Принято на заседании Совета 24 ноября 2014 г. № 136-4/2014

Принято на заседании Совета
24 ноября 2014 г.
№ 136-4/2014
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона № 606959-6 «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Проект федерального закона № 606959-6 «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее –
законопроект) направлен на экспертизу в Совет при Президенте Российской
Федерации
по
кодификации
и
совершенствованию
гражданского
законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением
Президента Российской Федерации (письмо от 16.10.2014 г. № А6-9759).
Проект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации депутатом Государственной Думы В.С.Селезневым.
Согласно пояснительной записке к законопроекту его целью является
обеспечение восстановления прав землевладельцев при изменении вида
разрешенного
предлагается
использования
дополнить
земельного
участка.
Градостроительный
и
С
этой
Земельный
целью
кодексы
Российской Федерации (далее – ГрК РФ, ЗК РФ соответственно)
положениями, предусматривающими право требовать изъятия земельного
участка либо возмещения убытков в случае, если изменение правил
землепользования и застройки (разрешенного использования земельного
участка)
привело
к
ухудшению
положения
собственника
(землепользователя) участка. Кроме того, предлагается изменить статью
16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).
1. Категория «разрешенное использование» раскрывает назначение
земельного участка и в этом качестве определяет пределы осуществления
права собственности в отношении такого рода вещей,
вытекающую из Конституции Российско й
Федерации
и в целом -
«ограниченность»
права собственности на землю. Поскольку, устанавливая разрешенное
2
использование для той или иной территориальной зоны, публичная власть
прежде всего призвана обеспечивать публичные, общественные интересы,
изменения в правилах землепользования и застройки могут вести к
увеличению
степени
ограниченности
права
собственности
на
соответствующий земельный участок, к тому, что собственность лишится
всей или части своей экономической ценности.
Такую ситуацию в практике Европейского суда по правам человека и
во многих зарубежных правопорядках принято расценивать в качестве
косвенной экспроприации, фактического изъятия земли для публичных
нужд, поскольку право собственности — это в первую очередь возможность
эффективного экономического использования собственности. Поэтому,
косвенное «изъятие» собственности, которое может происходить в
результате изменения разрешенного использования земельного участка, в
принципе
может
влечь
возникновение
оснований
для
выплаты
компенсации.
При этом для положительного ответа на вопрос о целесообразности
введения
соответствующих
законодательство
необходимо
правил
четко
в
российское
определить
те
гражданское
действительные
имущественные потери, при наличии которых у правообладателя может
возникать право на получение компенсации.
2. Поскольку при изменении разрешенного использования ущерб
причиняется
правомерными
действиями
органов
власти,
предпринимаемыми с целью обеспечения общественных
интересов,
постольку речь может идти лишь о «справедливой компенсации», но не о
«полном возмещении убытков, включая упущенную выгоду».
Действующая редакция статьи 16.1 ГК РФ в ее системной связи со
статьей 16 Кодекса исходит из того, что с точки зрения возмещения не
может быть поставлен знак равенства между вредом, причиняемым
частному лицу незаконными действиями публичных органов, и теми
негативными имущественными последствиями, которые ради общих
3
интересов в результате правомерных действий органов власти должен
претерпевать один из членов общества.
Смысл предусмотренного статьей 16.1 ГК РФ ограниченного объема
возмещения состоит в том числе и в том, что «угроза» необходимости
такого возмещения не должна выступать в качестве непреодолимого
препятствия
необходимого
для
общего
блага
и
правомерного
регулирующего воздействия органов власти.
В связи с этим нельзя огласиться с предлагаемым в законопроекте
изменением статьи 16.1 ГК РФ, в соответствии с которым предполагается
заменить компенсацию ущерба от правомерных действий взысканием
убытков. Это не следует делать ни применительно к правам земельных
собственников и землевладельцев, ни в общем плане, как это предложено в
законопроекте.
3. Для обеспечения должного баланса интересов собственника
(землепользователя)
и
публичных
нужд
в
создании
условий
для
устойчивого развития территорий при определении оснований для
возмещения
ущерба,
возникающего
в
связи
с
изменением
вида
разрешенного использования, общее указание на ухудшение положения
правообладателя как основание для возмещения ему ущерба является
недостаточным.
Если
любое,
даже
незначительное
ухудшение
в
результате
градостроительного регулирования положения собственника земельного
участка будет являться основанием для выплаты компенсации, это может
создать запретительный барьер для такого регулирования развития
территории.
Поэтому не может быть поддержана идея компенсации за счет средств
публично-правового образования никак не определенного, абстрактного
«ухудшения положения» правообладателя в результате изменения вида
разрешенного использования земельного участка.
4
По этим же основаниям не может быть поддержано предложение о
предоставлении в этом случае правообладателю права требовать «изъятия, в
том числе путем выкупа, у него данного земельного участка, а также
зданий, строений и сооружений, объектов незавершенного строительства,
находившихся на данном земельном участке». Такая мера как выкуп
требует еще более четкого и исчерпывающего определения оснований и
условий ее применения.
4. Зарубежное законодательство, имеющее давний опыт регулирования
рассматриваемого вопроса, идет по пути выработки четкого перечня
случаев, дающих право на компенсацию (а в определенных случаях – и
право выкупа), и определения точного объема такой компенсации.
