1.1. Понимание термина «электронная демократия

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
“НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
“ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”
Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук
Департамент прикладной политологии
Шишко Александр Владимирович
ФАКТОРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ВНЕДРЕНИЮ МЕХАНИЗМОВ
ЭЛЕКТРОННОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Выпускная квалификационная работа по политологии
студента группы № 6121 (образовательная программа «Политика и
управление»)
Научный руководитель
Рецензент
д-р политических наук, проф.
д-р политических наук, доцент.
А.Ю. Сунгуров
____________________
А.В. Павроз
Санкт-Петербург 2015
2
Оглавление
Аннотация .................................................................................................................... 3
Abstract.......................................................................................................................... 4
Введение ....................................................................................................................... 5
1. Место электронной демократии в системе общественных институтов .......... 12
1.1. Понимание термина «электронная демократия» в отечественной
политической науке .................................................................................................. 12
1.2. Электронная демократия в зарубежной политической науке ....................... 18
1.3. Создание модели электронной демократии и выделение факторов,
влияющих на её развитие ......................................................................................... 26
2. Оценка влияния факторов этапа создания механизма электронной
демократии ................................................................................................................. 46
2.1. Оценка влияния технических факторов ........................................................... 46
2.2. Оценка влияния юридических факторов ......................................................... 52
3. Оценка влияния факторов этапа запуска механизма электронной демократии
..................................................................................................................................... 69
3.1. Анализ результатов опроса и интервью представителей экспертного
сообщества ................................................................................................................. 69
3.2. Создание уточнённой модели развития механизма электронной демократии
..................................................................................................................................... 73
Заключение ................................................................................................................ 78
Библиографический список...................................................................................... 80
Приложение ............................................................................................................... 93
3
Аннотация
Настоящая работа посвящена изучению факторов, противодействующих
внедрению механизмов электронной демократии в Российской Федерации.
Автором решены следующие задачи: предложено определение «технологий электронной демократии», их отличие от электронного правительства и
иных типов информационно-коммуникационных технологий; установлено, в
какой мере граждане России обеспечены доступом к инфраструктуре, обеспечивающей функционирование электронной демократии; проанализированы
правовые
акты,
регламентирующие
внедрение
информационно-
коммуникационных технологий в России на предмет наличия в них указаний,
целей, задач, индикаторов связанных с развитием электронной демократии;
проанализирована практика внедрения технологий электронной демократии в
Российской Федерации; построена модель, описывающая процесс внедрения
электронной демократии и позволяющая выявить факторы, способные оказать
негативное влияние на её развитие.
Работа выполнена с использованием следующих методов: изучение и
анализ текстов статей, документов, нормативных правовых актов; анализ данных статистических исследований; интервьюирование и анкетирование; моделирование; аналитический метод. В результате были получены данные о существенном влиянии двух факторов: правового регулирования внедрения механизма электронной демократии и наличия устойчивой и активной инициативной группы, осуществляющей координацию мер правового, технологического и
организационного обеспечения. Данное влияние свидетельствует о диспропорции в пользу инициатив, исходящих от органов власти Российской Федерации и
об относительно низкой роли негосударственных акторов в разработке и внедрении механизмов электронной демократии.
4
Abstract
The present work analyzes the disincentives to implement mechanisms of edemocracy in Russian Federation.
The following studies were conducted: proposed definition of «technologies of
e-democracy», their difference from e-government and other types of information and
communication technologies; Found out how the citizens of Russia are provided for
access to the infrastructure, operating the e-democracy; Analyzed the legal acts regulating the implementation of information and communication technologies in Russia
for the presence of the guidelines, objectives, targets, indicators related to the development of e-democracy; Analyzed the the practice of implementation of technologies
of e-democracy in Russian Federation; A model describing the process of introducing
e-democracy and potentiating to identify the factors that can have a negative impact
on its development.
The work uses the following methods: the studies and analysis of articles, documents, rules and regulations; analysis of statistical studies; interviews and questionnaires; modeling; analytical method. The following results were obtained: there is the
significant influence of two factors: legal regulation of the introduction of the mechanism of e-democracy and and the presence of a stable and active initiative group for
coordination of legal, technological and organizational support of the process of introduction. This shows the impact of imbalances in favor of the initiatives from the
authorities of the Russian Federation relatively low importance of non-state actors in
the development and implementation of mechanisms of e-democracy.
5
Введение
В настоящее время в Российской Федерации осуществляется повсеместная разработка и внедрение информационно-коммуникационных технологий,
позволяющих упростить взаимодействие граждан и публичных институтов,
обеспечить общественное обсуждение проблем и контроль над деятельностью
органов государственной власти и местного самоуправления, привлечь граждан
к процессу выработки и принятия решений политического и социальнозначимого характера. Данные технологии, а также решения и продукты на их
базе (далее – электронные политико-управленческие технологии, решения и
продукты, ЭПУ-технологии, ЭПУ-решения и ЭПУ-продукты, соответственно)
известны под названиями «электронное государство», «электронное правительство», «электронная демократия», «электронное голосование», «e-democracy»,
«e-government» и иными подобными.
Высокий потенциал ЭПУ-технологий в деле совершенствования эффективности публичного управления и развития гражданского общества признаётся многими исследователями1: считается, что на их базе можно частично реанимировать модель демократии, лишённую представителей и посредников –
профессиональных политиков, которые далеко не всегда действуют исходя из
интересов и пожеланий избирателей (демократию участия, либо даже прямую) 2.
Впрочем, и авторитарный правитель, если он наделён здравым смыслом, не
может игнорировать чаяний своих подданных, и для сохранения и упрочения
своей власти заинтересован в получении точной информации о царящих в обСм. например: «Развитие Интернета дало возможность избавиться от пространственных ограничений, существующих в реальном мире. Дало возможность осуществить трансформацию публичности (произошло фундаментальное изменение восприятия публичной персоны обществом). Открылась возможность доступа членов
общества к огромной базе знаний. Возникли системы децентрализованного обмена файлами. Возник электронный документооборот. Открылась возможность реального и рационального переустройства общества. Феномен
открытого, транспарантного, гибкого децентрализованного информационного общества в Интернете подарил
многим не только западным, но отечественным политологам-теоретикам и общественным деятелям, надежду на
то, что можно успешно перебросить мостик между миром сети и реальностью, создать новую модель «электронной демократии», используя информационно-коммуникационные технологии…» Кутырев Г. Электронная
демократия в России как вызов традиционной: анализ технократических проектов постнеоклассического этапа /
Г. Кутырев // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. – 2012. – №2. – С. 293-302
2
Руденко, В.Н. Новые Афины, или Электронная республика (О перспективах развития прямой демократии в
современном обществе) / В.Н. Руденко // Полис. Политические исследования. 2006. – № 4. – C. 7
1
6
ществе настроениях и возникающих потребностях.
Даже если абстрагироваться от демократии, как таковой, наличие независимых «внешних оценщиков», даёт высшим инстанциям возможность лучше
контролировать своих подчинённых; обращение к коллективному разуму
«краудсорсинга»3 для выявления и нейтрализации социальных конфликтов и
кризисов позволяет частично сэкономить на экспертах4; институционализированная возможность быть услышанным для каждого гражданина – позволяет
«выпускать пар» недовольства, не переводя его в полноценное противостояние.
Казалось бы, этих аргументов должно быть достаточно для того, чтобы – вне
зависимости от политического режима, сложившегося в Российской Федерации
в целом или каждом из её субъектов – обеспечить внедрение и широкое применение ЭПУ-технологий. Тем не менее, внедрение их – от ведомства к ведомству, от организации к организации, и от региона к региону – носит крайне неравномерный характер – от относительно успешного до неудачного, а уже
внедрённые ЭПУ-технологии могут, как полностью реализовывать свой потенциал, так и не играть почти никакой роли, либо же использоваться эффективно,
но не по заявленному назначению (например, для освящения иллюзией народного волеизъявления кулуарно принятых решений5).
Указанная проблема слишком многогранна для того, чтобы её можно было полностью исследовать в рамках магистерской диссертации. Во-первых,
ЭПУ-технологии сильно разнятся по областям своего применения. Можно
предположить, что факторы, влияющие на развитие ЭПУ-технологий внутреннего документооборота органов государственной власти и местного самоуправления, ЭПУ-технологий, служащих основой для оказания государственных и
муниципальных услуг, ЭПУ-технологий, направленных на информирование заинтересованных лиц и ЭПУ-технологий, обеспечивающих обратную связь общества и аппарата управления имеют, по крайней мере – частично, разный соДжефф, Хау. Краудсорсинг. Коллективный разум как инструмент развития бизнеса – М.: «Альпина Паблишер», 2012. – 288 с.
4
См. например теорию обмена Питера Блау
5
См. например: «Катюша» раздора. Власти Владивостока проигнорировали народное голосование // Surfingbird
URL: http://surfingbird.ru/surf/cQnn74B0a (дата обращения: 10.05.2015).
3
7
став.
Во-вторых, очевидно, что в разных областях применения ЭПУтехнологий необходим и разный подход к определению эффективности их
внедрения и работы.
Кроме того, ЭПУ-технологии различаются по субъекту, обеспечивающему их внедрение, функционирование и развитие. В качестве такого субъекта
может выступать как орган государственной власти и местного самоуправления, так и практически любая общественная группа, бизнес-структура и частное
лицо. В то же время, деление ЭПУ-технологий по уровням власти (федеральный, уровень субъектов федерации и муниципальный) представляется нецелесообразным. Во-первых, номенклатура «исключительно федеральных» (совершенно не затрагивающих региональный и муниципальный уровень) и «исключительно региональных» (не имеющих никакой связи с муниципальным уровнем) ЭПУ-продуктов сравнительно невелика. Во-вторых, часть ЭПУ-решений
фактически различаются не по территориям обслуживания, а по сфере применения (организация протестного движения, работа с общественным мнением),
либо по организациям (выборы в Координационный совет российской оппозиции). Наконец, развитие ЭПУ-технологий на региональном и муниципальном
уровнях в существенной степени определяется инициативами федерального
уровня.
В рамках данной работы будут рассматриваться только те ЭПУтехнологии, которые оказывают или могут оказать влияние на традиционно демократические процедуры (обратная связь между властью и гражданами, общественный контроль, законотворческий процесс и тому подобные) – «электронная демократия» – и только на материале Российской Федерации. Выбор данного направления исследования обусловлен следующими причинами.
Термин «электронная демократия», наравне с «электронным правительством», по крайней мере, в России, в течение последних 10 лет превратился в
бренд, притом не в юридическом значении данного термина (знак, подлежащий
правовой защите в установленном порядке), а в понимании, пришедшем из по-
8
требительской психологии: связанный набор образов, сохраняемый в памяти
потребителей.
Целью брендирования является создание монополии в данном сегменте
рынка за счёт ассоциации с продуктом (или услугой) набора ожиданий, свойственного данному виду товара от данного производителя. Внедрение в России
политического бренда «электронная демократия», не имеющего определённых,
общеизвестных признаков, но ассоциируемого со «справедливым», «разумным», «современным» способом управления обществом, с реализацией желания граждан «быть услышанными», «повлиять на власть», ставит потребителя
предлагаемых услуг на политическом рынке в зависимость от тех, кто объявляет себя монополистами в данной сфере: разрабатывает рейтинги развития электронной демократии и оценивает страны или территории удобным для себя образом.
Таким образом, создание отечественного или адаптация зарубежного
терминологического аппарата в сфере «электронной демократии», разработка
понятных и применимых в отечественных условиях критериев её успешности и
востребованности гражданами – позволит объективно оценивать её развитие, не
прибегая к услугам международных экспертных организаций, которые в современных условиях могут приобретать идеологически окрашенный или пропагандистский характер6.
В то же время научная разработанность темы «электронной демократии»
в Российской Федерации имеет, на мой взгляд, недостаточный характер. Даже
для исследователей «электронной демократии», разделяющих понятия «электронная демократия» и «электронное правительство», характерно сдержанное к ней
отношение; доминирующей признаётся концепция «электронного правительСм. например: Рейтинг конкурентоспособности (World_Economic_Forum) // Русский эксперт URL:
http://ruxpert.ru/Рейтинг_конкурентоспособности(World_Economic_Forum) (дата обращения: 09.05.2015).
Индекс восприятия коррупции от Transparency_International // Русский эксперт URL: Индекс_восприятия_коррупции_от_Transparency_International (дата обращения: 09.05.2015).
Хит-парад самых тупых рейтингов стран // Сеансы разоблачения URL: http://gosh100.livejournal.com/10081.html
(дата обращения: 09.05.2015) для рейтингов: Глобальный рейтинг конкурентоспособности стран от WEF; Рейтинг информационно-технологического развития; Рейтинг слабости развивающихся стран; Индекс восприятия
коррупции; Рейтинг безопасности/миролюбия; Качество школьного математического и научного образования;
Качество бесплатных государственных школ; Качество научно-исследовательских организаций (государственных и университетских НИИ) и др.
6
9
ства»7. Исследования процесса внедрения технологий электронной демократии
и электронного правительства концентрируются скорее на выделении проблем,
чем на поиске их решений8.
Таким образом, в современных отечественных исследованиях ЭПУтехнологии «электронной демократии» редко выделяются как самостоятельный
(относительно иных ЭПУ-технологий) объект исследования; следовательно –
затруднена и теоретическая возможность анализа факторов, противодействующих их внедрению.
Исследовательский вопрос работы: Какие факторы препятствуют внедрению механизмов электронной демократии в Российской Федерации?
Объект исследования – набор технологий и социальных практик, определяемых как «электронная демократия». Поскольку в России отсутствует нормативное определение данного термина, более точное определение «электронной
демократии» будет сформулировано в первой главе диссертации.
Непосредственный предмет исследования – факторы противодействия
внедрению механизмов «электронной демократии» в российскую политическую практику.
В данной работе я выдвигаю и проверяю следующую гипотезу: основным
фактором, препятствующим внедрению механизмов электронной демократии в
Российской Федерации, является недостаточное нормативное обеспечение данного процесса. Гипотеза сформулирована на основе следующих аксиом:
государство является одним из главных заказчиков ЭПУ-технологий, их
Бобров, A.M. Ещё раз к вопросу об определении понятий «электронная демократия» и «электронное правительство» / А.М. Бобров // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. – 2009. –
№ 2. – С. 26-36.; Быков, И.А. «Электронная демократия» vs «электронное правительство»: концептуальное противостояние? / И.А. Быков // ПОЛИТЭКС. – 2005. – Выпуск 3. – С. 69-79.; Сморгунов, Л.В. От электронного
государства к электронному правлению: смена парадигмы / Л.В. Сморгунов // Политическая наука. – 2007. – №
4. – С. 20-49.
8
Чеботарёва, А.А. Механизмы электронной демократии: возможности и проблемы их реализации в Российской
Федерации / А.А. Чеботарёва // Правовая информатика. – 2012. – Выпуск 3. – Стр. 49-53.; Голованов, А.И. Информационно-коммуникационные технологии как модель реализации института народовластия в России / А.И.
Голованов // Вестник Челябинского государственного университета. – 2011. – № 29. – С. 32-36.; Белов, В.Г.
Электронная демократия в современной России / В.Г. Белов // Ценности и смыслы. – 2012. – № 4 (20). – С. 129138.; Головин, С.Н. Конституционная реальность «электронной демократии» в России / С.Н. Головин. // Современное право. – 2004. – № 3. – С. 5-11
7
10
внедрение в России носит централизованный и «догоняющий» характер9;
ЭПУ-технологии, разрабатываемые и продвигаемые негосударственными
структурами, могут быть отнесены к «демократии» только при условии придания им институционализированного характера. Если решения, принимаемые
при использовании ЭПУ-технологий, созданных и поддерживаемых негосударственными субъектами, не имеют обязательного характера и могут быть полностью проигнорированы адресатами без каких-либо правовых последствий (так,
граждане сами добровольно принимают решение, подчиняться или нет инструкциям, передаваемым через социальные сети; коллективные петиции,
сформированные за пределами «официальных» электронных площадок проще
замолчать и т.д.) – то это не демократия по определению (отсутствует элемент
κράτος – «власть»).
государственные органы, ответственные за внедрение ЭПУ-технологий
действуют на основании концепций и планов, имеющих нормативно-правовой
характер, в рамках отведённых им законом полномочий; не могут существенно
изменять существующие на законной основе общественные институты, относительно ограничены в вопросах ведения самостоятельной политики.
Следовательно, можно предположить, что недостаток норм, описывающих механизм электронной демократии, его связь с демократическим институтом, отсутствие утверждённых сроков и индикаторов, измеряющих успешность
внедрения ЭПУ-технологий, станут первым же препятствием на пути внедрения ЭПУ-технологий вообще и механизмов «электронной демократии» в частности, до преодоления которого, влияние иных негативных факторов просто не
сможет проявиться.
При проверке гипотезы в работе будут решены следующие исследовательские задачи:
См. например, Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе
«Электронная Россия (2002 – 2010 годы)» // СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 531.
Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 632-р) // СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2372.
Постановление от 15.04.2014 № 313 «Об Утверждении государственной программы Российской Федерации
«Информационное общество (2011 – 2020 Годы)» // СЗ РФ. – 2014. – № 18 (часть II). – Ст. 2159. и др. подобные
НПА
9
11
предложено определение электронной демократии, технологий электронной демократии, сформулировано их отличие от иных типов ЭПУ-технологий;
построена модель, описывающая процесс внедрения электронной демократии и позволяющая выявить факторы, способные оказать негативное влияние на её развитие;
установлено, в какой мере граждане России обеспечены доступом к инфраструктуре, обеспечивающей функционирование электронной демократии
(место среди стран мира, равномерность развития инфраструктуры и доступа к
ней);
проанализированы правовые акты, регламентирующие внедрение ЭПУтехнологий в России на предмет наличия в них указаний, целей, задач, индикаторов связанных с развитием ЭПУ-технологий, относящихся к технологиям
«электронной демократии»;
проанализирована практика внедрения технологий электронной демократии в Российской Федерации, в том числе путём проведения интервью с лицами, имевшими отношение к внедрению соответствующих технологий.
Методы, используемые в исследовании:
изучение и анализ текстов статей, документов, нормативных правовых
актов;
анализ данных статистических исследований;
интервьюирование и анкетирование;
моделирование;
аналитический метод.
12
1. Место электронной демократии в системе общественных институтов
1.1. Понимание термина «электронная демократия» в отечественной
политической науке
В первую очередь необходимо чётко определить объект исследования.
Проблема заключается в том, что в отечественной прессе, научных публикациях и нормативно-правовых документах употребляются термины «электронная
демократия» (и его английский синоним «e-democracy»), «электронное правительство» и «электронное государство» (синоним – «e-government») для обозначения всего спектра ЭПУ-технологий, без какого-либо разграничения.
Данная ситуация отмечается исследователями приблизительно с конца
двухтысячных годов; так в 2009 году в статье, посвящённой поиску определений данных терминов и сопутствующей проблематике, А.М. Бобров отмечал
«незавершённость теоретической разработки понятий «электронная демократия» и «электронное правительство», а точнее – отсутствие чёткого определения границ каждого из них10.
Впрочем, хотя цитируемая статья, на мой взгляд, хорошо освещает основные трудности, с которыми предстоит столкнуться обществу, механизм
управления которым будет преобразован на основе внедрения ЭПУтехнологий, попыток дать простое, уникальное и непарадоксальное определение термина «электронная демократия» в ней не делается.
Автор указывал, что гражданин информационного общества будущего
(впрочем, этот тезис справедлив и для наших современников) не сможет реализовать принципы демократии, поскольку он просто не способен напрямую оценить характер политических проблем: его мнение формируется средствами
массовой информации. Его участие в политических процессах, не касающихся
его немедленно и непосредственно, воспринимается таким гражданином «как
Бобров, A.M. Ещё раз к вопросу об определении понятий «электронная демократия» и «электронное правительство» / А.М. Бобров // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. – 2009. –
№ 2. – С. 26-36.
