Текст ОБРАЩЕНИЯ (59.5 Кбайт 2012-06

Выступление на заседании совета
юристов 29 мая 2012 года
О правовом регулировании деятельности контрольно-счетных органов
муниципальных образований
Добрый день уважаемые коллеги!
Принятие в феврале прошедшего года Федерального закона от 7
февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон
№6-ФЗ) стало знаковым для становления внешнего финансового контроля
на территории Российской Федерации. Именно данным Федеральным
законом 6-ФЗ заложен фундамент правового регулирования, формирования
и деятельности постоянно действующих органов внешнего муниципального
финансового контроля.
И сегодня в своем выступлении я хотела бы остановиться на основных
моментах правового регулирования деятельности контрольно-счетных
органов муниципальных образований, освятить проблемы, возникающие в
связи с их формированием и осуществлением деятельности.
Согласно Федеральному закону 6-ФЗ контрольно-счетный орган
муниципального образования является постоянно действующим органом
внешнего муниципального
финансового контроля и
образуется
представительным органом муниципального образования и подотчетен ему.
Контрольно-счетные органы (КСО) обладают организационной и
функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность
самостоятельно. Их деятельность основывается на принципах законности,
объективности, эффективности, независимости и гласности.
Деятельность
контрольно-счетных
органов
не
может
быть
приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий
представительного органа.
Контрольно-счетный орган муниципального образования может
обладать правами юридического лица.
Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в
составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. В составе
органа может быть предусмотрена одна должность заместителя
председателя, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа.
Которые могут быть отнесены к муниципальным должностям и срок их
полномочий не может быть менее чем срок полномочий представительного
органа.
В состав аппарата контрольно-счетного органа входят инспекторы и
иные штатные работники. На инспекторов контрольно-счетных органов
возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению
внешнего муниципального финансового контроля.
2
Таковы основные требования, предъявляемые к формированию
муниципального контрольно-счетного органа Федеральным законом 6-ФЗ.
Вместе с тем, Федеральным законом 6-ФЗ ряд вопросов в отношении
органов внешнего муниципального финансового контроля отнесен к
регулированию субъектом Российской Федерации. В целях выполнения
требований федерального законодательства принят ряд нормативных
правовых актов Новгородской области, а именно:
внесены изменения в областной закон от 12.07.2007 № 140-ОЗ «О
некоторых вопросах правового регулирования деятельности лиц,
замещающих муниципальные должности в Новгородской области»
(должности председателя, заместителя председателя и аудитора
контрольно-счетного органа муниципального образования отнесены к
муниципальным должностям в Новгородской области);
изменены нормы областного закона от 25.12.2007 № 240-ОЗ «О
некоторых вопросах правового регулирования муниципальной службы в
Новгородской области» (определен перечень должностей муниципальной
службы в аппарате контрольно-счетного органа муниципального
образования, и произведено соотношение указанных должностей и
должностей государственной гражданской службы Новгородской области);
принят областной закон от 04.10.2011 № 1073-ОЗ «О некоторых
вопросах правового регулирования деятельности контрольно-счетных
органов муниципальных образований, расположенных на территории
Новгородской области» (установлены сроки совершения ряда действий,
связанных с непосредственным осуществлением возложенных на
контрольно-счетные органы полномочий);
подготовлен проект областного закона по внесению изменений в
областной закон от 01.07.2010 № 791-ОЗ «Об административных
правонарушениях»
в
части
установления
административной
ответственности за неисполнение законных требований и запросов
должностных
лиц
контрольно-счетных
органов
муниципальных
образований, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных
на них должностных полномочий (законопроект принят в первом чтении на
заседании Новгородской областной Думы в мае 2012 года и планируется к
рассмотрению также в июне текущего года).
Таким образом, можно сказать, что законодательная база федерального
и регионального уровней, является достаточной для надлежащего
функционирования
контрольно-счетных
органов
муниципальных
образований Новгородской области.
Вместе с тем, правовое регулирование организации и деятельности
муниципальных контрольно-счетных органов, осуществляется также и
муниципальными
правовыми
актами
(прежде
всего
уставами
муниципальных образований и соответствующими положениями о
контрольно-счетном органе). По состоянию на сегодняшний день внесены
необходимые изменения в уставы всех муниципальных районов и
городского округа области, приняты представительными органами
3
соответствующие положения. На отдельных нормах указанных положений я
и хочу заострить ваше внимание, уважаемые коллеги.
