Особенности организации и современные тенденции развития

Шестакова Е. Е.
Институт экономики РАН, г. Москва
Модернизация пенсионных систем: достигнутые рубежи и
ключевые проблемы.
Пенсионное страхование переживает в настоящее время период реформирования.
Активно продолжается поиск наиболее эффективных моделей пенсионного обеспечения,
которые должны способствовать достижению компромисса между уровнем социальной
защиты, которое общество считает необходимым, и готовностью социальных партнеров
его финансировать, снижению бремени финансовой нагрузки на государственные
бюджеты и сокращению элементов уравнительности в пенсионном страховании. Не
стихают споры относительно неизбежности перехода от государственной
распределительной системы к частной накопительной. Расходы на пенсионное
обеспечение в среднем в государствах ОЭСР составляют 7,7% ВВП (поднимаясь в
отдельных государствах до 12-13%), но в ближайшей перспективе при сохранении
современных демографических тенденций прогнозируется увеличение данного уровня в
полтора раза, до почти 11% ВВП в среднем, особенно высокие расходы на пенсионное
обеспечение к 2050г. 16-17% прогнозируются для Испании, Германии и Франции1.
За последние 10 лет чуть больше половины стран ОЭСР предприняли реформы,
кардинально изменившие структуру их пенсионных систем, за счет введения
обязательных накопительных элементов пенсионного обеспечения под частным
управлением. Другая половина государств провела реформы, меняющие отдельные
параметры пенсионной системы, включая повышение пенсионного возраста и страхового
стажа, изменение индексации пенсий, стимулирование увеличения продолжительности
трудовой деятельности. Одновременно в этой группе стран поддерживалось развитие
добровольного профессионального и индивидуального пенсионного страхования, были
сформированы специальные резервные фонды, средства которых предназначены для
смягчения финансового бремени, связанного со старением населения.
Несмотря на различие подходов, главными целями всех реформ были повышение
макроэкономической стабильности систем пенсионного страхования и увеличение
степени вовлечения в пенсионное накопление населения (в одних случаях
принудительное, в других добровольное). Добровольное пенсионное накопление наиболее
успешно развивается и охватывает максимальное число занятых (до 45-50%) в странах, в
которых обязательное пенсионное страхование обеспечивает относительно невысокий
уровень замещения
заработной платы (до 40%), особенно для средне- и
высокооплачиваемых работников (США, Великобритания, Япония). В государствах, где
уровень замещения пенсией заработной платы выше (50-60%), степень охвата
добровольным страхованием существенно меньше, во Франции и Финляндии в систему
добровольного пенсионного страхования включено 20% занятого населения, в Италии,
Португалии, Испании – менее 10%
Включенность в систему добровольного пенсионного накопления демонстрирует
ряд вполне предсказуемых тенденций: участие в профессиональных планах выше, чем в
индивидуальных программах, степень охвата добровольным страхованием явно
коррелирует с возрастом работников ( максимальный уровень отмечается в 45-55 лет),
интерес к добровольным планам увеличивается по мере роста доходов, занятые полное
рабочее время с более высокой степенью вероятности будут охвачены добровольным
накопительным страхованием, чем занятые неполное. Даже в странах с высоким уровнем
участия в добровольном пенсионном страховании в нижних децильных группах этот
показатель не превышает 10-20% ( исключение составляет только Германии, где данный
уровень достигает 40%), а в верхних децильных группах – 70-90% . Среди занятых полное
рабочее время в добровольные схемы включено в 2-3 раза больше работников, чем
1
занятых неполное время, но опять за исключением Германии, что можно объяснить
значительно более низким уровнем замещения в стране для работников занятых неполное
рабочее время в распределительной системе. В Финляндии и Норвегии, где
распределительные системы не обеспечивают высокого уровня замещения для
самозанятых, эта категория охвачена добровольным страхованием значительно больше,
чем наемные работники. Если накопительное страхование под частным управлением
составляет часть системы обязательного пенсионного страхования, то уровень охвата
наемных работников повышается до 90% и более. Ниже данного уровня показатели
только в восточноевропейских государствах, Венгрии, Польше, Словакии, где обязанность
включаться в накопительные схемы под частным управлением была установлена только
для вновь выходящих на рынок труда, остальные имели право выбора В настоящее время
процент выбравших новую схему в данных восточноевропейских странах составляет 4560%, но с течением времени эта доля должна увеличиться до 100%. .