10
13
интерактивный игровой сервис». Таким образом, «демократия в электронном
обществе – это преимущественно игровая демократия <…> электронная демократия – это демократия в таком обществе, где она при помощи развитых
средств сетевых телекоммуникаций может преимущественно принять форму
интерактивной игры»11. Государство в такой модели оказывается организатором игры, создающим и поддерживающим интерфейс взаимодействия «игроков» с «игрой», а непосредственно «электронное правительство» – «принципом
организации деятельности органов государственной власти в информационном
обществе, для которой характерны, через использование развитых средств сетевых телекоммуникаций, строго определённое число типов и интенсивность
управляющих сигналов, направляемых государством и гражданами друг другу,
при соблюдении полной их автономности во всех остальных сферах деятельности» (рисунок 1).
Гражданин информационного общества, «Игрок»
Иллюзия
интерактивного
контроля
и участия
«Игра»
«Черный ящик»: государственный механизм, скрытый для граждан
Непреодолимая граница
восприятия
(Игрок не видит, как на самом
деле работает государство)
Скрытое
управление игрой
Рисунок 1 – Взаимодействие государства и гражданина с помощью интерфейса
«электронной демократии»
Сходного, мнения придерживался И.А. Быков, полагавший, что развитие
11
там же.
14
ЭПУ-технологий в рамках «электронного государства» отнюдь не приводит к
повышению его демократичности12 и Л.В. Сморгунов, анализировавший возможности эволюции от электронного правительства (e-government) к электронному правлению (e-governance), но затрагивавший вопросы электронной демократии лишь постольку, поскольку вопросы электронных представительства и
обратной связи укладывались в расширение контактов между государством и
обществом в процессе данной эволюции.13
Резюмируя данные тезисы, можно заметить, что электронная демократия
рассматривается отечественными исследователями как иллюзия гражданского
участия, создаваемая государством с помощью ЭПУ-технологий, с целью поддержания своей независимости от гражданского общества. При этом развитие
электронной демократии происходит исключительно в качестве подсистемы
электронного правительства, либо электронного государства.
Парадоксально, но даже специалисты, концентрирующиеся исключительно на конкретных проблемах (правового, технологического, бюрократического и социально-психологического характера) с которыми приходится сталкиваться в процессе расширения политического участия граждан в государственном и муниципальном управлении посредством использования Интернеттехнологий (см. например работы В.И. Дрожжинова и А.А. Штрика14, В.И. Сарафанова15, Г.Л. Акопова16, М.В. Сербина17 и др.), либо изучающие преобразование социальных институтов и практик под влиянием технологий «электронной демократии» крайне сдержано относятся к идее электронной демократии;
доминирующей признаётся концепция «электронного правительства», как реБыков, И.А. «Электронная демократия» vs «электронное правительство»: концептуальное противостояние? /
И.А. Быков // ПОЛИТЭКС. – 2005. – Выпуск 3. – С. 69-79.
13
Сморгунов, Л.В. От электронного государства к электронному правлению: смена парадигмы / Л.В. Сморгунов // Политическая наука. – 2007. – № 4. – С. 20-49.
14
Дрожжинов, В.И. Технологии информационного общества – Интернет и современное общество. [Конференция] / В.И. Дрожжинов, А.А. Штрик // Электронная демократия и поддерживающие её технологии. – СанктПетербург: Филологический ф-т СПбГУ, 2003. – С. 101-110.
15
Сарафанов, В.И. Информатизация системы государственного управления России / В.И. Сарафанов // М.:
ИНИОН РАН. – 2006. – 120 с.
16
Акопов, Г.Л. Интернет-технологии и формирование «электронной» демократии / Г.Л. Акопов // Государственное и муниципальное управление: учёные записки СКАГС. – 2012. – № 4. – С. 159-170.
17
Сербин, М.В. Перспективы развития электронного голосования в Российской Федерации / М.В. Сербин //
Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы
теории и практики. – 2011. – №4.
12
15
альная основа для проведения реформ в сфере государственного управления на
основе электронных коммуникаций.
Удачно сформулировал данную позицию В.В. Солодов, полагающий, что
«реальные результаты реализации проектов электронной демократии остаются
под вопросом <…> более очевидны результаты реализации проектов в другой
сфере – электронной администрации, то есть использовании информационных
технологий для повышения эффективности внутреннего функционирования
бюрократической системы»18, поскольку бюрократией ЭПУ-технологии воспринимаются «как инструмент повышения внутренней эффективности работы
подразделения <…> Такая самоцентричность бюрократии, которая, в конечном
счёте, во многом решает, на какие направления будет потрачен ИТ-бюджет
государства, приводит, в числе прочих причин, к «отставанию» электронной
демократии от электронной администрации»19.
И А.А. Башкарев, расширенно трактующий электронную демократию,
как любую демократическую политическую систему, в которой компьютеры и
компьютерные сети используются для распространения информации и коммуникации, объединения интересов граждан и принятия решений20, и А.Д. Трахтенберг, скептически называющая концепции реформ общественного устройства на базе ЭПУ-технологий «переплетением нормативной теории демократии
и столь же нормативной технократической утопии, при явном доминировании
последней»21, и А.Н. Кулик, видящий электронную демократию в качестве подсистемы «электронного правительства», повышающей открытость законодательного процесса и усиливающей связь представителей с электоратом22, и А.П.
Шадрикова, сводящая электронную демократию к использованию информаци-
Солодов, В.В. Электронная бюрократия: постбюрократия или сверхбюрократия // Власть. 2007. – № 4. – С. 41-45
Там же
20
Башкарев, А.А. Электронная демократия как форма политической коммуникации / А.А. Башкарев // Известия
РГПУ им. А.И. Герцена. 2008. №69. – URL: http://cyberleninka.ru/article/n/elektronnaya-demokratiya-kak-formapoliticheskoy-kommunikatsii (дата обращения: 10.05.2015).
21
Трахтенберг, А.Д. Электронное правительство: состоится ли «изобретение государства заново»? / А.Д. Трахтенберг // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук.
– 2012. – Вып. 12. – С. 285-297.
22
Кулик, А. Н. Электронное государство в контексте институциональных реформ / А. Н. Кулик // Политическая
наука. – 2007. – № 4. – С. 237-265.
18
19
16
онно-коммуникационных технологий23 (далее – ИКТ) в целях вовлечения граждан в политический процесс24, и Е.В. Барышев видящий «перспективы Интернета по улучшению демократического правления»25, и теоретик электронного
участия Г.О. Доброрадных, добросовестно цитирующий Д. Белла, Э. Тоффлера,
И. Масуду, Дж. Нейсбита, и в конце концов приходящий к почти тем же выводам, что и А.М. Бобров, заявляя, что «Политический процесс превращается в
спектакль, который власть старается разыгрывать через призывы к политическому участию, а всё чаще через его имитацию, для придания легитимности себе» 26, и С.А. Каштанов, утверждающий, что «Электронная демократия требует
активной политической позиции от подавляющего большинства граждан, что
на самом деле противоречит основной тенденции современности – падению политической активности граждан» и считающий сомнительной идею обеспечения непосредственной близости граждан к власти через киберпространство27,
при всей несхожести их взглядов, склоняются к мысли, что корректным научным термином (как следствие – и объектом исследования) может выступать
только «электронное государство» («электронное правительство», «электронное правление»).
Электронная же демократия – ни что иное, как «модный бренд», уместный в полемике, в описании будущего желательного28 или идеального состояния общества, некий конечный результат повсеместного внедрения технологий
Процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов (опр.согласно Федеральному закону от 27.07.2006 года № 149ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗРФ. -2006 г. -№ 31 (1 ч.). Ст. 3448.)
24
Шадрикова, А.П. Электронная демократия: новые возможности влияния НКО на политические процессы /
А.П. Шадрикова // Политическая наука. – 2008. – № 2. – С. 192-202.
25
Барышев, Е.В. Интернет и перспективы демократии / Е.В. Барышев // Вестник РГГУ. Сер. Политология. Социально-коммуникативные науки. – 2013. – № 1. – С.207-213.
26
Доброрадных, Г.О. Политическое участие посредством электронной демократии / Г.О. Доброрадных // Политические науки. – 2013. – №5.
27
Каштанов, С.А. Влияние информационных технологий на политический процесс / С.А. Каштанов // Вестник
Саратовского государственного социально-экономического университета. – 2011. – № 4.
28
См. например: «Российская демократия скоро может измениться в результате «тихой» революции. Эта революция не зависит от того, кто будет следующим президентом и сохранится ли президентское большинство в
Государственной думе – надвигающаяся революция более фундаментальна. Она повлечёт глубинные, «тектонические» сдвиги во властных пластах российской государственности, перевернёт тривиальное понимание демократии как представительства народа в новейшую её форму прямого и непосредственного участия граждан в
выполнении функций государственной власти. Имя этой революции – «электронное правительство» – Головин,
С.Н. Конституционная реальность «электронной демократии» в России / С.Н. Головин. // Современное право. –
2004. – № 3. – С. 5
23
17
«электронного правительства», что приведёт к эволюции современной представительской демократии в систему, «в которой компьютеры и компьютерные сети используются для выполнения важнейших функций демократического процесса, таких, как распространение информации и коммуникация, объединение
интересов граждан и принятие решений (путём совещания и голосования)»29.
С подобных позиций «бренд электронной демократии» подвергается критике. Отмечается переоценённость ожиданий от развития ЭПУ-технологий,
эксплуатация брендом целого спектра популярных идей – веры, будто технический и общественный прогресс являются процессами, безусловно улучшающими жизнь большинства граждан, и в их числе – данного индивидуума; эгоцентричного понимания «справедливости», как порядка, при котором данному индивидууму будет непременно лучше, по сравнению с актуальным положением
вещей; эгоцентричной же веры в то, что мнения и идеи, высказываемые данным
индивидуумом, являются объективно разумными и заслуживающими поддержки, либо что данный индивидуум способен иметь компетентное мнение по широкому кругу вопросов.
Характерно, что отечественное право отражает терминологическую неопределённость, существующую в политической науке в отношении электронной демократии. Если термин «электронное правительство» в России нормативно определён Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 года № 632-р30, как «новая форма
организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за
счёт широкого применения ИКТ качественно новый уровень оперативности и
удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и
информации о результатах деятельности государственных органов», то термин
«электронная демократия» юридически в России до сих пор не определён.
Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном обществе. – М.: Издательство Михайлова,
2001. – 253 с.
30
Распоряжение Правительства Российской Федерации «О Концепции формирования в Российской Федерации
электронного правительства до 2010 года» от 06.05.2008 № 632-р // СЗРФ. 2008 г. № 20. Ст. ст. 2372 с изм. и
допол. в ред. от 10.03.2009 № 219
29
18
Справедливости ради, отмечу, что попытка такого определения была сделана в
так и не утверждённом проекте «Концепции развития в Российской Федерации
механизмов электронной демократии до 2020 года». Под электронной демократией
в
проекте
понималась
такая
форма
организации
общественно-
политической деятельности граждан, которая обеспечивает за счёт широкого
применения ИКТ качественно новый уровень взаимодействия граждан друг с
другом, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями и коммерческими структурами31.
Итак, термин «электронная демократия» в российской науке продолжает
оставаться лишённым общепринятой дефиниции, постепенно становясь синонимом несбывшихся ожиданий от внедрения ЭПУ-технологий в политический
процесс.
1.2. Электронная демократия в зарубежной политической науке
В зарубежной (по крайней мере – в англоязычной) научной и политической литературе существует достаточно устоявшееся определение «электронной демократии», как самостоятельного явления, не связанного с «электронным
правительством», однако, имеющего определённое родство с концепцией
«электронного правления» (e-governance)32.
Так, «e-government» рассматривается как набор технологий, обеспечивающих повышение оперативности и удобства доступа к услугам государства из
любого места и в любое время, в то время как «e-democracy» – подразумевает
использование информационных технологий для расширения возможностей
каждого гражданина33 (рисунок 2).
Проект «Концепция развития в РФ механизмов электронной демократии до 2020 года» // КонсультантПлюс –
URL: http://www.consultant.ru/obj/file/doc/elektron_demokratija_2020.rtf (дата обращения: 09.05.2015).
32
То есть применением ИКТ для предоставления государственных услуг, обмена информацией, интеграции
различных систем и услуг, предоставляемых гражданам, бизнесу, публичным учреждениям, а также для обеспечения взаимодействия внутри всей системы управления правительства (Saugata, B., and Masud, R.R. (2007).
Implementing E-Governance Using OECD Model (Modified) and Gartner Model (Modified) Upon Agriculture of
Bangladesh. IEEE. 1-4244-1551-9/07.)
33
Clift, S. E-governance to e-democracy: Progress m Australia and New Zealand toward information-age democracy //
URL: http://www.publicus.net/articles/aunzedem.html (дата обращения: 09.05.2015).
31
19
e-government
e-democracy
ЭПУ-технологии
Электронные государственные
услуги
Государственные
информационные системы
Информационная система
межведомственного
взаимодействия
Национальная система
электронной идентификации
Электронные системы
общественного контроля
Электронные системы
обратной связи
Электронное обеспечение
правотворческого процесса
Электронное обеспечение
общественного
самоуправления
Иные, связанные с
повышением качества
работы органов власти
Иные, связанные с
обменом информацией
между гражданами
Рисунок 2 – Примерная классификация ЭПУ-технологий в западной
политической науке
Электронное правительство, является элементом сугубо этатистского
дискурса информационного общества, где центральную роль играет традиционное государство (и, ýже – исполнительная власть), предоставляющее некие
услуги в электронном виде34. На это указывают и традиционная классификация
«электронного правительства» по субъектам-получателям государственных
услуг в электронном виде (G2C – government-to-citizen, G2B – government-tobusiness, G2E – government-to-employee, G2G – government-to-government) и
этапы построения «электронного правительства» по Д. Весту35 – пассивная
электронная презентация данных, предоставление информации по требованию
Дьякова, Е.Г. «Электронное правительство» как элемент этатистского дискурса информационного общества / Е.Г.
Дьякова // Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН.– Екатеринбург, 2009. – 9. – С. 317-332.
35
West D. Assessing E-Government: The Internet, Democracy, and Service De-livery by State and Federal Governments // Providence.RI.Brown University, 2000. 151 p. [Электронный ресурс]. – URL: http://www.insidepolitics.org/egovtreport00.html (проверено 09.05.2015).
34
20
пользователя, предоставление государственных услуг в интерактивном режиме,
перевод всех правительственных функций в электронный формат. Ни о какой
демократии, шире – ни о каком представительстве интересов речь не идёт ни на
одном из этапов.
«Электронная демократия», напротив, родилась в качестве антиэтатистской, постгосударственной концепции самоуправляющегося социума. Так, И.
Масуда характеризуя концепцию «электронной демократии» (или, иначе, «демократии участия в информационном обществе»), утверждал, что она предусматривает такую «политику, при которой управление будет осуществляться
самими гражданами»36. Предпосылкой её формирования должны стать «социальные связи, соединяющие воедино людей, вещи и символические объекты».
Он же выделяет следующие принципы такой демократии:
в процессах принятия решений участвует максимальное число граждан;
основа выработки политических решений – добровольное участие индивидуумов в решении общих проблем и взаимопомощь;
информация, необходимая для принятия решений, общедоступна;
получаемая выгода должна распределяться между всеми гражданами;
политические вопросы решаются путём достижения общего согласия методами убеждения;
реализация решений совместными усилиями всех граждан.
Направленность технологий электронной демократии на развитие возможностей человека-гражданина, а не просто «пользователя государственных
услуг» зафиксирована в Рекомендациях Комитета министров Совета Европы
CM/Rec(2009)1 государствам-участникам Совета Европы по электронной демократии37 (далее – Рекомендации CM/Rec(2009)1). Согласно данному документу
основу «электронной демократии» составляют следующие принципы:
предоставление всеобъемлющей, сбалансированной и объективной инMasuda I. The Information Society as Post-Industrial Society. – Washington: World Future Society, 1981. – P. 10
Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2009)1 государствам-участникам Совета Европы
по электронной демократии и пояснительная записка (перевод с английского) // Фонд развития электронной
демократии URL: http://idemocracy.ru/projects/стандарты/42-ec2009edem.html (дата обращения: 09.05.2015). (Далее в сносках – Рекомендации CM/Rec(2009)1)
36
37
21
формации о проблемах, призванной помочь общественности оценить возможные варианты их решения;
расширенное понимание института гражданства, охватывающее как отдельных людей, так и группы населения, постоянно проживающего на данной
территории и интегрированного в политическую реальность, вне зависимости
от национальности;
гражданское участие – то есть вовлечение граждан и групп граждан,
например, групп по интересам, корпораций, объединений и некоммерческих
организаций (НКО) в решение общих задач, для того, чтобы они могли оказывать положительное влияние на результат демократических процессов;
предоставление полномочий – то есть меры, направленные на поддержку
гражданских прав и предоставление ресурсов для участия в их реализации;
вовлечение – то есть политическое и технологическое оснащение граждан
независимо от возраста, пола, образования, социально-экономического положения, языка, особых потребностей и места проживания; такое вовлечение требует навыков пользования электронными инструментами, а также наличия и
доступности самих инструментов;
дискуссии – рациональные дебаты на равных, участники которых публично, содержательно и вежливо обсуждают точки зрения друг друга на пути
решения вопроса.
В качестве базовых требований к электронной демократии, без которых
говорить о возможности её реализации не приходится38, выступают:
неограниченный доступ к сети Интернет и другим каналам связи всех желающих, включающий и навыки пользования такими каналами. Ликвидация
ограничений (например, возрастного, профессионального или географического
характера), так называемого «цифрового неравенства» рассматривается, как одна из задач органов власти39;
безопасность, включающая, в первую очередь, защиту неприкосновенно38
Ari-Veikko Anttiroiko. 2003. Building strong e-democracy: the role of technology in developing democracy for the
information age. Commun. ACM 46 (9) 121-128.
39
Helbig, Natalie; Ramon J. Gil-Garcia (3 December 2008). «Understand the complexity of electronic government:
Implications from the digital divide literature». Government Information Quarterly. pp. 89–97.
22
сти частной жизни. Существует определённое противоречие между необходимостью создать надёжную систему аутентификации граждан (например, для
исключения фальсификаций итогов голосования) и обеспечением конфиденциальности процесса;
обратная связь с органами власти, которые должны реагировать на результаты общественных обсуждений, демонстрируя связь между ними и проводимой политикой40.
Разработана так называемая «информационная теория демократии» –
междисциплинарное научное направление, изучающее возможности ИКТ для
повышения эффективности социального, экономического и других форм взаимодействия, и ставящее целью осмысление, с одной стороны, места демократии
в информационном обществе и, с другой стороны – роли ИКТ в реализации
принципов демократии41. В рамках теории сделан ряд прогнозов развития системы политического управления обществом, в частности: переход от централизации к децентрализации; переход от институциализированной помощи к самопомощи; переход представительной демократии к партиципаторной (демократии соучастия); переход от бюрократической иерархии к рабочим сетям; переход от дихотомии «или-или» к многообразию выбора42, а также осуществлена
последовательная критика господствующей демократической модели.
Исследователями отмечается применимость технологий электронной демократии в следующих областях:
1) В сфере развития гражданской активности (включающей в себя знание
государственных дел, доверие к политической системе и участие в политической жизни43), в том числе путём предоставления дополнительных возможностей для взаимодействия с правительственными учреждениями44, при условии,
e-Government in the Service of Democracy // URL: http://www.egov.vic.gov.au/pdfs/issue74-waller.pdf (дата
обращения: 09.05.2015).
41
Информационная теория демократии // Факты о... – URL: http://fakty-o.ru/ информационная_теория
_демократии (дата обращения: 09.05.2015).
42
Несбит, Дж. Что нас ждёт в 1990-е годы. Мегатенденции. Год 2000 / Дж. Несбит, П. Эбурдин // Пер. с англ. –
М.: Рус. нац. фонд, 1992
43
Norris, P. (2001). Digital divide: Civic engagement, information poverty, and the Internet worldwide. Cambridge:
University Press
44
Bakardjieva, M. (2009). «Subactivism: Lifeworld and Politics in the Age of the Internet». Information Society 25
40
23
что последние будут поощрять инициативы граждан влиять на их решения45;
поиска политической информации46; предоставления платформы для общественных обсуждений и сотрудничества граждан друг с другом (особенно на
уровне местных сообществ)47, в том числе – в сфере вовлечения в политический
процесс молодёжи до 35 лет, чья политическая активность считается пониженной48.
2) Развитие гражданского общества, в том числе путём упрощения формирования объединений граждан, обмена информацией в составе таких групп и
т.д.49, включая формирование транснациональных сообществ. Фактически, Интернет из средства обмена информацией становится средством социальной организации50.
