текст - Министерство финансов Краснодарского края
advertisement
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (Финуниверситет) Краснодарский филиал Финуниверситета Кафедра «Экономика и финансы» Конкурс проектов по представлению бюджета для граждан на территории Краснодарского края, проводимый Министерством финансов Краснодарского края Проект по номинации: «Визитная карточка бюджетной системы Российской Федерации» на тему: Место и роль бюджетов муниципальных образований в функционировании бюджетной системы государства Автор Краснодар 2015 Струкова А.А. СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………… 4 1. Место и роль бюджетов муниципальных образований в функционировании бюджетной системы государства……………..…… 6 2. Состав и структура доходов и расходов бюджета муниципального образования………...……………...…………………… 11 ЗАКЛЮЧЕНИЕ……….…………………………………………………… 18 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……….….……..…… 19 ВВЕДЕНИЕ Повышение роли территориальных органов власти и территориальных бюджетов в решении экономических и социальных задач страны, обеспечение устойчивости территориальных бюджетов выдвигают в числе приоритетов выявление проблем их формирования и исполнения, следовательно, и анализ этих проблем очень актуален. По данным Росстата на 1 января 2015 года в России имеется 22777 муниципальных образований. Среди них: 1815 муниципальных районов; 520 городских округов; 257 внутригородских территорий городов федерального значения; 1660 городских поселений; 18525 сельских поселений. Актуальность исследования доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований обусловлено тем, что именно муниципальные образования развития, являются роста основным благосостояния звеном населения, социально-экономического расцвета и укрепления могущества страны. При этом местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы страны. Через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60 % – на ЖКХ, 58 % – на здравоохранение, 50 % – на социальную политику. Особую значимость приобретают вопросы формирования доходной и расходной частей бюджетов сельских поселений. Это объясняется тем, что эти бюджеты находится практически в полной зависимости от вышестоящего бюджета бюджетной системы. Формирование бюджетов муниципальных образований теоретически исследуется в двух направлениях, первое – с точки зрения возможностей формирования бюджетов непосредственно на всех территориальных уровнях, второе – с точки зрения органов власти вышестоящего уровня. Возможности формирования бюджетов непосредственно на всех территориальных уровнях ставят перед местными властями задачу максимального сбора налогов с целью покрытия расходов по видам деятельности, осуществляемым территориальными органами в соответствии с федеральными и местными законами. Вышестоящий уровень власти формирует минимальный бюджет муниципального образования, т.е. формирует минимальную расходную часть местных бюджетов. Стабилизация межбюджетных отношении заключается в создании целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов. 1. Место и роль бюджетов муниципальных образований в функционировании бюджетной системы государства В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации, бюджетная система РФ состоит из бюджетов следующих уровней [2]: - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; - местные бюджеты муниципальных районов, городских округов; - бюджеты городских и сельских поселений. Совокупность всех бюджетов на соответствующей территории составляет консолидированный бюджет. Все звенья бюджетной системы страны самостоятельны, формируются и утверждаются территориальными органами управления. Бюджетный Кодекс Российской Федерации определяет основные принципы бюджетной системы страны: единство бюджетной системы РФ. Бюджетное устройство – это основные принципы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса. Бюджетный процесс это деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по формированию и рассмотрению проектов бюджетов, их утверждению и исполнению, а также по контролю за исполнением бюджета. Бюджет является основой развития государства в целом и его территориальных образований в частности, важнейшим источник денежных средств, находящихся в полном и непосредственном распоряжении органов государственной и муниципальной власти. Централизация денежных средств в бюджетах позволяет маневрировать финансовыми ресурсами и сосредоточивать их на решении важнейших задач экономического и социального характера, а также обеспечить проведение государственной экономической и финансовой политики на всех территориальных уровнях. Таким образом, местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы страны. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления [2]. Муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления [5]. Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [5]. Основные вопросы, решаемые органами местного самоуправления, условно разделяют на пять основных направлений (рис. 1). Направления деятельности органов местного самоуправления организация самоуправления управление муниципальной собственностью обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований осуществление внешних связей (в т.