Неоспоримым результатом длительного и успешного действия распределительных
систем пенсионного страхования в группе развитых стран является высокий уровень
замещения пенсией индивидуальных трудовых доходов работников, особенно со средним
и низким уровнем заработка и кардинальное снижение бедности среди пожилых. В
государствах ОЭСР для работников со средним уровнем заработной платы процент
замещения заработка в системе обязательного страхования составляет 58,7%, максимум в
Греции -90%, Италии, Португалии и Испании – 74%, на другом конце спектра Англия,
Ирландия, Япония – менее 40%2. Работники с низкими доходами ( получающие половину
средней заработной платы) могут рассчитывать на более высокий уровень замещения , в
среднем 73%( максимум в Дании 120% для лиц, имеющих полный страховой стаж,
минимум среди европейских стран в Германии – 40% для работников с полным
страховым стажем. ). Вариации размеров пенсий для лиц с высоким уровнем заработка (
два уровня средней национальной заработной платы) еще более значительны – в Швеции
и Италии – 66-67%, в Англии- 17%, США- 32%. Если учитывать только
распределительный уровень, то для высокооплачиваемых работников коэффициент
замещения составляет в среднем 36% заработной платы ( в Австралии, Бельгии, Канаде,
Чехии, Дании, Нидерландах, Швеции, Англии- менее 30%).
Общей тенденцией последних реформ стало более или менее значительное
перераспределение ответственности за пенсионное обеспечение между государством,
социальными партнерами и частными лицами. Государство отвечает прежде всего за
первый уровень многоуровневой пенсионной системы, базовые или социальные (
назначаемые после оценки нуждаемости) пенсии. В странах, где традиционно в структуре
пенсионного обеспечения используются базовые пенсии ( назначаемые по праву
гражданства) , их уровень достигает весьма существенной величины более четверти
средней заработной платы и составляет в Южной Корее и Великобритании
около
половины всех доходов пенсионеров, в Японии и Нидерландах -40%, Канаде, Дании,
Норвегии –одну треть. Социальные пенсии в большей степени распространены в странах,
где в структуре пенсионного обеспечения отсутствует базовый уровень, и предназначены
для лиц, которые не сумели заработать прав в системе обязательного пенсионного
страхования. Эта часть системы пенсионного обеспечения в настоящее время
реформируется более значительно, чем базовые пенсии : прежде всего ужесточаются
правила, по которым будут назначаться социальные пенсии или пособия ( после оценки
нуждаемости) для вновь выходящих на рынок труда работников, сокращается перечень
лиц, которые могут быть включены в категорию нуждающихся, снижается уровень
возмещения утраченного дохода, меняются условия получения пенсий за счет
определения более длительных периодов ожидания.
В отношении второго уровня пенсионного обеспечения: страховой части пенсий
еще относительно недавно превалировал подход о безусловной эффективности и
необходимости перехода от государственных распределительных систем к частным
2
накопительным. Глобальный экономический
кризис, падение финансовых рынков и
вероятная невозможность их восстановления в прежних объемах, увеличивающая риск
управления пенсионными фондами, вновь усилили не только дискуссию о преимуществах
и недостатках частных накопительных систем по сравнению с распределительными, но и
о переходе от систем с установленными выплатами к системам с установленными
взносами, обеспечивающим большую сбалансированность доходов и обязательств как на
макро-, так и микро- уровнях, об опасностях перехода от всеобщего к частичному охвату
обязательным пенсионным страхованием, о реальных рисках инфляции пенсионных прав.
В последние годы наблюдалась тенденция роста числа планов с установленными
взносами в мире. В США 79% всех пенсионных профессиональных коллективных плановсхемы с установленными взносами, в Италии и Австралии – 90%, в Испании – более
95%3.Но одновременно с увеличением их численности проявились и их слабые стороны.:
недостаточный уровень взносов, основанный на нереалистических ожиданиях
застрахованных, неадекватное инвестирование, высокие административные расходы.
Только традиционные схемы с установленными выплатами в настоящее время
действуют в Швейцарии,
Германии, Бельгии, высокая их доля сохраняется в
Нидерландах, Португалии и Японии. Важным направлением реформ во всех странах,
использующих схемы с установленными выплатами, является более направленное
применение страховых принципов при начислении пенсий, учет периода страхования и
размеров внесенных взносов, а также периода дожития при выходе на пенсию.