3) Общественный контроль над деятельностью правительства51;
4) Совершенствование модели представительной демократии за счёт
расширения участия местных сообществ в процессе принятия решений, расширения гражданского участия и т.д.52
5) Реализация модели адхократии53, обеспечивая найм электронными собраниями граждан руководства исполнительных структур на конкурсной основе для осуществления ограниченных по времени проектов под непрерывным
контролем граждан);
6) Реализация модели делиберативной (совещательной) демократии54,
45
Whittaker, Jason. «Cyberspace and the Public Sphere» from Cyberspace Handbook, pp. 257-275. Published by
Routledge, 2004.
46
Philip N. Howard, «Deep Democracy, Thin Citizenship: The Impact of Digital Media in Political Campaign Strategy,» from The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 597, No. 1, pp. 153-170.
47
Saglie, Jo; Vabo, Signey Irene. «Size and e-Democracy: Online Participation in Norwegian Local Politics». Scandinavian Political Studies: 382–401
48
Owen, D. (2006). The Internet and youth civic engagement in the United States. In S. Oates, D. Owen & R. K. Gibson (Eds.), The Internet and politics: Citizens, voters and activists. London: Routledge.
49
Jensen, M., Danziger, J., & Venkatesh, A. (2007, Jan). Civil society and cyber society: The role of the internet in
community associations and democratic politics. Information Society, 23(1), 39-50.
50
The road to e-democracy. (2008, February). The Economist, 386(8567), 15.
51
Anttiroiko, Ari-Veikko (September 2003). «Building Strong E-Democracy–The Role of Technology in Developing
Democracy for the Information Age». Communications of the ACM 46 (9): 121–128.
52
Sendag, Serkan (2010). «Pre-service teachers' perceptions about e-democracy: A case in Turkey». Computers & Education 55: 1684–1693.
53
От латинского «ad hoc» – «по месту», то есть «к этому, для данного случая, для этой цели»
54
То есть построенной на основе «принятия решений путём дискуссии между свободными и равными гражданами» Cohen J. Deliberative democracy and democratic legitimacy // The good polity / Hamlin A., Pettit P. (eds). –
Oxford: Blackwell, 1989. – P. 17–34. Для последователей этой концепии демократии во главе угла стоит не просто принятие решения путём коллективного волеизъявления, но предварительное обсуждение с участием всех
24
обеспечивая обсуждение проблем и доступ к нескольким точкам зрения на их
решение55.
7) Реализация модели ликвид-демократии («Liquid Democracy»56, она же
делегативная)57 обеспечивая как непосредственное голосование, так и назначение и контроль над деятельностью представителей;
8) Реализация модели вики-демократии58, путём создания государственного вики-проекта, в котором каждый гражданин в течение установленного
срока мог бы вносить предложения и изменения в законодательство с помощью
ЭПУ-технологий59.
9) Возможная реализация модели прямой демократии60 на новом техническом уровне, обеспечивающем непосредственное участие граждан в реализации
законодательной функции с помощью электронных технологий61.
Перечисленные в пунктах 4 – 9 варианты расширения современной представительной демократии за счёт внедрения в неё элементов более архаичной
заинтересованных лиц. См. также: Elster J. Introduction // Deliberative democracy / Elster J. (ed.). – Cambridge:
Cambridge univ. press, 1998. – P. 1–18. Elster J. The market and the forum: three varieties of political theory // Deliberative democracy: Essays on reason and politics / Bohman J., Rehg W. (eds.). – Cambridge, MA: MIT Press, 1997. –
P. 3–33. Bohman J. Survey article: The coming of age of deliberative democracy // The journal of political philosophy.
– Malden, МА, 1998. – Vol. 6, № 4. – P. 400–425.
55
Gimmler, A. (2001). Deliberative democracy, the public sphere and the internet. Philosophy Social Criticism, 27(4),
21-39
56
Буквально «Жидкая демократия»
57
Модель демократии, дающая возможность гражданам принимать участие в решении любых общественнополитических вопросов, в том числе путём делегирования своих голосов другим участникам голосования,
например экспертам-специалистам или политикам от разных партий (депутаты при этом не избираются, делегирование осуществляется для каждого вопроса Ford, Bryan. Delegative Democracy // URL:
://www.brynosaurus.com/log/2002/0515-DelegativeDemocracy.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
58
От гавайского «wiki» – «быстрый» (термин, применяемый для описания веб-сайтов, структуру и содержимое
которых пользователи могут самостоятельно изменять с помощью инструментов, предоставляемых самим сайтом). Модель прямой электронной демократии, основанную на соединении принципа совместной работы граждан над решениями и общего голосования по всем спорным вопросам. При этом граждане сами выбирают темы, над которыми хотят работать, получают информацию о внесении новых предложений по ним и голосуют в
установленный срок. См. Эйдман, И. Реальность виртуальной власти. Электронная демократия: угрозы и перспективы
/
И.
Эйдман
//
Время
новостей:
№
232,
17
декабря
2010
–
URL:
http://www.vremya.ru/2010/207/4/264806.html (дата обращения: 09.05.2015).
59
Feliz-Teixeira, J Manuel. The Perfect Time for the Perfect Democracy? Some thoughts on wiki-law, wikigovernment, online platforms in the direction of a true democracy. Porto, 11 March 2012.
60
Прямая демократия характеризуется: специфическим субъектом (определяемым как «народ»), который осуществляет прямое волеизъявление, осуществляя власть от своего имени и специфическими функциями: императивной (окончательное решение определённых вопросов), консультативной (сопоставление воли народа и
формируемого им органа власти), регулятивной (участие народа в осуществлении выборными органами публичной власти их полномочий)¸ а также рядом вспомогательных функций – воспитательно-правовой, идеологической, патриотической, культурной. См. например: Комарова, В.В. Теоретические основы непосредственной демократии в Российской Федерации / В.В. Комарова // Вестник Московского городского педагогического университета.
Серия: Юридические науки. – 2012. – № 1. – С. 8-13.
61
Kattamuri etal. «Supporting Debates Over Citizen Initiatives», Digital Government Conference, pp 279-280, 2005
25
прямой демократии привлекают внимание (и желание воплотить) в силу очевидного преимущества прямой демократии – возможности быстрой постановки
проблем на уровне небольших сообществ и их оперативного решения, зачастую без
привлечения дополнительных ресурсов и специалистов. Не менее очевидные недостатки – затруднённость её применения на большой территории, необходимость
соблюдения баланса между волей народа и действующим законодательством, неготовность граждан государства нести прямую ответственность за принятие и исполнение принимаемых решений – предполагается сгладить за счёт применения элементов электронной демократии, а также создания различных гибридных форм политической организации, совмещающих элементы прямой демократии с представительной демократией (например, в рамках теории «демократии участия»62), «с прямой демократией в основании и демократией делегатов на каждом уровне выше основания»63. Впрочем, в современном обществе различные формы прямой демократии, включающей непосредственное правотворчество народа, прямое осуществление инициирования, принятия и исполнения решений самим населением, общественный контроль над результатами исполнения принятых решений и
так успешно дополняют, а, порой и подменяют либеральную модель представительной демократии (в частности, в современной Швейцарии с её традицией
факультативных и обязательных референдумов).
Критика проектов электронной демократии фокусируется на следующих
основных направлениях:
1) Невозможность обеспечить полную безопасность в системах Интернетголосования64;
2) Возможность использования ЭПУ-технологий электронной демократии для квази-демократических целей (например для контроля мнений или
принудительного участия в политическом процессе)65;
Термин введён политологом Кэрол Пейтман (См. например: Carole Pateman. Participation and Democratic Theory. – Cambridge Univ. Press, 1970 – 193 р.)
63
Macpherson, C.B. The Life and Times of Liberal Democracy. – Oxford: Oxford University Press, 1977. – P. 108
64
Curran, Kevin; Nichols, Eric (2005). «E-Democracy». Journal of Social Sciences 1 (1): 16–18.
65
Hilbert, Martin. «Digital Processes and Democratic Theory: Dynamics, risks and opportunities that arise when democratic institutions meet digital information and communication technologies.» open-access online book 2007, Martinhilbert.net
62
26
3) Уязвимость к цензуре;
4) Угроза принятия популистских решений на фоне некомпетентности
граждан;
5) Цифровой разрыв и процесс диффузии инноваций, как препятствия к
распространению ЭПУ-технологий66;
6) Расширение влияния медиа-магнатов, транснациональных корпораций
и других влиятельных игроков без существенного улучшения ситуации с демократией67.
Таким образом, электронная демократия выступает полноценным объектом исследования, наделённым определённым набором характеристик.
Электронная демократия – не отдельный государственный строй, а всего
лишь технологическое дополнение обычной, то есть, использование ЭПУтехнологий в политическом и управленческом процессах. Разделение между
«электронным правительством» и «электронной демократией» проходит по
сфере применения ЭПУ-технологий. Если главной чертой первого является
применение ЭПУ-технологий для повышения качества работы органов власти
(разумеется, и в части повышения качества взаимодействия органов власти с
гражданами и негосударственными организациями – в том случае, если взаимодействие с гражданами и такими организациями входит в полномочия указанных органов), то главная черта «электронной демократии» – применение
ЭПУ-технологий для обеспечения демократического процесса, преимущественно в части обмена информацией между гражданами и коллективного принятия решений. В этом значении термин «электронная демократия» и будет в
дальнейшем рассматриваться в работе.
1.3. Создание модели электронной демократии и выделение факторов,
влияющих на её развитие
66
Robinson, Les. A summary of Diffusion of Innovations. Fully revised and rewritten Jan. 2009. Enabling Change.
http://www.enablingchange.com.au/Summary_Diffusion_Theory.pdf
67
Margolis, Michael, and Gerson Moreno-Riano (2009). The Prospect of Internet Democracy. Ashgate Publishing.
27
Понимая, что такое «электронная демократия», возможно построить модель, описывающую процесс внедрения электронной демократии (далее – Модель), которая позволит выделить факторы, способные оказать негативное влияние на её развитие.
Исходя из определения, что «Электронная демократия – не отдельный
государственный строй, а технологическое дополнение обычной, использование ЭПУ-технологий в политическом и управленческом процессах для обеспечения демократического процесса, преимущественно в части обмена информацией между гражданами и коллективного принятия решений», можно прийти к
выводу, что в отношения, связанные с электронной демократией, вовлечены те
же акторы, что и в традиционный демократический процесс: расширенно трактуемое государство (включая территориальные или региональные и отраслевые
органы власти, органы местного самоуправления; как выборные, так и не выборные), расширенно трактуемые граждане (включая, с оговорками, иностранных граждан, лиц без гражданства, лиц, ограниченных в правах), а также их
объединения, относящиеся как к коммерческой, так и некоммерческой сферам.
Это
подтверждает
и
пункт
9
упоминавшихся
ранее
Рекомендаций
CM/Rec(2009)168.
Первый вопрос, на который необходимо ответить при построении Модели – сфера применимости механизмов электронной демократии. Если электронная демократия позволяет расширить политические возможности граждан,
то создаёт ли она демократические институты в новых сферах общественных
отношений и есть ли области общественных отношений, в которых действуют
демократические институты и при этом неприменима электронная демократия?
Модель сферы применимости приведена на рисунке 3.
См. P.9 Рекомендаций CM/Rec(2009)1 – Электронная демократия, как и демократия, касается многих и разных заинтересованных сторон и требует их участия. Государства-участники, органы государственной власти и
их представители являются лишь несколькими сторонами, обладающими своей долей в электронной демократии. Граждане, гражданское общество и его институты, СМИ и деловое сообщество одинаково необходимы для
разработки и внедрения электронной демократии.
68
28
Граждане
1
3
Расширенно
трактуемый
«Гражданин»
Бизнес
НКО
4
2
6
10
8
5
9
Расширенно
трактуемое
«Государство»
Государство
7
Самоуправление
Рисунок 3 – Схема общественных отношений между группами акторов в
демократическом социуме
Круги обозначают следующие группы акторов.
«Граждане» – физические лица, обладающие в данном социуме политическими правами и возможностью их реализации.
«НКО» – «некоммерческие организации», то есть негосударственные организации (в том числе – партии, общественные движения), созданные для решения общественно значимых (социальных, политических, правозащитных,
благотворительных и иных подобных) задач, и не имеющие основной целью
деятельности получение прибыли. К этой же группе отнесены организации, реализующие управленческую функцию, если исполнение исходящих от них директив не носит общеобязательного характера (организации не встроены в систему государственного и муниципального управления, санкции за уклонение
их указаний не установлены).
«Самоуправление» – структуры общественного самоуправления, включающие органы муниципального самоуправления, национально-культурные автономии, церковное, университетское самоуправление, управление многоквартирными домами и тому подобные. В группу включаются только те структуры,
29
директивы которых носят обязательный характер в пределах их компетенции
(невыполнение предусматривает санкции).
«Бизнес» – организации, созданные с целью получения прибыли, а также
ассоциации таких организаций, лица и группы, представляющие интересы таких организаций (лоббисты, лоббистские группы).
«Государство» – органы власти, разделяемые по ветвям и уровням власти,
территориальному и отраслевому принципу.
Взаимодействие между группами акторов обозначено с помощью стрелок. Стрелки зелёного цвета обозначают те взаимодействия между акторами,
где технологии электронной демократии применимы; красного цвета – где не
применимы (таблица 1).
В случае если взаимодействие включает последовательно несколько
групп акторов (например: «Бизнес» использует «НКО» для продвижения своих
интересов в «Государстве»), то значение имеют только акторы на «входе» и
«выходе» системы.
Таблица 1
Применимость механизмов электронной демократии
№
п/п
1
1
Применимость
Направление
механизмов
взаимодействия
электронной
демократии
2
3
Бизнес
-> Нет
Гражданин;
Гражданин
Бизнес
->
Обоснование применимости /
неприменимости механизмов электронной
демократии
4
Бизнес существует в условиях конкурентной
среды, спроса и предложения товаров, работ
и услуг. Бизнес не может повлиять на решения граждан; сторонние граждане не могут
вмешиваться в бизнес-процессы.
Применение электронных технологий учёта
спроса, изучения рынка, электронных магазинов и т.д. не расширяют возможности
граждан и не обеспечивают демократический процесс.
Применение ЭПУ-технологий для общественного или государственного контроля
над бизнесом, защиты прав и т.д. – вызваны
вмешательством государства или самоуправления и учитываются в строках №№ 2,
30
№
п/п
Направление
взаимодействия
1
2
Применимость
механизмов
электронной
демократии
3
Обоснование применимости /
неприменимости механизмов электронной
демократии
4
6, 9 и 10.
2
3
Гражданин
Государство;
-> Да
Государство
Гражданин
->
При условии, что государство и общество
взаимодействуют на основе принципов демократии.
Поскольку государство представляет собой
сложную действующую систему, включающую различные компоненты и режимы
функционирования, сфера применимости
электронной демократии ограничена сферой
функционирования демократических механизмов (связанные с обеспечением «прозрачности, подотчётности, ответственности,
вовлечения, дискуссии, инклюзивности, доступности, участия, субсидиарности, доверия к демократии, а также социального
сплочения»69).
Гражданин -> НКО;
Нет
НКО -> Гражданин
Взаимоотношения имеют добровольный характер и могут быть прекращены без какихлибо правовых последствий. Не возникает
фактора власти, подчинения индивидуумов
коллективной воле «демоса».
ЭПУ-технологии могут применяться для организации действий добровольцев, публичных обсуждений, внутриорганизационного
голосования и т.д., но пока их применение
не создаёт правовых последствий, они находятся вне сферы демократии.
4
5
Бизнес -> НКО;
Нет
НКО -> Бизнес
Отношения выстраиваются на договорной
основе
НКО
-> Да
Самоуправление;
При условии, что государство и общество
взаимодействуют на основе принципов демократии – ограничения по сфере применимости аналогичны указанным в п. 2.
НКО выступает представителем интересов
граждан, групп граждан и бизнеса
Самоуправление ->
НКО
6
69
Основания аналогичны п. 1 и п. 3.
Гражданин
-> Да
P17 Рекомендаций CM/Rec(2009)1
Аналогично п. 2
31
№
п/п
1
Применимость
механизмов
электронной
демократии
3
Направление
взаимодействия
2
Самоуправление;
Обоснование применимости /
неприменимости механизмов электронной
демократии
4
Самоуправление ->
Гражданин
7
Самоуправление -> Нет
Государство;
Полномочия государства и органов самоуправления разграничены.
Государство
->
Самоуправление
Граждане (субъект демократических отношений) взаимодействуют либо напрямую с
государством, либо с самоуправлением.
Самоуправление не является субъектом демократических отношений.
8
НКО
Государство;
-> Да
Аналогично п. 5
Государство -> НКО
9
10
Государство
Бизнес;
-> Да
Бизнес
Государство
->
Бизнес
-> Да
Самоуправление;
При условии, что государство и общество
взаимодействуют на основе принципов демократии – ограничения по сфере применимости аналогичны указанным в п. 2. Кроме
того, возможны дополнительные ограничения, связанные с выравниванием возможностей бизнеса и граждан по отстаиванию своих прав и продвижению интересов.
Аналогично п. 9
Самоуправление ->
Бизнес
Также возможны взаимоотношения внутри самих групп акторов:
отношения вида «Граждане -> Граждане» порождают создание «Самоуправления», либо «НКО», в зависимости от целей таких отношений;
отношения вида «Бизнес -> Бизнес» не выходят за рамки сферы бизнеса,
либо порождают создание «НКО», в зависимости от целей таких отношений;
отношения вида «Государство -> Государство» и «Самоуправление ->
Самоуправление» возникают в связи с разграничением полномочий между раз-
32
личными органами власти и самоуправления по отраслевому и территориальному принципу, при необходимости совместно решить какую-либо задачу. Такие отношения принципиально не отличаются от указанных в пункте 7 таблицы
1.
отношения вида «НКО -> НКО» не выходят за рамки сферы НКО.
Не стоит забывать, что никакие разновидности самоорганизации и самоуправления общества не могут считаться демократией, пока им не придан правовой, а также устойчивый, институционализированный характер. В противном
случае, термин «демократия» пришлось бы распространить и на бандитскую
сходку и на «земский собор», только что учредивший абсолютную монархию, и
на любой кружок по интересам.
Демократия невозможна без власти и принуждения (элемент κράτος –
«власть» содержится в самом термине). Хотя современная демократия предусматривает учёт и принятие во внимание интересов меньшинства, окончательному решению подчиняются все члены социума.
Кроме того, вне сферы демократии находятся и сугубо договорные отношения купли-продажи товаров, выполнения работ, предоставления услуг (как в
парах отношений бизнес -> гражданин и гражданин -> бизнес, так и в тех случаях, когда роль бизнеса исполняют иные группы акторов).
Таким образом, механизмы электронной демократии применимы в сфере
публично-властных отношений, за исключением:
- связанных с формированием заявки на оказание государственных (муниципальных, иных) услуг;
- отношений, связанных с взаимодействием органов государственной
власти, самоуправления, иных акторов, которым делегированы полномочия органов государственной власти и самоуправления, друг с другом;
- отношений, связанных с самоорганизацией общества, если решения, вырабатываемые в ходе таких отношений, не обязательны к исполнению;
То есть, фундаментом электронной демократии могут быть только уже
действующие в обществе институты, соответствующие ценностям демократии,
33
носящие правой характер (функционирующие на основе и в соответствии с
нормативными правовыми актами (либо – с правовым обычаем), обладающие
устойчивостью (существующие и функционирующие длительное время, поддерживающиеся как гражданами, так и властью). Сами же механизмы электронной демократии не создают новых государственных и общественных институтов, конституционных обязанностей, принципиально новой ответственности, а расширяют функциональность существующих, путём повышения уровня
участия индивидов и групп, обеспечения более равноправного участия, создания более коллективных форм принятия решений.
Второй вопрос, на который необходимо ответить при создании Модели:
какие именно институты и каким образом изменяется под влиянием механизмов электронной демократии?
