Василевич Г.А. Конституция парламент выборы

КОНСТИТУЦИЯ. ПАРЛАМЕНТ. ВЫБОРЫ
(Свободные новости плюс. 1995, 11 августа)
Важнейшими признаками демократического правового государства являются обеспечение
прав человека и регулярно проводимые свободные выборы. Конституция предусматривает, что
смена лиц, власть имущих, должна происходить не в зависимости от их желания и усмотрения, а в
сроки и в порядке, установленные Основным Законом.
Сейчас много говорится о том, легитимен или нет Верховный Совет 12-го созыва.
Оставим политикам политическое, даже не будем касаться содержания звучавших в свое
время утверждений, что Верховный Совет 12-го созыва дважды нелегитимен, сосредоточимся
только на юридической стороне проблемы. Это важно еще и потому, что в нынешних условиях
складывается имеющая значение для будущего традиция смены власти.
По действующей Конституции, как и по Конституции 1978 года, срок полномочий
Верховного Совета - 5 лет. Для определения того, истекли ли полномочия Верховного Совета 12созыва, важно установить, с какого момента должен исчисляться пятилетний срок. Сделаем
небольшой экскурс в историю. Выборы в Верховный Совет 12-го созыва были назначены в конце
1989 года на 4 марта 1990 года. В первом туре голосования было избрано 148 из 360 депутатов, во
втором туре, который проходил 11, 14 и 18 марта, еще 131 депутат. Итого в первом и втором туре
голосования единого процесса выборов по республике было избрано 279 депутатов. Кстати, по
действовавшему на тот момент Регламенту Верховного Совета для проведения сессии было
достаточно присутствия большинства депутатов. В соответствии с Законом СССР от 21 декабря
1989 года «О статусе народных депутатов в СССР» полномочия депутата начинались со дня его
избрания и соответственно о этот день заканчивались полномочия «старых» депутатов.
Аналогичное правило содержится сейчас и в республиканском законе о статусе депутата
Верховного Совета Республики Беларусь. Таким образом, в марте 1990 года Верховный Совет 11го созыва прекратил свое существование и начались полномочия Верховного Совета 12-го созыва.
Именно с марта 1990 года, а не с первой сессии большинство депутатов начали получать средства
на осуществление депутатской деятельности.
Что же касается первой сессии, то ее, согласно Конституции 1976 года, необходимо было
созвать не позднее двух месяцев после выборов, что и было сделано с учетом второго тура
голосования. Первая сессия начала свою работу 15 мая 1990 года. Однако власть Верховного
Совета, его полномочия берут свое начало с марта 1990 года.
В связи с тем, что в Конституции прямо указан пятилетний срок полномочий Верховного
Совета, на выполнение этой нормы должна быть направлена текущая как законодательная, так и
организационная работа парламента. Здесь я имею в виду и содержание закона о выборах
депутатов Верховного Совета, и определение даты выборов. Надо быть большим оптимистом,
чтобы принимать ту же концепцию выборов депутатов Верховного Совета, которая показала свою
неэффективность: за пять лет работы Верховного Совета он так и не был избран в полном составе.
Не исключаю, что если активность избирателей будет на том же уровне, то депутаты, избранные в
мае с.г., долго еще будут работать заочно, то есть вне основных организационно-правовых форм
деятельности парламента.
Нередко раздаются утверждения, что полномочия Верховного Совета 12-го созыва будут
сохраняться до тех пор, пока не будет созвано первое заседание вновь избранного Верховного
Совета. Давайте заглянем в Конституцию, при этом будем во взаимосвязи анализировать ее
статьи. Основной Закон ясно определяет порядок смены одного состава парламента другим: 1)
полномочия парламента — 5 лет; 2) первое заседание созывается не позднее чем через 30 дней
после выборов.
Согласно статье 91 Конституции полномочия Верховного Совета сохраняются до
открытия первого заседания Верховного Совета нового созыва. Именно не до дня выборов, как это
определено в законе о статусе депутатов Верховного Совета, а до первого заседания вновь
избранного Верховного Совета. (Согласно ст. 146 Основного Закона верховенство имеет
конституционная норма). С этого момента должен начинаться отсчет полномочий вновь
избранных депутатов.
В соответствии со статьей 82 Конституции первое заседание Верховного Совета
созывается не позднее чем через 30 дней после выборов, то есть полномочия «старого»
Верховного Совета еще сохраняются, по крайней мере, 30 дней. Поэтому данный период также
должен быть учтен при определении даты выборов, чтобы не нарушить конституционное
требование о пятилетнем сроке полномочий Верховного Совета. Исходя из изложенного, считаю,
что выборы следовало назначать не позднее середины февраля 1995 года. Как известно, они были
назначены на 14 мая, то есть с опозданием на три месяца. Безусловно, и дата выбрана неудачно:
даже в те времена, когда обеспечивалось стопроцентное участие граждан в голосовании, и то
выборы назначались на февраль — март.