Традиционно схемы с установленными выплатами предусматривают выплаты в виде
аннуитетов, которые индексируются в соответствии с ростом стоимости жизни и
сохраняют возможности раннего выхода на пенсию. Риски данных схем в основном
ложатся на финансирующего их работодателя. Даже в странах, где работники вместе с
работодателями участвуют в финансовом обеспечении таких пенсионных схем, их взносы
обычно фиксируются, а взносы работодателей могут варьировать в зависимости от
потребностей финансирования пенсионного плана. Исключение составляют только
Нидерланды, где взносы наемных работников также могут меняться в зависимости от
потребностей пенсионных фондов. Могут быть увеличены взносы работников по данным
схемам и в Великобритании, но при условии достижения всех необходимых
договоренностей между социальными партнерами.
Незащищенные (чистые) планы с фиксированными взносами не дают участникам
никаких гарантий по доходности и размерам выплат в течение периода накопления
средств. Спонсор плана обязан только делать взносы и не несет риска допенсионных или
послепенсионных инвестиций. Жесткая связь между размерами выплат и одновременно
прежними страховыми отчислениями и ожидаемым периодом получения пенсий
позволяет считать модель с установленными взносами достаточно финансово устойчивой
в условиях растущей нагрузки на трудоспособное население. Данная система также
подвержена влиянию старения населения, но это влияние будет проявляться в ней через
сокращение относительного размера пенсии как следствия роста продолжительности
жизни. Инвестиционные портфели, основанные на пожизненном цикле, по мере роста
среднего возраста работающих, должны, по мнению экспертов, демонстрировать
тенденцию к увеличению в них доли облигаций и соответственно некоторому снижению
доходности. Недостаточная информированность, завышенные ожидания в отношении
своей будущей пенсии и недооценка рисков, связанных с сохранением работы и т п.
могут способствовать распространению уже достаточно подзабытой бедности среди
пенсионеров. В отношении стимулирования накоплений и трудовой активности здесь
также не все однозначно, кроме схем с установленными взносами для роста сбережений,
и более позднего выхода на пенсию необходим целый комплекс дополнительных
условий (достаточный уровень текущих доходов, чтобы делать серьезные накопления,
хорошее состояние здоровья, благоприятная ситуация на рынке труда, соответствующая
налоговая политика и др.)
3
Помимо традиционных планов с установленными выплатами и
планов с
установленными взносами, растущий интерес вызывают и так называемые гибридные
планы с установленными выплатами и защищенные планы с установленными взносами.
Например, такая разновидность гибридных планов, по которой до определенного возраста
пенсии рассчитываются на основе принципов принятых в схемах с установленными
взносами, а после данного возраста – по правилам схем с установленными выплатами.
Наименьший риск для спонсоров представляют условные планы, широко
распространенные в Нидерландах.
Защищенные планы с установленными взносами включают в себя коллективные
планы с установленными взносами и застрахованные планы. Основная разница между
ними состоит в том, что коллективные планы управляются пенсионными фондами, а
застрахованные страховыми компаниями. Примерами стран, использующих данные
схемы, могут служить Дания и Исландия. В Дании пенсионные фонды и страховые
компании, управляющие пенсионными планами, гарантируют участникам определенный
процент доходности на их накопления, которые конвертируются в аннуитет и
изменяющийся бонус на доходы, зависящий от результатов инвестирования средств
Гарантированный процент доходности может быть снижен, но это может затронуть
только вновь присоединившихся к плану участников. В Исландии пенсионные фонды
гарантируют минимальный процент замещения – 56% заработной платы работника.
Пенсии ( и накопленные средства) выше данного уровня могут быть снижены при
негативном результате инвестирования.
Исключительно важным вопросом при обсуждении перспектив пенсионного
страхования является вопрос надежности пенсионных накоплений. В качестве одного из
основных методов повышения надежности можно назвать использование жестких правил
управления фондом. Такая схема принята в Дании, где установлены значительные
размеры резервирования средств как гарантии защиты от общих и инвестиционных
рисков. Широко распространенной является практика
страхования коллективных
профессиональных пенсий. В США в качестве такого страховщика выступает созданная в
1974г. Корпорация
гарантий пенсионных выплат для планов с установленными
выплатами, созданных как отдельными работодателями, так и группами работодателей.
