Пакулина И.С. - Орловский филиал Российская академия
advertisement
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОРЛОВСКИЙ ФИЛИАЛ И.С. Пакулина ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ: ПРИОРИТЕТЫ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ Монография Орел, 2014 УДК 65.012.12:338.244:656.2 ББК 65.053 П-53 Рекомендована к изданию ученым советом ОФ РАНХиГС Рецензенты: Ницевич В.Ф. доктор политических наук, профессор, директор Орловского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (г. Орел) Цыпкин Ю.А. доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедры маркетинга ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» (г. Москва) Пилипенко О.И. доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Государственная классическая академия имени Маймонида» (г. Москва) Пакулина И.С. Государственное регулирование развития социальной сфеП-53 ры: приоритеты и экономические механизмы: Монография. — Орел: Издательство Орловского филиала РАНХиГС, 2014. — 172 с. ISBN 978-5-93179-356-6 В монографии представлены результаты исследования приоритетов и экономических механизмов государственного регулирования развития социальной сферы. Обоснованы современные тенденции и приоритеты развития региональных систем образования, здравоохранения, культуры и спорта, жилищно-коммунального хозяйства. Выявлены особенности трансформации социальной политики на федеральном и региональном уровнях. На основе изучения теории и практики государственного регулирования сформулированы принципы формирования социальной стратегии собственно территориального развития и ее функционирования в соответствии с имеющимися политическими, организационными, материальными и финансовыми возможностями России и ее регионов. Монография адресована студентам и аспирантам вузов, изучающим экономику социальной сферы, теорию менеджмента, государственное и стратегическое управление, региональное управление. Она может быть использована при подготовке дипломных, курсовых, контрольных работ и рефератов. Преподавателям она может помочь при планировании курсов, совершенствовании методики обучения. Руководители могут использовать монографию для организации эффективной работы, освоения современных методов государственного регулирования развития социальной сферы. ББК 65.053 ISBN 978-5-93179-356-6 © И.С. Пакулина, 2014 © Изд-во ОФ РАНХиГС, 2014 ВВЕДЕНИЕ В настоящее время Россия переживает острый кризис социальной сферы. Сложившаяся ситуация осложняется еще и тем, что отсутствует целостная концепция социальной политики, не конкретизированы ее ориентиры на длительную перспективу, не определены контуры модели социального государства. Возникает и нарастает потребность уточнения целей и приоритетов экономической и социальной политики, увязки последовательности их реализации, корректировки механизма государственного регулирования развития социальной сферы регионов с учетом особенностей современного этапа развития мировой экономики, характеризующегося глобализацией бизнес-процессов и мировым финансовым кризисом. Этим объясняется актуальность рассматриваемой в монографии научной проблемы, которая тесно связана со следующими научно-практическими задачами: анализ эффективности и приоритетов развития региональных социально-экономических систем, исследование экономического компонента макроокружения социальной сферы региона, определение места и целей дальнейшего функционирования регионов в системе новых производственных отношений, формирование рыночной структуры и социальной сферы, обеспечение взаимозависимости систем и результатов. Проблемы развития социальной сферы нашли отображение в научных трудах многих ведущих российских и зарубежных ученых. Весомый вклад в разработку отдельных аспектов этой проблемы сделали Г. Беккер, М. Доэл, Н. Луман [14], Дж. Минцер, Т. Парсонс, В. Пэтти, Д. Рикардо, А. Смит, Т. Шульц и др. Территориальные аспекты развития социальной сферы освещают в работах такие 4 Пакулина И.С. научные работники, как Л.Н. Кочеткова [10], В. Л. Кураков [11], Д.С. Львов, Н.М. Найбороденко, А.Я. Рубинштейн [20; 21] и другие. Вместе с тем проблема государственного регулирования развития социальной сферы региона остается недостаточно изученной как в российской, так и мировой науке. Чрезвычайно важным для современной России является налаживание такого организационноэкономического обеспечения регионального развития социальной сферы, которое бы на основе внедрения принципов прозрачности, ответственности, результативности способствовало существенному повышению уровня экономической эффективности и достижению социальной справедливости в этой сфере. Анализ имеющихся исследований свидетельствует, что в большинстве из них отсутствует комплексное видение концептуальной модели развития социальной сферы, ее приоритетов на коротко- и долгосрочную перспективу. Без этого невозможно обоснование адекватной для условий России стратегии реформирования социальной сферы и принятие соответствующих законодательных актов. Этим определяется актуальность и выбор темы проведенного исследования, его научная и прикладная значимость. Объектом исследования является процесс государственного регулирования развития социальной сферы региона. Предметом исследования являются экономические отношения, которые возникают в процессе государственного регулирования развития социальной сферы на основе гармонизации интересов властных структур, общества и бизнеса. Научная новизна проведенного исследования заключается в следующем: – обоснованы и сформулированы основные теоретические положения государственного регулирования социально-экономического развития, методология формирования стратегии регионального развития; – обоснованы положения о том, что интегрированное образование может выступать механизмом практической реализации обратной связи между промышленностью и образованием, Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 5 что в эпоху экономики знаний современные организационноэкономические механизмы инновационного развития сферы образования смогут стать реальным инструментом формирования в системе образования не только специализаций, но и уровней образования в соответствии с индивидуальными способностями обучающихся, потребностями рынка труда и реальными возможностями образовательного учреждения; – доказано, что с учетом взаимосвязи научного и инновационного комплексов целесообразно рассматривать их как единый научно-инновационный комплекс; – обоснована целесообразность создания инновационных предприятий в составе вузов РФ; – разработана классификация инноваций, учитывающая современные тенденции развития здравоохранения; – выявлены и систематизированы факторы, определяющие инновационное развитие учреждений здравоохранения региона; – обоснованы направления совершенствования инфраструктурного обеспечения лечебного учреждения; – определены критерии и предложен методический подход к оценке эффективности управления системой здравоохранения на региональном уровне; – научно обоснованы нововведения в структуру управления системой здравоохранения региона; – обобщены научные подходы к совершенствованию государственного регулирования развития системы культуры на региональном уровне. Раскрыты роль и значение культуры как объекта государственного регулирования и поддержки. Обобщен зарубежный опыт реализации государственной политики в сфере культуры. Научно обоснованы направления совершенствования механизмов государственного регулирования развития региональной системы культуры; – на основе анализа зарубежного опыта выявлены источники финансирования спорта в регионе. Определены муниципальные приоритеты развития спорта; 6 Пакулина И.С. – определены стратегические направления реформирования коммунального хозяйства, которые будут способствовать наиболее эффективному использованию его ограниченных ресурсов; – выявлены особенности трансформации социальной политики на федеральном и региональном уровнях; – на основе анализа отечественного и зарубежного опыта обоснована типизация государственной инвестиционной политики в социальной сфере; – выделены основные этапы реализации инвестиционной политики в социальной сфере региона; – разработана схема построения системы бюджетного планирования муниципальных образований, учитывающая современные тенденции развития экономики; – определены направления обеспечения эффективного взаимодействия государственных властных структур и хозяйствующих субъектов при управлении устойчивым развитием социальной сферы территорий; – определены приоритетные направления реформирования социальной сферы с целью повышения эффективности деятельности государства в рамках социальной защиты населения; – выявлены характерные черты социальной политики как факторы социальной стратегии экономического развития государства, проведен анализ существующих моделей социальной политики в различных странах, определена возможность применения положительного зарубежного опыта в российской практике; – на основе изучения теории и практики государственного регулирования сформулированы принципы формирования социальной стратегии, собственно, территориального развития и ее функционирования в соответствии с имеющимися политическими, организационными, материальными и финансовыми возможностями России и ее регионов; Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 7 – разработан механизм реализации региональных социальных стратегий, который позволит сформировать взаимосвязанные и адаптивные структуры системы стратегического управления социальной сферой региона, а также разработать скоординированную стратегию управления региональным социальным комплексом. – определены приоритеты государственной политики в социальной сфере, способствующие наиболее эффективному использованию ее ограниченных ресурсов; – определены приоритеты стратегии повышения конкурентоспособности предприятий здравоохранения, образования, культуры и социального обслуживания населения с учетом современных тенденций развития и особенностей процессов реформирования социальной сферы; Структура и объем монографии определяется общей концепцией, поставленными задачами, логикой исследования. Монография состоит из введения, семи разделов, заключения, списка литературы. Она включает 4 таблицы, 5 рисунков. Список использованной литературы включает 28 наименований. Раздел 1 ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ РЕГИОНА: ЗАДАЧИ, ФОРМЫ, МЕТОДЫ Социальная сфера представляет собой часть экономической системы, функциональным назначением которой является предоставление услуг социального характера [16, с. 11]. В данном случае понятие «сфера» следует рассматривать как совокупность видов экономической деятельности, которые имеют четко выраженную общность функций, особенное предназначение в общественном разделении труда и ряд характеристик, которые существенно отличают эти виды экономической деятельности от материального производства, в частности: по большей части совпадение стадий производства и потребления, наличие непосредственного контакта с потребителем, ориентация на индивидуального потребителя или общество в целом, локальность потребления из-за невозможности транспортировки и накопления услуг. Актуальной научной проблемой является обеспечение стабильного развития социальной сферы. Главной целью социального развития, а следовательно, и планирования социальной сферы является повышения уровня жизни населения, а также формирование человеческого капитала в целом как главной производительной силы. Можно заметить, что это довольно общая цель, которая поэтому и не может быть смоделирована, хотя и должна учитываться в процессе планирования. Она служит его основой. Понятно, что планы всей страны относительно повышения уровня жизни должны дополняться усилиями производственных коллективов социальной сферы, населенных пунктов, районов, регионов. Вместе с тем в планы социального развития необходимо закладывать и такие показатели, которые бы оказывали содействие уменьшению существующих дифференциаций. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 9 На развитие социальной сферы влияет много факторов, часто неоднозначно связанных между собой. Влияние это может быть как непосредственным, так и опосредствованным. Функционирование социальной сферы нужно рассматривать как неотъемлемую часть всей социально-экономической системы РФ, в которой сосредоточены одна треть основных фондов и почти столько же всех работающих. Кстати, следует отметить, что здесь сосредоточен высочайший интеллектуальный потенциал. Все это свидетельствует о весомой роли социальной сферы в жизни общества. Ее значение для экономики страны можно рассматривать в двух аспектах: один из них заключается в том, что этот сегмент экономики существенно определяет уровень развития российской экономики. Поэтому в перспективе без гибкой и эффективной системы финансирования невозможно ее полноценное функционирование. В перспективе в развитии социальной сферы должны произойти существенные изменения, к которым, на наш взгляд, целесообразно отнести: рост инвестиций, что обусловит улучшение ее инфраструктурного потенциала; дальнейшая диверсификация услуг социальной сферы; активизация развития рынка услуг; повышение образовательного, профессионального и квалификационного уровня кадрового потенциала, что, в свою очередь, обусловит повышение эффективности производства. Необходимо улучшение доступности всех элементов инфраструктуры социальной сферы и соответствующих услуг для каждого гражданина. Решая эту задачу, социальная сфера создает предпосылки для всестороннего развития личности. Именно планируя и прогнозируя достижение социального равенства, можно целеустремленно решать и задачи развития личности, формирования главной продуктивной силы общественного развития. Повышение уровня жизни, формирование здорового образа жизни, снижение социальной дифференциации дают возможность выразить себя как через главную цель социального развития, так и через иерархию – «дерево целей». Процесс конкретизации целей от высшего уровня к наиболее низкому напоминает процесс разрастания дерева. К этому 10 Пакулина И.С. способу – построению «дерева целей» – приходится обращаться каждый раз, когда цель большая и сложная, чтобы ее можно было непосредственно связать со средствами ее достижения. Тем не менее, такая формулировка программы социального развития предусматривает необходимость детального определения целей для разных уровней организации общества, каждого коллектива согласно их роли в процессе общественного производства. Современные культура, образование дают человеку значительные возможности в реализации своих личных стремлений при выборе профессии; определении характера досуга, стиля личной жизни. И в этом важная роль принадлежит социальной сфере, которую можно рассматривать в перспективе как феномен жизнедеятельности современного общества, социализации личности. Социальная сфера предполагает тесную взаимосвязь человека и культуры, образования, науки, искусства, чтобы удовлетворить ее нужды в гармонии с общими интересами своего народа, всего цивилизованного мира, чтобы научиться подчинять свои действия, поступки, намерения моральным, духовным требованиям культурной цивилизованной сферы. Принимая участие в социокультурных процессах, создавая новые культурные образцы, развивая на основе этого свой внутренний мир, человек вместе с тем должен постоянно приобщаться к имеющемуся миру культуры, созданного трудом и умом предыдущих поколений. Социальная сфера – это не статическое состояние определенной системы материальных и духовных ценностей, а динамичный процесс, который постоянно развивается, в котором человек не только создает, потребляет ценности, а и саморазвивается. Социальная сфера возвращает обществу научный потенциал. По нашему мнению, это единственный социальный институт, благодаря которому реализуются, развиваются, обогащаются и расширяются научные знания. Достижения же науки в мире стимулирует развитие социальной сферы. Понятно, что это влияние не прямое, а опосредствованное. Знания, которые передаются через такое звено соци- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 11 альной сферы, как образование, выступают важнейшим условием социального развития в целом. Социальная сфера интенсифицирует взаимосвязь содержательных основ духовной жизни, что выступает как относительно целостное явление общественно-экономических процессов, реализуясь в общественных и экономических процессах сознания, духовной культуры и будничных взглядов людей. Указанная сфера и в перспективе активно будет участвовать в социальноэкономических и культурных процессах. А реальной возможностью формирования личности является критерий развития современной системы социального предназначения. Роль социальной сферы в обществе будет возрастать. В условиях глобализации и интеграции экономики РФ в европейский и мировой рынок проблема ускорения развития социальной сферы, которая нуждается в создании соответствующих технических, структурных, организационных и управленческих предпосылок, актуализируется. Мировой опыт свидетельствует, что без создания современного рынка качественных услуг, развитого транспорта и связи, финансово-кредитной сферы и комплекса деловых услуг, сферы образования и здравоохранения Россия не сможет стать составляющей глобальной экономики. В настоящее время перед экономикой России стоят сложные задания, которые требуют внедрения новых технологий обслуживания и совершенствования структуры социальной сферы, поиска на этой основе путей повышения эффективности ее функционирования, оптимальных управленческий решений и активной социальной политики. По нашему мнению, ускоренный экономический рост и преодоление бедности – важнейшие стратегические задачи, поставленные перед российской экономикой. Наиболее острые угрозы безопасности страны, особенно в условиях финансового кризиса, проявились именно в социальной сфере. В целях создания эффективной системы экономической безопасности в социальной сфере необходим новый подход к мониторингу количественных показателей в социальной сфере с последующей качественной его оценкой. 12 Пакулина И.С. В основе реализации активной социальной политики должно лежать комбинированное использование государством механизмов и методов разного типа, направленных на ускорение адаптации к рыночной системе работоспособных граждан, способных получить достойную оплату труда; укрепление гарантированной социальной защищенности для неработоспособных и социально незащищенных граждан, которые не имеют возможности поддерживать свое существование в рыночной конкурентной среде без помощи государства; расширение инвестиций в «человеческий капитал», – здоровье, образование, подготовку кадров, воспитание подрастающего поколения, культуру и информатику, науку, экологию. Инновации в социальной сфере направлены на решение актуальных социальных проблем. Значительная часть инноваций в социальной сфере носит некоммерческий характер, они предполагают длительный срок отдачи и оказывают влияние на большие группы людей. Отмеченные особенности определяют необходимость системного подхода к осуществлению инноваций в социальной сфере. Основными элементами институциональной структуры инновационных отношений социальной сферы являются два блока институтов – формальных (право) и неформальных, в качестве которых выступают неформальные ограничения (стиль поведения, мировоззрение), структурирующие политическое, экономическое и социальное взаимодействие. При всей практической важности вопросов государственного регулирования социально-экономического развития, результаты современных исследований по этой тематике применяются недостаточно эффективно. Зарубежной наукой и практикой накоплен весьма большой багаж теоретических концепций, конкретных форм и методов в сфере государственного регулирования, сформировались различные школы, проповедующие очень разные идеи о роли государства, а также и регионов в экономике. Достаточно назвать работы таких, иногда резко различных по своим взглядам, ученых как А. Смит. Ж. Сэй, К. Вагнер, Ф. Лист, К. Маркс, А. Пигу, Дж. Кейнс, В. Леонтьев, Д. Гэлбрейт, Ф. Хайек, М. Фридман, Л. Столерю, Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 13 Л. Эрхардт и др. Однако прямое применение зарубежных теоретических разработок и рекомендаций в российских условиях весьма затруднительно. Дело в том, что эти разработки и рекомендации носят отчетливо выраженный прагматический характер. Они в сильнейшей степени ориентированы на конкретные общества и страны и далеко не всегда поддаются адаптации. Следует отметить достаточно высокий научных уровень современных российских исследований по вопросам государственного регулирования социально-экономического развития. Однако пока еще не разработана единая научная парадигма использования системного подхода в государственном регулировании и при формировании стратегии социально-экономического развития, не определены технологии выбора стратегий и приоритетов развития, методы оценивания эффективности достижения целей и инструменты их реализации. Научно-теоретическая и практическая значимость указанных проблем обусловила выбор темы, актуальность и целевую направленность нашего исследования. Одной из важных проблем развития общества на протяжении столетий являются вопросы поиска разумного соотношения между государственным и частным секторами экономики, между общегосударственной, региональной и корпоративной экономической политикой. Опыт реальной жизни показывает: ни одно общество не может существовать без выраженного в разной мере контроля, содействия и регулирования со стороны государства. Сфера экономической жизни не является исключением. В странах с централизованной экономикой воздействие государства на экономику проявляется, как правило, в виде директивных планов, государственного распределения различных ресурсов. По существу, государство является основным центром управления деятельностью хозяйственных единиц. В странах с рыночной экономикой степень вмешательства государства и его органов в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов существенно меньше и носит преимущественно косвенный характер. Государство воздействует на экономику 14 Пакулина И.С. посредством законодательных ограничений, налоговой системы, других финансовых инструментов и нормативов, инвестиций, субсидий, льгот, кредитования, реализации социальных программ и др. Необходимость государственного регулирования экономики была обоснована теоретически и подтверждена мировой хозяйственной практикой XIX–XXI веков, как в Европе, так и в США. Это регулирование всегда имеет место, но характер государственного вмешательства в экономику, его принципы, формы и методы в сильной степени зависят от конкретной исторической ситуации, особенностей стран и регионов, господствующих концепций о роли государства в обществе. Государственный сектор во всех странах выполняет важную макро-регулирующую функцию, создавая и поддерживая благоприятные условия деятельности рыночной экономики. На практике нет чисто рыночной (частной) экономики, но существует смешанная государственно-рыночная экономика, где рынок – основной производитель и продавец товаров и услуг, а государство – его регулирующий агент и важный субъект хозяйствования. Налицо тесное переплетение государства и частного предпринимательства в экономической деятельности. В России идеология государственного управления экономикой трансформировалась за последние годы от позиции дерегулирования и разгосударствления до признания необходимости упреждающего государственного регулирования, активизации управления государственными предприятиями и государственными пакетами акций. Между тем, в России особенно важна роль государства в период интенсивного реформирования. Роль государства в крупнейших странах имеет особую специфику. На него возлагаются здесь дополнительные обязанности по поддержанию единого экономического пространства, недопущению чрезмерной социально-экономической дифференциации регионов и др. Дополнительные экономические функции проистекают из особенностей геополитического и экономико-географического положения государства и места в международном разделении труда, демографической ситуации, национального и религиозного состава населения. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 15 Основные задачи государственного регулирования социально-экономического развития. Государственное регулирование социально-экономического развития представляет собой постоянное воздействие государства на самостоятельно хозяйствующие субъекты в целях обеспечения экономического роста и нормальных условий хозяйствования, эффективной реализации государственной и региональной социально-экономической политики, обеспечения стабильности, национальной безопасности. Это воздействие осуществляется различными методами, достаточно отработанными отечественной и мировой практикой. Конкретный набор их и роль определяются моделью государственного регулирования, которая избрана тем или иным государством. Задачи государственного регулирования социально-экономического развития в конкретной стране исходят, во-первых, из самой концепции государства, как ее понимают в данном обществе, его экономической роли, из господствующей экономической и социальной идеологии. Они определяются спецификой и объективными условиями функционирования народного хозяйства, традициями, менталитетом населения, типом его хозяйственного поведения, характером экономической ситуации и конкретным набором экономических, социальных, экологических проблем. В числе наиболее важных задач, стоящих перед государством в настоящее время, необходимо выделить следующие: – содействие созданию эффективной рыночной инфраструктуры, работающей на реальный сектор экономики; – комплексное проведение экономической реформы, содействие нахождению эффективных собственников и их поддержка, внедрение передовых форм и методов организации экономики; – последовательное создание законодательной и нормативноправовой базы хозяйствования в новых условиях; – постепенная структурная перестройка всего народного хозяйства, региональных экономик, отдельных видов деятельности, сфер экономики, предприятий; 16 Пакулина И.