ч. международных) контроль за соблюдением нормативно-правовых актов Рисунок 1 – Направления деятельности органов местного самоуправления Бюджет муниципальных образований – это важнейший инструмент осуществления государственной территориальной политики, отражающий реальные цели и задачи каждого муниципального образования. С другой стороны, местный бюджет – это план финансовой деятельности администраций муниципальных образований на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов. Виды бюджетов муниципальных образований представлены на рисунке 2. Виды бюджетов муниципальных образований текущий бюджет бюджет развития Рисунок 2 – Виды бюджетов муниципальных образований Текущий бюджет – это совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, муниципального обеспечивающих образования. Бюджет текущую развития деятельность включает в себя совокупность доходов и расходов, направляемых на совершенствование и развитие муниципального образования. Содержание и формирование бюджета развития как инструмента финансового развитием обеспечения муниципальных экономической литературе. и управления образований Так социально-экономическим рассматривается процесс активно управления в социально- экономическим развитием муниципального образования рассматривается как взаимодействие трех составляющих: цели развития, стратегии и бюджета развития [7]. Бюджет развития рассматривается как приоритетная форма образования и расходования финансовых средств, направленных на реализацию стратегических планов развития [7]. Бюджет развития муниципального образования предусматривает устойчивость этого процесса за счет собственных доходов для активизации инвестиционной деятельности и развития территории. Стратегическая система управления муниципальными образованиями призвана обеспечить их стабильное развитие и усилить экономическую самостоятельность. Одной из проблем муниципального образования в настоящее время является отсутствие целостной методики управления имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами, обеспечивающей достижение стратегических задач и непосредственное выполнение функций, возложенных на них. Межбюджетные отношения – это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса [4]. Они являются сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально реализуется посредством организованных бюджетно-налоговых связей. Бюджетный федерализм на практике распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. Данная модель предполагает самостоятельность муниципальных образований (бюджетов) и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения. Мировая практика позволяет выделить три основных подхода к взаимодействию центра и территорий: - индивидуально-договорный подход к распределению налоговых поступлений или других условиях (Китай); - создание специальных бюджетных режимов отдельным территориям и предоставление им особых прав в вопросах налогов и расходов (Филиппины, Австралия, Малайзия); - применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран [6]. Для выравнивания бюджетных условий территорий используют доходный метод и расходно-доходный метод [7]. Первый метод является простым и наиболее прозрачным для распределения средств федеральной финансовой помощи муниципальным образованиям. При выравнивании доходных показателей ответственность центра сводится к обеспечению определенного уровня бюджетных доходов, предоставляя право муниципальным образованиям самостоятельно определять направления расходования средств и, следовательно, принимать на себя обязательства по их финансированию. Расходно-доходный метод выравнивания учитывает потребность муниципального образования в осуществлении бюджетных расходов, а главной проблемой становится определение обоснованных расходных потребностей местных органов власти. На данный момент система составления местных бюджетов работает по принципу – доходы определяют расходы: снижение доходной части ведет к снижению отдельных статей расходов. 2. Состав и структура доходов и расходов бюджета муниципального образования Доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня. Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. Классификация доходов бюджета представлена в таблице 1. Состав основных доходов бюджета муниципального образования – это налоговые поступления, неналоговые поступления, доходы от собственной хозяйственной деятельности, финансовая помощь и кредит муниципальный [18]. Таблица 1 – Классификация доходов бюджета муниципального образования Признак По экономическому содержанию По источникам формирования По бюджетной классификации Виды налоговые поступления, неналоговые поступления, доходы от собственной хозяйственной деятельности финансовая помощь муниципальный кредит собственные регулирующие налоговые и неналоговые доходы безвозмездные поступления В настоящее время бюджеты муниципального образования и сельских поселений формируются со следующих налогов: - земельного налога (норматив 100%); - налога на имущество физических лиц (норматив 100%); - налога на доходы физических лиц (норматив 2%); - единого сельскохозяйственного налога (норматив 30%). Более 90% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов [6]. В научной литературе широко обсуждается проблема разграничения налоговых поступлений между уровнями власти. В Российской Федерации устанавливается единая для всего государства система налогов и распределение их между различными территориальными уровнями. Такой подход наряду с достоинствами (унификация отношений, простота регулирования и расчетов и др.) для федерального бюджета имеет ряд недостатков с позиции местных бюджетов: перераспределение доход посредством умения договариваться становиться главным инструментом в формировании бюджета. Данное противоречие усугубляется для отдельных территорий финансовой несостоятельностью для их развития [7]. Как недостаток отмечается отсутствие всяких стимулов для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, поскольку инициатива наказывается регулированием бюджета [3]. Это сужает возможности использования местными бюджетами такого инструмента развития как долгосрочное планирование доходов бюджета. Мировая практика предлагает следующие модели разграничения налоговых поступлений между уровнями власти: - систему надбавок и отчислений. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы начисления и сбора могут быть различными; - систему размежевания доходных источников между государством и местным самоуправлением по видовому признаку и на достаточно длительный срок. Примером может служить налог с владельцев транспортных средств, налог на доходы физических лиц, которые отражают возможности территории и определяют направления ее развития [4]. К неналоговым поступлениям относят следующие доходы: городскую и земельную ренту, доходы от тарифных платежей за услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями, санкционные доходы (прежде всего штрафы) и различные виды пошлин и сборов. В бюджеты сельских поселений поступают: - доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (норматив 50%); - доходы от передачи в аренду земельных участков, находящихся в федеральной собственности (норматив 50%); - доходы от продажи объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности (норматив 50%). - государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления сельского поселения (норматив 100%); - государственной пошлины за выдачу органом местного самоуправления сельского поселения специального разрешения (норматив 100%). Многие страны активно применяются ренту (городскую и земельную) [6], что является существенным источником дохода муниципальных образований. В России возможности роста данных источников дохода бюджета муниципального образования ограничены, а штрафы с населения практически не применяются. Муниципальные образования регулируют тарифные платежи за услуги муниципальных предприятий и сборы, являющиеся платой за услуги, оказываемые органами местного самоуправления [3]. Дотации – это средства, не имеющие целевого назначения и используемые по усмотрению органов местного самоуправления, которые предоставляются местным бюджетам из федерального или регионального бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основе в целях покрытия текущих расходов. Субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях встречного долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Субвенции – это средства, выделяемые на осуществление определенных целевых расходов из федерального или регионального бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основе. Эти средства предоставляются для реализации программ, обеспечивающих социальноэкономическое развитие соответствующих территорий, для ликвидации последствий стихийных бедствий и т.п. Дотации и субвенции играют роль вспомогательных источников доходов местных бюджетов. В то же время на практике дотации служат средством покрытия дефицита местного бюджета, а субвенции влияют и на объем, и на структуру расходов местного бюджета. Кредитные ресурсы всегда носят возвратный характер и для муниципального образования они должны быть строго целевые, способствующие развитию муниципального образования [5]. Субъекты муниципального кредита – население, государство, частные кредитные учреждения, другие органы местного самоуправления (взаимный кредит). Приоритетной формой муниципального кредита является взаимный кредит как форма объединения ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Реализация данной формы кредитования определяется финансово-экономическим состоянием муниципального образования. Доходы бюджетов также классифицируются на собственные и регулирующие. Собственные доходы бюджетов – это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления. Собственные доходы составляют, в большинстве муниципальных образований, меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Сбалансированность территориальных бюджетов для финансового обеспечения экономического и социального развития территорий, обеспечивается из бюджетов вышестоящего уровня: в порядке бюджетного регулирования им передаются регулирующие доходы. В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы [2]. Обзор литературы дал возможность предложить следующую классификацию расходов бюджета, которая представлена в таблице 2. Таблица 2 – Классификация расходов бюджета муниципального образования Признак По направлениям расходования По экономическому содержанию По приоритетности (целевому признаку) По предметному признаку По ведомственному признаку По бюджетной классификации Виды на собственные нужды на предоставление ссуд Текущие капитальные резервный фонд первоочередные прочие финансирование промышленного производства; финансирование социально-культурных мероприятий; финансирование науки; финансирование обороны; содержание правоохранительных органов и органов государственной власти и управления; расходы по внешнеэкономической деятельности; создание резервных фондов; расходы по обслуживанию государственного долга; прочие расходы и выплаты; финансирование приоритетных общегосударственных программ муниципальные учреждения - получатели бюджетных средств юридические лица- получатели бюджетных средств прочие получатели бюджетных средств общегосударственные