Однако данный фонд уже длительный период испытывает серьезный дефицит средств в
связи с массовым закрытием пенсионных программ. После серии скандалов с
компаниями – спонсорами пенсионных планов в Великобритании в 2005 г. начал
действовать Фонд защиты пенсий, размеры взносов в который устанавливаются в
зависимости от числа участников и типа плана. В Германии для страхования
профессиональных пенсионных схем используется Совместная страховая ассоциация В
немецкой практике расчет страховых премий осуществляется на основе оценки убытков
ассоциации в течение предыдущих 12 месяцев.
Параллельно с тенденцией роста числа различных коллективных накопительных
систем под частным управлением существует и тенденция роста частичного накопления
средств через резервные фонды распределительных систем. Резервные фонды
традиционно делятся на две большие категории: резервные фонды, формируемые как
часть системы социального страхования в основном за счет превышения взносов
социальных партнеров над текущими выплатами, и суверенные резервные фонды,
выделенные из системы социального страхования и финансируемые главным образом на
основе прямых налоговых трансфертов правительства. Управление резервными фондами
социального страхования возлагается на специальные управляющие структуры,
относящиеся к системе социального страхования. Суверенные резервные пенсионные
фонды непосредственно организованы правительственными органами Наиболее
крупными в первой группе фондов являются Трастовый фонд социального страхования
США, Национальный резервный фонд Японии, далее следуют с большим отрывом ( с
4
точки зрения объема средств) Национальный пенсионный фонд Кореи и Канадский
пенсионный фонд., во второй группе лидерами выступают Правительственный
пенсионный фонд Норвегии, Австралийский фонд будущего, Французский резервный
фонд4. В целом резервные фонды аккумулировали в докризисный период в 4 раза меньше
средств, чем коллективные корпоративные и традиционные частные пенсионные фонды (
соответственно 4 трил. долл. и 16 трил. долл) , но в таких странах как Франция, Япония,
Республика Корея, Норвегия и Швеция объем средств резервных фондов значительно
превышает средства, сконцентрированные в негосударственных пенсионных фондах.
Важнейшей задачей фондов является поддержка распределительной пенсионной системы
в ближайшей перспективе, пока же данные фонды закрыты для выплат. Так , Французский
резервный фонд, образованный в 1999г., должен аккумулировать средства до 2020г.,
когда планируется начало его использования. Источниками средств французского Фонда
являются остатки средств Национального фонда страхования по старости наемных
работников и Фонда солидарности по старости, дополнительные налоги на частные
активы, доходы от продажи сотовых телефонов третьего поколения и ряд других.
К серьезным недостаткам деятельности такого рода резервных фондов обычно
относят значительное влияние на их деятельность политического компонента, но практика
выработала и определенные механизмы снижения этого влияния. В управлении
большинства резервных фондов важную роль играют инвестиционные комитеты, которые
консультируют управляющие структуры в отношении инвестиционной политики и
деятельности фонда. Управляющие структуры формируют инвестиционные комитеты из
своих собственных членов, специалистов по инвестиционной деятельности и внешних
независимых экспертов. Все резервные фонды должны публиковать годовые отчеты и
обнародовать информацию о структуре инвестиционных портфелей, состоянии активов,
операционных издержках Наиболее широкий список ограничений в правилах
инвестирования средств резервных фондов действуют в Швеции ( не менее 30% активов
фонда должны инвестироваться в низкорискованные инструменты, не более 40% в
активы, подверженные риску колебания курса валют, не более 2% средств могут быть
инвестированы в акции одной компании.) Действующие уже в течение длительного
времени резервные пенсионные фонды традиционно проводят консервативную
инвестиционную политику, вкладывая средства в основном или в ценные бумаги с
фиксированной доходностью или в государственные облигации ( Канада, Корея, Япония,
Норвегия), хотя в последние годы отмечена тенденция либерализации, увеличение объема
средств, направляемых в более рискованные активы, хедж- фонды .Относительно
молодые с точки зрения времени возникновения фонды ( французский, ирландский,
новозеландский фонды) изначально работают с более диверсифицированными
инвестиционными портфелями, включая в них значительную долю акций.
Реформирование пенсионного обеспечения нацелено на снижение основной
угрозы- несбалансированности пенсионных систем
в условиях ухудшающейся
демографической обстановки. Но одновременно решаются и задачи ограничения роста
налогового бремени для социальных партнеров, нахождения способов противодействия
инфляции пенсионных прав, порождаемых как старением населения, так и
дестабилизацией финансовых рынков.