С. – содействие демонополизации и развитию конкуренции при одновременной защите внутреннего национального и региональных рынков, обеспечении экономической безопасности. Задачи государственного воздействия на экономику в условиях сложившихся стабильных социально-экономических систем, с преобладанием рыночных факторов достаточно ясны из практики зарубежных стран, если говорить о них в общем плане. В их числе: – обеспечение максимально полной занятости населения; – постоянное повышение минимального уровня доходов; – обеспечение стабильности цен на основные товары и услуги в течение возможно более длительных периодов; – стабилизация денежного обращения и финансовых рынков; – создание благоприятных макроэкономических и инфраструктурных условий для хозяйствующих субъектов, ориентирование их в стратегической конъюнктуре; – постоянное стимулирование инвестиционной активности; – обеспечение равновесия и экономической безопасности внешнеэкономического обмена, защита внутреннего рынка; – ограничение монополистических проявлений в хозяйстве, элиминирование их негативных последствий; – создание и поддержание систем социальной защиты граждан, особенно социально уязвимых слоев и групп. Территориальная специфика задач государственного регулирования социально-экономического развития. Региональный уровень государственного регулирования – вопрос не менее сложный, чем государственное регулирование на федеральном уровне. Между тем, и зарубежный, и отечественный опыт говорят о том, что регулирование со стороны территориальных органов, региональная экономическая политика часто дают больший эффект, чем централизованное воздействие. Наиболее удачным вариантом признается сочетание централизованного и регионального воздействия на хозяйствующие субъекты. При этом централизованное воздействие играет стратегическую роль, но основной объем задач регулирования экономики, осуществляется на региональном уровне. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 17 Региональные органы управления объективно были поставлены в такие условия, когда они отвечали за главное и наиболее сложное – социальное развитие территории, повышение уровня жизни населения. Задачи государственного регулирования социально-экономического развития на региональном уровне конкретизируются и приобретают определенную специфику. Традиционно в зарубежных странах в регионах и крупных городах обращается особое внимание на решение следующих задач: – пропорциональное развитие местной экономики; – сохранение местных предприятий и рабочих мест; – обеспечение доходной базы местных бюджетов; – рациональное землепользование; – структурная перестройка старых индустриальных районов; – улучшение экологической ситуации и благоустройства; – целенаправленное профессиональное образование в соответствии с потребностями региона, переподготовка и переквалификация кадров; – помощь бедным территориям. Применительно к российским условиям на региональном уровне общие задачи государственного регулирования социально-экономического развития можно сформулировать следующим образом: – поддержание необходимых уровней производства стратегических товаров, обеспечение региональной экономической безопасности; – поддержание важнейших региональных макроэкономических пропорций (между спросом и предложением, экспортной и внутренней экономикой); – поддержание необходимого соотношения между количеством и качеством рабочих мест и предложением рабочей силы (по отдельным контингентам населения, городам и районам); – развитие социальной инфраструктуры и создание общих условий хозяйствования для всех секторов экономики. Обе- 18 Пакулина И.С. спечение возможностей пользования в регионе энергетическими и транспортными системами; – компенсация для социально значимых сфер и предприятий объективно существующих негативных факторов их деятельности; – комплексное решение проблем в народном хозяйстве региона (на основе реализации взаимосвязанной системы региональных целевых программ). Социально-экономическая политика региона – это, основанные на общепризнанной стратегии, определенные цели и принципы действий администрации и хозяйствующих субъектов в сфере экономики, а также направления и приоритеты этой деятельности, учитывающие общегосударственные, региональные и корпоративные интересы, имеющие стабильный, предсказуемый характер. Социально– экономическая политика исходит из общей федеральной социально-экономической политики и определяет все текущее управление и регулирование экономики в регионе. Проблема выбора стратегии развития социально-экономического развития региона. В современный период важнейшее значение приобрели вопросы стратегии развития региональных экономик. Проблематика стратегии социально-экономического развития крупных городов и регионов, как показывает проведенный анализ конкретной региональной практики, включает следующие основные проблемные вопросы. Первый, и главный, состоит в том, что для большинства регионов России нужна новая стратегия дальнейшего развития. Прежняя специализация, структура и организация экономики не в состоянии и сейчас, и в будущем обеспечить занятость населения и получение необходимого дохода. Второй, – оказалось трудно выбрать общепризнанную стратегию развития в конкретном регионе. Слишком разными оказываются исходные платформы и цели у различных сил, заинтересованных в той или иной стратегии, неэффективны согласовательные механизмы. Третий блок выявился достаточно неожиданно – серьезной трудностью стало применение уже разработанных стратегических документов в конкретной прак- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 19 тике управления, определение механизмов реализации стратегии, с тем, чтобы стратегические документы не оставались только книгами в шкафах губернаторов. Наконец, выявилась достаточно большая теоретическая и методологическая неясность ряда вопросов стратегического развития. В применении к региону как территориальной социально-экономической общности понятие стратегии социально-экономического развития можно сформулировать следующим образом. Это принятые регионом на длительную перспективу генеральные цели, направления и принципы действий в экономике и социальной сфере. Они должны базироваться на общих интересах и максимально учитывать корпоративные интересы, содействовать социальноэкономической активизации всех субъектов хозяйствования и населения. Понятие стратегии социально-экономического развития региона многомерно. Есть стратегия региона в целом. Есть корпоративная стратегия в регионе (стратегия крупных фирм, банков) со своими целями, интересами. Есть, далее, стратегия администрации региона, несущая на себе отпечаток ее собственных, бюрократических интересов. Есть экономическая стратегия отдельных политических сил, действующих в регионе. Наконец, можно говорить о стратегических интересах населения. Встает сложная задача согласования и объединения этих стратегий в общерегиональной стратегии социально-экономического развития. Ее носителем и разработчиком обязана стать именно региональная власть как полномочный представитель всех интересов в регионе, при общественном контроле за всем процессом, что поможет ей максимально отойти от своих бюрократических интересов. Принципиален вопрос о сроках действия стратегии. И прошлый опыт, и логический подход, и макроэкономический расчет показывают, что речь должна идти о периоде в несколько десятков лет. То есть, регион по выбранной им стратегии должен жить и развиваться в течение 30–40 лет и далее, вплоть до нового стратегического поворота. Именно на такой период должно выбираться направление 20 Пакулина И.С. стратегического развития, именно через такой период возможен будет новый стратегический выбор (когда сменится несколько поколений, сменится производственная и культурно-информационная база, экономическая идеология). Ситуация, когда регион меняет стратегию каждые 15–20 лет, нелогична. Основные этапы формирования стратегии социально-экономического развития, которые одновременно характеризуют и ее основное содержание, представлены на рис. 1.1. Очень важен самый первый этап – выбор стратегической идеологии. Региональная власть, как главный носитель стратегии, должна четко определиться – каковы основные стратегические ценности, интересы регионального общества. В каком направлении собирается двигаться регион, к какому типу жизненного уклада, экономических отношений, хозяйственного поведения. Без этой четкой позиции стратегию не сформулировать. При анализе и прогнозе факторов и условий регионального развития необходимо охарактеризовать как внутреннюю, так и внешнюю среду. Формы и методы государственного регулирования экономики и социальной сферы на территории. Хотя мировой практикой накоплен значительный потенциал форм и методов государственного регулирования экономики, уровень их разработанности для российских условий нельзя признать сколько-нибудь удовлетворительным. Особенно мало исследована специфика применения общих методов регулирования на региональном уровне. Следует отметить, что каких-либо особых, чисто региональных методов регулирования не существует. Проблема состоит в том, каким методам должны отдаваться приоритеты, как учесть региональные особенности при их применении. С учетом этого можно рекомендовать следующую систему форм и методов регулирования экономики для применения их в регионе. 1. Прямое и косвенное воздействие. Первое означает вмешательство региональных органов, непосредственно в основную деятельность хозяйствующих субъектов. Оно может осуществляться раз- 15 В каком направлении собирается двигаться регион, к какому типу жизненного уклада, экономических отношений, хозяйственного поведения. Без этой четкой Государственное регулирование развития социальной сферы: 21 позиции стратегию не сформулировать. приоритеты и экономические механизмы Формирование стратегической идеологии социально-экономического развития региона Анализ имеющегося потенциала развития: – геополитическое положение; – природно-ресурсный потенциал; – экологическая ситуация; – демографический потенциал; – производственный потенциал; – научно-информационный потенциал; – рекреационно-туристический потенциал; – культурно-исторический потенциал Прогноз условий и факторов развития на стратегическую перспективу Формирование стратегических целей социально-экономического развития: – социальные цели: – экономические цели: – организационные цели; – стратегические ограничения Определение стратегических направлений развития экономики региона: – стратегические функции; – внутренний сектор; – производственная инфраструктура; – социальная инфраструктура Формирование организационных условий и методов реализации стратегии Определение роли и места региональной администрации в реализации стратегии Рис. 1.1. Основные этапы формирования стратегии социальноРис. 1.1. Основные этапы формирования стратегии социально-экономического развития региона (разработано автором) экономического развития региона (разработано автором) личными методами (как «жесткими», так и регионального «мягкими»). Косвенное При анализе и прогнозе факторов и условий развития необходимо охарактеризовать как внутреннюю, так и внешнюю среду. воздействие – это воздействие не на саму деятельность, а на условия Формы и методы государственного регулирования экономики и социэтой деятельности, на внешнюю среду хозяйствующего субъекта альной сферы на территории. Хотя мировой практикой накоплен значитель(налоговую, административную и др.). 22 Пакулина И.С. 2. Директивное и рекомендательное (индикативное) воздействие. Директивное воздействие означает направление обязательных для выполнения заданий, указаний, норм, требований. Директивно можно осуществлять и прямое и косвенное воздействие. То есть могут быть директивные, обязательные требования и по деятельности предприятия и по условиям этой деятельности. Рекомендательное (индикативное) воздействие также может быть обращено как на саму деятельность хозяйствующего субъекта, так и на условия этой деятельности. Предложения, ориентиры и другие «сигналы», направляемые регионом, не являются для предприятия обязательными, но они должны стать для него желательными и подкрепляться стимулирующими мерами. 3. Частное и комплексное воздействие. Первое предполагает воздействие на отдельные элементы внутренней или внешней среды субъекта или сферы экономики региона. Второе означает регулирование деятельности предприятия и региона в целом предполагает учет всех взаимосвязей, последствий, основывается на комплексном, системном анализе. 