Вечкинзова Е. А.

Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 26 (164).
Экономика. Вып. 22. С. 110–112.
Е. А. Вечкинзова
Основные факторы, воздействующие на эффективность
реализации государственных программ…
Представлены результаты исследования факторов и причин, снижающих эффективность госдарственных, отраслевых и региональных программ в Республике Казахстан. Даны рекомендации по
повышению эффективности и результативности реализации программ.
Ключевые слова: государственные и отраслевые программы, факторы эффективной реализации программ, методы оценки.
Государственные программы, реализующиеся в настоящее время в Республике Казахстан,
чрезвычайно многообразны. Они различаются
целевыми установками, механизмами выполнения, глубиной проработки.
Часто они носят формальный характер и нацелены, главным образом, на «выбивание бюджетных средств». А освоение выделяемых средств
считается главным показателем успешности
этих программ.
В 2008 г. в Казахстане была инициирована оценка 114 государственных и отраслевых
программ. Оценка эффективности реализации
проводилась с использованием отчетов администраторов программ, материалов проверок
Счетного комитета РК, информации канцелярии
Министерств РК, результатов анкетного опроса
благополучателей и статистических данных по
сферам экономики в разрезе областей и регионов. В связи с поставленными задачами и ограниченным временным ресурсом (1 год) была разработана методика оценки программы, направленная прежде всего на оценку экономичности,
продуктивности и результативности использования государственных ресурсов при реализации
государственных и отраслевых программ. При
разработке методики были использованы материалы лучших практик ведущих в области оценки институтов развития, таких, как Всемирный
банк, Азиатский банк развития, Европейский
банк реконструкции и развития, Международная
ассоциация оценки, Европейская ассоциация
оценщиков и т. д.
По итогам проведенной оценки, средний балл
эффективности реализации программ составил
3,3 по пятибалльной шкале. Причем 8 программ
имеют эффективность реализации ниже сред______________________________
1
Статья выполнена в рамках гранта РФФИ № 09-06-90900.
него уровня (менее 2,6 баллов). В связи с этим
представляется интересным подробно рассмотреть основные факторы и причины сложившейся ситуации.
Проведенный анализ позволил выделить следующие основные факторы и причины некачественной реализации программ.
1-й фактор — некачественная разработка
программы.
Причины:
– недостаточность опыта разработки и квалификации разработчиков программы;
– отсутствие открытого обсуждения проекта
программы (с НПО и общественностью) — нетранспарентность самого процесса разработки
программ;
– отсутствие независимой экспертизы проекта программы на стадии разработки;
– сжатые сроки разработки проекта программы;
– проект государственной программы видится, в первую очередь, как инструмент получения финансирования своей текущей деятельности, а не решения проблем страны, населения;
– отдельные программы не имеют связи с отраслевыми/территориальными программами
развития и стратегическими установками в развитии страны;
– методическая и процедурная бессистемность подготовки и утверждения бюджетных
программ;
– недостатки действующей нормативной правовой базы. Существующим законодательством
недостаточно детализирован вопрос методологии оценки эффективности программ на стадии
их разработки.
2-й фактор — необоснованное планирование
затрат (финансовых, материальных, трудовых) по программе.
Основные факторы, воздействующие на эффективность реализации государственных программ…
Причина:
– некачественное проведение исследования и
анализа состояния и тенденций развития соответствующей области реализации программы.
3-й фактор — некачественная реализация
программы.
Причины:
– недостаточность разработки нормативной
базы для эффективной реализации программы;
– неисполнение (а в отдельных программах —
отсутствие) нормативных требований к процессу реализации государственных и отраслевых
программ;
– в большинстве программ не закладываются
количественные и качественные показатели (индикаторы) как по реализации отдельных мероприятий, так и по достижению целей программ,
что не позволяет провести оценку хода реализации программы;
– в отдельных программах мероприятия не
способствуют достижению цели программы;
– отсутствие мониторинга реализации программы и открытого освещения промежуточных
результатов, что не позволяет осуществить анализ эффективности проводимых мероприятий;
– несвоевременное поступление выделенных
республиканским бюджетом средств для исполнения мероприятий программы, что ведет к изменению сроков ее реализации и снижает ее эффективность;
– качество проводимых мероприятий и оказываемых услуг по программе ниже потребительского уровня в силу отсутствия стандарта
услуг;
– ориентация государственных органов среднего и нижнего звеньев (в том числе и органов
территориального управления) на освоение бюджетных средств, а не на достижение конкретных
результатов;
– неэффективное расходование бюджетных
средств в результате несоответствия реальной
и запрашиваемой в бюджетных заявках стоимости бюджетных услуг. Отсутствие качественного контроля эффективности реализации программ;
– дублирование функций государственных
органов. Недостаточная координация работы
различных государственных органов в решении одной отраслевой задачи (или конкретной территории); отсутствие четкого распределения обязанностей между министерствами,
отсутствие четкого планирования всех работ
111
по времени, ресурсному и кадровому обеспе­
чению.
