перечень приоритетных

1
18.09.2007
ФОНД КОНСТИТУЦИОННЫХ РЕФОРМ
________________________________________________________
ПЕРЕЧЕНЬ ПРИОРИТЕТНЫХ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДЛЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ
«СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ»
Под общ. ред. к.ю.н. О.Г. Румянцева
МОСКВА
2007
2
Примечание
Настоящий перечень подготовлен по просьбе А.Е.Лебедева для руководства
политической партии «Справедливая Россия».
Перечень представлен 14.09.2007 на координационном совещании 14.09.2007,
посвященном формированию списка первоочередных законодательных актов, который
будет предложен в качестве повестки дня Государственной Думе V созыва.
Учитывая социальную ориентированность партии, Фонд конституционных
реформ подготовил ряд законодательных предложений, а также обзор ряда отраслевых
законопроектов.
В основу всех предложений положены следующие принципы:
1) социальная ориентированность;
2) защита духовности и нравственности, поддержка здорового образа жизни;
3) развитие парламентского контроля и механизмов реального участия
представительных органов государственной власти и местного самоуправления в
государственной и общественной жизни;
4) стабильность и эффективность государственного механизма;
5) справедливая и честная избирательная система;
6) борьба с коррупцией
7) эффективные вооруженные силы.
Принятие предложенных мер будет способствовать становлению справедливого
конституционного строя, при котором гражданам гарантируются и обеспечиваются их
права, а государство эффективно регулирует общественные отношения.
Об ФКР
Некоммерческая организация «Фонд конституционных реформ» (далее - Фонд)
обеспечивает преемственность деятельности Российского фонда конституционных
реформ (1992-1998 гг.). В числе участников Фонда – юристы разных поколений, в т.ч.
те, кто работал в составе Конституционной комиссии Российской Федерации над
проектом Конституции Российской Федерации, а также развитием федерального и
регионального законодательства.
Фонд располагает научным и организационным потенциалами для проведения
системных политико-правовых исследований, оказания консультативной помощи в
сфере законопроектной деятельности, а также независимой профессиональной
экспертизы.
Одним из основных направлений деятельности возрожденного летом 2007 года
Фонда является общественное содействие сохранению конституционного наследия
России. Первым проектом Фонда стал готовящийся в настоящее время к изданию 5-ти
томный сборник «Из истории создания Конституции Российской Федерации.
Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.)».
Инициатива учредителей Фонда в этой сфере была поддержана в декабре 2006 года
группой государственных, общественных и научных деятелей в их Обращении к
Президенту Российской Федерации В.В. Путину (см. Парламентская газета, № 207-208
от 12 декабря 2006 г., С.6), а также Постановлением Государственной Думы № 42674ГД от 7 марта 2007 г. «Об Обращении к Председателю Правительства Российской
Федерации М.Е.Фрадкову «О необходимости принятия мер по сохранению материалов,
связанных с подготовкой проекта Конституции Российской Федерации».
Печатный орган Фонда – бюллетень "Конституционный Вестник" (Реестр СМИ
Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, №2054),
продолжающий традиции одноименного бюллетеня Конституционной комиссии.
3
СОДЕРЖАНИЕ
I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
1. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании»
2. Федеральный закон «О порядке прекращения полномочий Президента РФ в
случае его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять
принадлежащие ему полномочия»
3. Федеральный закон «О нормативно-правовых актах»
4. Федеральный закон «О Федеральном Собрании Российской Федерации»
5. Федеральный закон «О борьбе с коррупцией»
6. Федеральный закон «О системе федеральных органов исполнительной
власти»
7. Федеральный закон «О присяге высших должностных лиц Российской
Федерации»
8. Федеральный закон «О выборах членов Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации»
9. Федеральные законы о внесении изменений в федеральные законы о
выборах
10. Федеральный закон «Об основных принципах организации деятельности
счетных палат субъектов Российской Федерации».
11. Федеральный закон «О доступе к информации общественного значения»
II. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА, ОБРАЗОВАНИЕ, ВОСПИТАНИЕ И
КУЛЬТУРА
4
1. Федеральный закон «О борьбе с бедностью»
2. Федеральный закон «О миграционной политике в Российской Федерации»
3. Федеральный закон «О стимулировании негосударственного пенсионного
обеспечения»
4. Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской
Федерации в части введения ответственности за организацию
попрошайничества»
5. Федеральный закон «О генетически модифицированных организмах»
6. Федеральный закон «О государственной политике по ввозу на территорию
Российской Федерации ядерных отходов»
7. Федеральный закон «О питьевой воде»
8. Модельный закон «О переработке и утилизации бытовых отходов»
9. Федеральный закон «О духовно-нравственном воспитании»
10. Федеральный Закон «О мерах по повышению дисциплины в вооруженных
силах РФ»
11. Федеральный закон «О патронатных семьях»
III. ФИНАНСЫ, ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
1. Федеральный закон «О защите экономических интересов
граждан и юридических лиц Российской Федерации за пределами ее
территории»
2. «О национализации»
3. Федеральный Закон «Об основах государственного и общественного
контроля»
5
4. Федеральный закон «О Фонде будущих поколений»
5. Федеральный закон «О контроле за использованием средств
Стабилизационного фонда Российской Федерации»
6. Федеральный закон «Об альтернативных источниках энергии»
7. Федеральный Закон Российской Федерации «О государственной поддержке
и гарантиях инновационной деятельности»
8. Федеральный закон «О государственных инвестиционных проектах»
9. Федеральный закон «О государственных корпорациях»
10. Федеральный закон «О создании туристических зон федерального
значения»
ПРИЛОЖЕНИЕ.
НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ ОТРАСЛЕВЫЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ,
НАХОДЯЩИЕСЯ НА РАССМОТРЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
1. Угольная отрасль
2. Нефтяная отрасль
2. Золотодобывающая отрасль
3. Минерально-химическая отрасль
4. Рынок оценки
5. Страховая отрасль
6. Спиртосодержащая отрасль
8. Табачная индустрия
9. Пивная отрасль
6
I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
1. Федеральный конституционный закон «О Конституционном
Собрании»
Принятие Федерального конституционного закона о созыве
Конституционного Собрания предусмотрено статьей 135 Конституции РФ.
Однако этот акт до сих пор не принят.
Положения законопроекта не должны противоречить Конституции
РФ и содержать положения, которые могут привести к конституционному
кризису в случае их принятия.
Необходима разработка нового законопроекта о Конституционном
Собрании (КС), который будет основан на следующих принципах:
- регламентация порядка избрания, гарантий и основных процедур
деятельности будущего КС;
- легитимность КС – его члены избираются народом по
избирательным округам;
- профессионализм КС – кандидаты в члены КС должны отвечать
соответствующим цензам;
- независимость КС – его члены не могут быть связаны решениями
каких-либо государственных органов и иных организаций;
- неприкосновенность членов КС;
-
автономное
организационное
и
материально-техническое
обеспечение деятельности КС;
- невозможность извлечения членом КС какой-либо личной выгоды
из своей деятельности (получение квартиры, должности, привилегий и
т.п.), что будет способствовать тому, чтобы основным стимулом для
стремления граждан в члены КС было радение об общественных
интересах.
7
В основу такого законопроекта может быть положен проект
Российского фонда конституционных реформ, разработанный в 1996 году.
2. Федеральный закон «О порядке прекращения полномочий
Президента РФ в случае его стойкой неспособности по состоянию
здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия»
В части 2 статьи 92 Конституции РФ установлено, что Президент
РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его стойкой
неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему
полномочия. Подобная норма содержится и в Конституции США, но в
увязке с положениями, регламентирующими четкий порядок прекращения
полномочий Президента в случае его неспособности осуществлять свои
обязанности.
Отсутствие закона, регламентирующего четкий порядок перехода
полномочий Президента РФ в случае его заболевания к Председателю
Правительства РФ, может стать причиной конституционного кризиса.
В основу такого законопроекта может быть положен проект
Российского фонда конституционных реформ, разработанный в 1996 году.
3. Федеральный закон «О нормативно-правовых актах»
Так называемый «закон о законах» разрабатывался еще в
Верховном Совете СССР. Такой закон давно был внесен и в
Государственную Думу, однако до сих пор не был принят, что негативно
сказывается на общем уровне правотворчества.
Основная задача проекта – повышение качества принимаемых
федеральных законов (в частности, посредством закрепления правил
законодательной техники, обеспечения открытости законотворческого
процесса,
персонификации
законодательных
инициатив
и
т.д.);
8
разграничение предметов регулирования нормативных правовых актов;
обеспечение верховенства федеральных законов.
Министерством юстиции РФ подготовлен соответствующий проект,
но он не в полной мере отвечает указанным требованиям. В этой связи
представляется необходимым представить альтернативный проект.
Федеральный закон также должен регулировать вопросы о порядке
принятия и вступления в силу федеральных законов. Основная цель –
закрепление основных принципов законодательного процесса, единых для
обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Принятие
этого закона позволит устранить порочную практику постоянного
обновления регламентов Государственной Думы и
Совета Федерации,
сделать законодательный процесс более устойчивым и предсказуемым,
более четко определить порядок вступления федеральных законов в силу.
4. Федеральный закон «О Федеральном Собрании Российской
Федерации»
Федеральный закон должен закрепить общие для обеих палат
Федерального Собрания положения о порядке организации и обеспечения
их деятельности, принципах и формах взаимоотношений с другими
федеральными и региональными органами государственной власти.
Предполагается внесение выше указанных двух федеральных
законов «О Федеральном Собрании Российской Федерации» и «О
нормативно-правовых актах» единым пакетом, что позволит обеспечить
комплексное регулирование деятельности Федерального Собрания РФ.
5. Федеральный закон «О борьбе с коррупцией»
Российская Федерация ратифицировала несколько международных
конвенций, направленных на борьбу с коррупцией. Разработано большое
число актов о внесении поправок в действующее законодательство РФ. Но
9
в отсутствие комплексного акта, регламентирующего вопросы борьбы с
коррупцией, эти усилия могут оказаться безрезультатными.
Данный федеральный закон должен также регулировать вопросы,
связанные с деятельностью Комитета по борьбе с коррупцией.
В ближайшее время в Правительство Российской Федерации будет
внесен проект федерального закона, предусматривающий независимое
антикоррупционное ведомство. Но он не в полной мере отвечает тем
требованиям, которые должны быть предъявлены в целях борьбы с
коррупцией, охватившей все звенья государственного, муниципального и
общественного устройства.
С учетом сказанного представляется необходимой разработка
альтернативного
проекта
федерального
закона.
В
частности,
предполагается формирование Комитета по борьбе с коррупцией на
паритетных началах Президентом РФ, палатами Федерального Собрания
РФ, институтами гражданского общества, создание территориальных и
отраслевых подразделений Комитета, наделение Комитета полномочиями,
достаточными для реализации поставленных перед ним задач.
Отдельная важная тема – парламентское участие и парламентский
контроль в этой сфере.