4. Текущее и перспективное (стратегическое) воздействие. При первом региональная администрация реагирует на изменяющуюся ситуацию, на постоянно возникающие новые проблемы, вопросы, задачи. Она мало управляет развитием этой ситуации. Второе предусматривает предвидение ситуации, вытекающий из этого план текущих и перспективных действий, решение долгосрочных задач. Развитие ситуации контролируется, развивается стратегическое управление ситуацией в регионе. Подводя итог, можно сказать, что преимущество должно иметь косвенное, рекомендательное, системное, стратегическое государственное воздействие. Оно, как правило, более трудоемко и сложно, но и более эффективно. Через планирование могут эффективно реализовываться многие важные задачи государственного регулирования экономики, экономической и социальной политики государства и регионов. Для реализации планов, программ и прогнозирования социальноэкономического развития может быть предложена (применительно к Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 23 региону) система перспективных экономических документов, каждый из которых выполняет свою функцию. Одни из них употребляются в практике, другие целесообразно в эту практику внедрить. Рекомендуемый перечень такого рода документов включает: – долгосрочную стратегическую концепцию социально-экономического развития; – экономические, социальные, ресурсные прогнозы; – стратегический план социально-экономического развития региона, который разворачивает стратегическую концепцию развития на период ближайших 10–15 лет; – среднесрочную программу администрации по стабилизации и дальнейшему развитию экономики, разрабатываемую на срок 3–4 года; – целевые программы и инвестиционные проекты; – годовые прогнозы социально-экономического развития, разрабатываемые в единой системе прогнозов России; – среднесрочный план социально-экономического развития региона, составляемый на период 4–5 лет. В стабильной социально-экономической ситуации этот план является основным инструментом экономического управления. Он имеет комплексный характер, охватывает всю региональную экономику, позволяет увязать и делает целенаправленными меры текущего управления и регулирования. План является адресным документом и доходит до низовых управленческих структур и хозяйствующих субъектов. Строится он по сферно-проблемному и функциональному принципу и содержит: – индикативные показатели и целевые ориентиры, ограниченный круг директивных заданий; – систему региональных заказов; – перечни региональных проектов и программ, – систему контрольных балансов производства и распределения стратегически важных ресурсов и продуктов; – стратегическую прогнозную информацию, важную для хозяйствующих субъектов; 24 Пакулина И.С. – систему принимаемых на предстоящий период стабильных экономических, финансовых, социальных, экологических нормативов и иных инструментов регулирующего воздействия. Среднесрочный план социально-экономического развития региона может иметь отраслевой, программно-целевой, ведомственный и районный разрезы. Эффективное государственное регулирование социально-экономического развития требует четкого уяснения целей и задач воздействия на него государства. Наиболее острыми на региональном уровне в России являются проблемы выбора новой стратегии социально-экономического развития, установления оптимальных взаимоотношений всех ветвей власти, поддержания региональной экономической безопасности. Необходимо пересмотреть отношение к целевым программам как инструментам экономического управления. В настоящее время их роль уменьшилась, основные функции программно-целевого подхода не реализуются, программы превратились по большей части в конъюнктурные, мало обоснованные документы. Резко возросла актуальность улучшения управления государственным сектором экономики. Необходимо усилие позиций регионального уровня в управлении государственным сектором и концентрация на антикризисной государственной политике и активном государственном регулировании в регионах процессов банкротства. Социальная сфера оказывает активное воздействие на темпы и эффективность экономического развития, влияя на качество жизни человека. Рост результативности материального производства на основе повышения качественных характеристик человеческого капитала способствует увеличению доходов населения и государственного бюджета, как источников финансирования социальной сферы. В России разрушение отечественного производства и импорт потребительских товаров создают видимость ненужности вложений в социальную сферу. Однако при таком подходе страна лишает себя возможности эффективного развития в будущем. Так, Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 25 оценки адаптационного потенциала населения, включающего образовательный, профессионально-квалификационный, информационно-культурный, социальный капитал показали, что сильным ресурсным потенциалом обладают лишь шестая часть населения, а слабым – почти четверть. Вероятность эффективного использования каждого из накопленных ресурсов не достигает 50%. Значение социальной сферы недостаточно исследовано в отечественной экономической науке. Необходим глубокий анализ и всестороннее объективное обоснование возрастающей роли социальной сферы в функционировании инновационной экономики и формировании национального человеческого капитала. Развитие социальной сферы и быстрый ее рост являются необходимыми условиями прогресса во всех сферах человеческой деятельности. Наиболее высокие темпы развития социальной сферы наблюдались во второй половине XX века и были обусловлены научно-технической революцией. Последняя предъявила высокие требования к качественным характеристикам человеческого капитала. Страны, сумевшие эффективно использовать мировые достижения НТР, должны были увеличить «вложения в человека». Эти вложения осуществлялись не только через увеличение бюджетного финансирования в отрасли социальной сферы, но и за счет роста доходов всего населения развитых стран. Инвестиции в социальную сферу в этих странах полностью окупились высокими темпами экономического роста и увеличением эффективности производства. Раздел 2 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ Совершенствование государственного регулирования системы образования. Проблемы совершенствования управления образованием остаются актуальными на протяжении многих лет. В последние годы они приобрели особое значение в условиях развертывания процессов реформирования и модернизации образования: законодательного закрепления полномочий в этой сфере деятельности за различными уровнями управления, включения России в Болонский процесс и перехода к многоуровневому образованию, разработки образовательных стандартов нового поколения, перехода на Единый государственный экзамен, нормативное финансирование и др. Комплексных исследований, позволяющих создать научно обоснованный подход к совершенствованию управления образованием в Российской Федерации, особенно в условиях его системных изменений, пока проведено недостаточно. Предложенные решения в этой области касаются, главным образом, оценки общего состояния управления, перераспределения отдельных функций между уровнями управления на основе субъективных представлений об эффективности их реализации, создания органов общественного управления и организации управления в образовательных учреждениях. Система образования в РФ представлена пятью основными элементами: образовательными учреждениями, образовательными стандартами и программами, органами управления образованием и подведомственными им учреждениями и организациями, общественными объединениями. Роль и значение этих элементов в формировании результата функционирования системы образования различна. Результатом функционирования системы выступает человек, получивший образование определенного уровня и качества в соответствии с установленными образовательными стандартами и программами. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 27 Экономический механизм государственного регулирования региональной системы образования – это совокупность элементов, методов, форм, способов, правил, процедур принятия решений при воздействия государства на систему образования региона для достижения его целей. Региональная система образования рассматривается нами как совокупность взаимодействующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений различных форм, типов и видов, органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций, объединений юридических лиц, общественных и государственнообщественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования в регионе. В качестве результатов функционирования региональной системы образования рассматриваются лица, получившие образование определенного уровня, подготовленные специалисты с профессиональным образованием, лица, получившие образовательные услуги в определенном регионе. Роль и степень участия каждого элемента системы образования в формировании указанных результатов определяются сложившейся практикой осуществления образовательного процесса в регионе. За последние годы система образования РФ претерпела кардинальные реформы, потребовавшие соответствующих изменений и в функциях государственного регулирования. Основные направления совершенствования управления, реализуемые в соответствии с государственными программами развития образования и предусматривающие расширение многообразия элементов системы и взаимосвязей между ними, не приводят к успешному решению задач модернизации экономики РФ, что указывает на наличие определенных дисфункций в государственном регулировании. Основным источником изменений в государственном регулировании образования являлось и является государство, которое разрабатывало, принимало и реализовывало управленческие решения 28 Пакулина И.С. в сфере образования. Однако это не привело к решению проблем системы, достижению поставленных перед ней целей и балансированию интересов различных субъектов в этой сфере. Управление региональной системой образования осуществляется соответствующими органами по линейно-функциональной схеме. Структура управления на протяжении длительного времени меняется незначительно. Распределение функций управления по уровням структуры установлено законодательно и детализировано подзаконными актами. Совершенствование государственного регулирования является важным элементом реформирования и изменения образования, о чем свидетельствует исторический опыт проведения этой работы. Основными направлениями были и остаются изменение организационной структуры, перераспределение функций управления между ее элементами, развитие самостоятельности образовательных учреждений. Достигнутые результаты не позволяют выделить наиболее эффективные варианты решений. Государство в лице органов управления образованием выступает инициатором и главным организатором исполнения мероприятий по совершенствованию государственного регулирования системы образования. Однако методологической основы для проведения этой работы не разработано: – отсутствуют показатели оценки доступности, качества и эффективности образования, выделенных в программных документах в качестве основных характеристик системы, которые должны расти; – планируемые в рамках модернизации экономики РФ мероприятия не направлены на достижение поставленных целей; – не разработаны подходы к оценке состояния системы образования по результатам измерения ее основных характеристик; Проведенные за рубежом исследования показали, что до настоящего времени не разработано подходов к оценке соответствия моделей управления целям и задачам реформирования образования. Полученные результаты не позволили выделить преимуществ тех Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 29 или иных моделей и рекомендовать их к распространению. Судя по тому, что разные страны вынуждены решать, в общем, одинаковые задачи в реформировании образования, управление для этого не является определяющим фактором. Зарубежные страны постепенно сошлись во мнении, что основной моделью является «классическое» управление по целям, поскольку все модели управления так или иначе имеют в своей основе определение целей, различающихся масштабом, временными рамками и другими отличительными признаками. Получивший распространение проектный подход к выполнению различных мероприятий в сфере образования также основан на постановке целей, определении задач, решение которых обеспечивает достижение поставленных целей, и выполнении мероприятий по внедрению в жизнь полученных результатов. Анализ международного опыта совершенствования управления образования показал следующее: – большинство стран ставят перед системами образования во многом однотипные задачи: повышение доступности образования, в том числе особо выделяя отдельные категории граждан, повышение качества образования, совершенствование структуры подготовки кадров с ориентацией на рынок труда и возможность повышения адаптационной способности выпускников к меняющимся условиям экономики; – развитие систем образования и управления ими осуществляется на основе разработки и реализации программ развития образования на достаточно длительный срок; цели развития образования определяются максимально конкретно, исходя из необходимости и возможности оценки степени их достижения, понятной для общества; – большинство стран сходятся на необходимости расширения в управлении общественной составляющей, реализуемой через создание и поддержку деятельности коллегиальных органов по оценке качества образования, определению основных направлений развития системы образования, осуществлению 30 Пакулина И.