Если
ориентироваться
на
упоминавшиеся
ранее
«Рекомендации
CM/Rec(2009)1», то электронная демократия выглядит, как перечень отраслевых ЭПУ-решений, использующих технологии «электронного участия», «электронной дискуссии» и «электронных форумов»70. Несмотря на то, что в тех же
«Рекомендациях CM/Rec(2009)1» утверждается, что посредством электронной
демократии достигается любой тип участия – обеспечение информацией; общение, консультация, дискуссия; взаимодействие, уполномоченное участие,
совместная разработка и принятие решений (группировка осуществлена по возрастанию интерактивности), чёткая классификация механизмов электронной
демократии в рекомендациях отсутствует (рисунок 4).
Тем не менее, данный перечень следует признать достаточно удачным,
поскольку он охватывает ЭПУ-решениями практически все демократические
институты, за исключением общественного контроля, включающего в себя информирование граждан о деятельности иных институтов, возможность публичного обсуждения и оценки деятельности публичных институтов и должностных
лиц, в том числе непосредственно влияющей на дальнейшую деятельность указанных институтов и должностных лиц.
70
P.35 Рекомендаций CM/Rec(2009)1
34
электронная
инициатива
электронные
ходатайства
электронное
голосование
электронное
участие
электронный
парламент
электронный
подсчет голосов
электронная
среда
электронный
референдум
Э
Эллееккттррооннннааяя
ддеем
мооккррааттиияя
электронные
опросы
электронные
выборы
электронные
консультации
электронное
законодательство
электронное
посредничество
электронные
форумы
электронное
правосудие
электронная
агитация
электронная
дискуссия
- включает в себя
- используется
Рисунок 4 – Электронная демократия согласно рекомендациям Комитета
министров Совета Европы CM/Rec(2009)1 государствам-участникам Совета
Европы по электронной демократии
При этом, «Рекомендации CM/Rec(2009)1» не учитывают:
- института «открытых данных» (open data)71, как основы рациональной
дискуссии, возникающей в процессе коллективного принятия решений (обоснования аргументов должны быть в равной мере доступны всем участникам
процесса и проверяемы);
- иерархичности отдельных ЭПУ-технологий и решений на их основе
То есть «информация, которую кто угодно может свободно использовать и распространять. Допустимы лишь
требования указывать источник данных и распространять их на тех же условиях, что и исходные». Важнейшим
свойством открытых данных является интероперабельность, то есть способность различных систем и организаций работать совместно (англ. inter-operate). В данном случае, речь идёт о способность к взаимодействию – или
«перемешиванию» различных наборов данных. И. подразумевает такие характеристики, как доступность и читаемость, возможность повторного использования и распространения и возможность всеобщего участия в работе с данными (См. например: http://opendatahandbook.org/ru/what-is-open-data/index.html)
71
35
(так, электронный подсчёт голосов является вспомогательной технологией в
процессе осуществления электронных опросов, обсуждения и поддержки электронной инициативы, проведения электронных выборов и референдума и так
далее);
- характера и степени влияния механизмов электронной демократии на
демократические институты и практики.
Для всеобъемлющего ответа на второй вопрос, ниже проанализированы
механизмы электронной демократии. Перечень сформирован на основе списка,
установленного «Рекомендациями CM/Rec(2009)1», с учётом необходимых дополнений (таблица 2).
Таблица 2
Влияние механизмов электронной демократии на демократические институты
№
Механизм электронной
демократии
1
1
2
Электронные выборы
2
Электронные референдумы
3
Электронные ходатайства (при увеличении
степени
вовлечения
граждан в демократический процесс – электронные инициативы)
4
Электронное голосова-
Степень влияния на
функционирование
Тип участия
институтов
(I, II или III
группа*)
3
4
Обеспечение ин- I группа
формацией;
Взаимодействие
Обеспечение ин- I группа
формацией;
Взаимодействие
В зависимости от Для индивидуальных
типа реализации: обращений – I группа
Обеспечение ин- (например,
«элекформацией;
тронная приёмная»)
Общение,
консультация, дис- Для
коллективных
куссия;
петиций и общеВзаимодействие; ственных инициатив
Уполномоченное – возможна реализаучастие,
сов- ция
II
группы
местная
разра- (например, увеличеботка и принятие ние количества подрешений.
писантов) или III
группы (например –
коллективная работа
над петицией, разработка
концепции
проекта НПА и т.д.)
**Условно:
**Условно: I группа
Институт
5
Институт выборов
Институт референдума
Институт обращений граждан (ходатайств);
Институт гражданской инициативы;
Институт законодательной инициативы.
Вспомогательная
36
№
Механизм электронной
демократии
1
2
Тип участия
3
Обеспечение информацией;
Взаимодействие
ние
Степень влияния на
функционирование
институтов
(I, II или III
группа*)
4
5
Электронный подсчёт **Условно:
**Условно: I группа
голосов
Обеспечение информацией;
6
Электронный
мент
7
8
9
парла- Обеспечение ин- ***II группа
формацией;
Общение,
консультация, дискуссия
Электронное законода- Обеспечение ин- II группа
тельство
формацией;
Общение,
консультация, дискуссия;
Взаимодействие
Электронное правосу- Обеспечение ин- II группа
дие
формацией;
Общение,
консультация, дискуссия;
Электронная агитация В зависимости от II группа
типа реализации:
Обеспечение информацией;
Общение,
консультация, дискуссия;
Уполномоченное
участие
10 Электронное
ничество
посред- Уполномоченное III группа
участие,
совместная
разработка и принятие
решений.
11 Электронная среда
В зависимости от III группа
Институт
5
технология, применима для обеспечения деятельности
иных институтов
Вспомогательная
технология, применима для обеспечения деятельности
иных институтов
Институт
парламентаризма (шире
– институт народного
представительства)
Институт публичных слушаний;
Косвенно:
Законотворчество
Гражданский контроль
Институт правосудия
Вспомогательная
технология, применима для обеспечения деятельности
иных институтов.
Косвенно: институт
свободных средств
массовой
информации;
Институт выборов
Фактически – новый институт
Косвенно:
Затрагивает институты
нотариата,
адвокатуры и судебной системы в
целом
Фактически – но-
37
№
Механизм электронной
демократии
1
2
12 Электронные опросы
(при увеличении степени вовлечения граждан в демократический
процесс – электронная
консультация)
13 Электронный
общественный контроль:
- неинтерактивное одностороннее информирование о деятельности институтов (в том
числе – публикация
открытых данных);
- дискуссионная площадка
позволяющая
обсуждать
деятельность институтов и
должностных
лиц,
осуществлять оценку и
т.д.
непосредственное
влияние на деятельность институтов: возможность инициировать проверку деятельности,
блокировать
инициативу,
обеспечить наказание или поощрение должностного
лица и т.д.
Тип участия
3
типа реализации:
Общение,
консультация, дискуссия;
Взаимодействие;
Уполномоченное
участие,
совместная
разработка и принятие
решений.
В зависимости от
типа реализации:
Обеспечение информацией;
Общение,
консультация, дискуссия
В зависимости от
типа реализации:
Обеспечение информацией;
Общение,
консультация, дискуссия;
Взаимодействие;
Уполномоченное
участие,
совместная
разработка и принятие
решений.
Степень влияния на
функционирование
институтов
(I, II или III
группа*)
4
Институт
5
вый институт
Косвенно:
Институт
общественных слушаний
II группа
Институт народного представительства
Косвенно:
Институт
общественных слушаний
В зависимости от ти- Институт гражданпа реализации: I, II ского контроля
или III группа
Примечания к таблице 2:
*Группировка по степени влияния механизма электронной демократии на общественные институты (см. ниже)
**Электронное голосование и электронный подсчёт голосов не влияют непосредственно на функционирование
38
какого-либо конкретного демократического института и практически не изменяют характер участия граждан в
демократическом процессе.
***Электронный парламент отнесён ко II группе механизмов электронной демократии (см. ниже) так как подразумевает не законотворческий процесс руками граждан, объединённых с помощью средств коммуникации, а
использование ЭПУ-технологий избранными представителями и сотрудниками аппаратов выборных органов с
целью активного вовлечения граждан.
В графе 3 таблицы 2 выделено, какая степень участия достигается при
функционировании данного механизма электронной демократии. При этом используется модифицированная типология Рекомендаций CM/Rec(2009)172. На
мой взгляд, целесообразно отделить «взаимодействие» от «уполномоченного
участия, совместной разработки и принятия решений», поскольку интерактивное взаимодействие (например, в форме голосования) предполагает меньшее
вовлечение граждан по сравнению не только с «совместной разработкой и принятием решений», но и с «общением, консультацией, дискуссиями».
В графе 4 таблицы 2 механизмы электронной демократии классифицированы по признаку степени влияния на общественные институты на три группы.
К первой группе относятся механизмы, принципиально не изменяющие
функционирование тех или иных общественных институтов. Их использование
позволяет сэкономить время обработки информации, предоставить более удобный (либо считающийся более современным) способ взаимодействия между
участниками демократического процесса, однако, институт сохраняет традиционную форму, характерную для современной представительной демократии.
Связано это не столько с ограниченными возможностями ЭПУ-технологий,
сколько с повышенной правовой защищённостью институтов, применяющих
данные технологии (как правило, их роль и структура установлены органическим законодательством – конституцией, федеральными конституционными законами и подобными актами).
Ко второй группе относятся механизмы, применимые для существенного
расширения возможностей общественных институтов, путём вовлечения большего количества участников, обработки большего количества информации.
72
См. P.11 Рекомендаций CM/Rec(2009)1
39
Теоретически, данные задачи могли бы быть решены и без привлечения ЭПУтехнологий, но потребовали бы радикального увеличения персонала, обеспечивающего функционирование институтов, а также экспоненциального роста
временных затрат. К этой группе относятся механизмы, направленные, в
первую очередь, на расширение прозрачности (публичности) деятельности институтов.
Третья группа связана с глубоким вовлечением граждан в демократический процесс при помощи механизмов электронной демократии. Институты,
модифицируемые при помощи ЭПУ-технологий, менее формализованы, что
оставляет простор для творчества. При этом на основе технологий третьей
группы могут быть выстроены принципиально новые институты, что потребует
частичного переучреждения государства на новых принципах73.
Механизмы электронной демократии, действительно, могут быть использованы для обеспечения любой степени участия граждан в деятельности существующих демократических институтов. При этом степень участия не зависит
от института: в зависимости от способа реализации механизма можно обеспечить разную степень участия граждан.
Механизмы электронной демократии не способствуют созданию качественно новых демократических институтов. Традиционные демократические
институты – фундамент механизмов электронной демократии. Институт, как
«правило игры»74, точнее «набор действующих правил, которые используются
для того, чтобы определить, кто может принимать решения на некой арене, какие акторы разрешены или какие ограничены, какие правила агрегации будут
использоваться, каким процедурам необходимо следовать, какой информацией
нужно или не нужно снабжать общество, что получат индивиды в ответ на свои
поступки»75 – подразумевает наличие как правового регулирования, так и устоявшейся практики функционирования института.
Механизмы электронной демократии зависят от норм, устанавливающих
Примером применения таких технологий можно считать принятие Конституции Исландии 2012 года
Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М.: Фонд экономической книги “Начала”, 1997. – С.17.
75
Ostrom E. Governing the Commons. – Cambridge: Cambridge University Press, 1990. – P.51.
73
74
40
их связь с демократическими институтами (как общих, определяющих правовое
положение ЭПУ-технологий в системе публичного управления76, так и частных,
описывающих конкретный механизм электронной демократии и изменения соответствующего демократического института, связанные с его внедрением).
При этом право может выступить фактором, не только ускоряющим, но и сдерживающим развитие механизма электронной демократии.
Развитие ЭПУ-технологий теоретически может привести к ликвидации
института, служившего основой для функционирования данного механизма
электронной демократии, поскольку возможности ЭПУ-технологий позволяют
решать задачи, стоящие перед традиционными институтами демократии более
эффективно с точки зрения принципов демократии (например, путём ликвидации «посредников» между «источником власти – народом» и законодательной
властью, отказа от института партий, как инструмента борьбы за политическую
власть, замена института депутатов делегатами в моделях, рассматриваемых в
рамках «информационной теории демократии»). Тем не менее, такая ликвидация, как правило, нежелательна, поскольку если особенности функционирования традиционных демократических институтов, их возможности, достоинства
и недостатки хорошо изучены и подтверждены опытом, то этого нельзя сказать
о новых, гипотетических институтах, которые могут быть созданы с помощью
ЭПУ-технологий. В частности, неясно, как защититься от угрозы «диктатуры
большинства»77, охлократии78, обеспечить принятие решений наиболее квалифицированными специалистами. Вариант с делегированием полномочий «экспертному сообществу» означает делегирование их лицам имеющим репутацию
наиболее авторитетных специалистов в той или иной сфере – на первое место
выдвинется не столько профессионализм, сколько умение себя правильно презентовать. Так будет возрождена прослойка политиков-посредников, притом
миф о «возрождённой прямой демократии» будет затруднять применение к ним
предусматривающего правовую значимость электронных документов, электронных голосов, электронных
средств идентификации (зачастую идёт в комплекте с электронным правительством)
77
A Przeworski, JM Maravall, I NetLibrary Democracy and the Rule of Law (2003) – P.223
78
Общественное мнение часто может быть далеко от реальности, даже заинтересованные голосующие могут
просто не понимать сути проблемы, при решении всенародных проблем вклад каждого человека слишком незначителен, что лишает людей мотивации вести себя ответственно
76
41
методов общественного контроля, принятого в обществах представительной
демократии, как тезис о народном характере советской власти послужил обоснованием отказа от систем независимого общественного контроля за её функционерами79 – якобы необходимыми только в «обществе классового угнетения»
– что привело к быстрой деградации правящего слоя, утрате им народного доверия, и, в конечном счёте – к краху Советского Союза. Подобная угроза существует и при адхократическом варианте организации власти.
Важным остаётся и вопрос обеспечения консенсуса в обществе. Тут можно отметить работы Ю. Хабермаса, подчёркивавшего, что для достижения «рационального консенсуса» по вопросам о ценностях или о действительности
фактов необходима обстановка «идеальной речи» – без эмоций и постороннего
влияния (то есть, такая ситуация принципиально недостижима80). Нерешённой
остаётся проблема равенства голосов компетентных и некомпетентных участников.
Другими факторами, существенными на стадии создания механизмов
электронной демократии являются:
степень успешности решения технических проблем: обеспечение доступа
граждан к современным средствам коммуникации (иначе какая-то часть общества будет фактически поражена в гражданских правах); создание системы
идентификации граждан и тайны волеизъявления; обработки, публикации и
хранения данных и ряд других. Полный переход на применение ЭПУтехнологий невозможен, пока все граждане не обеспечены полным доступом к
инфраструктуре, обеспечивающей их функционирование.
наличие разработанных проектов ЭПУ-технологий, решений и продуктов,
на основе которых будут созданы конкретные механизмы электронной демократии (при отсутствии готовых проектов необходимо решить задачу разработки проекта с нуля, либо адаптации готовых проектов, ранее внедрённых за рубежом или в других отраслях, что в свою очередь может потребовать дополни-
79
80
Разделение властей, независимые профсоюзы, правозащитные организации, альтернативные выборы и т.д.
Цит. по: Ритумс Розенбергс «Проблема социального консенсуса в работах Ю. Хабермаса» 1995.
42
тельных изменений в нормативное регулирование существующего демократического института).
После того, как сформированы правовая, техническая и технологическая
компоненты механизма электронной демократии, необходимо обеспечить его
функционирование, добившись востребованности данного механизма электронной демократии социумом. Граждане должны быть готовы к активному
участию в решении проблем государства, региона или муниципалитета, кроме
того, они должны быть активными пользователями современных информационных технологий. С другой стороны, особенно в силу того, что работающий
механизм электронной демократии вступает в отношения конкуренции с работающим старым институтом, имеет значение качество работы механизма, порождающее доверие к нему. Со стороны органов государственной власти и самоуправления качество обеспечивается:
технической и правовой поддержкой и развитием нового механизма,
обеспечением его гибкости и адаптивности;
организационной работой в структурах, которым предстоит обеспечивать
работу механизма электронной демократии (подготовка ведомственных регламентов, оптимизация структуры, инструктаж и обучение исполнителей и т.д.).
Модель, описывающая процесс внедрения электронной демократии и
влияние на неё различных факторов приведена на рисунке 5.
При создании работающего механизма электронной демократии имеют
значение следующие группы факторов:
Правовые:
1) Наличие норм, описывающих демократический институт;
2) Процесс создания норм, описывающих механизм электронной демократии, его связь с демократическим институтом;
3) Процесс создания ведомственных инструкций, нормативов, регламентов, описывающих внедрение механизма электронной демократии в
систему публичного управления;
Создание механизма
Запуск механизма
43
Техническая
и правовая поддержка
Востребованность
ЭД
Компьютерная
грамотность
граждан
Активность
граждан
Организационная
работа
Правовое
регулирование
места ЭПУтехнологий в
системе
управления
Правовое
регулирование
конкретного
механизма ЭД
Работающий механизм
электронной демократии
Конкуренция
с традиционными институтами
Обеспечивает
функционирование
Разработка
технической
части
Создание механизма
электронной демократии
Наличие
инфраструктуры
Основание
Обеспечивает возможность
существования
Модификация
норм права
Демократические институты
(Парламентаризм, референдумы,
общественный контроль, петиции и
т.д.)
Практика
применения
Правовое
регулирование
Слаженная работа
инициативной
группы
Рисунок 5 – Модель, описывающая процесс внедрения электронной
демократии и влияние на неё различных факторов
Технические:
1) Наличие и необходимый уровень развития инфраструктуры, обеспечивающей функционирование механизма электронной демократии (в
первую очередь – качественного, равномерного доступа граждан к сети Интернет);
44
2) Наличие разработанных проектов ЭПУ-технологий, решений и продуктов, на основе которых будут созданы конкретные механизмы
электронной демократии;
3) Уровень компьютерной грамотности81 граждан;
Организационные:
1) Наличие активных и ответственных граждан;
2) Проведение организационной работы, связанной с внедрением механизма электронной демократии в органах публичного управления (организационно-штатные мероприятия, обучение и инструктаж исполнителей, организация технической поддержки и так далее);
3) Наличие инициативной группы, объединяющей усилия для изменения
нормативной базы и проведения организационной и технической работы. На схеме 5 сфера деятельности указанной группы обозначена с
помощью красных кругов и пунктирных стрелок.
Для проверки гипотезы исследования об определяющем значении для
внедрения механизмов электронной демократии в Российской Федерации группы правовых факторов (далее – основная гипотеза, правовые факторы), необходимо оценить возможное негативное влияние иных факторов, выявленных при
построении модели. Для этого сформулированы альтернативные гипотезы:
альтернативная гипотеза № 1: «основным фактором, препятствующим
внедрению механизмов электронной демократии в Российской Федерации, является низкий уровень развития ИКТ, сопутствующей инфраструктуры и техническая безграмотность населения» (далее – технические факторы);
альтернативная гипотеза № 2: «основным фактором, препятствующим
внедрению механизмов электронной демократии в Российской Федерации, является пассивность граждан, отсутствие систематической работы, направленной на внедрение механизмов электронной демократии в структуру существующих институтов, их взаимную адаптацию и совершенствование (далее – оргаКомпьютерная грамотность (англ. Computer literacy) – владение минимальным набором знаний и навыков
работы на компьютере, использования средств вычислительной техники; понимание основ информатики и значения информационной технологии в жизни общества.
81
45
низационные факторы);
альтернативная гипотеза № 3 «внедрению механизмов электронной демократии в Российской Федерации препятствует совокупность факторов, относящихся к разным группам».
Минимальным критерием истинности основной гипотезы и альтернативных гипотез № 1 и № 2 станет наличие данного негативного фактора при отсутствии остальных негативных факторов. Для альтернативной гипотезы № 3
наличие влияния нескольких факторов станет критерием допустимости и потребует отдельной работы по оценке влияния различных факторов (таблица 3).
Таблица 3
Матрица истинности гипотез о факторах, препятствующих внедрению
электронной демократии
№
Гипотеза
п/п
1
2
1
Основная
гипотеза
2
Альтернативная
гипотеза № 1
3
Альтернативная
гипотеза № 2
4
Альтернативная
гипотеза № 3
Правовые
факторы
3
Технические
факторы
4
Организационные
факторы
5
+
+
-/+
+
+
-/+
+
+
-/+
В последующих главах работы будет произведена оценка негативного
влияния всех групп факторов.