Изучение планов мероприятий государственных и отраслевых (секторальных) программ позволяет сделать следующие выводы:
а) в некоторых программах указана только итоговая сумма финансовых средств, отсутствует распределение финансовых средств
по отдельным мероприятиям, что приводит
к размыванию финансового механизма реализации программы и, соответственно, создает затруднения при достижении ее целей.
Например, Государственная программа развития образования в Республике Казахстан на
2005–2010 гг., Государственная программа развития туризма в Республике Казахстан на 2007–
2011 гг., Государственная программа развития
физической культуры и спорта в Республике
Казахстан на 2007–2011 гг., Государственная
программа функционирования и развития языков на 2001–2010 гг., Государственная программа развития города Алматы на 2003–2010 гг.,
Государственная программа реформирования и развития здравоохранения Республики
Казахстан на 2005–2010 гг.;
б) отдельные государственные программы
имеют декларативный характер, по большинству мероприятий во многих программах не
предусмотрено финансирование, хотя оно необходимо. Кроме того, в ходе анализа программ
выявлено, что механизм и порядок достижения
цели и задач программ раскрыт недостаточно, многие мероприятия заявлены декларативно без раскрытия их содержания, отсутствуют
показатели и критерии выполнения конкретных действий, в связи с этим эффективная реализация программ затруднительна. Например,
Государственная программа развития сельских
территорий Республики Казахстан на 2004–
2010 гг., Государственная программа развития
туризма в Республике Казахстан на 2007–2011 гг.,
Государственная программа функционирования
и развития языков на 2001–2010 гг.
4-й фактор — межведомственные барьеры.
Причины:
– отсутствие четкости определения функций
подразделений государственных органов, ответственных за реализацию мероприятий;
– отсутствие должного уровня координации между государственными органами, ответственными ­­­­­­­­за
мероприятия на этапах реализации программы, что
ведет к срывам сроков ее реализации.
112
5-й фактор — некачественное/несвоевременное обеспечение контрактов.
Причины:
– несвоевременное проведение или отсутствие тендера по государственным закупкам
услуг администраторами программ ведет к несоблюдению сроков реализации мероприятий и
программы в целом;
– некачественная поставка услуг по государственным закупкам, связанная с безответственным отношением поставщиков/подрядчиков.
Данная причина вытекает из Закона Республики
Казахстан «О государственных закупках», предопределяющего выбор поставщика на основе
минимальной цены, которая не всегда обеспечивается требованиями качества.
6-й фактор — использование неэффективных/нерезультативных способов, методов и
технологий реализации государственных программ.
Причина:
– отсутствие практики независимой оценки
по итогам реализации программы и оценки последующего воздействия программы, что не позволяет сделать вывод об эффективности способов, методов и технологий в конкретных региональных, отраслевых и пр. условиях Казахстана
и исключить их использование в последующих
(планируемых) государственных и отраслевых
программах.
Перечисленные утверждения являются признаками недостаточно рационального менеджмента и недопустимы в условиях экономики, ориентированной на потребителя и на конечный результат. При сохранении действующих подходов эффективность расходования
государственных средств останется на низком
уровне, что будет и в дальнейшем препятствовать экономическому и социальному развитию
страны.
На основании проведенного исследования и
анализа факторов и причин, отрицательно влияющих на реализацию государственных, отрас-
Е. А. Вечкинзова
левых и региональных программ, в целях повышения их эффективности и результативности необходимо учесть ряд рекомендаций:
1. Разработать организационный механизм
координации реализуемых программ и закрепить его как функцию за соответствующим государственным органом — администратором
программ.
2.При реализации государственных, отраслевых и региональных программ использовать
принципы управления проектами (проектный
цикл) на стадии реализации посредством рассмотрения альтернативных подходов и технологий реализации, функционального и этапного
мониторинга и оценки.
3. Для эффективного управления реализацией государственной программы создать группу
менеджеров проектов (��������������������������
project�������������������
management��������
������������������
) с обучением и сертификацией. Некоторые международные ассоциации менеджеров проектов имеют представительства в Казахстане, например,
IPMA�����������������������������������
(Международная Ассоциация управления проектами), ��������������������������
PMA�����������������������
(Американская ассоциация управления проектами), AWF (Немецкая
Академия управления), и могут быть базой получения соответствующих знаний и навыков
управления проектами для администраторов
программ.
4.Рассмотреть возможность включения
в Закон РК «О государственных закупках» рейтинговую оценку услуг поставщика, включающую технические, качественные, экологические
и другие критерии наравне с ценовыми в рамках
выделенного бюджета.
5.Обеспечить разработку стандартов государственных услуг с учетом мирового опыта.
Стандарты государственных услуг являются
критерием (эталоном) для сравнения оказываемых услуг/проводимых мероприятий по программе и являются основанием оценки эффективности реализации государственной программы.