С. взаимодействия системы образования с обществом и экономикой; – опыт разных стран по совершенствованию управления не выявил однозначных преимуществ применяемых моделей, позволяющих использовать их в качестве образцов, что связано с неразработанностью подходов к оценке эффективности управления. На основе анализа зарубежного опыта нами было выявлено, что большинство стран осуществляют совершенствование управления образованием по следующим основным направлениям: – расширение круга субъектов, привлекаемых к участию в управлении образованием; – использование конкурсных начал в управлении; – изменение механизмов финансирования, связывание объемов с производительностью и научным потенциалом; – развитие вузовской автономии: предоставление структурной независимости, возможности определения внутренней структуры вуза; – усиление роли исполнительных органов в управлении взамен рекомендующих. Разработанные в зарубежных странах подходы к позиционированию различных моделей управления образованием основаны на определении степени представления в них трех основных характеристик: – государства в лице органов управления образованием; – руководства образовательных учреждений; – включенности образовательного учреждения в рыночные отношения. Значения указанных характеристик осуществляется на уровне экспертных оценок. Подход позволяет сопоставлять между собой модели управления разных стран, но не решает задач их оценки и выбора наилучшей. Изменение структуры и усложнение системы образования требуют применения новых подходов к совершенствованию управле- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 31 ния. Представляя управление как деятельность по обеспечению достижения поставленных целей и взаимодействие между органом управления и другими элементами системы образования, следует применить методологию функционального моделирования этих процессов. Модель управления отображает участие основных субъектов, включенных в образовательный процесс: – органа управления, определяющего для образовательного учреждения цели, условия функционирования и механизмы ресурсного обеспечения, необходимые для достижения поставленных целей; – образовательного учреждения, реализующего образовательный процесс в соответствии с поставленными целями, в рамках заданных условий и с использованием установленных механизмов ресурсного обеспечения. Опыт совершенствования государственного регулирования системы образования в РФ показал, что независимо от исторического этапа в рамках этой работы решаются практически одни и те же задачи, направленные на то, чтобы средствами управления изменить характеристики системы образования и результаты ее деятельности: – повысить качество подготовки на всех уровнях образования; – усовершенствовать структуры подготовки по уровням и специальностям в соответствии с потребностями народного хозяйства и экономики; следует отметить, что потребности экономики в подготовленных специалистах определялись и продолжают определяться самой системой образования, а в настоящее время — самими образовательными учреждениями, и проблема эта на системном уровне практически не решается; – рационализировать использование ресурсов, предоставляемых образованию государством; – развивать самостоятельность и инициативу образовательных учреждений при одновременном (на некоторых этапах — при преимущественном) усилении централизованного управления. 32 Пакулина И.С. Результаты этой работы, представленные в оценках состояния системы образования, свидетельствуют о снижении качества, отрыве структуры подготовки от потребностей экономики, нерациональном расходовании ресурсов, усилении централизации в управлении. Следовательно, поставленные цели и задачи неверно интерпретируются и реализуются, что требует применения иных методов для их решения. Одним из возможных вариантов разработки решений является моделирование процессов реформирования образования и управления ими. Применение методологии функционального моделирования для решения некоторых проблем модернизации образования показало возможность: – разработки набора процессов и их содержания для достижения необходимого результата; – определения требований к перечню решений, которые необходимо принимать для обеспечения реализации процессов; – оценки потребности в ресурсном обеспечении процессов, направленных на получение необходимого результата. Управление образованием может быть представлено в виде процесса взаимодействия органа управления и образовательного учреждения. Теоретическая модель такого процесса может быть построена на основе методов функционального моделирования. Моделирование показывает, что орган управления обязан определить: цели и задачи функционирования образовательного учреждения; условия осуществления образовательным учреждением различных видов деятельности, соответствующих целям, задачам и условиям функционирования системы образования; механизмы ресурсного обеспечения функционирования образовательного учреждения, а также аналогичные параметры для своего собственного функционирования. Моделирование включения в систему образования новых форм образовательных организаций позволило: – определить решения, которые должны приниматься управлением для обеспечения функционирования системы образования в измененных условиях; Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 33 – оценить потребности в ресурсном обеспечении реализации процессов взаимодействия образовательных организаций; – разработать подходы к формированию структуры управления. Моделирование также показало, что каких-либо изменений управление образованием при создании новых форм образовательных организаций не претерпевает. Это не позволяет говорить о том, что данная мера приведет к совершенствованию управления образованием. Оценка качества образования была и остается серьезной проблемой, в том числе управленческой, так до конца и не решенной. Для оценки состояния системы образования нами рекомендуется применять показатели: – доступности образования, определяемой соотношением числа мест для обучения и числа граждан, имеющих право или обязанных на этих местах обучаться; – эффективности профессионального образования, оцениваемой через связь с рынком труда, определяемой соотношением числа лиц, закончивших обучение на определенном уровне профессионального образования и получивших направление на работу (формализованный спрос на подготовленных специалистов), и числа лиц, поступивших на обучение на данный уровень образования. Расчеты доступности и эффективности образования в соответствии с разработанными нами подходами к их оценке показали, что, во-первых, доступность растет только в общем образовании, на остальных уровнях снижается, а, во-вторых, что эффективность растет на уровне начального профессионального образования, а на уровне среднего и высшего профессионального образования снижается. Это означает, что реализуемые мероприятия по модернизации образования и совершенствованию управления поставленных целей не достигают. Совершенствование государственного регулирования является важным элементом модернизации системы образования, о чем 34 Пакулина И.С. свидетельствует исторический и зарубежный опыт проведения этой работы. Проведенное нами исследование выявило, что основными направлениями совершенствования государственного регулирования развития системы образования являются изменение организационной структуры, перераспределение функций управления между ее элементами, развитие самостоятельности образовательных учреждений и рационализация ресурсного обеспечения. Методологические основы развития современного высшего образования России в условиях интеграции в мировое и европейское образовательное пространство. В условиях формирования новой образовательной парадигмы, связанной с переходом к обществу, построенному на знаниях, глобализацией и интеграцией образовательных систем, актуализируется вопрос о принципах и характере развития высшего образования, способного научить современного человека умению жить, действовать, умению жить вместе и умению быть. Это изменяет логику и содержание образовательного процесса, предлагая вместо концентрированного образования на протяжении определенного периода перейти к асинхронным моделям учебы в течение жизни, которые можно выбирать или варьировать в зависимости от потребностей и интересов человека, конъюнктуры рынка труда, общественного заказа. Функции высшего образования значительно расширяются: от производства, накопления, передачи – к продаже знаний, от формирования личности – к выполнению индивидуальных образовательных заказов клиентов. Такой подход тяжело воспринимается в российском обществе, научно-педагогической среде, особенно в условиях присоединения России до Болонского процесса с соответствующими обязательствами относительно ее участия в формировании единого Европейского образовательного пространства [5, с. 233]. Образовательные услуги входят сегодня в перечень платных услуг, и этот рынок приобретает значительные денежные обороты, характеризуется высокой конкуренцией. Кроме того, все более распространяется тенденция сокращения государственного Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 35 финансирования образования. Следовательно, общество должно определиться в сумме расходов на образование, ведь эти средства составляют довольно солидную величину и должны быть потрачены таким образом, чтобы могли обеспечить прибыль собственному государству, а не оплачивать высококачественную интеллектуальную рабочую силу для ее использования в других странах [17, с. 236]. Научно обоснованным во многих публикациях фактом современного мирового развития является прямая зависимость между уровнем образования и уровнем ВВП, т.к. конкурентоспособность современной экономики в значительной степени определяется способностью привлечь в экономику интеллектуально-информационные ресурсы. Во многих странах мира правительства стремятся осуществлять финансирование избирательно, с четко определенными целями, максимально возможно определяя результат. Все большее количество стран использует такие способы финансирования, как создание специальных фондов, выделение средств или освобождение от налогов при развитии связей между университетом и промышленностью как в сфере учебы, так и в сфере исследований. Рассматривая эту проблему в российских реалиях, следует отметить, что сегодня в значительной степени именно власть по своему усмотрению распределяет средства и определяет тех, кто должен получать государственную поддержку. Такое распределение не всегда отвечает интересам всех образовательных партнеров и ставит вопрос о более прозрачных принципах финансирования образования с предоставлением преимущества: одаренным, талантливым студентам, особенно из социально незащищенных слоев; перспективным научным разработкам; ведущим вузам, которые отвечают современным образовательным трендам. Не менее важным видится нам привлечение к финансированию образования предпринимательских структур, предприятий, о чем давно говорят, но еще не приобрело устойчивых традиций в Росии. Как показывает мировой опыт, именно такая форма финансовой поддержки, когда финансовыми донорами вуза становятся или его успешные выпускники, или заинтересованные в получении новых 36 Пакулина И.