6. Федеральный закон «О системе федеральных органов
исполнительной власти»
В настоящее время система федеральных органов исполнительной
власти регламентируется актами Президента РФ. Такой порядок делает
систему органов исполнительной власти менее устойчивой и стабильной.
Проект
изменений
федерального
в
закона
существующей
не
системе
предполагает
федеральных
каких-либо
органов
исполнительной власти (еще одну административную реформу страна не
переживет), но обеспечивает более легитимную форму ее закрепления.
10
7. Федеральный закон «О принятии присяги в Российской
Федерации»
Федеральный закон закрепляет условия (категории лиц), а также
общий порядок принесения присяги. Подобные акты приняты в целом ряде
государств в целях обеспечения лояльности государственных служащих (в
том числе в субъектах федерации) и нравственно-патриотического
воспитания.
8. Федеральный закон «О выборах членов Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации»
Было
предпринято
несколько
попыток
изменения
порядка
формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, однако в полной мере демократическим критериям этот
порядок не отвечает. Это обусловливает необходимость дальнейших
усилий в этом направлении.
Возможны
два
варианта.
При
первом
федеральный
закон
ограничивается теми условиями, которые установлены Конституцией РФ,
но вводит выборы членов Совета Федерации. При втором варианте
предполагается разработка поправок к Конституции и соответствующего
федерального закона, устанавливающих прямые выборы членов Совета
Федерации.
9. Внесение поправок в законодательство о выборах
Действующее законодательство Российской Федерации о выборах
требует развития. Политические партии не имеют равных конкурентных
возможностей. Избирательный процесс ограничивает участие избирателей
в контроле за выдвижением кандидатов, проведением выборов и
подведением итогов голосования.
11
При
проведении избирательной реформы предполагается, в
частности, снижение избирательного барьера, а также устранение тех
норм,
которые
ограничивают
возможности
участия
в
выборах
политических партий, общественных объединений и избирателей.
Представляется
возможности
целесообразным
восстановления
прежней,
рассмотреть
смешанной,
вопрос
о
избирательной
системы, которая позволяет учесть более полно интересы избирателей.
10. Федеральный закон «Об основных принципах организации
деятельности счетных палат субъектов Российской Федерации»
Организация деятельности счетных палат (иных аналогичных
органов) субъектов Российской Федерации относится к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов, поскольку указанные
органы осуществляют контроль за расходованием не только региональных,
но и федеральных ресурсов и средств.
По
некоторым
оценкам,
потери
средств
федерального
и
региональных бюджетов ежегодно составляют не менее 20 млрд. долларов,
что обусловливает необходимость принятия, наряду с другими мерами,
указанного федерального закона.
11.
Федеральный
закон
«О
доступе
к
информации
общественного значения»
Действующее законодательство не содержит норм, которые
обеспечивает доступ граждан РФ к информации, необходимой для
общества в целом. Речь идет, прежде всего, о тех данных, которые
касаются
политической
жизни
политики, безопасности населения.
страны,
социально-экономической
12
Политика гласности, провозглашенная на заре перестройки, так и
не стала реальностью в нашей стране.
II.
СОЦИАЛЬНАЯ
ПОЛИТИКА,
ОБРАЗОВАНИЕ,
ВОСПИТАНИЕ И КУЛЬТУРА
1. Федеральный закон «О борьбе с бедностью»
Аналогичные законы действуют в целом ряде государств.
Российский законодатель, по сути, игнорирует существование
проблемы бедности в нашей стране. А между тем, эта проблема требует
самого пристального внимания, поскольку бедность – это то зло, которое
разрушает устои государства.
Федеральный
закрепляет
задачи
закон
дает
государства,
определение
основные
понятию
направления,
бедности,
систему
организационных мер по борьбе с бедностью.
2.
Федеральный
закон
«О
миграционной
политике
в
Российской Федерации»
В настоящее время в Российской Федерации действует большое
число актов, регулирующих миграционные отношения. Но внятно
изложенной, целостной программы миграционной политики действующее
законодательство не содержит.
Как следствие, в миграционном законодательстве появляется много
противоречий и пробелов.
В этой связи следует указать, что в большей части государств мира
законодатель очень четко определяет основные принципы, приоритеты,
задачи, основные направления миграционной политики.
13
3. Федеральный закон «О стимулировании негосударственного
пенсионного обеспечения».
Накопительная часть пенсии обесценивается. К концу года общая
сумма по накопительной части пенсии достигнет 0,5 триллиона рублей.
96% этой суммы находится либо в государственной управляющей
компании, либо эти средства управляются самим Пенсионным фондом.
При этом доходность по этим средствам из года в год не компенсирует
даже уровня инфляции. Напротив, они обесцениваются в среднем на 3-4%
в год. А, между тем, доходность пенсионных накоплений граждан,
доверивших управление своих пенсионных накоплений соответствующим
частным управляющим компаниям (4% застрахованных), составляет в
среднем 15,5% годовых. Очевидно, что люди пока не доверяют частным
компаниям в ущерб доходности своих пенсионных сбережений.
В решении этой проблемы могут быть использованы следующие
меры: государственные гарантии доходности; расширение возможностей
государственной управляющей компании и эффективности управления
пенсионными
накоплениями;
стимулирование
добровольного
формирования капитала на старость и пополнения социальных пенсий;
определение
налоговые
направлений
преференции
неравноправного
пенсионному
использования
для
пенсионных
налогообложения
страхованию,
накопленного
сбережений;
деятельности
осуществляемой
по
капитала;
устранение
обязательному
негосударственными
пенсионными фондами и Пенсионным фондом Российской Федерации, и
т.д.
4. Дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации в
части введения ответственности за организацию попрошайничества.
В настоящее время предусмотрена ответственность только за
вовлечение в попрошайничество несовершеннолетних. А, между тем,
14
проблема только этим не ограничивается. В попрошайничество вовлечен
большой круг лиц. По некоторым оценкам, не менее одной трети
вынуждены заниматься попрошайничеством по принуждению. Это не что
иное, как скрытая форма рабства, которая приносит огромные доходы
организаторам этой сферы нелегальной деятельности.
5. Федеральный закон «О генетически модифицированных
организмах»
Существует
потребность
в
законодательном
регулировании
вопросов создания и использования генетически модифицированных
организмов (ГМО).
В
частности,
необходимо
обеспечить
государственное
финансирование исследований генной инженерии в достаточном объеме. К
примеру, в Китае на эти нужды ежегодно тратится более 1,2 миллиарда
долларов. Это позволит развернуть собственное производство, а не
импортировать, в основном из США, данную продукцию в огромных
масштабах ( по некоторым данным, импорт отдельных видов продукции с
использованием ГМО из США за последние 7 лет увеличился в 150 раз).
Следующая задача – создание государственной, независимой от
производителя, эффективно работающей системы контроля за наличием
ГМО в растениях и продуктах питания в интересах экологической
безопасности и здоровья нации.
В настоящее время, эта система практически отсутствует.
Федеральное законодательство должно ввести запрет или мораторий
(по опыту Европейского Союза) на использование ГМО в детском
питании, предусмотреть комплекс мер, направленных на информирование
граждан
относительно
генномодифицированной
продукции.
При
разработке проекта могут быть использованы нормативные и иные
материалы Роспотребнадзора РФ.
15
6. Федеральный закон «О государственной политике по ввозу
на территорию Российской Федерации ядерных отходов»
В недавнем прошлом Государственная Дума РФ приняла закон о
ввозе в страну ядерных отходов. Последствия этого решения уже
сказываются. Резко возросло число онкологических заболеваний в районах
ядерных захоронений, что дает основание к выводу о существовании
угрозы экологической безопасности страны.
В этой связи целесообразно ввести мораторий на ввоз ядерных
отходов до того времени, пока не будут полностью решены вопросы
обеспечения экологической безопасности страны.
7. Федеральный закон «О питьевой воде»
На сегодняшний день граждане России практически не имеют
никакой информации о качестве потребляемой ими питьевой воды, ее
соответствии гигиеническим требованиям безопасности. Действующая в
стране
система
водообеспечения
населения
находится
в
крайне
неудовлетворительном состоянии. Деятельность же организаций по
питьевому водоснабжению регламентируется в настоящее время огромным
массивом документов (ГОСТы, САНПиНы, ТУ и т.д.), многие из которых
носят противоречивый характер и не соответствуют международным
стандартам.
Следующая
проблема
–
невероятно
большой
объем
фальсифицированной питьевой воды, реализуемой в розничной сети
(порядка 75 %). Отсюда – возникновение очагов массовых инфекционных
заболеваний и общее ухудшение здоровья населения.
В настоящее время разработан технический регламент о питьевой
воде, но этот документ не может закрыть все те пробелы, которые
16
существуют в законодательстве РФ. В этой связи представляется
необходимым разработать соответствующий федеральный закон.
Главные цели федерального закона – защита источников питьевой
воды, как стратегического ресурса страны, установление требований
гигиенической и технической безопасности и единых норм безопасности
питьевой воды. Особенно это касается требований к качеству питьевой
воды, расфасованной в емкости, а также требований к консервантам и таре.
Федеральный
закон
позволит
нормативно-правовую
базу
в
упорядочить
сфере
и
усовершенствовать
питьевого
водоснабжения,
гармонизировать ее с нормативами Европейского Союза, улучшить
качество питьевой воды, подаваемой населению, и довести услуги по
водоснабжению до европейского уровня.
По данным Всемирной организации здравоохранения, 80% всех
болезней
вызвано
употреблением
некачественной
питьевой
воды.
Принятие федерального закона позволит улучшить состояние здоровья и
снизить уровень смертности граждан.
8. Модельный закон «О загрязнении бытовыми отходами»
Действующее
законодательство
Российской
Федерации
не
содержит норм, которые регулируют вопросы загрязнения городских,
сельских, иных местностей бытовыми отходами. В результате, создается
угроза экологической катастрофы.
Данные вопросы не входят в предметы ведения федерации, поэтому
предполагается
разработка
модельного
закона,
который
будет
рекомендован субъектам Российской Федерации.
9. Федеральный закон «О духовно-нравственном воспитании»
Российское общество переживает в настоящее время духовнонравственный кризис. Сложившееся положение является отражением
17
перемен, произошедших в общественном сознании и в государственной
политике. Российское государство и общество лишены духовных и
нравственных
нравственного
идеалов.
К
обучения
минимуму
и
сведены
воспитания
в
функции
духовно-
действующей
системе
образования. Это негативно сказывается на развитии личности, семьи и
государства.
Основная цель федерального закона - закрепление комплекса мер,
направленных на формирование духовно развитой личности с высокими
нравственными устоями и активной гражданской позицией, повышение
уровня физического и культурного развития населения, улучшение
психического здоровья населения.
ФЗ должен содержать элементы
общественного контроля над деятельностью телевидения.