В связи с тем, что Счетная палата Новгородской области оказывает
постоянную консультационную и практическую помощь работникам
контрольно-счетных органов муниципальных образований, то в рамках
проведения рабочих встреч были проанализированы принятые положения о
контрольно-счетных органах муниципальных образований. Анализ показал,
данные положения содержат нормы как противоречащие, так и не
соответствующие федеральному и областному законодательству.
Основными допущенными нарушениями и недостатками являются:
1) образование контрольно-счетного органа в форме муниципального
казенного учреждения, что противоречит Федеральному закону 6-ФЗ и
умаляет полномочия контрольно-счетного органа в принятии решений
именно как органа местного самоуправления;
2) ненаделение контрольно-счетного органа муниципального района
(таких существует 8 КСО) правами юридического лица, что не нацелено на
организационную и функциональную независимость органа внешнего
финансового контроля, как того требует Федеральный закон 6-ФЗ;
3) отнесение должностей председателя, аудитора муниципального КСО
к должностям муниципальной службы, в то время как в соответствии с
областным законом указанные должности являются муниципальными
должностями;
4) закрепление такого основания досрочного освобождения от
должности председателя контрольно-счетного органа как достижением им
предельного возраста пребывания в должности - 65 лет, вместе с тем ни
федеральным, ни областным законодательством для лиц, замещающих
муниципальные должности, соответствующий возрастной ценз не
установлен;
5) отсутствие в составе контрольно-счетного органа аппарата, что
противоречит Федеральному закону 6-ФЗ, согласно которому контрольносчетный орган в обязательном порядке состоит из председателя и аппарата;
6) включение в аппарат контрольно-счетного органа только служащих,
которые не являются муниципальными служащими, а, следовательно, на
них, исходя из Федерального закона № 6-ФЗ, Федерального закона от
02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»,
невозможно возложить непосредственное осуществление полномочий
контрольно-счетного органа по осуществлению внешнего финансового
контроля, они могут лишь исполнять обязанности по техническому
обеспечению деятельности органа;
7) отсутствие в составе аппарата контрольно-счетного инспекторов, то
есть соответствующих должностных лиц, на которых могут быть возложены
обязанности по организации и непосредственному проведению
муниципального финансового контроля в пределах компетенции
контрольно-счётного органа муниципального образования, что также не
соответствует федеральному законодательству;
4
8)
определение
контрольно-счетного
органа
как
органа,
уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов в
соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд», что не соответствует
федеральному законодательству, так как контрольно-счетный орган может
осуществлять полномочия только в сфере внешнего муниципального
финансового контроля, а рассматриваемые полномочия не отнесены к
указанной сфере.
Руководителям контрольно-счетных органов рекомендовано привести
принятые муниципальные правовые акты в соответствие с требованиями
законодательства.
Важным аспектом в работе КСО является и необходимость принятии
локальных правовых актов непосредственно руководителем контрольносчетного органа. Контрольно-счетный орган осуществляет свою
деятельность самостоятельно и для организации его внутренней работы
необходимо:
-принять регламент муниципального контрольно-счетного органа основной документ, определяющий внутренние вопросы деятельности,
порядок ведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;
-утвердить стандарты внешнего муниципального финансового контроля;
-решить вопрос по ведению бухгалтерского учета КСО (практика
показывает, что в основном имеет место заключение договора оказания
услуг, что требует соответствующей оплаты оказанных услуг. Однако в
ряде муниципалитетов в целях оптимизации бюджетных средств пошли по
пути заключения соглашения на безвозмездной основе, согласно которому
местная администрация осуществляет бухгалтерское обеспечение
деятельности КСО;
-принять инструкцию по делопроизводству в КСО и утвердить
номенклатуру дел;
-урегулировать вопросы, связанные с кадровой работой, а именно:

заключить в установленном порядке трудовые договора,
должностные инструкции в соответствии с замещаемой должностью
работников КСО,

утвердить служебный распорядок КСО;

принять положение о дополнительных и других выплатах
лицам, замещающим в КСО должности муниципальной службы и иные
локальные акты в соответствии с требования законодательства.
Следующее о чем хотелось бы также сегодня сказать, это о
необходимости совершения ряда действий (в том числе и работниками
юридических служб муниципалитетов) по создания отлаженной системы
осуществления внешнего финансового контроля на территории области.