С. научных результатов фирмы и предприятия, является наиболее эффективной. Такая интеграция науки и экономики способствует повышению роли высшего образования, ее конкурентоспособности, приближает научные поиски к более реальным и конкретным проектам. Это определенным образом помогает также разрешать проблему так называемого «интеллектуального пролетариата» (М. Фридмен, Ф. Хайек), когда количество интеллектуалов превышает количество мест для выгодного трудоустройства, которое не дает возможность выпускникам вузов применить свою образованность [26]. Вопрос финансирования образования является вопросом не только государственным, но и таким, к решению которого должно приобщаться общество, определив те критерии, по которым будут финансироваться разные звенья образования, какие категории студентов могут рассчитывать и при каких условиях на более благоприятные условия финансирования, как будет решаться вопрос финансирования образования в рамках концепции «высшее образование на протяжении всей жизни». В условиях новой образовательной парадигмы этот процесс связывается также с изменениями функций социального контроля. Если ранее их выполняло, как правило, государство, определяя, в основном, дисциплины начальных планов, структурно-логические схемы образовательно-профессиональной подготовки студентов, их социализацию, то в условиях создания единого Европейского образовательного пространства, интеграции образовательных систем, социальный контроль выходит за пределы конкретного государства и требует уточнения адаптивных возможностей выпускников к трудовой деятельности на международном рынке труда. Фундаментализация образования является одним из направлений повышения качества образования в рамках болонских реформ и предусматривает: приоритет методологически важных знаний над ситуативными, прагматичными, которые могут приобретаться в процессе практической деятельности в зависимости от сферы производства; направленность на овладение взаимодополняющими Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 37 компонентами научного знания; рациональность мышления; формирование научной культуры и академической этики. Не менее важной нам видится необходимость преодолеть феномен отчуждения между экономическими и научно-техническими потребностями и гуманистическими ценностями, когда должна признаваться ценность образования как социального фактора развития общества. При условии, что каждый университет формирует свою гуманистическую миссию и осуществляет ее не только ради экономических интересов, но и ради общественного блага, можно говорить об образовании как общем благе. Среди практических вопросов, которые должны решаться в этом направлении в сфере высшего образования, считаем приоритетными следующие: 1) определиться с последовательностью, содержанием гуманитарных дисциплин в средней и высшей школе, обеспечив в полном объеме финансирование в обоих звеньях и нормативной, и вариативной составляющей [25, с. 62]; 2) наполнить новым содержанием гуманитарные дисциплины в вузе, определив их место среди нормативных, выборочных и дополнительных дисциплин; 3) формировать у студента чувство гордости за полученное университетское образование; 4) обеспечить личностно-ориентированное образование, стимулирующее интеллектуальное развитие студентов посредством усвоения методов научного познания, устойчивые навыки использования современного информационного пространства, анализа и выбора необходимой информации. Как показывает мировой опыт, в обществе должно формироваться доверие к высшей школе и автономии университетов таким образом, чтобы им доверяли определять не только 30–35% программ дисциплин, а доверяли будущее. При таких условиях усиления ответственности способствует саморазвитию университетов, их усилиям превратить научные достижения в реальные производственные результаты. О необходимости создания системы, при которой новейшие технологии, которые создаются учеными, могут быть внедрены в экономику, говорится на разных уровнях, но реально отсутствующие шаги, которые бы создавали благоприятные 38 Пакулина И.С. условия для такого процесса. Трансферт технологий от ученых к производству требует особенного инновационного менеджмента, в котором пока что недостаточно заинтересованы ни государство, ни высшее образование, ни бизнес. Как свидетельствует практика инновационного менеджмента в США и Европе, трансферт новых технологий осуществляется при условиях наличия пакета законов, которые поддерживают инновационную деятельность; при широкой финансовой поддержке как со стороны государства, так и бизнесструктур; постоянном информировании о научных достижениях; при наличии при университетах инновационных фирм. Без усилий по созданию таких условий в России трудно рассчитывать на ее приемлемую интеграцию в мировое и европейское образовательное пространство, и, тем более, на лидерство. Своевременное выявление и корректировка тенденций развития и методологических принципов высшего образования помогают своевременно реагировать на те проблемы и трудности, которые возникают в образовательной среде и требуют глубокого анализа для определения приоритетных направлений его совершенствования. Система образования в обеспечении устойчивого развития социального комплекса региона. Система образования играет важнейшую роль в обеспечении устойчивого развития социального комплекса регионов РФ. Устойчивое развитие системы образования региона невозможно без инноваций. Этим объясняется актуальность и выбор темы исследования. В настоящее время можно выделить три основных направления влияния учебных учреждений на развитие инноваций в регионах РФ: традиционная роль университетов как научно-исследовательских центров, создающих новое знание и разрабатывающих на его базе новые инновационные технологии; роль университетов как инновационных центров, способствующих трансферту новых технологий от стадии научной разработки до начальных этапов их технологического оформления и передачи на стадию промышленных испытаний; подготовка высокопрофессиональных кадров для функционирования всей цепочки создания и трансферта Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 39 инновационных технологий – от разработчиков до специалистов промышленных предприятий, включая специалистов по инновационной деятельности. При этом интеллектуальный продукт служит своеобразным «сырьем» для информационного века так же, как энергетический продукт – для индустриального века. Поэтому эффективная коммерциализация достижений науки и технологии – ключ к политическому и экономическому могуществу и высокому качеству жизни. Безусловно, невостребованная наука – это неэффективно растрачиваемые государственные средства, это реальная угроза государственной безопасности России. В России до сих пор еще между наукой и технологией остается много нерешенных проблем и противоречий. В настоящее время главная проблема, связанная с новыми технологиями, не в том, «как это сделать», а «кому это нужно» или «как это продать». Проведенные исследования показали, что трансферт технологий от научной лаборатории к рыночным производителям требует разделения функций и наличия целого ряда специализированных промежуточных звеньев. Нами предлагается в составе вузов России создавать инновационные предприятия. Их роль в развитии федеральной системы образования должна заключаться в следующем: поддержка научных исследований и реализация исследовательского потенциала учебных учреждений; помощь сотрудникам в освоении навыков инновационной деятельности; обучение учащихся и студентов навыкам инновационной деятельности как составная часть образовательного процесса; вовлечение учащихся и студентов в реальные патентно-инновационные и производственные процессы; финансовая поддержка образовательного процесса; установление прямых научно-технических контактов с производственными фирмами; реализация инновационных проектов малого бизнеса. Участниками данной системы на начальных этапах, помимо непосредственных исполнителей, должно стать Правительство РФ, федеральные агентства и другие финансирующие органы и, наконец, законодатели, обеспечивающие юридическую поддержку процесса. В результате совместной деятельности возникнет то, что и является новым знанием, юридически оформляемым как интел- 40 Пакулина И.С. лектуальная собственность. На последующих этапах к реализации инноваций подключится частный сектор в лице предпринимателей, венчурных инвесторов и крупных промышленных компаний, совместными усилиями которых данная инновация превратится в реальный рыночный продукт. Безусловно, стимулом для развития инновационной экономики в России должен стать пакет законов, облегчающих трансферт технологий. Для этого целесообразно использовать зарубежный опыт. Например, в качестве аналогов можно рассматривать законы США в этой области, важнейшим из которых является закон (Bayh-Dole Act, 1980), предоставивший университетам, бесприбыльным организациям и фирмам малого бизнеса право передавать промышленным компаниям лицензии на коммерческое использование тех изобретений, которые были сделаны при финансовой поддержке федеральных органов. Практически одновременно был принят закон (Stevenson-Wydler Act, 1980), направленный на активизацию участия федеральных лабораторий в процессах научно-технической кооперации с промышленностью, главным образом за счет распространения информации о полученных в них научных результатах. Закон 1982 г. об инновационных исследованиях (Small Business Innovation Research Act) создал специальную программу, предписывающую всем федеральным ведомствам с годовым бюджетом на НИОКР свыше 100 млн. долл. выделять не менее 1,25% этого бюджета на проведение исследований и разработок силами малого бизнеса. За 1983–1990 гг. в программу включились 11 федеральных министерств и ведомств, которые рассмотрели почти 100 тыс. заявок от небольших наукоемких фирм и приняли к финансированию 15 тыс. проектов. Принятие законов, позволивших работникам университетов патентовать в частном порядке даже те изобретения, которые были профинансированы за счет государственных грантов, вызвало в США и Великобритании огромный всплеск предпринимательской активности в университетской и научной среде. Данное обстоятельство привело к возникновению большого числа внедренческих и инновационных фирм при университетах, Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 41 ощутимо повысило доходы, вызвало подъем научно-технической активности внутри этих стран и рост государственных доходов за счет налогообложения возросшей предпринимательской и промышленной активности. В 1998 г. дополнительный доход от лицензионной деятельности американских университетов составил 725 млн. долл. Экономика же получила за этот год от реализации новых университетских лицензий более 33 млрд. долл. прибыли и 282 тысячи дополнительных рабочих мест. В настоящее время исследования, проводимые только восемью ведущими исследовательскими университетами Бостона (США), приносят ежегодно местному бюджету 7 млрд. долл. Для успеха инновационной деятельности в России, также важное значение будет иметь практическое выполнение принципа бесплатной передачи права на результаты интеллектуальной деятельности, полученной за счет государственного финансирования, непосредственно разработчикам, в том числе университетским ученым, при условии введения в обозримые сроки в экономический оборот на территории России. Это общий принцип, практикуемый всеми ведущими странами: государство должно страховать риски возникающих инновационных компаний, но не должно претендовать на доходы от их бизнеса. При этом государство получит долю доходов через налоги от фирм, созданных на базе инноваций, что подтверждается мировой практикой. В настоящее время профессиональное образование не может развиваться изолированно от тех структур, для которых готовит специалистов. При этом именно интегрированное образование – это механизм практической реализации обратной связи между промышленностью и образованием и суть в том, что предприятия должны принимать активное участие, в том числе финансовое, в подготовке будущих кадров. Учебное учреждение может дать выпускникам фундаментальное академическое образование, но не всегда располагает высококвалифицированными кадрами в какой-либо конкретной области, способными дать практические навыки для того, чтобы можно было сразу и полноценно включиться в работу того или 42 Пакулина И.