10. Федеральный Закон Российской Федерации «О неотложных
мерах по повышению дисциплины в вооруженных силах РФ»
Тема воинской дисциплины остается актуальной для органов
государственной власти и болезненно воспринимается обществом. Можно
утверждать, что негативное отношение населения к армии сохраняется в
основном из-за нерешенных внутриармейских проблем. Напряжение
внутри
самих
военнослужащие,
воинских
понимая
коллективов
глубину
не
спадает,
проблем,
не
а
в
многие
состоянии
воздействовать на большую часть из них.
Главной целью Федерального закона должно стать создание
комплекса условий, обеспечивающих повышение дисциплины, в том
числе,
введение
института
военных
священников
и
института
уполномоченного по правам военнослужащих (как части единого
института по правам человека в РФ), повышение престижа офицерского и
сержантского состава в обществе, повышение уровня открытости
вооруженных сил (интернет в частях, телефоны доверия и т.д.), принятие
18
нового
Дисциплинарного
устава
Вооруженных
Сил
Российской
Федерации, представляющего собой не собрание «заклинаний», а свод
действенных мер поощрения и наказания военнослужащих, иных мер,
направленных на борьбу с неуставными отношениями в Вооруженных
Силах Российской Федерации.
11. Федеральный закон «О патронатных семьях»
Патронатное воспитание (воспитание без усыновления/удочерения)
- относительно новое явление. В настоящее время институт патронатной
семьи получил наиболее полное развитие в таких субъектах Российской
Федерации, как Псковская, Новгородская, Иркутская области, СанктПетербург, Москва.
Однако на федеральном уровне этот институт урегулирован
недостаточно полно, что порождает множество проблем, препятствующих
его развитию.
Предполагается разработка соответствующего федерального закона
и поправок в Семейный кодекс РФ.
III. ФИНАНСЫ, ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
1. Федеральный закон «О защите экономических интересов
российских граждан и юридических лиц за рубежом»
Пять лет назад Национальный инвестиционный совет разработал
проекты правительственной программы и нормативных правовых актов,
направленных на защиту экономических интересов российских граждан и
юридических лиц за рубежом. Частично они были учтены Правительством
и
Федеральным
Собранием
Российской
Федерации.
Однако
в
19
действующем законодательстве до сих пор остается много пробелов и
противоречий, что препятствует реализации указанной цели.
Предлагаемый федеральный закон должен создать действенный
механизм защиты экономических интересов российских граждан и
юридических лиц за рубежом.
2. «О национализации»
В действующем законодательстве не предусмотрены основания и
порядок проведения национализации. В результате, Правительству
Российской
Федерации
сомнительные
принадлежавшей
средства,
приходится
которые
государству
использовать
обеспечивают
собственности
достаточно
возврат
либо
ранее
переход
в
государственную собственность объектов, необходимых для обеспечения
национальных интересов.
Законодательство о национализации действует в достаточно
большом числе зарубежных стран, что позволяет не только обеспечить
осуществление указанных целей, но и не допустить возможные
злоупотребления.
3. Федеральный Закон «Об основах государственного и
общественного контроля»
В
настоящее
время
в
России
существует
большое
число
ведомственных контрольных органов, деятельность которых регулируется
множеством разрозненных нормативных актов. Бессистемность правового
регулирования порождает элементы хаоса, способствующего росту
коррупции и расхищению государственных и муниципальных средств.
Основная цель федерального закона - систематизация правовых
норм,
регулирующих
отношения
в
области
государственного
и
общественного контроля, создание эффективного механизма контроля за
20
расходованием государственных и муниципальных средств.
4. Федеральный закон «О Фонде будущих поколений»
По
оценкам
специалистов,
невозобновляемые
энергоресурсы
Российской Федерации при нынешних темпах эксплуатации будут
истощены через 30-40 лет, и будущие поколения будут лишены тех
богатств, которые растрачиваются, часто – безумно,
поколением
нынешним.
В этой связи уместно обратиться к опыту таких государств, как
Норвегия, которые создают специализированные фонды, аккумулирующие
часть средств от эксплуатации энергоресурсов с целью их сохранения для
будущих поколений.
5. Федеральный закон «О контроле за использованием средств
Стабилизационного фонда Российской Федерации»
В настоящее время законодательство не закрепляет формы
контроля
за
использованием
средств
Стабилизационного
фонда
Российской Федерации, что создает предпосылки для их неэффективного
либо нецелевого использования.
Федеральный закон четко определит задачи Стабилизационного
фонда, условия хранения, использования и контроля за использованием его
средств.
6. Федеральный закон «Об альтернативных
источниках
энергии»
Законодательное
регулирование
данного
вопроса
имеет
принципиально важное значение, с учетом перспектив неизбежного
сокращения
невозобновляемых
традиционных
источников
энергии.
Необходима целенаправленная политика государства в этой области,
21
обеспечивающая
приток
инвестиций
в
развитие
альтернативных
источников энергии.
Федеральный закон должен определить:
основы государственной программы развития альтернативных
источников энергии;
обязательства государства по инвестированию в фундаментальные
исследования альтернативных источников энергии;
налоговые льготы для корпораций, инвестирующих средства в
разработку
альтернативных
источников
энергии,
и
предприятий,
выпускающих оборудование для этих нужд;
льготные тарифы на энергию, полученную из альтернативных
источников.
7. Федеральный Закон «О государственной поддержке и
гарантиях инновационной деятельности»
В настоящее время не существует специального Федерального
закона об инновационной деятельности, где были бы введены в оборот
основные
термины
государственного
и
понятия
этой
стимулирования
сферы,
а
также
инновационной
принципы
деятельности.