В настоящее время созданы и функционируют контрольно-счетные
органы в городском округе Великий Новгород и во всех муниципальных
районах области. Однако имеется задача по организации внешнего
5
финансового контроля в городских, сельских поселениях области. Это вовсе
не означает, что там нужно создавать КСО. Федеральным законом №6-ФЗ
предоставлено право представительным органам поселений, входящих в
состав муниципального района, заключать соглашения с представительным
органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу
муниципального района полномочий контрольно-счетного органа
поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового
контроля. В целях реализации предоставленной возможности контрольносчетными органами муниципальных образований ведется работа по
заключению соответствующих соглашений, но не так быстро как хотелось
бы. Более чем в половине из 127 городских и сельских поселений
Новгородской области переданы соответствующие полномочия. Работу в
данном направлении необходимо усилить, активизировать процесс
заключения трехсторонних соглашений, проекты которых были направлены
в адрес муниципальных районов. Обратите также внимание на
необходимость передачи финансовых средств из бюджетов поселений в
бюджет муниципального района на осуществление переданных
полномочий. Рекомендуемый расчет объема иных межбюджетных
трансфертов был подготовлен Счетной палатой и направлен также в адрес
муниципалитетов.
Согласно Федеральному закону 6-ФЗ контрольно-счетный орган
субъекта Российской Федерации вправе оказывать контрольно-счетным
органам муниципальных образований организационную, правовую,
информационную,
методическую
и
иную
помощь.
Используя
предоставленную федеральным законодательством возможность, Счетная
палата Новгородской области в 2012 году поставила перед собой задачу –
оказать максимальную помощь муниципальным образованиям в
становлении внешнего муниципального финансового контроля в
Новгородской области. Прежде всего, состоялись встречи назначенных на
должности руководителей контрольно-счетных органов муниципальных
образований и председателя Счетной палаты Новгородской области. 3
февраля 2012 года Счетной палатой Новгородской области совместно с
Новгородской областной Думой проведен семинар для руководителей
контрольно-счетных органов муниципальных образований области. На
семинаре рассмотрены вопросы организации деятельности контрольносчетных органов муниципальных образований, освещены основные
подходы к проведению контрольных мероприятий, даны рекомендации по
повышению эффективности работы контрольно-счетных органов.
31 мая текущего года планируется проведение очередного семинара –
совещания с руководителями контрольно-счетных органов муниципальных
образований.
Помимо названных мероприятий председатель, сотрудники Счетной
палаты постоянно приглашаются на совещания, проводимые с участием
специалистов органов местного самоуправления, примером тому является и
наша сегодняшняя встреча.
6
Более того, по вопросам осуществления контрольной деятельности
сотрудниками Счетной палаты Новгородской области оказывается
постоянная консультационная и практическая помощь КСО муниципальных
образований.
И в дальнейшем планируется взаимодействие только укреплять. Так, к
примеру, в настоящее время подготовлен проект соглашения о
взаимодействии между областной палатой и соответствующим контрольносчетным органом муниципального района и городского округа, предметом
которого является сотрудничество сторон в сфере осуществления внешнего
финансового контроля. Данный проектом регулирует механизм
взаимодействия по таким вопросам как:
-проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий;
-методологическое
обеспечение деятельности контрольно-счетных
органов, в том числе разработка стандартов внешнего финансового
контроля;
-обмен опытом и содействие повышению квалификации кадров
контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Планируется заключить данное соглашение непосредственно с
контрольно - счетным органом муниципального образования, который
обладает правами юридического лица, а также с представительным органом
муниципального образования, в случае, если орган внешнего финансового
контроля не является юридическим лицом.
Если говорить о перспективе, то с целью формирования системы
финансового контроля, координации деятельности и укрепления
сотрудничества контрольно-счетных органов, во многих субъектах
Российской Федерации создаются региональные объединения КСО
(Советы, Союзы, Ассоциации). К созданию такого объединения хотелось
бы и нам подойти.
И в заключении хочу отметить, что п роцесс по
осуществлению внешнего финансового контроля в муниципальных
образования области, исходя из проведенных Счетной палатой
области контрольных мероприятий, запущен и вновь созданные
службы могут координально изменить ситуацию, так как именно их
деятельность носит в первую очередь созидательный характер , то
есть
направлена
на
выявление
нарушений
бюджетного
законодательства с целью их дальнейшего недопущения,
совершенствования бюджетного процесса в муниципальных
образованиях. Однако учитывая тот факт, что численность
контрольно-счетных органов, как правило, составляет 1-2 человека
и это лица, обладающие определенным опытом лишь в финансовой
сфере, им необходима помощь в юридическом сопро вождении их
деятельности, поэтому Ваша поддержка в период становления КСО
играет большую роль.
7
Надеюсь, мне удалось освятить основные процессы, имеющие
место в сфере становления и развития внешнего муниципального
финансового контроля. Готова ответить на ваши вопросы.
Спасибо за внимание.