46
2. Оценка влияния факторов этапа создания механизма электронной
демократии
2.1. Оценка влияния технических факторов
Негативное влияние технических факторов на развитие механизмов электронной демократии может выражаться в следующем:
относительно низкий уровень развития технической инфраструктуры;
большая неравномерность развития технической инфраструктуры в разных регионах страны;
низкий уровень компьютерной грамотности, ведущий к ограничению
численности граждан, пользующихся Интернетом и их неравномерному распределению по территории страны (вероятна концентрация в столице и крупнейших городах);
низкий уровень развития ИКТ в сфере электронной демократии: должен
подтверждаться низким количеством ЭПУ-технологий, решений и продуктов в
сфере электронной демократии, представленным на рынке;
Для подтверждения или опровержения первого тезиса необходимо определить место России в международных рейтингах развития технической инфраструктуры по степени охвата территории, уровню развития технологий, доступности для населения, государства и бизнеса (таблица 4):
Таблица 4
Международные рейтинги развития инфраструктуры
№
п/п
1
1
Наименование
показателя
2
Индекс сетевой
готовности
(Networked
Readiness Index,
NRI)
Характеризуемая
сфера
3
Уровень развития
информационнокоммуникационных технологий в
странах мира
Порядок
расчёта
4
Индекс измеряет уровень
развития ИКТ по 53 параметрам, объединённым
в три основные группы:
1.
Наличие условий
для развития ИКТ
2.
Готовность граждан, деловых кругов и
государственных органов
Организация
5
Всемирный
экономический
форум;
Международная
школа
бизнеса
INSEAD;
Высшая
школа
управления имени
Сэмюэла Кертиса
47
№
п/п
1
Наименование
показателя
2
Характеризуемая
сфера
3
2
Индекс развития электронного правительства (The UN EGovernment
Development
Index, EGDI)
Уровень развития
электронного правительства* в странах мира
3
Индекс
электронного участия
(EParticipation
Index, EPI)
Дополнительный
показатель, связанный с индексом
развития электронного
правительства**
Характеризует уровень участия граждан в принятии решений с использованием ИКТ на постоянной основе
4
Индекс развития информационнокоммуникационных технологий в странах
мира
(ICT
Development
Достижения стран
мира с точки зрения развития информационнокоммуникационных технологий
Порядок
расчёта
4
к использованию ИКТ
3.
Уровень использования ИКТ в общественном, коммерческом и
государственном секторах
Источники данных:
статистические данные
ООН, Международного
союза электросвязи, Всемирного банка, Всемирного экономического форума
Взвешенный индекс оценок по трём основным
направлениям:
1.
Степень охвата и
качество Интернет-услуг.
2.
Уровень развития
ИКТ-инфраструктуры.
3.
Человеческий капитал.
Взвешенный индекс оценок по трём основным
направлениям:
1.
Полнота
предоставления
информации
правительственными сайтами
2.
Развитие средств
электронных консультаций на правительственных сайтах
3.
Степень доступа
граждан к участию в
принятии решений и
применимость механизма
влияния на принятие решений по конкретным
вопросам.
Индекс рассчитывается
на основе 11 показателей,
характеризующих доступ
к ИКТ, использование
ИКТ, практическое знание этих технологий, разработанных
Международным союзом электро-
Организация
5
Джонсона
при
Корнельском университете (Samuel
Curtis
Johnson
Graduate School of
Management)
Организация Объединённых Наций
(UN)
Организация Объединённых Наций
(UN)
Международный
союз электросвязи
(International Telecommunication Union)
48
№
п/п
1
Наименование
показателя
2
Index)
Характеризуемая
сфера
3
Порядок
расчёта
4
Организация
5
связи
Примечания к таблице 4:
*Электронное правительство и электронная демократия используют одну и ту же инфраструктуру.
**Применение индекса EPI совместно с EGDI позволяет оценить развитие инфраструктуры и технологий с
упором на сферу электронной демократии (информирование, обсуждение, вовлечение граждан)
Место России в указанных рейтингах приведено в таблице 5.
Таблица 5
Место России в рейтингах развития инфраструктуры в 2008 – 2014 годах
№
п/п
1
1
2
3
82
Индикатор
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2
Networked
Readiness Index
(NRI)
E-Government
Development
Index (EGDI)
E-Participation
Index
EPI
3
4
5
6
7
8
9
5684
5485
5086
7482
0.5120
(Rank 60
of 193)
0.0909
(Rank 98
of 193)
7783
-
-
0.5136
Rank 59
of 193
0.1286
Rank 86
of 193
-
-
0.7345
Rank 27
of 193
0.6579
Rank 19
of 193
-
-
0.7296
(Rank 27
of 193)
0.6863
Rank 30
of 193
The Global Information Technology Report 2008–2009. Mobility in a Networked World // World Economic Forum
URL: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GITR_Report_2009.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
83
The Global Information Technology Report 2010–2011. Transformations 2.0. 10th Anniversary Edition // World
Economic Forum URL: http://reports.weforum.org/wp-content/pdf/gitr-2011/wef-gitr-2010-2011.pdf (дата обращения:
09.05.2015).
84
The Global Information Technology Report 2012. Living in a Hyperconnected World // World Economic Forum
URL: http://www3.weforum.org/docs/Global_IT_Report_2012.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
85
Global Information Technology Report 2013. Growth and Jobs in a Hyperconnected World // World Economic Forum URL: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GITR_Report_2013.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
86
The
Global
Information
Technology
Report
2014
//
World
Economic
Forum
URL:
http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalInformationTechnology_Report_2014.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
49
№
п/п
1
4
Индикатор
2
ICT
Development
Index
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
3
4
5
6
7
8
9
4887
-
4788
4089
3890
4091
4292
С учётом того, что исследования проводятся по 193 странам мира, развитие технической инфраструктуры по четырёхбалльной шкале в России следует
признать «хорошим» с тенденцией к улучшению (по уровню развития информационно-коммуникационных технологий Россией проделан путь из середины
второй трети списка в верхний квартиль; по развитию инфраструктуры электронного правительства – в первые 30 стран). Несколько удручает наметившееся снижение рейтинга по вспомогательному показателю EPI, но это лишь подтверждает эмпирически наблюдаемые проблемы с внедрением технологий
электронной демократии.
Для подтверждения или опровержения второго и третьего тезисов необходимо проверить равномерность регионов страны технической инфраструктурой, а также долю активных пользователей сети Интернет по регионам. Для
проверки использованы данные полученные в ходе многолетнего совместного
исследования ООО «Яндекс», Фонда «Общественное мнение» и исследовательской группы TNS «Развитие Интернета в регионах России».
Оптимальным для целей настоящей главы является показатель «Проникновение Интернета», который рассчитывается как отношение месячной аудитории Интернета в регионе к населению региона (таблица 6).
Измерение информационного общества 2010 год // Международный союз электросвязи URL:
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/mis2010/MIS_2010_Summary_R.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
88
Измерение информационного общества 2011 год // Международный союз электросвязи URL:
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/mis2011/MIS2011-ExecSum-R.pdf (дата обращения:
09.05.2015).
89
Там же
90
Измерение информационного общества 2012 год // Международный союз электросвязи URL:
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/mis2012/MIS2012-ExecSum-R.pdf (дата обращения:
09.05.2015).
91
Измерение информационного общества 2013 год // Международный союз электросвязи URL:
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/mis2013/MIS2013-exec-sum_R.pdf (дата обращения:
09.05.2015).
92
Измерение информационного общества 2014 год // Международный союз электросвязи URL:
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/mis2014/MIS_2014_Exec-sum-R.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
87
50
Несмотря на определённое замедление темпов роста проникновения Интернета в 2013 – 2015 годах, разрыв между регионами, регионами и городами федерального значения фиксировавшийся с начала проведения измерений продолжает
сокращаться. По состоянию на 2015 год среднероссийский уровень проникновения
Интернета составляет 62 % (то есть 62 % граждан старше 18 лет пользуются Интернетом по крайней мере раз в месяц93). Это соответствует уровню проникновения
Интернета 6 федеральных округов из 8 (60 – 64 %). Только в 2 федеральных округах этот показатель ниже 60 %, что компенсируется высоким значением показателя
в городах федерального значения. При этом, проникновение Интернета в сельской
местности составляет 50 %, в городах с населением до 100 тысяч человек – достигнут среднероссийский уровень проникновения 62 %94.
Без учёта Крымского федерального округа
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России Весна 2015» // Яндекс сегодня URL:
https://company.yandex.ru/researches/reports/2013/ya_internet_regions_2015.xml (дата обращения: 09.05.2015).
93
94
51
Таблица 6
Проникновение Интернета в России в 2009 – 2015 годах
№
п/п
1
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Федеральный округ*,
город федерального
значения
2
Центральный федеральный округ
Северо-Западный федеральный округ
Южный федеральный
округ
Северо-Кавказский федеральный округ*
Приволжский федеральный округ
Уральский федеральный
округ
Сибирский федеральный
округ
Дальневосточный федеральный округ
Москва
Санкт-Петербург
Год проведения измерений
200995 201096 201197 201298
3
4
5
6
201399
7
2014100
8
2015101
9
24,9%
32%
38%
43%
50%
55%
60%
27,8%
38%
49%
53%
56%
61%
64%
24,5%
29%
34%
43%
49%
55%
60%
-
-
-
-
-
55%
60%
23,7%
29%
36%
44%
48%
52%
57%
23,6%
31%
39%
45%
54%
59%
63%
22,7%
28%
35%
43%
50%
56%
60%
29,8%
38%
37%
48%
50%
49%
58%
55,4%
52,2%
59%
57%
64%
67%
68%
71%
70%
71%
74%
69%
77%
77%
Примечания к таблице 6:
*По состоянию на март 2015 года – данные в отношении Крымского федерального округа отсутствуют
**до 2014 года – в составе Южного федерального округа
Российские компании связи, в первую очередь государственная компания
«Ростелеком», осуществляет последовательную политику ликвидации «цифрового неравенства». Реализуется проект по подключению к широкополосному
доступу населённых пунктов в удалённых районах, включая 13 600 деревень с
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России Весна 2009» // URL:
http://download.yandex.ru/company/ya_regions_report.pdf (дата обращения: 09.05.2015)
96
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России Весна 2010» // Яндекс сегодня URL:
http://company.yandex.ru/researches/reports/internet_regions_2010.xml (дата обращения: 09.05.2015).
97
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России Весна 2011» // Яндекс сегодня URL:
http://company.yandex.ru/researches/reports/internet_regions_2011.xml (дата обращения: 09.05.2015).
98
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России Весна 2012» // Яндекс сегодня URL:
http://company.yandex.ru/researches/reports/internet_regions_2012.xml (дата обращения: 09.05.2015).
99
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России Весна 2013» // Яндекс сегодня URL:
http://company.yandex.ru/researches/reports/2013/ya_internet_regions_2013.xml (дата обращения: 09.05.2015).
100
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России Весна 2013» // Яндекс сегодня URL:
http://company.yandex.ru/researches/reports/2013/ya_internet_regions_2014.xml (дата обращения: 09.05.2014).
101
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России Весна 2015» // Яндекс сегодня URL:
https://company.yandex.ru/researches/reports/2013/ya_internet_regions_2015.xml (дата обращения: 09.05.2015).
95
52
населением от 250 до 500 человек102.
Эта тенденция подтверждается и показателем EGDI, рассмотренным выше, и основанным, в том числе на показателях степени охвата и качества Интернет-услуг, и уровня развития ИКТ-инфраструктуры.
Таким образом, в настоящее время неравномерность развития технической инфраструктуры в разных регионах страны практически ликвидирована,
при уровне абстракции «федеральные округа – города федерального значения»
уровень развития инфраструктуры регионов приведён к среднероссийскому.
Всё ещё сохраняется относительно более высокая концентрация пользователей
мировой сети в крупных населённых пунктах, имеющая исторические причины,
тем не менее, тенденция к выравниванию развития налицо.
Проверка четвёртого тезиса в пользу негативного влияния технического
фактора на внедрение механизмов электронной демократии в России требует
комплексного
маркетингового
исследования
отечественного
рынка
IT-
технологий на предмет представленности ЭПУ-технологий, решений и продуктов в сфере электронной демократии, либо экспертной оценки. В силу ограниченного объёма работы, в настоящем исследовании избран второй путь.
В результате, собрано достаточно фактов, свидетельствующих против гипотезы существенного негативного влияния технических факторов на развитие
механизмов электронной демократии в Российской Федерации на современном
этапе.
2.2. Оценка влияния юридических факторов
Негативное влияние юридических факторов на развитие механизмов
электронной демократии может выражаться в следующем:
отсутствие норм права, устанавливающих порядок существования демократических институтов, на основе которых могут функционировать механизКто поможет «Ростелекому» открыть доступ в интернет удалённым регионам // Ведомости URL:
http://www.vedomosti.ru/technology/articles/2014/10/08/chetyre-pomoschnika-rostelekoma
(дата
обращения:
09.05.2015).
102
53
мы электронной демократии (далее – демократические институты);
демократический институт существует исключительно в виде норм или
деклараций, практически не функционирует;
отсутствие норм права, регулирующих функционирование инфраструктуры электронной демократии: электронной подписи, электронного документооборота, стандартов представления данных и так далее;
отсутствие или некорректная формулировка норм, описывающих механизм электронной демократии, его связь с демократическим институтом, сроки
и порядок внедрения механизма, особенности его работы;
отсутствие ведомственных инструкций, нормативов, регламентов, описывающих внедрение механизма электронной демократии в систему публичного
управления.
Для проверки первых двух тезисов необходимо проанализировать, в какой степени в России представлены те демократические институты, которые
могут послужить основой для внедрения и работы механизмов электронной демократии. Перечень взаимосвязанных институтов и механизмов (таблица 7)
подготовлен на основе перечня механизмов электронной демократии, ранее
приведённого в таблице 2.
Таблица 7
Анализ нормативного регулирования демократических институтов
в Российской Федерации
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
Механизм
предусмотрены элементы
электронной
механизма, отношения
демократии
№
неурегулированы)
Демократический
Нормативное регулирование
институт
механизма электронной
демократии
1
2
3
4
1 Электронные выбо- Полностью сформирован
Предусмотрены элементы меры
ханизма
Статья 3 Конституции РФ103;
Институт выборов
Федеральный
закон
от Предусмотрены элементы ме18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах ханизма, связанные с элекСтепень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
института, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
демократического института
103
Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
54
№
Механизм
электронной
демократии
Демократический
институт
1
2
2
Электронные референдумы
Институт референдума
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
механизма, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
механизма электронной
демократии
3
4
депутатов
Государственной тронным подсчётом голосов
Думы Федерального Собрания (строка 6 настоящей таблицы)
Российской Федерации»104;
Федеральный
закон
от
10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах
Президента Российской Федерации»105;
Федеральный
закон
от
26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав
граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления»106;
Федеральный
закон
от
06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в
Российской Федерации»107;
Конституции, уставы, законы о
выборах субъектов Российской
Федерации; аналогичное муниципальное законодательство.
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
института, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
демократического института
Полностью сформирован
Статья 3 Конституции РФ;
Федеральный конституционный
закон «О референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004
№ 5-ФКЗ108;
Федеральный
закон
от
12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основ-
Предусмотрены элементы механизма
Предусмотрены элементы механизма, связанные с электронным подсчётом голосов
(строка 6 настоящей таблицы)
Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2005. – № 21. – Ст. 1919. с изм. и допол. в ред. от 02.04.2014 № 51ФЗ
105
Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. –
2003. – № 2. – Ст. 171. с изм. и допол. в ред. от 24.11.2014 № 355-ФЗ
106
Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской
Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. – 1996. – № 49. – Ст.
5497. с изм. и допол. в ред. от 04.06.2014 № 146-ФЗ
107
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822. с изм. и допол. от 30.03.2015 № 64-ФЗ
108
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 № 5-ФКЗ // СЗ
РФ. – 2004. – № 27. – Ст. 2710. с изм. и допол. в ред. от 06.04.2015 № 2-ФКЗ
104
55
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
института, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
демократического института
№
Механизм
электронной
демократии
Демократический
институт
1
2
3
ных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации»109;
Конституции, уставы, законы о
референдумах субъектов Российской Федерации; аналогичное муниципальное законодательство
3
Электронные ходатайства
Институт обращений граждан
Полностью сформирован
Федеральный
закон
от
02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»110;
Статья 18. «Запрос информации
о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления» Федерального
закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления»111;
Глава 2.1. «Досудебное (внесудебное) обжалование» Федерального закона от 27.07.2010
№ 210-ФЗ «Об организации
предоставления государственных
и
муниципальных
112
услуг» .
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
механизма, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
механизма электронной
демократии
4
Полностью сформирован
Федеральный закон от
02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации» после изменений, внесённых Федеральным законом
от 27.07.2010 № 227-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи
с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и
муниципальных услуг»113
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253. с изм. и допол. в ред. от
06.04.2015 № 75-ФЗ
110
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2006. – № 19. – Ст. 2060. с изм. и допол. в ред. от 24.11.2014 № 357-ФЗ
111
Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 776. с изм. и допол. в ред.
от 28.12.2013 № 396-ФЗ
112
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4179. с изм. и допол. в ред. от 31.12.2014 № 519-ФЗ
113
Федеральный закон от 27.07.2010 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4196. с изм. и допол. в ред. от 03.12.2012 № 242-ФЗ
109
56
№
Механизм
электронной
демократии
Демократический
институт
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
института, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
демократического института
1
2
3
4
Электронные инициативы
Институт гражданской инициативы;
Институт законодательной инициативы.
Предусмотрены элементы института
В Конституции РФ право общественных
объединений
на
правотворческую инициативу
не предусмотрено. При этом,
ряд субъектов РФ закрепил соответствующие нормы на региональном уровне114
Конституционный Суд РФ в
Постановлении от 14.02.2013 №
4-П115 указал, что гражданские
инициативы должны реализовываться органами исполнительной власти и органами
местного самоуправления, которые
обязаны
обеспечить
надлежащий порядок реализации соответствующих инициатив
5
Электронного голосования
Институт, как таковой отсутствует. Является необходимой
составной
частью
института выборов /
института референдума / института
народного представительства и иных
демократических
Полностью сформирован
В составе института выборов и
референдума (строки 1 – 2 таблицы)
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
механизма, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
механизма электронной
демократии
4
Полностью сформирован
Указ Президента Российской
Федерации от 04.03.2013 года
№ 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»116
Предусмотрены элементы механизма
Предусмотрены элементы механизма, связанные с электронным подсчётом голосов.
(строка 6 настоящей таблицы)
См. например: Закон г. Москвы от 11.12.2002 № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе
Москве» // «Вестник Мэра и Правительства Москвы». – 2003. – № 5. Закон Самарской области от 12.10.2000 №
38-ГД «О разработке, внесении и принятии Законов Самарской области» и др. // «Волжская коммуна». – 2000. –
№ 168 – 169
115
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14.02.2013 № 4-П // СЗ РФ. – 2013. – № 8. – Ст. 868.
116
Указ Президента Российской Федерации «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» от
04.03.2013 года № 183 // СЗРФ. -2013 г. -№ 10. -Ст. 1019.
114
57
№
Механизм
электронной
демократии
Демократический
институт
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
института, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
демократического института
3
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
механизма, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
механизма электронной
демократии
4
1
2
институтов
6
Электронного подсчёта голосов
Институт, как таковой отсутствует. Является необходимой
составной
частью
института выборов /
института референдума / института
народного представительства и иных
демократических
институтов
Полностью сформирован
В составе института выборов и
референдума (строки 1 – 2 таблицы)
Предусмотрены элементы механизма
Статья 74. «Использование
ГАС «Выборы» при проведении выборов, референдума»
Федерального
закона
от
12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации»117
Статья 87. «Порядок использования ГАС «Выборы» Федерального закона от 18.05.2005
№ 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации»;
Статья 80. «Использование
ГАС «Выборы» Федерального
закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ
«О выборах Президента Российской Федерации»
7
Электронный парламент
Институт парламентаризма, представительства
Предусмотрены элементы института
С одной стороны – сам институт парламентаризма в России
представлен (Федеральное Собрание Российской Федерации,
законодательные и представительные органы власти в субъектах Российской Федерации и
муниципальных образованиях).