С. иного предприятия. Преодолеть этот разрыв возможно, развивая систему интегрированного образования как систему образования за счет средств «заказчика» образовательных услуг, с привлечением его производственной базы и специалистов. По сути, это возрождение на новом этапе и в новых условиях зарекомендовавшей себя отечественной системы – системы совместной подготовки специалистов на базе фундаментального образования и финансовых, производственных и кадровых возможностей и потребностей заказчиков. Экономика и производство развиваются со скоростью, не сопоставимой со скоростью изменений в системе образования. Поэтому взаимодействие системы образования и действующего производства, реального бизнеса в рамках интегрированного образования будет стимулировать профессиональный рост профессорско-преподавательского состава вузов. В отличие от фундаментальной науки объем получаемых в ходе обучения специальных технологических знаний в современном мире значительно уменьшен. Именно в контакте с реальным бизнесом, должны обновлять профессиональные навыки вузовские преподаватели. Таким образом, на базе инновационных образовательных внедренческих комплексов может быть выстроена инновационная триада, включающая в себя образовательную, научно-исследовательскую и производственновнедренческую компоненты. При этом образовательное учреждение получает гарантированный оплачиваемый заказ на подготовку специалистов, возможность развития экспериментальной учебной базы, возможность повышения уровня и диверсификации предоставляемого образования, повышения уровня материальной поддержки преподавательского состава и стимулирования его профессионального роста. Наряду с этим, заказчик получает возможность на базе образовательного учреждения региона готовить высококвалифицированные кадры, по уровню и профилю наиболее отвечающие запросам, включая цели перспективного развития предприятий, причем выпускники уже с первых дней в состоянии активно включиться в производственный процесс без стадии адаптации и переучивания. В этом случае выпускникам гарантируется Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 43 трудоустройство по избранной специальности с определенной траекторией и перспективой карьерного роста. Низкая эффективность защиты и реализации инноваций в российской системе высшего образования является одной из причин того, что при одинаковой численности исследователей на тысячу занятого населения в РФ и странах ЕС эффективность зарубежных исследований и разработок (число Нобелевских лауреатов, публикаций и патентов, динамика роста инноваций, доля наукоемких технологий) в разы превосходит российские показатели. Другой важной причиной является низкий уровень материального поощрения. На материальное поощрение научных работников, чьи результаты используются в производстве и приносят реальный доход, тратится 10% прибыли в Германии, 12,5% – в США, более 16% – в Швейцарии, то есть конкретная деятельность, приводящая к повышению доходности, стимулируется. Мы считаем, что именно современные механизмы инновационного развития сферы образования предоставляют реальные возможности дифференциации уровня оплаты вузовских преподавателей в зависимости от качества и ценности предоставляемых образовательных услуг и степени их отдачи в реальных инновационных процессах. В ходе исследования обосновано, что современные организационно-экономические механизмы инновационного развития сферы образования смогут стать реальным инструментом формирования в системе образования не только специализаций, но и уровней образования в соответствии с индивидуальными способностями обучающихся, потребностями рынка труда и реальными возможностями образовательного учреждения, что позволит многократно повысить эффективность российского образования без увеличения бюджетных расходов на эти цели. При этом объединяющее, ведущее начало при образовании кластера организациями, относящимися к образовательной сфере, должен осуществлять ВУЗ. Так, исходя из существующей практики построения интегрированных корпоративных структур и специфики создаваемого инновационного научно-образовательного и производственного комплекса, целе- 44 Пакулина И.С. сообразно выделять в его организационной структуре следующие уровни управленческой иерархии: уровень центра, выполняющего задачи управления портфелем заказов и корпоративными ресурсами; уровень управления отдельными сегментами инновационного научно-образовательного и производственного комплекса, которые реализуют процессы, осуществляемые разными организациями, входящими в инновационный научно-образовательный и производственный комплекс; уровень управления конкретными направлениями и проектами, т.е. основными процессами, реализуемыми в рамках инновационного научно-образовательного и производственного комплекса. Вместе с тем, одной из основных задач является осуществление проработки и апробирования эффективных механизмов управления на соответствующих уровнях, в том числе, формирование механизмов, реализующих функции центра (механизмы формирования корпоративной стратегии, механизмы распределения корпоративных ресурсов). Представление инновационного научно-образовательного и производственного комплекса как одной из форм развития инновационного комплекса дает основание сделать вывод о том, что при проектировании инновационного научно-образовательного и производственного комплекса и последующей организации деятельности необходимо, в первую очередь, руководствоваться принципами, которые должны приниматься в качестве основы построения инновационных комплексов. Следовательно, при построении инновационного научно-образовательного и производственного комплекса необходимо обеспечить единство учебного, научного процессов и инновационной деятельности во взаимосвязи с экономикой и социальной сферой региона; инновационную направленность деятельности инновационного научно-образовательного и производственного комплекса, то есть доведение результатов фундаментальных и прикладных научных исследований до тиражирования и передачи в практику наукоемких (в том числе, образовательных) технологий; непрерывность образовательного процесса и взаимосвязь образовательных программ, которые осуществляются в рамках Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 45 научных специализаций инновационного научно-образовательного и производственного комплекса, в том числе, с целью сокращения сроков их освоения; организационное, учебно-методическое, научное и информационное взаимодействие между всеми субъектами инновационного научно-образовательного и производственного комплекса, равенство и учет их интересов. В настоящее время процесс разработки новой продукции в условиях рыночной экономики и полный цикл создания инновационного продукта в обобщенном виде должен обязательно включать следующие стадии: стадия зарождения идеи, результатом которой является новация; стадия предварительной экспертизы, результатом которой является вывод о востребованности новации рынком; стадия предварительного бизнес – планирования, результатом которого является финансовое обоснование инвестирования новации; стадия проектирования изделия, результатом последней является рабочая документация на основании которой осуществляется его производство; стадия опытно-экспериментальной обработки изделия, результатом которой является экспериментальный образец, выдержавший тестовые производственные и рыночные испытания; стадия окончательного бизнес-планирования, результатом которого является финансовое обоснование инвестирования производства изделия; стадия производства, результатом которого является коммерческий инновационный продукт; стадия появления изделия на рынке. Сопоставление научного и инновационного процессов показывает, что фазы реализации научных разработок и коммерческих проектов весьма близки, поэтому обеспечение должно осуществляться с единых позиций и рационального использования ресурсов в интересах комплексов. Связность этих процессов определяется также взаимным использованием результатов: результаты исследований являются основой для создания новых наукоемких продуктов, а результаты практического использования коммерческих продуктов порождают необходимость проведения новых исследований для совершенствования продуктов. С учетом взаимосвязи научного и инновационного комплексов предлагается рассматривать эти комплексы как единый научно-инновационный комплекс. Раздел 3 ПРИОРИТЕТЫ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ РЕГИОНА Инновационное развитие системы здравоохранения региона. Перспективы дальнейшего развития социальной сферы неразрывно связны с модернизационными процессами в здравоохранении, призванными обеспечить доступность медицинской помощи, достижение максимальной результативности и повышения качества оказываемых медицинских услуг на основе перспективных достижений медицинской науки и их практической реализации в деятельности учреждений здравоохранения. Создание и использование инноваций в системе здравоохранения как в области профилактики и лечения заболеваний, так и в области социально-экономического развития учреждений здравоохранения, их организационно-управленческой деятельности особенно актуально в плане ориентации государственной политики в сфере здравоохранения на комплексный подход к охране здоровья населения, на расширение диапазона медицинских услуг и их принципиально качественное улучшение в целях увеличения продолжительности жизни граждан, укрепления их здоровья, повышения работоспособности, а, следовательно, улучшения качества трудовой деятельности. В связи с этим, государство прилагает значительные усилия в целях формирования комфортной среды для осуществления в России исследований мирового уровня, оказания содействия научным исследованиям в перспективных направлениях, как самой медицинской науки, так и ее организации и управления. Государство реализует федеральные целевые программы, направленные на развитие и повышение эффективности здравоохранения и поддержание комплексных социально ориентированных инновационных проектов в сфере здравоохранения. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 47 Особую значимость приобретает создание системы инновационного управления, особенно в той ее части, которая связана с внедрением, освоением инноваций и коммерциализацией научных разработок. Результативность инновационного развития учреждения здравоохранения будет обеспечиваться во многом использованием эффективных методов, механизмов и инструментов управления инновационной деятельности, формированием инновационной инфраструктуры и благоприятной институциональной среды в сфере здравоохранения региона. В литературе рассматривались различные аспекты инновационной деятельности в здравоохранении – организационные механизмы управления инновационным развитием здравоохранения, вопросы модернизации социального института здравоохранения в условиях современной России, инновационный подход к управлению ресурсами здравоохранения, методологические основы управления сферой услуг здравоохранения, особо выделены социальные инновации и механизмы их реализации в сфере здравоохранения. В существующих научных работах в недостаточной степени показаны характерные особенности организации инновационной деятельности в здравоохранении, отсутствуют оценочные показатели ее эффективности. До сих пор не сформирована целостная законодательно-нормативная база, регламентирующая инновационную деятельность в данной сфере. Также отсутствуют четко проработанные организационные механизмы управления разработкой и реализацией инноваций как на федеральном, региональном, так и на уровне учреждения здравоохранения. Все это определило актуальность темы исследования, ее направленность. Нами были проанализированы различные подходы к понятию «инновация». На основе анализа и обобщения различных подходов к понятию «инновация» нами был сделан вывод о том, что инновации в сфере здравоохранения представляют собой результат целенаправленной профессионально-организованной и управляемой деятельности, обеспечивающий как повышение качества жизни населения, так и развитие учреждений здравоохранения 48 Пакулина И.С. на основе интенсивных факторов. Установлено, что особенности сферы здравоохранения определяют особенности инновационной деятельности в этой сфере общественной жизни. В этой связи большинство инноваций, осуществляемых в сфере здравоохранения следует отнести к социальным. Спецификой здравоохранения является то, что она тесно связана с другими сферами общественной жизни. Технические и социальные инновации в любой из отраслей, смежных со здравоохранением, неизбежно повлекут изменения и в здравоохранении. Поэтому внедрение инноваций требуется не только на уровне самого медицинского учреждения, но в первую очередь на уровне государства в целом посредством реализации государственной инновационной политики в сфере здравоохранения. Специфика организации и управления инновационной деятельностью в здравоохранении, определение ключевых направлений и приоритетов ее развития отражаются, в том числе и через классификацию инноваций. Проведенное исследование показало, что несмотря то, что к проблеме классификации инноваций обращалось достаточно большое количество как зарубежных, так и отечественных исследователей, результатом чего является разработка десятков классификаций инноваций на основе различных подходов, в существующих работах практически отсутствуют целостные классификации инноваций в сфере здравоохранения. Поэтому целесообразно выстроить классификацию на основе как известных, адаптированных нами к сфере здравоохранения, так и предлагаемых нами признаков: – характер удовлетворяемых потребностей (удовлетворяющие существующие потребности, создающие новые потребности); – роль в лечебном процессе (обеспечивающие (инновации в сфере организации здравоохранения, инновации в сфере подготовки мед. персонала, инновации в сфере средств диагностики, инновации в сфере средств мониторинга заболеваний, инновации в сфере фармацевтики, инновации в сфере производства средств медицинского назначения), медицинские инновации (медицинские инновации в сфере Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 49 профилактики заболеваний, диагностические инновации, связанные с изобретением новых способов диагностики, инновации в хирургической технике, инновации в сфере консервативного лечения, внедрение нано технологий в лечебный процесс и др.). – сфера проявления (продуктовые (новые услуги здравоохранения), процессные (новые методы, способы и средства диагностики, лечения и профилактики заболеваний), организационно-управленческие (новые методы организации труда медицинского персонала, организации приема пациентов, схемы и методы управления и т.