Когда же новый Верховный Совет может начать свою работу? Если проанализировать в
комплексе статьи 81, 82 и 91 Конституции, то вроде бы все ясно, ведь Основной Закон имеет
прямое действие. Что же говорит текущее законодательство? Казалось бы, ответ на этот вопрос
дает часть вторая статьи 7 закона о Верховном Совете, которую многие цитируют. Но давайте
вдумаемся в ее содержание: «Верховный Совет считается правомочным при избрании не менее
двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета». Является ли эта норма чистой с
точки зрения Конституции? Считаю, что нет. Она приводит к той ситуации, когда в стране будет
два «правомочных» парламента: «старый» — до первого заседания вновь избранного парламента
и, новый — с избранием двух третей от общего числа депутатов. Часть вторая статьи 7 указанного
закона противоречит статье 91 Конституции, где говорится о сохранении полномочий парламента
до первого заседания вновь избранного Верховного Совета. Иных "правомочных" Верховных
Советов быть не должно. Возможно, законодателю хотелось сказать, что Верховный Совет
созывается на сессию, если избрано не менее двух третей от установленной Конституцией
численности депутатов. Однако мы имеем то, что имеем в законе.
Другой аспект. Определяет ли указанная норма закона кворум заседаний парламента?
Однозначного ответа нет. Анализ актов законодательства и практики работы парламента, в том
числе и после принятия закона о Верховном Совете, показывает интересную картину. Указанный
закон прямо не определяет кворум заседаний: в статье 62 имеется ссылка на то, что порядок
проведения сессий определяется его регламентом. В соответствии со статьей 9 Временного
регламента Верховного Совета повестка и порядок работы сессий обсуждаются на первом
заседании парламента и утверждаются большинством голосов от общего числа депутатов,
избранных на момент проведения сессии. Сколько депутатов должно присутствовать на сессии?
Ответ дан в статье 10 Временного регламента — две трети от общего числа. Под общим числом
депутатов Временный регламент понимает лишь избранных депутатов, а не их номинальное
число, то есть 360 или 260. Именно такое толкование дано в статье 63 Временного регламента. В
том числе вся предшествующая практика тому свидетельство: кворум заседаний парламента и
после принятия закона о Верховном Совета исчисляли от числа избранных депутатов. При этом он
постоянно снижался с переходом депутатов на новую работу.
Конституция, кстати, содержит нормы, в которых говорится о принятии решений
необходимым числом избранных депутатов (статьи 84, 149), а несоответствующим большинством
от закрепленной в Конституции численности депутатов. Отдельные авторы, которых не
упрекнешь в отсутствии интеллекта, даже утверждали со ссылкой на юристов (к сожалению, они
мне не известны), что «Верховный Совет 12-го созыва сохранит свою легитимность даже в том
случае, если в его рядах останутся одни члены Президиума» (см. «Референдум как средство
поссорить Беларусь». — Народная газета. 1995, 22 февраля). Почему же, в другой роли должен
быть новый Верховный Совет, куда в мае текущего года избрано в пять раз больше депутатов, чем
членов Президиума Верховного Совета?
Многие государства с устойчивыми демократическими традициями, где парламенты
существуют столетиями (Великобритания), десятилетиями действуют Конституционные суды
(Австрия), совершенно иначе решают вопрос о кворуме заседаний. Например, кворум для
принятия решения в палате общин. Великобритании — 40 человек, хотя, в ее составе 650 членов.
В Австрии для принятия решения большинством поданных голосов необходимо присутствие лишь
одной трети депутатов.
Какой же выход искать в нашей ситуации? Безусловно, только вытекающий из Основного
Закона. В условиях, когда правовая основа для дальнейшей деятельности Верховного Совета 12-го
созыва весьма шаткая, думаю, что необходим совместный поиск выхода из сложившейся ситуации
как представительной, так и исполнительной властью.
Собравшись в июне 1995 года на сессию, парламент был близок к принятию такого
решения, которое в принципе было согласовано с президентом. Возможно, следует вернуться к
этому вопросу. Не исключен и другой вариант: установление кворума заседаний парламента при
присутствии на сессии не менее 116 депутатов. Ведь если даже принять точку зрения, что часть
вторая статьи 7 Закона изложена корректно, то с учетом норм Временного регламента и
сложившейся в Верховном Совете практики выстраивается следующая схема: 1) следует избрать
не менее 174 депутатов (две трети от 260); 2) они на сессию могут и не прибывать, так как
необходимо две трети от избранных депутатов, то есть две трети от 174. Однако все это —
варианты, над которыми необходимо размышлять.
Видимо, будет высказана и позиция президента. Хотелось бы, чтобы аргументы главы
государства и исполнительной власти всегда воспринимались достаточно серьезно. Это касается
как деятельности Верховного Совета 12-го созыва, так и практики его законотворчества.
Например, как реагирует парламент на вето президента относительно законов. Обычно Верховный
Совет подтверждает ранее принятые решения, несмотря на то, что президентом обращается
внимание на противоречие законов Конституции. После этого парламент нередко корректирует
эти законы, но уже по своей инициативе. К слову, в США лишь в трех процентах случаев вето
президента преодолевается конгрессом.