С другой стороны, электронный
парламент предполагает расширенное вовлечение граждан, си-
Отношения не урегулированы
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253. с изм. и допол. в ред. от
06.04.2015 № 75-ФЗ
117
58
№
Механизм
электронной
демократии
Демократический
институт
1
2
8
Электронное законодательство
Институт
публичных слушаний;
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
института, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
демократического института
3
стему консультаций и общественных обсуждений.
Данная сфера нормативно не
урегулирована.
Предусмотрены элементы института
В форме публичных слушаний
на муниципальном уровне – Закон Российской Федерации «Об
Косвенно:
общих принципах организации
Законотворчество;
местного самоуправления в
Гражданский кон- Российской Федерации» от
троль
06.10.2003 № 131-ФЗ // СЗРФ.
2003 № 40. Ст. 3822. с изм. и
допол. в ред. от 27.05.2014 №
136-ФЗ118.
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
механизма, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
механизма электронной
демократии
4
Полностью сформирован
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.2012
№ 851 «О порядке раскрытия
федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного обсуждения»119
функционирует
web-портал
http://regulation.gov.ru/
поддерживающий функцию общественного обсуждения нормативных правовых актов, а также оценки их регулирующего
воздействия.
Кроме того, в соответствии с
Федеральным
законом
от
21.10.2011 № 289-ФЗ осуществляется
официальное
опубликование правовых актов
на Официальном интернетпортале правовой информации
http://www.pravo.gov.ru/
9
Электронное правосудие
Совокупность
институтов судебной
системы, информа-
Предусмотрены элементы института
Фактически построение «открытого» электронного правосудия началось сразу с внедре-
Предусмотрены элементы механизма
В рамках реализации мероприятий Федеральной целевой
программы «Развитие судеб-
Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ // СЗРФ. – 2003 г. – № 40. – Ст. 3822. с изм. и допол. в ред. от 27.05.2014 № 136-ФЗ
119
Постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного обсуждения» // СЗ РФ. – 2012. – № 36. – Ст. 3902. с изм. и допол. от 30.07.2014 № 729
118
59
№
1
Механизм
электронной
демократии
Демократический
институт
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
института, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
демократического института
2
ционное сопровож- ния ИКТ
дение их деятельности
10 Электронная агитация
Вспомогательная
технология, применима для обеспечения
деятельности
иных институтов.
3
Полностью сформирован
Отношения урегулированы в
рамках избирательного законодательства (строка 1 настоящей
таблицы)
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
механизма, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
механизма электронной
демократии
4
ной системы России на 2013 –
2020 годы»120 осуществляются
следующие мероприятия:
внедрение
программнотехнических решений государственной автоматизированной
системы «Правосудие»;
перевод судебных архивов и
документов в электронный
вид;
создание условий для электронного судопроизводства;
развитие электронного правосудия и интеграция с информационными системами органов государственной власти;
создание мобильных подвижных офисов судей с применением видео-конференц-связи
для проведения выездных заседаний в географически удалённых населённых пунктах
страны, расширение тем самым функциональной возможности отправления правосудия;
формирование
электронных
дел.
Отношения не урегулированы
Косвенно: институт
свободных средств
Постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 1406 «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013 – 2020 годы» // СЗ РФ. – 2013. – № 1. – Ст. 2013. с изм. и
допол. в ред. от 25.12.2014 № 1488
120
60
№
1
Механизм
электронной
демократии
Демократический
институт
2
массовой информации;
Институт выборов
11 Электронное
посредничество
Фактически – новый
институт
Косвенно:
Затрагивает институты нотариата, адвокатуры и судебной системы в целом
12 Электронная среда
Фактически – новый
институт
Косвенно:
Институт
общественных слушаний
3
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
механизма, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
механизма электронной
демократии
4
Отношения не урегулированы
Отношения не урегулированы
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
института, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
демократического института
Предусмотрены элементы механизма
На федеральном уровне – нет;
На региональном и муниципальном уровнях разнообразные проекты типа «Сердитый
гражданин», «Мой регион» и
тому подобные, имеющие разный правовой статус.
Предусмотрены элементы ме- Отношения не урегулированы
ханизма
Статья 46 Федерального закона
от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации»
Отношения не урегулированы
13 Электронные опросы
(Электронная
консультация)
Институт плебисцита;
Институт народного
представительства;
Косвенно:
Институт
общественных слушаний
14 Электронный обще- Полностью сформирован
ственный контроль: Федеральный закон от
21.07.2014 № 212-ФЗ
Институт граждан- «Об основах общественного
ского контроля
контроля в Российской Федерации»121
Предусмотрены элементы механизма
О раскрытии информации
Федеральный закон от
09.02.2009 № 8-ФЗ
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
// СЗ РФ. – 2014. – № 30 (Часть I). – Ст. 4213.
121
61
№
1
Механизм
электронной
демократии
Демократический
институт
2
- неинтерактивное
одностороннее информирование о деятельности институтов;
дискуссионная
площадка позволяющая обсуждать деятельность институтов и должностных
лиц, осуществлять
оценку и т.д.
- непосредственное
влияние на деятельность
институтов:
возможность
инициировать проверку
деятельности, блокировать инициативу, обеспечить наказание или поощрение должностного
лица и т.д.
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
института, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
демократического института
3
Федеральный закон от
04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской
Федерации»122
Указ Президента РФ от
04.08.2006 № 842 «О порядке
образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах,
руководство деятельностью которых осуществляет Президент
Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным
министерствам»123
Постановление Правительства
РФ от 02.08.2005 № 481
«О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет
Правительство Российской Федерации, федеральных службах
и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также
федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет
Правительство Российской Федерации»124
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
механизма, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
механизма электронной
демократии
4
(ред. от 28.12.2013, с изм. от
01.12.2014)
«Об обеспечении доступа к
информации о деятельности
государственных органов и
органов местного самоуправления»
Постановление Правительства
РФ от 10.07.2013 № 583
«Об обеспечении доступа к
общедоступной информации о
деятельности государственных
органов и органов местного
самоуправления в информационно-телекоммуникационной
сети «Интернет» в форме открытых данных»
Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. –
2005. – № 15. – Ст. 1277. с изм. и допол. в ред. от 20.04.2014 № 82-ФЗ
123
Указ Президента РФ от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных
министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // СЗ РФ. – 2006. – № 32. – Ст. 3539. с изм. и допол. в ред. от
23.05.2013 № 508
124
Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 № 481 «О порядке образования общественных советов при
федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также
федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Россий122
62
№
Механизм
электронной
демократии
Демократический
институт
1
2
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
института, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
демократического института
3
Законодательство
субъектов
Российской Федерации об общественных палатах и общественных советах
Степень урегулированности
(полностью сформирован,
предусмотрены элементы
механизма, отношения
неурегулированы)
Нормативное регулирование
механизма электронной
демократии
4
Резюмируя результаты исследования, можно прийти к выводу: в 8 случаях из 14 формирование нормативной базы функционирования демократического института опережает формирование механизма электронной демократии и
ещё в 1 случае они сформированы примерно в равной мере (не считая ситуаций
нереализованности как демократического института, так и соответствующего
ему механизма). При этом к условно-фиктивным демократическим институтам
в современной России можно отнести только федеральный референдум, не
проводившийся ни разу с момента принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году. Таким образом, нормативное регулирование демократических
институтов не может считаться фактором, негативно влияющим на развитие
электронной демократии в России.
Следующим подлежит проверке тезис об отсутствии или недостаточном
развитии в России норм права, регулирующих функционирование инфраструктуры электронной демократии: правовое положение электронной подписи,
форматов представления данных, обеспечения безопасности и конфиденциальности.
Для удобства выделения необходимого и достаточного перечня критериев
вновь обратимся к Рекомендациям CM/Rec(2009)1125 (таблица 8)
ской Федерации» // СЗ РФ. – 2005. – № 32. – Ст. 3322. с изм. и допол. в ред. от 06.06.2013 № 480
125
См. пункты G81 – G102 Рекомендаций CM/Rec(2009)1
63
Таблица 8
Анализ нормативного регулирования функционирования
инфраструктуры электронной демократии
№
п/п
1
1
Требование Рекомендаций CM/Rec(2009)1
Урегулированность в российском
законодательстве
2
3
Необходимость защиты (информационной) Федеральный закон от 27.07.2006 №
частной жизни и личных данных, а также ин- 152-ФЗ «О персональных данных»126,
теллектуальной собственности
в частности, статья 19 «Статья 19.
Меры по обеспечению безопасности
персональных данных при их обработке»
2
Особое внимание вопросам подлинности лич- Статья 22 «Универсальная электронности и её удостоверения
ная карта» Федеральный закон от
27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных
и муниципальных услуг»
3
Правила, касающиеся редакционной независимости вещательных СМИ, должны обеспечивать справедливое, сбалансированное и
беспристрастное электронное освещение избирательных кампаний в рамках общей программы услуг, предоставляемых СМИ, и применяться как к общественным, так и к частным СМИ.
Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1
(ред. от 24.11.2014)
«О средствах массовой информации»127
4
Должны существовать гарантии и компенсации за ущерб от злоупотребления методами
электронной демократии (например, неправомерный контроль и ограничения, ложные претензии на легитимность) государственными
органами, иными органами власти, политиками и гражданами, а также должны быть введены соответствующие санкции
Статья 17. «Ответственность за правонарушения в сфере информации,
информационных технологий и защиты информации» Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»128
5
Должны быть приняты нормативные меры в Правовые гарантии свободы Интеротношении контроля Интернета. Интернет нета не предусмотрены
должен продолжать функционировать на основе демократических ценностей, которые гарантируют его открытость и доступность
6
Государства-члены СЕ должны разработать и В разное время были разработаны и
Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» // СЗ РФ. – 2006. – № 31 (1 ч.). – Ст.
2372. с изм. и допол. от 21.07.2014 № 216-ФЗ
127
Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 24.11.2014) «О средствах массовой информации» // СЗ РФ. – 2008.
– № 20. – Ст. 2372. с изм. и допол. от 21.07.2014 № 216-ФЗ
128
Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации» // СЗ РФ. – 2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 3448. с изм. и допол. в ред. от 24.11.2014 № 364-ФЗ
126
64
№
п/п
1
Требование Рекомендаций CM/Rec(2009)1
2
осуществить стратегии по электронной демократии, которые сделают эффективным использование
ИКТ
(информационнокоммуникационных технологий) в демократическом процессе и дискуссиях, в отношениях
между государственными властями и гражданским обществом, в предоставлении государственных услуг, как часть комплексного
подхода, обеспечивающего полное и надлежащее использование нескольких коммуникационных каналов, как онлайн, так и оффлайн.
Урегулированность в российском
законодательстве
3
приняты следующие документы стратегического планирования:
Постановление Правительства РФ от
28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)129;
Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»130;
Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 632р)131
Постановление от 15.04.2014 № 313
«Об Утверждении государственной
программы Российской Федерации
«Информационное общество (2011 –
2020 Годы)»132
Степень соответствия указанных документов стандартам, заданным Рекомендациями CM/Rec(2009)1 рассмотрена в следующем подпункте
7
При разработке методов и средств электронной демократии особый акцент должен быть
сделан на электронной безопасности, которая
включает информационную безопасность,
безопасность данных (в том числе соблюдение
требований защиты данных), безопасность документов, безопасность голосования, Интернет-безопасность, сетевая безопасность и безопасность информационных систем
Федеральный закон от 27.07.2006 №
149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»
8
Форматы документов, приложения и архитек- ГОСТ Р 53898-2013 «Системы электура должны быть стандартизированы.
тронного документооборота. Взаимодействие систем электронного документооборота. Технические требова-
Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная
Россия (2002 – 2010 годы)» // СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 531.
130
Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. – 2012. – № 19. – Ст. 2338.
131
Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 632-р) // СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2372.
132
Постановление от 15.04.2014 № 313 «Об Утверждении государственной программы Российской Федерации
«Информационное общество (2011 – 2020 Годы)» // СЗ РФ. – 2014. – № 18 (часть II). – Ст. 2159.
129
65
№
п/п
1
Требование Рекомендаций CM/Rec(2009)1
2
Урегулированность в российском
законодательстве
3
ния к электронному сообщению» (ранее ГОСТ Р 53898-2010 «Системы
электронного
документооборота.
Взаимодействие систем управления
документами. Требования к электронному сообщению»)
Вывод: правовое регулирование сферы функционирования инфраструктуры электронной демократии в основном соответствует требованием Рекомендаций CM/Rec(2009)1.
Четвёртый тезис – отсутствие или некорректная формулировка норм,
описывающих механизм электронной демократии, его связь с демократическим
институтом, сроки и порядок внедрения механизма, особенности его работы. К
этому перечню норм относятся следующие виды нормативных и правовых актов:
документы Российской Федерации, носящие характер прогнозов или долгосрочных планов, характеризующие желаемое состояние развития ЭПУпроектов в будущем.
правовые акты Российской Федерации, носящие характер средне- и краткосрочных планов, определяющие характер развития ЭПУ-проектов в настоящее время и в ближайшем будущем, в том числе, содержащие измеряемые целевые показатели, либо индикаторы, характеризующие степень реализации
ЭПУ-проектов.
правовые акты Российской Федерации, непосредственно регулирующие
создание и последующее функционирование ЭПУ-проектов, в рамках данного
исследования и международной практики относимых к электронной демократии.
Поскольку термин «электронная демократия» в России не имеет нормативно установленной дефиниции, документы стратегического планирования в
сфере электронной демократии могут использовать термины «электронное правительство», «развитие ИКТ» и иные подобные (таблица 9).
66
Таблица 9
Анализ нормативных и правовых актов, регулирующих внедрение
механизмов электронной демократии
№
п/п
1
1
2
3
4
5
6
7
Нормативно-правовой акт
Направление регулирования
2
3
Концепция развития в Российской
Федерации механизмов электрон- Электронная деной демократии до 2020 года (про- мократия
ект)*
Электронное
Постановление
Правительства
правительство,
Российской
Федерации
от
сфера
предо28.01.2002 № 65 «О федеральной
ставления госуцелевой программе «Электронная
дарственных
Россия (2002 – 2010 годы)»
услуг
Указ Президента Российской ФеСфера
предодерации от 07.05.2012 № 601 «Об
ставления госуосновных направлениях совершендарственных
ствования системы государственуслуг
ного управления»
Концепция формирования в Российской Федерации электронного
правительства до 2010 года (одоб- Электронное
рена распоряжением Правительправительство
ства Российской Федерации от
06.05.2008 № 632-р)
Постановление Правительства
Развитие
Российской Федерации от
Интернет15.04.2014 № 313 «Об Утверждекоммуникаций,
нии государственной программы
Сфера
предоРоссийской Федерации «Инфорставления госумационное общество (2011 – 2020 дарственных
годы)»
услуг
Прогноз научно-технологического
развития Российской Федерации
Научнона период до 2030 года, утверждён
технологическое
Председателем Правительства
развитие
Российской Федерации
Д.Медведевым
Указ Президента Российской Федерации от 04.03.2013 № 183 «О
рассмотрении общественных ини- Реализация проциатив, направленных гражданами екта общественРоссийской Федерации с испольной инициативы
зованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициати-
4
Наличие
установленных сроков
достижения
задач
5
Да
Нет
Да
Да
Да
Да
Да
Нет
Да
Да
Нет
Нет
Да
Да
Наличие конкретных задач
и (или) мероприятий
67
Направление регулирования
Наличие конкретных задач
и (или) мероприятий
3
4
Наличие
установленных сроков
достижения
задач
5
Рассмотрение
обращений, поданных в электронной форме
Нет
Нет
9
Постановление Правительства
Российской Федерации от
25.08.2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами
исполнительной власти информации о подготовке нормативных
правовых актов и их общественного обсуждения»
Общественное
обсуждение
НПА
Да
Да
10
Федеральная целевая программа
«Развитие судебной системы России на 2013 – 2020 годы»
Развитие отрасли, в том числе
путём развития
«электронного
правосудия»
Да
Да
11
О раскрытии информации
Федеральный закон от 09.02.2009
№ 8-ФЗ «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления»
Раскрытие информации в сети
«Интернет»
Да
Да
12
Постановление Правительства РФ
от 10.07.2013 № 583
«Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления
в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных»
Раскрытие информации в сети
«Интернет»
Да
Да
№
п/п
1
8
Нормативно-правовой акт
2
ва»
Федеральный закон от 02.05.2006
№ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской
Федерации»
Примечания к таблице 8:
*Программа не утверждена
Внедрение механизмов «электронной демократии» в Российской Федерации не носит системного характера. В частности, проект Концепции развития в
Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года, раз-
68
работанный ещё в 2012 году по состоянию на май 2015 года остаётся не утверждённым. Часть программных документов не содержит указаний на предельные сроки реализации мероприятий.
Задача внедрения электронной демократии не ставится. Главной целью
долго- и среднесрочных проектов остаётся развитие сферы предоставления государственных услуг (сфера электронного правительства).
Удачные проекты в сфере электронной демократии вводились «точечно»
отдельными правовыми актами, а не в рамках реализации программ (электронные обращения, Российская общественная инициатива, общественное обсуждение законопроектов). В то же время, даже проект «Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года» не
предусматривал механизма «общественной инициативы», внедрённого Указом
№ 183. Не нашлось в проекте места и фактически существующей электронной
общественной экспертизе законопроектов, представленной в формате как универсальных площадок при Правительстве133, так и специализированных: для обсуждения Закона об образовании134 и Закона о Полиции135, существовавших на
момент разработки проекта.
Перечисленная совокупность фактов позволяет рассматривать данный
фактор в качестве угрозы внедрению механизмов электронной демократии. Тем
не менее, остановиться на одной из гипотез невозможно до обработки результатов интервьюирования лиц, разбирающихся в процессе внедрения механизмов
электронной демократии. Кроме того, только с их помощью можно подтвердить или опровергнуть пятый тезис в пользу негативного влияния правовой
группы факторов – отсутствие ведомственных инструкций, нормативов, регламентов, описывающих внедрение механизма электронной демократии в систему публичного управления.
Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти
проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения URL: http://regulation.gov.ru/
(дата обращения: 09.05.2015)
134
Общественные консультации по закону об образовании в РФ URL: http://edu.crowdexpert.ru/node/64 (дата
обращения: 09.05.2015).
135
Общественное обсуждение законопроектов URL: http://zakonoproekt2012.ru/ (дата обращения: 09.05.2015).
133
69
3. Оценка влияния факторов этапа запуска механизма электронной
демократии
3.1. Анализ результатов опроса и интервью представителей экспертного
сообщества
Исследование процесса внедрения механизмов электронной демократии в
Российской Федерации имеет ограничение в части доступа к объективной информации. Если анализ правовой подоплёки процесса основывается на интерпретации общедоступных документов; если уровень технического развития
страны может быть достаточно объективно оценён с помощью проверяемых
статистических данных, то оценка влияния организационных факторов представляет существенную проблему.
Во-первых, достоверные сведения о реальных инициаторах проектов, о
дискуссиях, проводившихся в ходе внедрения механизмов, о реакции исполнителей, не входивших в инициативную группу, даже о затратах рабочего времени и финансов на организацию учебного процесса и инструктажа, как правило
остаются закрытой информацией.
Во-вторых, проследить «от и до» внедрение только одного механизма
электронной демократии (например – российской общественной инициативы
или системы электронных приёмных) – задача для отдельного научного исследования. А таких механизмов – десятки.
Потому было решено прибегнуть к помощи экспертного сообщества –
людей, которые непосредственно занимались разработкой, продвижением,
внедрением и технической поддержкой проектов в сфере электронной демократии. Был сформирован перечень вопросов (таблица 10) и разослан 15 экспертам
и специалистам по электронной демократии в Санкт-Петербурге, Москве и республике Татарстан на условиях анонимности.
Социальный состав выборки экспертов:
- представители научного сообщества – 3 человека (сфера интересов: ин-
70
ститут общественной инициативы, электронное законодательство);
- государственные служащие руководящего звена, отрасль: связь и телекоммуникации – 6 человек (сфера интересов: электронные приёмные, электронная среда);
- общественные активисты – 2 человека (сфера интересов: открытые данные, электронное правосудие, региональные общественные инициативы);
- представители коммерческих структур, разрабатывавших проекты в
сфере электронной демократии – 4 человека (сфера интересов – развёртывание
инфраструктуры, осуществление технической поддержки и сопровождения
проектов, электронные приёмные, электронная среда).