Так, в Строительном кодексе Германии (далее – СК ФРГ) возмещению
убытков, вызванных изменением разрешенного использования земельного
участка, посвящены §§ 39-44. Возмещению подлежат расходы, которые
собственник или иное лицо, обладающее правом пользования земельным
участком, произвело, полагаясь на действующий на тот момент юридически
обязательный план застройки1 в рамках подготовки к реализации проекта
использования (прежде всего строительного использования) участка, если
этот план застройки в последующем был изменен, дополнен или признан
недействующим. При этом подлежат возмещению только расходы, которые
уже фактически произведены, например, расходы на инженерные и
геодезические изыскания, земляные работы и т.д. (§ 39).
Более широкая компенсация предоставляется согласно § 42 СК ФРГ, в
соответствии с которым собственник вправе требовать соразмерного
денежного возмещения, если прекращение или изменение допустимого
использования влечет существенное понижение ценности земельного
участка.
Размер
возмещения
зависит
от
того,
насколько
долго
осуществлялось использование участка в соответствии с разрешенным
1
Юридически обязательный план застройки аналогичен российским правилам землепользования и
застройки наряду с их детализацией в документации по планировке территории.
5
использованием: (1) если в пределах семи лет, то возмещается разница
между
стоимостью
земельного
участка
с
прежним
разрешенным
использованием и той его стоимостью, которую он имеет после изменения
прежнего вида разрешенного использования; (2) если за пределами семи
лет,
то
собственник
вправе
потребовать
лишь
компенсацию
за
вмешательство в осуществляемое использование, т.е. в случае, когда
актуальное использование земельного участка становится невозможным или
существенно затруднено. Размер компенсации в последнем случае
определяется в виде разницы между стоимостью с учетом осуществляемого
вида использования и новой стоимостью, определяемой установленными
ограничениями. Также в этом случае землевладелец может требовать
выкупа земельного участка.
Отдельно в § 40 СК ФРГ урегулирована ситуация, когда установленное
в плане застройки для земельного участка частного лица разрешенное
использование
служит
преимущественно
публичным
целям
(прямо
перечисленным в законе, как например, спортивные и игровые площадки,
парковые, транспортные зоны, зоны, предназначенные для сохранения и
защиты земли, природы и ландшафта и т.д.). В таком случае собственник
вправе требовать или возмещения вреда, или выкупа участка, если
обладание им становится экономически невыгодным и невозможно более
осуществлять прежнее или иное допустимое использование.
Согласно австрийскому подходу, как правило, возмещение убытков,
связанных с регулированием использования земли допускается, если
(1)
прежнее
градостроительное
планирование
предоставляло
право
осуществлять проект строительного развития земельного участка, (2) в
последующем земельный участок признан зеленой зоной или ему присвоен
иной подобный вид разрешенного использования и (3) земельный участок
иным образом соответствовал условиям для осуществления его застройки
(топография, размер, доступ к инфраструктуре). При расчете убытков
учитываются
прямые
инвестиции,
которые
вложил
собственник
в
6
земельный участок до изменения разрешенного использования (например,
стоимость
подведения
электро-
и
водоснабжения,
канализации),
уменьшение стоимости земельного участка по сравнению с ценой, которая
была уплачена за него первоначально. Кроме того, собственник земельного
участка, который признан зеленой зоной или зоной транспорта, т.е.
регламент использования которого больше не допускает застройки, может
обязать муниципалитет купить этот участок.
Аналогичный подход использует и действующее российское земельное
законодательство в случае установления публичного сервитута (сервитута
для публичных нужд). В соответствии с пунктом 7 статьи 23 ЗК РФ в
случаях,
если
невозможности
установление
использования
публичного
земельного
сервитута
участка,
приводит
к
собственник
земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать
изъятия, в том числе путем выкупа, данного земельного участка с
возмещением органом публичной власти, установившим публичный
сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с
возмещением убытков. Если же установление публичного сервитута
приводит к существенным затруднениям в использовании земельного
участка, его собственник вправе требовать от органа публичной власти,
установившего публичный сервитут, соразмерную плату.
5.
Выплата
компенсации
в
результате
изменения
правил
землепользования и застройки должна быть обусловлена следующими
условиями:
(1) компенсироваться должно не любое, а лишь существенное
ухудшение положение правообладателя;
(2) такое ухудшение экономически должно выражаться в значительном
снижении стоимости земельного участка после изменения вида его
разрешенного использования.
Лишь в случае, если установленный вид разрешенного использования
служит преимущественно публичным целям, т.е. предполагает общее,
7
общественное
использование
земельного
участка
(например,
устанавливается регламент территории общего пользования) или запрещает
строительство там, где оно ранее разрешалось, собственнику может быть
предоставлено право требовать выкупа земельного участка.
Отдельной компенсации могли бы подлежать реальные расходы на
подготовку к строительству, понесенные в расчете на действующий вид
разрешенного использования, если строительство становится невозможным
после его изменения.
х х х
Вывод: проект федерального закона № 606959-6 «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
нуждается в существенной доработке с учетом высказанных замечаний и в
представленной редакции поддержан быть не может.
Председатель Совета
В.Ф.Яковлев