрудничества, поставленных
сторонами.
Необходимо отметить, что соблюдение развивающимися странами
принципов уважения прав человека и демократических принципов является
также фактором, благоприятствующим прямым, частным, зарубежным
инвестициям, что позволяет этим странам, помимо финансовой поддержки
ЕС, обеспечивать свое финансовое развитие. Действительно, иностранные
предприятия
заинтересованы
в
инвестициях
в
страны,
где
можно
рассчитывать на спокойствие и политическую стабильность. Соблюдение
прав человека, принципов правового государства и демократии способствуют
сотрудничеству не только с ЕС и его странами-членами, но и европейским
частным сектором.
Целостность подхода европейской внешней политики требует, чтобы
тексты и практика, или точнее сказать, слово и дело совпадали в
независимости от той или иной страны, с которой ЕС сотрудничает. Так, если
ЕС и утверждает в текстах свою приверженность к соблюдению прав
человека, то на практике данное утверждение не всегда соблюдается. Так,
например, когда было прекращено предоставление помощи в развитии
Мьянме в 1996 г., коммерческие связи с Китаем, вопреки многочисленным и
серьезным нарушениям прав человека в этой стране, не были прекращены.
Подобную
констатацию
мы
можем
сделать
и
по
отношению
к
сотрудничеству ЕС с некоторыми средиземноморскими странами, а также со
странами персидского залива. «По отношению к алжирскому режиму и
законам шариата, которые нарушают права человека в Саудовской Аравии,
Сообщество принимает такую осторожность, что не возможно не удивиться
строгости требований соблюдения прав человека и демократических
принципов, которые предъявляют европейские инстанции слабым странам
(таким например как странам Африки)»4.
С целью соблюдения прав человека, в странах получающих помощь
(содействие) развитию, ЕС использует и другие инструменты, одним из
которых является тесное сотрудничество между европейскими инстанциями
и
гражданским обществом
данных стран. Такое сотрудничество с
негосударственными элементами является одним из важных инструментов
политики сотрудничества (содействия) развитию.
Гражданское общество играет большую роль в процессах демократизации,
соблюдения принципов правового государства и соблюдения прав человека.
Конечно же, важность участия различных элементов гражданского общества
в развитии государства уже известна с давних пор, а сегодня это понимание
стало наиболее ясным. Действительно, связи, существующие между
развитием, участием и хорошим государственным управлением (элементы
демократии) могут быть усиленными только, если гражданское общество и
частный (индивидуальный) сектор способны инвестировать в реформы
политической и экономической систем.
Относительно
демократии,
гражданское
общество
одновременно
выполняет плюралистическую функцию, в связи с тем оно состоит из
разнообразных элементов, и функцию воспитания и защиты, так как
различные группы, учатся формулировать свои желания, разрабатывать
различные
проекты,
наконец,
просто
обсуждать.
Привязанность
к
демократическим ценностям наиболее эффективно вырабатывается в рамках
некоммерческих, негосударственных организаций (например, ассоциаций),
так как их внутренняя жизнь организована демократическим образом, оно
прививает толерантность и чувство общего интереса, а также необходимость
руководителей отчитываться перед членами ассоциации.
4
C. Goybet, Aide au développement, démocratie, et droits de l'homme : premier bilan, RMCUE,
nov. 1993, p. 775 à 777.
Конечно же, наиболее известным проявлением гражданского общества
является его участие в политической деятельности, в рамках которой его
составляющие отражаются в представителях различных групп населения, что
позволяет, таким образом, установить коммуникативную связь между
различными группами общества, что, в свою очередь, является полезной
функцией предупреждения и разрешения споров.
Таким
образом,
появлению
правового
государства
необходим
параллельный подъем роли гражданского общества, которое представляет
власть, противостоящую государственной – силу, которая способна навязать
государственной власти те или иные решения.
Современные соглашения ЕС с другими странами закрепляют принцип
«(со)участия в развитии», который расширяет количество участников
партнерских отношений. Примером этому может служить соглашение ЕС с
Чили.5 Основная идея не заключается лишь в предложении различным
представителям
гражданского
общества
(например,
и
чаще
всего,
ассоциациям) участия в реализации проектов, но также и в их привлечении к
политическому диалогу, к определению стратегий и программ развития, а
также и к их оценке. Такой новый подход к вопросу развития стремится
присоединить население того или иного государства к политике содействия
развитию, то есть создает третью сторону в международных отношениях
строящихся
по
обыкновению
лишь
между
государствами.
Такое
децентрализованное сотрудничество призвано, на наш взгляд, стать в
будущем существенной составляющей новых соглашений о сотрудничестве с
развивающимися странами.
Наконец, последним аспектом обязательства соблюдения демократических
принципов, прав человека и принципов правового государства, который
можно выделить в отношениях ЕС со странами и интеграционными
объединениями Азии, Латинской Америки в рамках политики содействия
развитию можно определить как требование «хорошего управления». Его
5
JOCE, n° L 352, 30 déc. 2002, p. 1.
довольно сложно определить, так как он упоминается лишь в одном из
соглашений заключенных на сегодня, а предсказать его будущее также
довольно сложно в связи с чем мы не остановимся подробно на нем. Понятие
«хорошего управления» необходимо отличать от понятия хорошего
государственного управления. Действительно, здесь речь идет скорее о
«более широком, обобщающем понятии, но в тоже время более мягком,
похожем на Бреттонвудские соглашения и международные организации
понятии».6 Это понятие заложено в качестве принципа в соглашении об
ассоциации с Чили в статье 1-3: «Стороны вновь подтверждают свою
приверженность
принципу
хорошего
управления».
Непосредственно
связанный в данной статье с соблюдением прав человека, демократическими
государственно-правовыми принципами, принцип хорошего управления
благоприятствует
участию
гражданского
общества
и,
следовательно,
является дополнением принципа (со)участия в развитии.
Из сказанного видно, сколь существенные перемены происходят в
процессе развития международного сотрудничества Европейского союза с
развивающимися странами и интеграционными структурами Азии и
Латинской Америки. В наше время бесспорным приоритетом европейской
дипломатии является развитие демократических стандартов в разных точках
земного шара. И азиатский, так латиноамериканский вектор внешней
политики
ЕС
добросовестном
не
является
выполнении
исключением.
взятых
Отношения
обязательств,
строится
на
неукоснительном
соблюдении норм современного международного права.
6
J. Raux, Afrique-Caraïbes-Pacifique (Partenariat), Rép. dr. communautaire Dalloz, sept. 2003,
33 p., p. 19