Таблица 10
Перечень вопросов, разосланных экспертам в сфере электронной демократии
№
п/п
1
1
2
3
4
5
136
Вопрос
Цель вопроса (не рассылалась)
2
Какие проекты, соответствующие европейскому определению электронной демократии136, реализуются в России? Насколько
успешно они интегрированы в систему
управления обществом и государством?
Какие типичные проблемы возникали при
реализации проектов в сфере «электронной
демократии» в России? Какие факторы послужили их причиной?
Какой фактор (совокупность факторов) –
способствует успеху внедрения проекта в
сфере электронной демократии в России?
3
Определение наиболее успешно реализуемых механизмов электронной демократии в Российской Федерации, проверка влияния юридического фактора
Основной вопрос – цель исследования.
Более конкретная формулировка была
исключена, чтобы исключить влияние
опрашивающего на анкетируемого
Основной вопрос – цель исследования,
переформулированный «от противного»; один и тот же фактор, упоминаемый разными экспертами в позитивном
или негативном ключе, вероятно, является значимым фактором
Чем определяется спрос на завершённый Оценка потребительских характеристик
внедрением проект в сфере электронной проекта в сфере электронной демокрадемократии?
тии
Справляются ли отечественные разработчики с задачей удовлетворения спроса на
технологии, решения и продукты в сфере Оценка насыщенности российского
электронной демократии? Применим ли в рынка продуктами, сравнение уровня
России зарубежный опыт реализации про- технологий
ектов в сфере «электронной демократии» (и
в каких сферах)?
То есть, соответствующие критериям Рекомендаций CM/Rec(2009)1
71
Результаты опроса приведены в приложении к работе.
Анализ результатов анкетирования даёт следующие результаты.
Основная часть интервьюируемых находится в государствоцентричной
системе координат. Проекты в сфере электронной демократии рассматриваются
преимущественно как способ взаимодействия общества (либо отдельных граждан) и государства, но не как способ самоорганизации.
В связи с этим, на технологии электронной демократии возлагается преимущественно функция поддержания обратной связи (взаимное информирование государства и общества), либо общественного контроля (путём информирования уполномоченных органов государственной власти). Функция общественного контроля без вовлечения в процесс государственных контролёров,
по-видимому, не рассматривается вообще.
Зарубежный опыт оценивается достаточно сдержано; отмечается хорошая
адаптация отечественных программных продуктов под потребности Российских
институтов. Это подтверждает выводы, сделанные в параграфах 1.3 и 2.2 настоящей работы – о первичности демократических институтов, существующих в
данном государстве относительно механизмов электронной демократии.
К наиболее существенным факторам, создающим проблемы на стадии
внедрения проектов большинство опрошенных отнесли:
отсутствие у инициатора проекта воли (желания) осуществлять их реализацию, поддержку в течение длительного времени, создание проектов «к случаю» или в целях саморекламы.
не выстроенные взаимоотношения между участниками инициативной
группы и представителями организации-конечного исполнителя проекта
(например, чиновниками органа исполнительной власти).
В качестве главного фактора успеха было названо наличие инициативной
группы, которая позволяет скоординировать параллельные усилия по внедрению механизма электронной демократии. Вторым по значению фактором стала
«общая востребованность завершённого проекта» со стороны граждан.
72
В свою очередь, востребованность (вопрос № 4) объяснялась:
- простотой и удобством работы с механизмом электронной демократии;
- востребованностью исходного демократического института в социуме.
Часть анкетируемых позволили задать себе дополнительные вопросы в
ходе интервью (на условиях анонимности). В частности, высказывалось мнение, что главный фактор эффективности внедрения механизма электронной демократии – востребованность обществом демократических институтов. В то же
время, непосредственный общественный запрос на конкретный механизм электронной демократии активно формируется, в том числе организациямиинициаторами проектов.
В результате проекты в сфере электронной демократии оказываются востребованы там, где организации находят общий язык с органами власти (при
условии, что обе стороны проявляют готовность к диалогу).
Проблема
пассивного
противодействия
со
стороны
чиновников-
исполнителей является интернациональной. Российская специфика же проявляется в боязни поднимать «политические проекты». Это объясняет относительный успех аполитичных региональных проектов типа «Мой регион»137, «Наш
Санкт-Петербург»138 и относительный неуспех (из шести преодолевших заградительный барьер в 100 тысяч голосов инициатив, все, кроме одной, были отклонены экспертной группой) «Российской общественной инициативы».
На вопрос о состоятельности основной гипотезы исследования был получен по крайней мере один обоснованный ответ, что законодательство в сфере
электронной демократии, развивается быстрее, чем формируется общественный
запрос у граждан (то есть подтвержден вывод, сделанный в параграфе 2.2
настоящей работы в ходе анализа нормативного регулирования демократических институтов в Российской Федерации). В качестве примера было приведено
постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.2012 № 851 «О
Межрегиональный портал электронных услуг «Мой регион» URL: http://my-region.ru/select-region (дата обращения: 09.05.2015).
138
Портал «Наш Санкт-Петербург» URL: https://gorod.gov.spb.ru/ (дата обращения: 09.05.2015).
137
73
порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного обсуждения». Предоставленные этим постановлением возможности гражданского участия используются ограниченно.
Кроме того, в ходе интервью высказывалось мнение о переоценённости
ожиданий от механизмов электронной демократии в части стимуляции гражданской активности большинства. Называвшееся в ходе интервью реалистичное число активных граждан, готовых дискутировать, принимать на себя ответственность за решение вопросов – порядка 3 – 5%.
Значение влияния инициативной группы было дополнительно подтверждено в ходе интервью. В частности, выделенные в разделе 1.3 настоящей работы факторы «Процесс создания ведомственных инструкций, нормативов, регламентов, описывающих внедрение механизма электронной демократии в систему публичного управления» и «Проведение организационной работы, связанной с внедрением механизма электронной демократии в органах публичного
управления (организационно-штатные мероприятия, обучение и инструктаж
исполнителей, организация технической поддержки и так далее)» трижды
назывались производным от выстраивания взаимоотношений между членами и
руководством такой группы и руководством организации, обеспечивающей работу совершенствуемого демократического института, не имеющим самостоятельного значения.
3.2. Создание уточнённой модели развития механизма электронной
демократии
С учётом произведённых исследований, возможно построить уточнённую
модель, описывающая процесс внедрения механизмов электронной демократии
в современной России, учитывающую факторы, оказывающие негативное действие на данный процесс. На первом этапе будет осуществлена переоценка значения ранее выделенных факторов (таблица 11).
74
Таблица 11
Переоценка значения факторов, оказывающих негативное действие
на процесс внедрения механизмов электронной демократии
№
п/п
1
1
Группа
факторов
2
Фактор
3
Наличие норм, описывающих демократический институт
Оказывает
4
Нет
Успешность
создания
норм, описывающих механизм электронной демократии, его связь с демократическим институтом
2
Правовые
факторы
Успешность создания ведомственных инструкций,
нормативов, регламентов,
описывающих внедрение
механизма
электронной
демократии в систему публичного управления
Уровень развития инфраструктуры, обеспечивающей
функционирование
механизма
электронной
демократии
3
4
5
6
Да
Технические
факторы
Наличие и уровень разработанных проектов ЭПУтехнологий, решений и
продуктов, на основе которых будут созданы конкретные механизмы электронной демократии
Уровень
компьютерной
Нет
Нет
Нет
Нет
Причины
переоценки
Демократические институты, на основе которых
формируются механизмы
электронной демократии
в основном полностью
сформированы и функционируют (см. параграф
2.2)
Задача внедрения электронной демократии на
уровне НПА не ставится.
Главной целью долго- и
среднесрочных проектов
в сфере ИКТ остаётся
развитие сферы предоставления государственных услуг (сфера электронного правительства).
Отдельные проекты носят точечный характер
(см. параграф 2.1)
Согласно
экспертной
оценке (см. параграф 3.1)
– производный фактор от
пункта 9 настоящей таблицы
Уровень развития инфраструктуры (общий и равномерность развития) достаточно высокий и не
может
препятствовать
развитию
механизмов
электронной демократии
(см. параграф 2.1)
Согласно
экспертной
оценке (см. параграф 3.1)
– рынок насыщен качественными проектами в
сфере электронной демократии
Уровень
компьютерной
75
№
п/п
1
Группа
факторов
2
Фактор
3
грамотности граждан
Оказывает
4
Наличие активных и ответственных граждан
7
Нет
8
9
Организационные
факторы
Проведение организационной работы, связанной с
внедрением
механизма
электронной демократии в
органах публичного управления
(организационноштатные
мероприятия,
обучение и инструктаж исполнителей, организация
технической поддержки и
так далее)
Отсутствие инициативной
группы,
объединяющей
усилия для изменения
нормативной базы и проведения организационной
и технической работы.
Причины
переоценки
грамотности граждан достаточно высокий и не
может
препятствовать
развитию
механизмов
электронной демократии
(см. параграф 2.1)
Согласно
экспертной
оценке (см. параграф 3.1)
– доля активных и ответственных граждан величина постоянная, не зависит и не влияет на
успех проекта электронной демократии
Согласно
экспертной
оценке (см. параграф 3.1)
– производный фактор от
пункта 9 настоящей таблицы
Нет
Да
Согласно модели, построенной в параграфе
1.3, а также экспертной
оценке (параграф 3.1)
инициативная
группа
оказывает влияние на
процесс внедрения, так
как организует:
спрос на проект; рекламу
проекта; разработку технической части проекта;
договариваются с органами власти; проводят
инструктаж; учёбу и так
далее.
Следовательно,
отсутствие такой группы дезорганизует
несколько
ключевых звеньев процесса.
Проведённый анализ свидетельствует как в пользу основной гипотезы,
так и альтернативной гипотезы № 2. Для лучшего понимания факторов, проти-
76
водействующих внедрению электронной демократии в Российской Федерации
Запуск механизма
целесообразно построить графическую модель (рисунок 6).
Работающий механизм
электронной демократии
Организационная
работа
Техническая
и правовая поддержка
Востребованность
ЭД
Создание механизма
Обеспечивает
функционирование
Реклама, популяризация, PR
Государственная
политика по развитию электронной демократии
Создание механизма
электронной демократии
Негосударственное продвижение
идеи
Основание
Обеспечивают возможность
существования
Институты
демократии
Техническая
инфраструктура
Компьютерная
грамотность
Востребованность демократии обществом
Рисунок 6 – Модель, описывающая существенные факторы внедрения
механизмов электронной демократии
Из схемы видно, что практически все регулируемые факторы развития
электронной демократии могут находиться под влиянием и координироваться
инициативной группой. Отсутствие такого координатора помешает синхронному действию организационных факторов и позволит блокировать инициативу
по внедрению механизма электронной демократии на любой стадии.
Тем не менее, действие фактора государственной политики по развитию
77
электронной демократии (в первую очередь нормативно-правового регулирования процесса) возникает на более ранней стадии развития электронной демократии, а, следовательно, имеет более фундаментальное значение для развития
электронной демократии в России, что подтверждает основную гипотезу. Отсутствие скоординированной политики в данной сфере становится наиболее
значительным сдерживающим фактором развития электронной демократии.
Влияние инициативной группы может выйти на первое место в том случае, если инициатор создания механизма электронной демократии обладает
влиянием на органы власти и лиц, обладающим правом законодательной инициативы. Данное влияние свидетельствует о диспропорции в пользу инициатив,
исходящих от органов власти Российской Федерации и об относительно низкой
роли негосударственных акторов в разработке и внедрении механизмов электронной демократии.
78
Заключение
Электронная демократия – наравне с электронным правительством,
стала одним из символов эпохи web 2.0, мечтой о новой волне свободы, демократизации, подчинения и подотчётности государства гражданскому обществу. В результате, на неё было возложено слишком много надежд; когда
они не оправдались, часть исследователей и энтузиастов отвернулись от
электронной демократии, как от несостоятельной концепции.
Однако, в действительности, электронная демократия это очень полезный набор инструментов и технологий, органично дополняющий институты
«обычной» демократии и значительно расширяющий возможности граждан
участвовать и влиять на политический процесс.
К сожалению, в отечественной политической науке до сих пор отсутствует единое общепринятое определение электронной демократии: часть
исследователей именует так гипотетический общественный строй далёкого
будущего, полностью построенный на использовании информационнокоммуникационных технологий, часть – смешивает с понятием «электронное
государство»,
иные
считают
простым
применением
электронно-
вычислительной техники для организации работы демократических институтов.
Потому, хотя работа посвящена изучению факторов, противодействующих внедрению механизмов электронной демократии в Российской Федерации, первая задача, которую пришлось решить – сформулировать определение «электронной демократии», как использование информационнокоммуникационных технологий в политике и управлении для обеспечения
демократического процесса, преимущественно в части обмена информацией
между гражданами, и коллективного принятия решений. Главным отличием
электронной демократии от иных информационно-коммуникационных технологий, является ориентация электронной демократии на расширение возможностей ответственного гражданина.
79
Решение исследовательсткой задачи потребовало установления, в какой мере граждане России обеспечены доступом к инфраструктуре, обеспечивающей функционирование электронной демократии; анализа правовых
актов, регламентирующих внедрение информационно-коммуникационных
технологий в России и практики внедрения технологий электронной демократии в Российской Федерации; построения модели, описывающей процесс
внедрения электронной демократии.
В резудьтате получены данные о существенном негативном влиянии
двух факторов: правового регулирования внедрения механизма электронной
демократии (негативное влияние определено тем, что правовое обеспечение
развития механизмов электронной демократии не носит системного характера, в отличие от мер, направленных на поддержку сервисных функций электронного правительства) и наличия необходимого условия успешного внедрения механизма электронной демократии – устойчивой и активной инициативной группы, осуществляющей координацию мер правового, технологического и организационного обеспечения. Негативное влияние второго фактора
проявляется в том, что при отсутствии такой группы проект внедрения электронной демократии может быть блокирован на любой стадии.
Влияние обоих факторов устраняется только в том случае, если инициативная группа не только сформирована, но и инициатор создания механизма
электронной демократии связан с лицами или организациями, обладающими
законодательной инициативой. Это свидетельствует о диспропорции в пользу
инициатив, исходящих от органов власти Российской Федерации и об относительно низкой роли негосударственных акторов в разработке и внедрении
механизмов электронной демократии.
80
Библиографический список
1. Правовые акты
1.1.
Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. – 2014. – № 31. – Ст.
4398.
1.2.
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской
Федерации» от 28.06.2004 № 5-ФКЗ // СЗ РФ. – 2004. – № 27. – Ст. 2710. с
изм. и допол. в ред. от 06.04.2015 № 2-ФКЗ
1.3.
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2006. – № 19. – Ст.
2060. с изм. и допол. в ред. от 24.11.2014 № 357-ФЗ
1.4.
Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате
Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2005. – № 15. – Ст. 1277. с изм. и допол. в
ред. от 20.04.2014 № 82-ФЗ
1.5.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. –
2003. – № 40. – Ст. 3822. с изм. и допол. от 30.03.2015 № 64-ФЗ
1.6.
Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления» // СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 776. с изм. и допол. в ред. от
28.12.2013 № 396-ФЗ
1.7.
Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента
Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 2. – Ст. 171. с изм. и допол. в
ред. от 24.11.2014 № 355-ФЗ
1.8.
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253. с изм. и допол. в ред. от
06.04.2015 № 75-ФЗ
1.9.
Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Гос-
ударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ
81
РФ. – 2005. – № 21. – Ст. 1919. с изм. и допол. в ред. от 02.04.2014 № 51-ФЗ
1.10. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2014. – № 30 (Часть I). –
Ст. 4213.
1.11. Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. – 1996. – № 49. – Ст. 5497. с
изм. и допол. в ред. от 04.06.2014 № 146-ФЗ
1.12. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. – 2006. – № 31 (1
ч.). – Ст. 3448. с изм. и допол. в ред. от 24.11.2014 № 364-ФЗ
1.13. Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»
// СЗ РФ. – 2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 2372. с изм. и допол. от 21.07.2014 №
216-ФЗ
1.14. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. – 2010. – №
31. – Ст. 4179. с изм. и допол. в ред. от 31.12.2014 № 519-ФЗ
1.15. Федеральный закон от 27.07.2010 № 227-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «Об организации предоставления государственных и
муниципальных услуг» // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4196. с изм. и допол. в
ред. от 03.12.2012 № 242-ФЗ
1.16. Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ
// СЗРФ. – 2003 г. – № 40. – Ст. 3822. с изм. и допол. в ред. от 27.05.2014 №
136-ФЗ
1.17. Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 24.11.2014) «О средствах
массовой информации» // СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2372. с изм. и допол.
от 21.07.2014 № 216-ФЗ
1.18. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 №
82
313 «Об Утверждении государственной программы Российской Федерации
«Информационное общество (2011 – 2020 Годы)» // СЗ РФ. – 2014. – № 18
(часть II). – Ст. 2159.
1.19. Постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.2012 №
851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти
информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного
обсуждения» // СЗ РФ. – 2012. – № 36. – Ст. 3902. с изм. и допол. от
30.07.2014 № 729
1.20. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 №
1406 «О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013 – 2020 годы» // СЗ РФ. – 2013. – № 1. – Ст. 2013. с изм. и допол. в
ред. от 25.12.2014 № 1488
1.21. Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных
агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской
Федерации» // СЗ РФ. – 2005. – № 32. – Ст. 3322. с изм. и допол. в ред. от
06.06.2013 № 480
1.22. Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «О федеральной
целевой программе «Электронная Россия (2002 – 2010 годы)» // СЗ РФ. –
2002. – № 5. – Ст. 531.
1.23. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 632-р) // СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2372.
1.24. Распоряжение Правительства Российской Федерации «О Концепции
формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010
года» от 06.05.2008 № 632-р // СЗРФ. 2008 г. № 20. Ст. ст. 2372 с изм. и допол. в ред. от 10.03.2009 № 219
83
1.25. Указ Президента Российской Федерации «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» от
04.03.2013 года № 183 // СЗРФ. – 2013 г. – № 10. – Ст. 1019.
1.26. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СЗ РФ. – 2012. – № 19. – Ст. 2338.
1.27. Указ Президента РФ от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах
и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // СЗ
РФ. – 2006. – № 32. – Ст. 3539. с изм. и допол. в ред. от 23.05.2013 № 508
1.28. Конституционный Суд РФ Постановление от 14.02.2013 № 4-П // СЗ
РФ. – 2013. – № 8. – Ст. 868.
1.29. Закон г. Москвы от 11.12.2002 № 64 «О гражданской законодательной
инициативе в городе Москве» // «Вестник Мэра и Правительства Москвы». –
2003. – № 5.
1.30. Закон Самарской области от 12.10.2000 № 38-ГД «О разработке, внесении и принятии Законов Самарской области» и др. // «Волжская коммуна». –
2000. – № 168 – 169
1.31. Проект «Концепция развития в РФ механизмов электронной демократии
до
2020
года»
//
КонсультантПлюс
–URL:
http://www.consultant.ru/obj/file/doc/elektron_demokratija_2020.rtf (дата обращения: 09.05.2015).
1.32. Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2009)1
государствам-участникам Совета Европы по электронной демократии и пояснительная записка (перевод с английского) // Фонд развития электронной
демократии URL: http://idemocracy.ru/projects/стандарты/42-ec2009edem.html
(дата обращения: 09.05.2015).
84
2. Специальная литература на русском языке
2.1.
Акопов, Г.Л. Интернет-технологии и формирование «электронной» де-
мократии / Г.Л. Акопов // Государственное и муниципальное управление:
учёные записки СКАГС. – 2012. – № 4. – С. 159-170.
2.2.
Барышев, Е.В. Интернет и перспективы демократии / Е.В. Барышев //
Вестник РГГУ. Сер. Политология. Социально-коммуникативные науки. –
2013. – № 1. – С.207-213.
2.3.
Башкарев, А.А. Электронная демократия как форма политической ком-
муникации / А.А. Башкарев // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2008. №69. –
URL:
http://cyberleninka.ru/article/n/elektronnaya-demokratiya-kak-forma-
politicheskoy-kommunikatsii (дата обращения: 10.05.2015).
2.4.
Белов, В.Г. Электронная демократия в современной России / В.Г. Белов
// Ценности и смыслы. – 2012. – № 4 (20). – С. 129-138.;
2.5.