вопросы национальная оборона национальная безопасность и правоохранительная деятельность национальная экономика жилищно-коммунальное хозяйство охрана окружающей среды образование культура, кинематография здравоохранение социальная политика физическая культура и спорт средства массовой информации обслуживание государственного и муниципального долга Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов [7]. Основными направлениями расходования бюджета муниципального образования на собственные нужды являются: - содержание органов местного самоуправления; - формирование муниципальной собственности и управление ею; - организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; - содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; - организация, содержание и развитие муниципального жилищнокоммунального хозяйства; - муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; – благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; - организация утилизации и переработки бытовых отходов; - содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; - организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; - обеспечение противопожарной безопасности; - охрана окружающей муниципальных образований; природной среды на территориях - реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; - обслуживание и погашение муниципального долга; - целевое дотирование населения; - содержание муниципальных архивов; - проведение муниципальных выборов и местных референдумов; - финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации [5]. Под текущими расходами муниципального бюджета понимаются расходы на текущее функционирование органов местного самоуправления. Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов муниципальных образований – это часть расходов бюджета, обеспечивающая его инновационно-инвестиционную деятельность. В расходной части бюджета муниципального образования может быть предусмотрен резервный фонд на очередной финансовый год в размере, утвержденном представительными органами местного самоуправления для финансирования непредвиденных расходов (проведение аварийно- восстановительных работ). Исполнительный орган местного самоуправления должен ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда. Важной проблемой для муниципального образования при осуществлении целевых бюджетных расходов является их обесценение в условиях высоких темпов инфляции. Принцип защищенности бюджета муниципального образования предполагает финансирование ряда статей расходов бюджета в полном объеме с учетом их инфляционного увеличения [4]. Подводя итог анализу структуры доходов и расходов бюджета муниципального образования, можно сказать, что его параметры и их фактическое исполнение во многом определяют финансовое и бюджетное состояние территории. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Бюджетная система Российской Федерации – это трехуровневая система, включающая следующие элементы: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Доходы местного бюджета формируются за счет собственных налоговых и неналоговых платежей и безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов. Налоговые доходы складываются из налога на доходы физических лиц, налога на имущество, земельного налога и единого сельхозналога. Именно эти налоги определяют доходную базу местного бюджета. Неналоговые доходы являются составной частью местного бюджета. Безвозмездные перечисления складываются из дотаций, субвенций, субсидий. Третью часть доходов бюджета муниципального образования составляют дотации, субвенции и субсидии из бюджетов субъектов Российской Федерации. Одной из причин этого являются завышенные нормы расходов, применяемые местными органами власти при формировании бюджета. Однако главная причина – низкий уровень доходной базы этих бюджетов и несовершенство межбюджетных отношений. Поскольку основным источником доходов являются налоги, то крайне важно ежегодно повышать их собираемость естественно сокращать недоимку. Четкое определение статуса местного самоуправления и разграничение полномочий между уровнями государственной власти и органов местного самоуправления, как в целом, так и социальной сфере – серьезный стимул к улучшению обеспечения населения услугами учреждений образования, культуры, здравоохранения, социальной поддержки, а, следовательно, улучшением благосостояния страны в целом. Местное самоуправление должно стать уровнем власти, который располагает возможностями правовыми, для административными самостоятельного развития и финансовыми муниципального образования, для выстраивания собственных приоритетов, постановки задач по их достижению и реализации. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1. Конституция Российской Федерации. – М. – 12.12.1993, - URL: http://www.consultant.ru. 2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 02.11.2013). – URL: http://www.consultant.ru. 3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 23.07.2013). - URL: http://www.consultant.ru. 4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 02.11.2013). - URL: http://www.consultant.ru. 5. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 14.10.2014). - URL: http://www.consultant.ru. 6. Федеральный закон Российской Федерации от 02.12.2013 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 г. и на плановый период 2015-2016 г.» URL: http://www.consultant.ru. 7. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2014 года. - URL: http://www.consultant.ru.