Отсутствие нормативно-правового регулирования является одним из
сдерживающих факторов ее развития.
Основной целью федерального закона должны стать установление
правовых основ осуществления инновационной деятельности в научнотехнической
и
производственной
сферах,
определение
принципов
государственной инновационной политики, а также форм и условий
предоставления государственной поддержки и государственных гарантий
субъектам инновационной деятельности.
Следует отметить, что в течение почти двух лет в Государственной
Думе обсуждался проект федерального закона
«Об инновационной
22
деятельности и государственной инновационной политике». Он прошел
три чтения, но впоследствии был отклонен и.о. Президента Российской
Федерации и 21.06.2001 снят с дальнейшего рассмотрения (пост. №1664-III
ГД). Среди основных его недостатков были названы отсутствие четкого
понятия предмета регулирования, противоречия с Бюджетным кодексом
Российской Федерации, декларативный характер ряда положений. После
этого проект не дорабатывался.
8. Федеральный закон «О государственных инвестиционных
проектах»
В настоящее время федеральное законодательство не содержит
четкой регламентации принятия инвестиционных решений по крупнейшим
национальным проектам, которые осуществляются за счет бюджетных
средств. Решение этих вопросов практически полностью передано
Правительству в лице МЭРТ и осуществляется достаточно субъективно и
не вполне прозрачно, что является одним из факторов, сдерживающих
участие государства в социально-экономическом развитии страны.
В
этой
связи
необходимо
как
можно
быстрее
установить
парламентский контроль над выделяемыми на эти цели инвестиционными
средствами, чтобы не допустить их неэффективного использования. Все
крупные проекты стоимость свыше 10 млрд. руб. должны проходить
процедуру парламентского одобрения и вносится в госбюджет отдельной
строкой. Отчеты по расходованию выделенных инвестиционных средств
должны быть увязаны с контролем за исполнением бюджета и регулярно
проверяться Счетной палатой. Если обратиться к опыту таких развитых
стран, как США, Великобритания, Япония, Франция, Германия, и др., ни
одно решение о государственной поддержке проектов внутри страны или
за рубежом не принимается исполнительной властью без одобрения
парламентариями. (Пример: кредиты Экспортно-импортного банка США).
23
Именно это является одним из главных факторов обеспечения роста
экономики и экономической стабилизации этих стран.
9. Федеральный закон «О государственных корпорациях»
Ускорение экономического роста в Российской федерации до более,
чем 7,5% процентов в год достигнуто во многом благодаря увеличению
государственных
инвестиций
в
инфраструктуру.
Используя
эти
позитивные настроения, чиновники нашли удобную для себя форму
расходования государственных средств через образование так называемых
госкорпораций.
Эти
организации,
хотя
и
образуются
на
основе
специальных законодательных актов, практически не подконтрольны
представительной власти. Пример - корпорация по нанотехнологиям,
которой выделено более 25 млрд руб. Представляется, что не меньшие
суммы будут переданы в распоряжение госкорпорации по коммунальному
хозяйству или организации по строительству олимпийских объектов в
г.Сочи.
По своей форме это неприбыльные организации, доходы которых
должны лишь покрывать операционные издержки. Таким образом
государство изначально соглашается с низкодоходностью или даже
убыточностью их вложений и лишает себя даже возможных поступлений
от налога на прибылью.
Необходимо четко регламентировать и привести к «общему
знаменателю» стандартные условия
деятельности таких компаний и
поставить под государственный контроль раходование госсредств за счет
одобрения
их
годовых
инвестиционных
программ в
профильных
комитетах Государственной думы, а мониторинг поручить Счетной палате.
24
10. Федеральный закон «О создании туристических зон
федерального значения»
В настоящее время федеральное законодательство в должной мере
не обеспечивает развитие туристической индустрии в нашей стране, что
не только сдерживает приток значительных финансовых средств, но и
приводит к утрате того наследия, которое необходимо и можно сохранить.
Федеральный закон определит особый правовой режим отдельных
местностей и населенных пунктов, установит комплекс мер по их
государственной поддержке.
ПРИЛОЖЕНИЕ
НЕКОТОРЫЕ
ЗАКОНОПРОЕКТЫ,
АКТУАЛЬНЫЕ
НАХОДЯЩИЕСЯ
НА
ОТРАСЛЕВЫЕ
РАССМОТРЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
1. Угольная отрасль
Бюджетное субсидирование. В мае 2007 года спикер Совета Федерации
Сергей Миронов и депутат Госдумы Геннадий Гудков предложили поправить
бюджет 2008-2010 гг. и дать угольным компаниям по 8,5 млрд руб. в год на
субсидирование процентов по кредитам.
2,5 млрд. руб. будет потрачено на субсидии по кредитам на
модернизацию горного оборудования, 3,5 млрд. руб. — на субсидирование
выпадающих доходов региональных бюджетов вследствие дифференциации
НДПИ на уголь, и 2,5 млрд. руб. — на компенсацию пайкового угля
получателям соцпособий.
Налоговые преференции. В июне 2007 года
комитет Госдумы по
бюджету и налогам одобрил проект федерального закона № 432940-4 "О
внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской
25
Федерации". Авторы законодательной инициативы депутаты Госдумы Геннадий
Гудков, Владимир Катальников и Виталий Шуба.
Законопроект о поправках в налоговый кодекс, предусматривает отказ от
адвалорной системы расчета налога (в процентах от стоимости сырья) и переход
к установлению специфических ставок НДПИ за тонну.