При разработке программ модернизации
государства прежде всего идут по пути повышения ответственности граждан за свое
пенсионное обеспечение, снижение размеров базового и распределительного уровней и
создания условий для формирования пенсионных накоплений, как путем введения
обязательных платежей в накопительные пенсионные фонды, так и путем развития
пенсионного самообеспечения граждан на основе стимулирования социального
партнерства и индивидуальной инициативы.
Помимо (а в ряде случаев и вместо) традиционных схем с установленными
выплатами ряд стран переходят на схемы с установленными взносами, которые остаются
финансово устойчивыми в условиях растущей нагрузки на трудоспособное население, но
5
отличаются высокой степенью неопределенности для застрахованных. Если системы с
установленными выплатами традиционно управляют рисками клиентов( инвестиционным,
инфляционным, риском, связанным с увеличением продолжительности жизни) как частью
своих внутренних рисков, то схемы с установленными взносами основной акцент делают
на использование потенциала личного интереса застрахованных.
Достижению большего баланса между гибкостью и гарантированностью для
участников может способствовать использование различных гибридным схемам с
установленными выплатами, снижающих степень риска для работодателей спонсоров
планов и защищенные планы с установленными выплатами, сокращающими степень
риска для застрахованных., большинство которых вряд ли в состоянии постоянно
отслеживать изменение стоимости активов и структуры инвестиционных портфелей и
точно определить продолжительность своей жизни на пенсии.
Общим принципом формирования системы остается принцип всеобщего охвата,
позволяющий включить в систему широкий круг лиц, в том числе длительно не
работавших или неформально занятых, в противовес частичному охвату, основанному на
добровольном участии, однако все больше сторонников среди руководства стран находит
позиция, в соответствии с которой уровень гарантий и ответственности, которое
государство может взять на себя в процессе пенсионного обеспечения граждан, должен
ограничиваться уровнем базовых пенсий, имеющих универсальный характер, не
связанный с профессиональными особенностями получателей пенсий и выплачиваемых
исходя прежде всего из социальных прав граждан. Вопрос соотношения обязательного и
добровольного страхования сохраняет дискуссионный характер. Позиции расширения
личной ответственности за собственное социальное благополучие соответствует
представление, что частные учреждения социальной защиты, участие в которых
определяется индивидуальным выбором, в большей степени соответствуют современной
модели общества, в которой произошла серьезная трансформация доходов основной
массы населения, с одной стороны, а с другой – со все большей очевидностью
проявляется индивидуализация и дифференциация потребностей и социальных рисков,
усиливается несовпадение интересов плательщиков взносов и тех, кто имеет право на
пенсионные пособия, подрывающие основы системы общественной солидарности. В
пользу сохранения обязательного характера страхования, в том числе и накопительной
составляющей, действует положение, что значительная часть населения, особенно
наиболее уязвимые на рынке труда категории работников, часто недооценивают свои
будущие потребности. Но в любом случае общей тенденцией государственной политики
становится стремление снизить пенсионные ожидания населения в отношении
обязательного страхования.
Процент замещения для работников со средними доходами в результате реформ
снизится в большинстве стран (сохранение уровня прогнозируется в Великобритании и
Венгрии) В лучшем положении будут находиться пенсионеры с низкими доходами в
Финляндии, Франции, Республике Корее, уровень пенсионного обеспечения для них по
сравнению с дореформенным уровнем практически не изменится. Наиболее значительное
снижение пенсий для работников с низкими доходами запланировано в Португалии,
Германии и Польше. В Италии в ходе реформ была упразднена минимальная пенсия
(вместо нее возможно назначение пособий в системе социальной помощи). Для вновь
входящих в систему минимальная пенсия после 45 лет работы в Канаде должна
составлять 12% средней заработной платы, в Швеции 14%, Великобритании 6,4%. Это
очень низкий уровень пенсионного обеспечения, который с высокой долей вероятности
приведет к падению реального уровня жизни получателей пенсий.
6
1
Dang T., Antolin P.,Oxley H. Fiscal implications of ageing: projections of age-related spending OECD. Working
paper N 305. Paris 2001.
2
Pensions at a glance. Public policies across OECD countries. 2007 p. 34
3
С.Pugh J. Yermo Funding regulations and risk sharing. OECD working papers on insurance and private pensions.
N. 17 ,2008, p. 5
4
Blundell- Wignail A., Yu-Wei Hu, Yermo J. Sovereign wealth and pension fund issues .OECD Working papers
on insurance and private pensions. N 14, 2008 p.7.
7