Бобров, A.M. Ещё раз к вопросу об определении понятий «электронная
демократия» и «электронное правительство» / А.М. Бобров // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. – 2009. – № 2.
– С. 26-36.;
2.6.
Бобров, A.M. Ещё раз к вопросу об определении понятий «электронная
демократия» и «электронное правительство» / А.М. Бобров // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. – 2009. – № 2.
– С. 26-36.
2.7.
Быков, И.А. «Электронная демократия» vs «электронное правитель-
ство»: концептуальное противостояние? / И.А. Быков // ПОЛИТЭКС. – 2005.
– Выпуск 3. – С. 69-79.;
2.8.
Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информационном об-
ществе. – М.: Издательство Михайлова, 2001. – 253 с.
2.9.
Голованов, А.И. Информационно-коммуникационные технологии как
модель реализации института народовластия в России / А.И. Голованов //
85
Вестник Челябинского государственного университета. – 2011. – № 29. – С.
32-36.;
2.10. Головин, С.Н. Конституционная реальность «электронной демократии»
в России / С.Н. Головин. // Современное право. – 2004. – № 3. – С. 5-11
2.11. Джефф, Хау. Краудсорсинг. Коллективный разум как инструмент развития бизнеса – М.: «Альпина Паблишер», 2012. – 288 с.
2.12. Доброрадных, Г.О. Политическое участие посредством электронной
демократии / Г.О. Доброрадных // Политические науки. – 2013. – №5.
2.13. Дрожжинов, В.И. Технологии информационного общества – Интернет
и современное общество. [Конференция] / В.И. Дрожжинов, А.А. Штрик //
Электронная демократия и поддерживающие её технологии. – СанктПетербург: Филологический ф-т СПбГУ, 2003. – С. 101-110.
2.14. Дьякова, Е.Г. «Электронное правительство» как элемент этатистского
дискурса информационного общества / Е.Г. Дьякова // Научный ежегодник
Института философии и права УрО РАН.– Екатеринбург, 2009. – 9. – С. 317332.
2.15. Каштанов, С.А. Влияние информационных технологий на политический процесс / С.А. Каштанов // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. – 2011. – № 4.
2.16. Комарова, В.В. Теоретические основы непосредственной демократии в
Российской Федерации / В.В. Комарова // Вестник Московского городского
педагогического университета. Серия: Юридические науки. – 2012. – № 1. –
С. 8-13.
2.17. Кулик, А. Н. Электронное государство в контексте институциональных
реформ / А. Н. Кулик // Политическая наука. – 2007. – № 4. – С. 237-265.
2.18. Кутырев Г. Электронная демократия в России как вызов традиционной:
анализ технократических проектов постнеоклассического этапа / Г. Кутырев
// Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. – 2012. – №2. –
С. 293-302
2.19. Несбит, Дж. Что нас ждёт в 1990-е годы. Мегатенденции. Год 2000 /
86
Дж. Несбит, П. Эбурдин // Пер. с англ. – М.: Рус. нац. фонд, 1992
2.20. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М.: Фонд экономичеcкой книги “Начала”, 1997. – С.17.
2.21. Руденко, В.Н. Новые Афины, или Электронная республика (О перспективах развития прямой демократии в современном обществе) / В.Н. Руденко
// Полис. Политические исследования. 2006. – № 4. – C. 7
2.22. Сарафанов, В.И. Информатизация системы государственного управления России / В.И. Сарафанов // М.: ИНИОН РАН. – 2006. – 120 с.
2.23. Сербин, М.В. Перспективы развития электронного голосования в Российской Федерации / М.В. Сербин // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. – 2011. – №4.
2.24. Сморгунов, Л.В. От электронного государства к электронному правлению: смена парадигмы / Л.В. Сморгунов // Политическая наука. – 2007. – №
4. – С. 20-49.
2.25. Солодов, В.В. Электронная бюрократия: постбюрократия или сверхбюрократия // Власть. 2007. – № 4. – С. 41-45
2.26. Трахтенберг, А.Д. Электронное правительство: состоится ли «изобретение государства заново»? / А.Д. Трахтенберг // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. –
2012. – Вып. 12. – С. 285-297.
2.27. Чеботарёва, А.А. Механизмы электронной демократии: возможности и
проблемы их реализации в Российской Федерации / А.А. Чеботарёва // Правовая информатика. – 2012. – Выпуск 3. – Стр. 49-53.;
2.28. Шадрикова, А.П. Электронная демократия: новые возможности влияния НКО на политические процессы / А.П. Шадрикова // Политическая
наука. – 2008. – № 2. – С. 192-202.
2.29. Эйдман, И. Реальность виртуальной власти. Электронная демократия:
угрозы и перспективы / И. Эйдман // Время новостей: № 232, 17 декабря 2010
–
URL:
http://www.vremya.ru/2010/207/4/264806.html
(дата
обращения:
87
09.05.2015).
3. Специальная литература на иностранных языках
3.1.
A Przeworski, JM Maravall, I NetLibrary Democracy and the Rule of Law
(2003) – P.223
3.2.
Ari-Veikko Anttiroiko. 2003. Building strong e-democracy: the role of
technology in developing democracy for the information age. Commun. ACM 46
(9) 121-128.
3.3.
Bakardjieva, M. (2009). «Subactivism: Lifeworld and Politics in the Age of
the Internet». Information Society 25
3.4.
Bohman J. Survey article: The coming of age of deliberative democracy //
The journal of political philosophy. – Malden, МА, 1998. – Vol. 6, № 4. – P. 400–
425.
3.5.
Carole Pateman. Participation and Democratic Theory. – Cambridge Univ.
Press, 1970 – 193 р.
3.6.
Clift, S. E-governance to e-democracy: Progress m Australia and New
Zealand
toward
information-age
democracy
//
URL:
http://www.publicus.net/articles/aunzedem.html (дата обращения: 09.05.2015).
3.7.
Cohen J. Deliberative democracy and democratic legitimacy // The good
polity / Hamlin A., Pettit P. (eds). – Oxford: Blackwell, 1989. – P. 17–34.
3.8.
Curran, Kevin; Nichols, Eric (2005). «E-Democracy». Journal of Social
Sciences 1 (1): 16–18.
3.9.
e-Government
in
the
Service
of
http://www.egov.vic.gov.au/pdfs/issue74-waller.pdf
Democracy
(дата
//
URL:
обращения:
09.05.2015).
3.10. Elster J. Introduction // Deliberative democracy / Elster J. (ed.). –
Cambridge: Cambridge univ. press, 1998. – P. 1–18.
3.11. Elster J. The market and the forum: three varieties of political theory //
Deliberative democracy: Essays on reason and politics / Bohman J., Rehg W.
88
(eds.). – Cambridge, MA: MIT Press, 1997. – P. 3–33.
3.12. Feliz-Teixeira, J Manuel. The Perfect Time for the Perfect Democracy?
Some thoughts on wiki-law, wiki-government, online platforms in the direction of
a true democracy. Porto, 11 March 2012.
3.13. Ford,
Bryan.
Delegative
Democracy
//
URL:
://www.brynosaurus.com/log/2002/0515-DelegativeDemocracy.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
3.14. Gimmler, A. (2001). Deliberative democracy, the public sphere and the
internet. Philosophy Social Criticism, 27(4), 21-39
3.15. Helbig, Natalie; Ramon J. Gil-Garcia (3 December 2008). «Understand the
complexity of electronic government: Implications from the digital divide
literature». Government Information Quarterly. pp. 89–97.
3.16. Hilbert, Martin. «Digital Processes and Democratic Theory: Dynamics, risks
and opportunities that arise when democratic institutions meet digital information
and
communication
technologies.»
open-access
online
book
2007,
Martinhilbert.net
3.17. Jensen, M., Danziger, J., & Venkatesh, A. (2007, Jan). Civil society and
cyber society: The role of the internet in community associations and democratic
politics. Information Society, 23(1), 39-50.
3.18. Kattamuri etal. «Supporting Debates Over Citizen Initiatives», Digital
Government Conference, pp 279-280, 2005
3.19. Macpherson, C.B. The Life and Times of Liberal Democracy. – Oxford:
Oxford University Press, 1977. – P. 108
3.20. Margolis, Michael, and Gerson Moreno-Riano (2009). The Prospect of
Internet Democracy. Ashgate Publishing.
3.21. Masuda I. The Information Society as Post-Industrial Society. –
Washington: World Future Society, 1981. – P. 10
3.22. Norris, P. (2001). Digital divide: Civic engagement, information poverty,
and the Internet worldwide. Cambridge: University Press
3.23. Ostrom E. Governing the Commons. – Cambridge: Cambridge University
89
Press, 1990. – P.51.
3.24. Owen, D. (2006). The Internet and youth civic engagement in the United
States. In S. Oates, D. Owen & R. K. Gibson (Eds.), The Internet and politics:
Citizens, voters and activists. London: Routledge.
3.25. Philip N. Howard, «Deep Democracy, Thin Citizenship: The Impact of
Digital Media in Political Campaign Strategy,» from The ANNALS of the
American Academy of Political and Social Science, Vol. 597, No. 1, pp. 153-170.
3.26. Robinson, Les. A summary of Diffusion of Innovations. Fully revised and
rewritten
Jan.
2009.
Enabling
Change.
http://www.enablingchange.com.au/Summary_Diffusion_Theory.pdf
3.27. Saglie, Jo; Vabo, Signey Irene. «Size and e-Democracy: Online Participation
in Norwegian Local Politics». Scandinavian Political Studies: 382–401
3.28. Saugata, B., and Masud, R.R. (2007). Implementing E-Governance Using
OECD Model (Modified) and Gartner Model (Modified) Upon Agriculture of
Bangladesh. IEEE. 1-4244-1551-9/07.
3.29. Sendag, Serkan (2010). «Pre-service teachers' perceptions about edemocracy: A case in Turkey». Computers & Edu-cation 55: 1684–1693.
3.30. The road to e-democracy. (2008, February). The Economist, 386(8567), 15.
3.31. West D. Assessing E-Government: The Internet, Democracy, and Service
Delivery by State and Federal Governments // Providence.RI.Brown University,
2000.
151
p.
[Электронный
ресурс].
–
URL:
http://www.inside-
politics.org/egovtreport00.html (проверено 09.05.2015).
3.32. Whittaker, Jason. «Cyberspace and the Public Sphere» from Cyberspace
Handbook, pp. 257-275. Published by Routledge, 2004.
4. Прочие публикации
4.1.
«Катюша» раздора. Власти Владивостока проигнорировали народное
голосование // Surfingbird URL: http://surfingbird.ru/surf/cQnn74B0a (дата обращения: 10.05.2015).
90
4.2.
Индекс восприятия коррупции от Transparency_International // Русский
эксперт URL: Индекс_восприятия_коррупции_от_Transparency_International
(дата обращения: 09.05.2015).
4.3.
Информационная теория демократии // Факты о... – URL: http://fakty-
o.ru/ информационная_теория _демократии (дата обращения: 09.05.2015).
4.4.
Кто поможет «Ростелекому» открыть доступ в интернет удалённым ре-
гионам // Ведомости URL: http://www.vedomosti.ru/technology/articles/2014/
10/08/chetyre-pomoschnika-rostelekoma (дата обращения: 09.05.2015).
4.5.
Рейтинг конкурентоспособности (World_Economic_Forum) // Русский
эксперт
URL:
http://ruxpert.ru/Рейтинг_конкурентоспособности
(World_Economic_Forum) (дата обращения: 09.05.2015).
4.6.
Хит-парад самых тупых рейтингов стран // Сеансы разоблачения URL:
http://gosh100.livejournal.com/10081.html (дата обращения: 09.05.2015)
5. Справочная информация
5.1.
союз
Измерение информационного общества 2010 год // Международный
электросвязи
URL:
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/
publications/mis2010/MIS_2010_Summary_R.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
5.2.
союз
Измерение информационного общества 2011 год // Международный
электросвязи
URL:
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/
publications/mis2011/MIS2011-ExecSum-R.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
5.3.
союз
Измерение информационного общества 2012 год // Международный
электросвязи
URL:
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/
publications/mis2012/MIS2012-ExecSum-R.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
5.4.
союз
Измерение информационного общества 2013 год // Международный
электросвязи
URL:
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/
publications/mis2013/MIS2013-exec-sum_R.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
5.5.
союз
Измерение информационного общества 2014 год // Международный
электросвязи
URL:
http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/
91
publications/mis2014/MIS_2014_Exec-sum-R.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
5.6.
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России
Весна 2015» // Яндекс сегодня URL: https://company.yandex.ru/researches/
reports/2013/ya_internet_regions_2015.xml (дата обращения: 09.05.2015).
5.7.
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России
Весна 2009» // URL: http://download.yandex.ru/company/ya_regions_report.pdf
(дата обращения: 09.05.2015)
5.8.
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России
Весна 2010» // Яндекс сегодня URL: http://company.yandex.ru/researches/
reports/internet_regions_2010.xml (дата обращения: 09.05.2015).
5.9.
Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России
Весна 2011» // Яндекс сегодня URL: http://company.yandex.ru/researches/
reports/internet_regions_2011.xml (дата обращения: 09.05.2015).
5.10. Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России
Весна 2012» // Яндекс сегодня URL: http://company.yandex.ru/researches/
reports/internet_regions_2012.xml (дата обращения: 09.05.2015).
5.11. Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России
Весна 2013» // Яндекс сегодня URL: http://company.yandex.ru/researches/
reports/2013/ya_internet_regions_2013.xml (дата обращения: 09.05.2015).
5.12. Информационный бюллетень «Развитие интернета в регионах России
Весна 2015» // Яндекс сегодня URL: https://company.yandex.ru/researches/
reports/2013/ya_internet_regions_2015.xml (дата обращения: 09.05.2015).
5.13. The Global Information Technology Report 2008–2009. Mobility in a Networked World // World Economic Forum URL: http://www3.weforum.org/docs/
WEF_GITR_Report_2009.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
5.14. The Global Information Technology Report 2010–2011. Transformations
2.0.
10th
Anniversary
Edition
//
World
Economic
Forum
URL:
http://reports.weforum.org/wp-content/pdf/gitr-2011/wef-gitr-2010-2011.pdf (дата
обращения: 09.05.2015).
5.15. The Global Information Technology Report 2012. Living in a Hypercon-
92
nected World // World Economic Forum URL: http://www3.weforum.org/docs/
Global_IT_Report_2012.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
5.16. The Global Information Technology Report 2013. Growth and Jobs in a Hyperconnected World // World Economic Forum URL: http://www3.weforum.org/
docs/WEF_GITR_Report_2013.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
5.17. The Global Information Technology Report 2014 // World Economic Forum
URL:
http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalInformationTechnology_Report
_2014.pdf (дата обращения: 09.05.2015).
Приложение
Анализ результатов интервью
№
Вопрос
Обобщение полученных ответов
п/п
1
2
3
1 Какие проекты, соответствующие евро- Основа технологий электронной демократии в России – механизм обратпейскому определению электронной демо- ной связи «Гражданин – государство» (охватывающий также задачи обкратии, реализуются в России?
щественного контроля) реализуемый посредством «электронных приёмных» органов государственной власти и местного самоуправления. Это
Насколько успешно они интегрированы в наиболее распространённая технология (в настоящее время практически
систему управления обществом и государ- все органы государственной власти, значительная часть органов местноством?
го самоуправления оснащены сайтами, содержащими необходимую информацию и системы обработки обращений граждан). Данная технология защищена от проблемы «цифрового неравенства», так как при отсутствии Интернета все необходимые действия могут быть осуществлены
гражданами с помощью доцифровых технологий.
Проекты «обратной связи» с расширенным функционалом (например,
«Сердитый гражданин», «Мой регион» и др.) – следует рассматривать в
рамках того же механизма обратной связи. Значение их прямо связано с
тем, являются ли они, в соответствии с законодательством субъекта РФ
равноценными обращениям граждан, рассматриваемым в соответствии с
Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ
Проекты, связанные с законодательной инициативой граждан
(https://www.roi.ru/)[2], общественным обсуждением законопроектов
(http://regulation.gov.ru/)[3] также интегрированы в правовую систему,
важны для целей развития демократии в РФ, но ожидания от них переоценены: Ряд граждан ожидал, что их мнения и идеи являются объективно разумными. Однако, их продвижение на практике требует значительной разъяснительной работы, а в случае преодоления ограничительных
барьеров – длительной работы по интеграции идей в действующую систему законодательства
Количество
мнений
4
6 (15)
4 (15)
94
№
п/п
1
2
Вопрос
Обобщение полученных ответов
2
3
Какие проекты, соответствующие евро- Электронная демократия в России представлена: на государственном
пейскому определению электронной демо- уровне – исключительно проектами типа https://www.roi.ru/,
кратии, реализуются в России?
http://regulation.gov.ru/. Систему работы с обращениями граждан с помощью электронных каналов связи и вычислительной техники нельзя счиНасколько успешно они интегрированы в тать полноценной «электронной демократией», это всего лишь ещё один
систему управления обществом и государ- канал информирования власти, отсутствует элемент реализации граждаством?
нином своих властных полномочий.
Основа электронной демократии в России, как и во всём мире – самоорганизация гражданского общества. Потому говорить о её правовом статусе практически бессмысленно. Самоорганизация гражданского общества в киберпространстве происходит вокруг социальных сетей, блогов
(в т.ч. микроблогов). Именно там формируются группы по интересам,
формулируются мнения и отношения к проблемным вопросам. Следующий этап – трансляция идей за пределы группы единомышленников может принимать любые формы, от продвижения идей в массы до попыток
взаимодействия с органами государственной власти через те или иные
существующие институты (не обязательно электронные): речь может идти о направлении коллективных или индивидуальных обращений, петиций; проведении общественных мероприятий; подготовке проектов законодательных инициатив – с последующим направлением их субъектам
законодательной инициативы и т.д. Форма передачи идей играет вспомогательную роль по сравнению с общественным обсуждением, которое
действительно становится возможным исключительно благодаря средствам электронной коммуникации.
Какие типичные проблемы возникали при Отсутствие необходимого правового и методического обеспечения прореализации проектов в сфере «электрон- ектов на стадии разработки и внедрения
ной демократии» в России? Какие факторы Отсутствие у инициатора проекта воли (желания) осуществлять их реапослужили их причиной?
лизацию, поддержку в течение длительного времени
Не выстроенные взаимоотношения между участниками инициативной
группы и представителями организации-конечного исполнителя проекта
Неудовлетворительное техническое обеспечение проекта
Количество
мнений
4
3 (15)
2 (15)
2 (15)
7 (15)
5 (15)
1 (15)
95
№
Вопрос
Обобщение полученных ответов
п/п
1
2
3
3 Какой фактор (совокупность факторов) – Наличие инициативной группы, которая позволяет скоординировать паспособствует успеху внедрения проекта в раллельные усилия по внедрению механизма электронной демократии
сфере электронной демократии в России?
Общая востребованность завершённого проекта
Административный ресурс
Качественное правовое и методическое обеспечение
Другое (по 1 версии)
4 Чем определяется спрос на завершённый Простотой и удобством работы с механизмом электронной демократии
внедрением проект в сфере электронной Востребованностью исходного демократического института в социуме.
демократии?
Грамотной рекламой
5.1 Справляются ли отечественные разработ- «Да»
чики с задачей удовлетворения спроса на Скорее «Да»
технологии, решения и продукты в сфере Скорее «Нет»
электронной демократии?
5.2 Применим ли в России зарубежный опыт В России иностранный опыт неприменим или практически неприменим,
реализации проектов в сфере «электрон- так как построение национальной модели электронного правительства и
ной демократии» (и в каких сферах)?
«электронной демократии», как его составной части, всецело зависит от
существующей конфигурации государственных институтов, скорости
проникновения информационных технологий, принятых нормативноправовых актов, экономических возможностей и т.д.
Поскольку «электронная демократия» – прежде всего способ самоорганизации гражданского общества, её связь с государственным устройством косвенна и прослеживается на стадии инструментов передачи
мнений, идей, решений от общества – государственным органам. За пределами этой пограничной сферы применение иностранного опыта ограничено лишь техническими возможностями и культурными различиями.
Количество
мнений
4
4 (15)
3 (15)
2 (15)
2 (15)
4 (15)
7 (15)
5 (15)
3 (15)
8 (15)
5 (15)
2 (15)
11 (15)
4(15)