В
заключении
правительства,
подписанном
вице-премьером
Александром Жуковым, заявлено о поддержке проекта, но указано на
необходимость дальнейшей детализации НДПИ внутри перечисленных в
документе угледобывающих районов.
Если законопроект будет принят Госдумой, с 2009 года угледобывающие
компании ежегодно будут экономить на налогах до 2,7 млрд руб. в ценах 2007
года ($110 млн) - то есть более половины сейчас платящегося налога.
2. Нефтяная отрасль
Наиболее
заметным событием 2006 года для нефтяных лоббистов
оказалось принятие закона, касающегося дифференциации налога на добычу
полезных ископаемых (НДПИ). В проигрыше от принятия закона оказалась
компания "Лукойл", несмотря на активную позицию их представителя в Госдуме
Валерия Прозоровского. В самый последний момент разработчики документа
вычеркнули из списка провинций, по месторождениям которых предполагается
предоставление "налоговых каникул", Тимано-Печору, где больше всего
нефтяных запасов принадлежит именно Лукойлу.
По мнению отраслевых аналитиков, лоббисты Лукойла будут стремиться
включить
свои
месторождения,
в
список
провинций,
на
которые
распространяются «налоговые каникулы».
3. Золотодобывающая отрасль
В августе 2007 года в Госдуму внесен проект федерального закона "О
внесении изменений в статью 342 части второй Налогового кодекса Российской
Федерации в части создания благоприятных условий налогообложения для
налогоплательщиков,
месторождений".
осуществляющих
добычу
золота
из
россыпных
26
Авторы законодательной инициативы - депутаты Сергей Штогрин
(КПРФ) и Евгений Галичанин ("Единая Россия").
Авторы предлагают ввести ставку налога на добычу полезных
ископаемых для золота из россыпных месторождений в размере 0%.
Сейчас на добычу золота установлена шестипроцентная ставка налога.
Как поясняют депутаты, при ее введении предполагалось, что часть платежа
будет возвращаться промышленникам в виде расходов государства на
геологоразведочные работы. Однако государство эти работы уже давно не
финансирует, у самих же предприятий денег на геологоразведку недостаточно.
Авторы проекта полагают, что нулевая ставка позволит сохранить на
ближайшие годы добычу россыпного золота на уровне 60-80 тонн и "снизить
социально-экономическую напряженность в регионах Сибири, Дальнего Востока
и Крайнего Севера", в которых сосредоточено 93% объемов его добычи.
Сторонники - Союз золотопромышленников и старателей России,
Администрация Магаданской области, Администрация Хабаровского края.
Противники - в Минприроды и Минфине к идее стимулировать
золотодобычу с помощью налоговых льгот в условиях роста цен на золото
относятся без энтузиазма.
Если
законопроект
будет
принят
Госдумой,
золотодобывающие
компании смогут ежегодно экономить на налогах 2 млрд. рублей.
4. Минерально-химическая отрасль
В июле 2007 года в Госдуму внесены поправки в ст. 3 закона «О
таможенном тарифе».
Авторы законодательной инициативы: председатель комитета по
аграрным вопросам Геннадий Кулик, член комитета по бюджету и налогам
Надежда Азарова и член комитета по энергетике, транспорту и связи Дмитрий
Савельев.
Законопроект, предполагает установление экспортных пошлин на все
виды минеральных удобрений по схеме, аналогичной пошлинам на экспорт
нефти и нефтепродуктов.
27
По мнению разработчиков законопроекта в результате увеличения
экспортных пошлин увеличится доля поставок удобрений на внутренний рынок.
Это непременно приведет к снижению внутренних цен и сокращению расходов
отечественных сельхозпроизводителей.
Противники - в Минэкономразвития считают, что введение экспортных
пошлин на минеральные удобрения противоречит нормам ВТО и нормам
таможенно-тарифной политики на 2007-2009 годы.
Если поправки к закону будут приняты, ведущие бизнес корпорации
минирально-химической
отрасли
понесут
убытки,
а
российские
сельхозпроизводители получат сокращение расходов.
5. Рынок оценки
В июле 2007 года в Госдуму внесены поправки к закону "Об оценочной
деятельности в РФ".
Автор законодательной инициативы - зампред комитета Госдумы по
промышленности Леонид Говоров.
Важным аспектом поправки является то, что минимальный размер
страховой
суммы,
на
которую
оценщик
обязан
застраховать
свою
профессиональную ответственность увеличивается в 100 раз - с 30 тыс. руб. до
30 млн. руб. (В СТО РАЗ - ЭТО 3 МЛН) Размер страхового взноса увеличивается
с 30 тыс. до 60 тыс. руб.
Сторонники - Проект закона поддержан Общественной палатой.
Противники - в оппозиции ряд депутатов, в том числе один из авторов
закона "Об оценочной деятельности", председатель комитета по собственности
Госдумы Виктор Плескачевский.
В случае принятия поправки приведут к переделу рынка оценки (как это
уже случилось на рынке туристических услуг).
6. Страховая отрасль
Обязательное страхование мигрантов, приезжающих в Россию
28
В 2006 году в Госдуму внесен законопроект о поправках в ФЗ "О
миграционном учете граждан РФ" и ФЗ "О правовом положении иностранных
граждан в России".
Автор законодательной инициативы - депутат Александр Коваль.
Согласно
внесенным
в
Госдуму
законопроектам
работодатель,
нанимающий граждан стран СНГ и дальнего зарубежья, должен потребовать от
них страховку либо страховать работников самостоятельно.
По оценкам экспертов, цена полиса для мигранта может составить $35100, а общий объем рынка должен составить свыше $1 млрд.
Обязательное страхование опасных объектов.
В декабре 2005 года состоялось первое чтение проекта закона "Об
обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда
при эксплуатации опасного объекта" (ОПО).
Авторы законопроекта: депутаты Александр Коваль, Андрей Шевелев и
Валерий Востротин.
Согласно проекту нефтегазовые компании, компании перерабатывающей
промышленности, а также ряд промышленных объектов, признанных опасными,
обязаны страховать ответственность на суммы до 6,5 млрд. руб.
13 июня 2007 года «банковский» комитет Госдумы рекомендовал к
принятию во втором чтении проект закона об обязательном страховании
ответственности владельцев опасных объектов.
27 июня второе чтение по законопроекту не состоялось и было
перенесено на 12 сентября.
Сторонники: законопроект поддерживается главой МЧС Сергеем Шойгу.
Противники: введение ОПО сдерживает промышленное лобби: Русское
топливное агентство, Московская топливная ассоциация.
По оценкам участников рынка, в результате принятия законопроекта,
который коснется 360 тыс. предприятий, попавших под определение "опасное",
объем нового страхового сегмента составит свыше $1 млрд.
7. Спиртосодержащая отрасль
Установление минимальной розничной цены на водку
29
Летом 2007 года Союз производителей алкогольной продукции выступил
с инициативой установления минимальной розничной цены на водку, с целью
борьбы с недобросовестными производителями водки.
По данным Росстата, в прошлом 2006 году россияне выпили 220
миллионов декалитров водки, из них только 119 миллионов - доля легально
произведенного спиртного.
При
нынешних
розничных
ценах
на
спиртное
нелегальный
производитель получает сверхприбыль от реализации водки, с которой не
уплачен ни НДС, ни акциз, в то время как легальный бизнес не способен
конкурировать с "теневиками" в низкоценовом сегменте.
Установление
минимальной
розничной
цены
должно
работать
следующим образом. Сегодня легальные производители крепких напитков,
уплачивающие налоги и акцизные сборы, не имеют возможности отпускать
продукцию ниже 50 рублей за бутылку 0,5 литра, то есть ниже суммы
себестоимости и налогов. Расходы на транспортировку, торговые наценки,
логистика... Итого получается около 70 рублей за бутылку на полке,
приблизительно такой должна быть минимальная цена.
Принятие закона о минимальной цене на водку автоматически приведет
к вытеснению теневых производителей алкоголя и увеличит прибыль легальных
компаний.
Снижение ставки акциза на водку
В 2007 году в связи с переходом на трехлетнее бюджетное планирование
акцизы также утверждаются на три года. Ставки акцизов на водку будут
проиндексированы в 2008 году - на 7%, в 2009 году - на 6,5%, в 2010-м - на 6%.
По мнению производителей водки, рост акцизов на их продукцию
приводит к расцвету нелегального производства водки, так как нелегальный
производитель акцизы не платит вообще, в результате чего бутылка может
стоить всего 40 рублей.
Водочники считают, что снижение акцизов повлечет за собой общее
"обеление" рынка, что само собой повысит суммарные акцизные сборы и
сделает продукцию доступной для социально незащищенных слоев населения.
30
Снижение ставки акциза на водку автоматически приведет к вытеснению
теневых производителей алкоголя и увеличит прибыль легальных компаний.
Обязательная установка оборудования для переработки или утилизации
барды
С 1 января 2008 года согласно ФЗ "О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции" все производители спирта в России должны будут полностью
перерабатывать или утилизировать барду, основного отхода спиртового
производства.
По оценкам экспертов, лишь половина предприятий отрасли успеют
переоснастить
производственные
мощности.
Остальные
предприятия
вынуждены будут остановить производство, что приведет к "росту цен на спирт
и резкому увеличению его нелегального производства".
В августе 2007 года несколько депутатов Госдумы внесли на
рассмотрение нижней палаты парламента законопроекты об отсрочке установки
такого оборудования как минимум до 1 января 2009 года.
Среди авторов законодательной инициативы депутат Владимир Пекарев.
Отклонение
закона
может
привести
к
остановке
большинства
предприятий отрасли. По подсчетам экспертов, совокупные расходы отрасли на
оборудование составят около $300-350 млн.
8. Табачная индустрия
Для табачного лобби ключевыми вопросами их лоббизма являются
акцизная политика государства, вопросы сдерживания ограничения курения,
противодействие Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), рекламная
политика в области курения, принятие технического регламента, закрепляющего
их статус. Со всеми выделенными вопросами табачное лобби в 2006-2007 гг.
справилось на отлично. Акцизная политика государства привела к уничтожению
российского производителя недорогих сигарет (среди оставшихся лидеров
Донской табак, Балканская Звезда и пр.). В 2007 году новые ставки акцизов на
31
2008-2010 годы оказались весьма щадящими. Табачное лобби подготовило
крайне либеральные поправки к Федеральному закону "Об ограничении курения
табака". Технический регламент на табачную продукцию, принятый в первом
чтении в июне 2007 г. оказался настолько либеральным, что вызвал гнев
Роспотребнадзора. По мнению ведомства документ защищает интересы
производителей, но никак не сохраняет здоровье россиян.
9. Пивная отрасль
Влияние пивного лобби снижается третий год подряд. В 2007 году
наиболее значительный рост акцизов пришелся именно на пиво (в отличие от
табака и нефти). В весеннюю сессию 2007 года был инициирован законопроект,
согласно которому запрещается распивать пиво и алкогольные напитки с
содержанием спирта менее 12% на улицах, в скверах, парках и других
общественных местах.