д.), маркетинговые (новые приемы и методы маркетингового сопровождения услуг здравоохранения), экономические, обеспечивающие внедрение современных методов планирования, финансирования, стимулирования и анализа деятельности учреждений здравоохранения; информационно-технологические, направленные на автоматизацию процессов сбора, обработки, анализа информационных потоков в сфере здравоохранения; социальные направленные на повышение доступности услуг здравоохранения для населения); – степень новизны (радикальные (принципиально новые услуги здравоохранения, методы и средства лечения), революционные (связаны с появлением новых методов (способов, приемов) профилактики, диагностики и лечения на базе имеющихся препаратов (оборудования) или новых комбинаций их применения), инкрементальные (использование новых лекарственных средств и технических систем), конкурентоспособных по цене и основным параметрам медицинской эффективности); – сила воздействия (точечные (реализуемые в масштабах учреждения здравоохранения) и системные (реализуемые в масштабах той или иной системы здравоохранения); – характер проявления эффекта для учреждения здравоохранения (запаздывающие, своевременные, опережающие); 50 Пакулина И.С. – приоритетность и специфика внедрения (инновации-лидеры, инновации-последователи, «терпящие» инновации); – сроки полезного использования (до 1 года, от 1 года до 5 лет, свыше 5 лет); – источник инициирования инновации (инициированные вышестоящими органами управления, инициированные учреждениями здравоохранения на основе собственных разработок, изучения мнения пациентов, в результате конкурентного давления). Учет новых классификационных признаков позволяет учреждениям здравоохранения более обоснованно выстраивать как собственную инновационную политику. В рамках исследования необходимости совершенствования управления инновационной деятельностью учреждений здравоохранения проблема определения и систематизации факторов, влияющих на условиях, является весьма актуальной и не может считаться полностью решенной, несмотря на наличие ряда работ, посвященных данному вопросу. Следует подчеркнуть, что сфера здравоохранения специфична и требует особого внимания при разработке и внедрении инноваций, потому что главным показателем эффективной работы здравоохранения является здоровье людей. Любые инновации в этой сфере должны ставить своей главное целью увеличение продолжительности жизни людей, повышение качества жизни и, конечно, улучшение здоровья людей. Поэтому и становится необходимым рассматривать каждый из факторов инновационного развития в отдельности и на примере конкретного учреждения. Анализ существующих научных работ показал, что в них, как правило, отсутствует полный перечень факторов, определяющих инновационное развитие учреждений здравоохранения, не дается их классификация и характеристика. В настоящем исследовании под фактором понимается условие, причина или параметр, влияющие на характер и интенсивность инновационного развития учреждения здравоохранения. Наиболее часто в существующих исследованиях Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 51 выделяют следующие факторы: объективные (факторы внешней среды, которые обусловлены долговременными тенденциями и не связаны с волевыми решениями конкретного субъекта) и субъективные (факторы, действие которых является прямым следствием сознательно принятых решений); глобальные, определяемые макроэкономикой и обществом в целом, и локальные, определяемые на микроуровне предприятий; внутренние, направленные на организацию и управление инновационной деятельностью на предприятии, и внешние, способствующие расширению границ инновационной деятельности; факторы, способствующие и препятствующие инновационному развитию. Нами дана характеристика как внешних, так и внутренних факторов, начиная с международного уровня и заканчивая уровнем конкретного учреждения здравоохранения. При этом в дополнение к вышеуказанным факторам нами введены еще некоторые, описанные в различных работах, но не называемые в качестве таковых (факторов инновационного развития). Так, одним из ключевых факторов инновационного развития является государственная инновационная и региональная политика в сфере здравоохранения, объединяющая в себе целый спектр направлений политики, призванных стимулировать развитие инновационной деятельности: научная, образовательная, структурная, промышленная, социальная, налоговая, финансово-кредитная и т.д. Также следует выделить такой фактор инновационного развития, как развитость институциональной среды. Роль данного фактора в инновационном развитии учреждений здравоохранения чрезвычайно важна, поскольку их деятельность достаточно жестко регламентируется целым рядом законодательно-нормативных актов, являющихся формальными институтами. Существуют также факторы, не входящие ни в одну из перечисленных групп, но имеющие возможность повлиять на инновационный процесс. Это и отсутствие необходимости в нововведениях в силу осуществленных ранее, неопределенность сроков инновационного процесса, неразвитость инновационной инфраструктуры, неразвитость рынка технологий. Пакулина И.С. 52 Особо следует выделить такие факторы, как коррумпированность и бюрократизм, присущие современному российскому обществу. Несомненно, государству следует уделять особое внимание борьбе с такими негативными проявлениями рыночной экономики. Главный признак экономики рыночного типа – раскрепощение от внешнего вмешательства, подчиненные законам и воле людей формы и способы экономической деятельности, дающие возможность в полной мере проявиться хозяйственной самостоятельности и инициативе. Проведенная систематизация факторов и их характеристика представлены в таблице 3.1. Таблица 3.1 – Классификация и характеристика факторов инновационного развития учреждений здравоохранения региона (разработано автором) Признак 1 Факторы 2 Характеристика 3 Оказывающие долговременное влияние на уро1. Длительвень инновационного развития (глобализация, Долговреность возэффективность государственной инновационменные действия ной политики, долгосрочные тенденции развития экономики, уровня жизни населения и т.п.) Влияющие на уровень инновационного развития в течение небольшого промежутка времени (коКратколебания рыночного спроса на те или иные виды срочные услуг здравоохранения, получение краткосрочных преимуществ и т.п.) Экономические законы, активно воздействую2. Среда Внешние щие на инновационную деятельность учреждевоздейобъективний здравоохранения, нарастающее воздействие ствия ные НТП, глобальные структурные сдвиги в экономике Государственная инновационная политика, тенВнешние денции развития российской экономики, хасубъектив- рактер конкуренции на конкретных рынках меные дицинских услуг, изменение потребительского спроса, уровень бюрократизации и коррупции Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 53 Продолжение табл. 3.1 1 3. Источник возникновения 2 3 Научно-технический, маркетинговый, техничеВнутренние ский, кадровый потенциал, финансовые и ин(контроли- формационные ресурсы, мотивированное рукоруемые) водство, способности менеджмента учреждения здравоохранения к инновационному развитию Социально-демографические, социально-кульСоциальные турные, социально-образовательные, социально-психологические Экономические Организационноуправленческие Научнотехнические 4. Характер влияния Возможности и способности учреждения здравоохранения по финансированию инновационного развития Инновационные способности менеджеров, их умение создать эффективную систему управления инновационным развитием учреждения здравоохранения Формирующие научно-технический потенциал Сдерживающие Неблагоприятная институциональная среда, недостаток ресурсного обеспечения, отсутствие полной и своевременной информации о медицинских инновационных технологиях; децентрализация системы управления инновационным развитием здравоохранения; временной разрыв между проведением НИР и НИОКР и их практической реализацией; недостаточно быстрое насыщение сферы здравоохранения информационно-коммуникационными технологиями; высокий уровень бюрократизации и коррупции Стимулирующие Государственная политика по развитию здравоохранения, благоприятная институциональная среда, высокий научный потенциал, осуществление подготовки и закрепления квалифицированных кадров в отечественной медицинской науке Пакулина И.С. 54 Продолжение табл. 3.1 1 2 5. Степень Опредевлияния ляющие Существенные Оказывающие умеренное влияние 6. Характер межНезавифакторносимые го взаимодействия 3 Определенное влияние на уровень инновационного развития Государственная инновационная политика Управленческий потенциал учреждения здравоохранения Качество образования Кадровый потенциал учреждения здравоохранения Меры прямого регулирования инновационного 7. ХаракПрямого развития учреждений здравоохранения, иннотер провоздействия вационный потенциал учреждений здравоохраявления нения Косвенного Институциональное регулирование инновацивоздействия онного развития учреждений здравоохранения 8. Степень Изменения конъюнктуры рынка медицинских предска­ Случайные услуг, получение незапланированных префезуемости ренций. ЗаконоЭффективная государственная политика, инстимерные туциональная среда, рост экономики Взаимосвязанные Предложенная классификация позволяет оценить влияние факторов на управление инновационной деятельностью как в долгосрочной, так и краткосрочной перспективе и, таким образом, повысить качество как стратегического, так и тактического планирования инновационного развития в сфере здравоохранения, обоснованно вырабатывать и реализовывать инновационную политику на различных уровнях управления. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 55 В условиях евроинтеграционного вектора развития и глобализации бизнес-процессов необходимы инновационные подходы к организации и управлению работой лечебно-профилактических учреждений. В свою очередь к важнейшим областям управления деятельностью медицинских учреждений относится управление их инфраструктурой, представляющей собой систему обеспечения нормального состояния ресурсов, участвующих в процессе оказания медицинских услуг, и условий их взаимодействия. Актуальность решения вопросов, относящихся к управлению инфраструктурой медицинских организаций, объясняется следующим: – тесной зависимостью результатов их функционирования от уровня инфраструктурного обеспечения процесса оказания медицинских услуг; – высоким удельным весом расходов на инфраструктуру в общих издержках организаций здравоохранения; – необходимостью разработки стратегии замены или восстановления инженерных систем и медицинского оборудования и политики их обслуживания; – наличием значительных резервов повышения эффективности функционирования инфраструктуры и возможностей рациональной ее организации. Действующая в настоящее время в здравоохранении система организации и планирования, ориентированная, в частности, на «койку-место» как один из основных показателей при определении мощности лечебного учреждения, не способствует внедрению новых медицинских технологий. Развитие этого вида экономической деятельности имеет в основном экстенсивный характер. Поэтому естественно, что при сложившейся системе организации деятельности лечебных учреждений, архиважную роль играет совершенствование инфраструктурного обеспечения. В рамках лечебного учреждения инфраструктура представляет собой сложный комплекс взаимосвязанных статических и динамических систем. К ним относятся: здания и сооружения с прилегающими территориями; системы обеспечения комфорта, 56 Пакулина И.С. поддерживающие необходимую температуру, влажность, давление и чистоту воздуха; системы искусственного и естественного освещения; санитарно-технические системы; системы пожарной и охранной сигнализации; системы радио- и телевизионной трансляции; системы охранного (обзорного) и технологического телевидения; системы оперативной внутренней и городской телефонной связи; системы аудио оповещения; системы вертикального транспорта (лифтовое хозяйство); оборудование для сбора, хранения и удаления мусора, отходов, в зимний период – снега; системы дымоудаления и пожаротушения; подземные коммуникации и площадки для автотранспорта и т. д. Все перечисленные системы и сооружения призваны способствовать осуществлению основного технологического процесса – оказанию медицинских услуг. При этом должны быть обеспечены необходимые условия работы персонала и комфорт клиентов и пациентов. Тем самым определяется полностью зависимая от основного технологического процесса роль инфраструктуры. Инфраструктура должна удовлетворять все требования основного производства. Известно, что она обладает значительной инерционностью и требует определенного периода времени для изменения параметров своего функционирования. При этом потребность изменения свойств и характеристик инфраструктуры может быть продиктована рядом внешних и внутренних причин. К внешним причинам относятся: – смена жизненного цикла технологии «основного производства» или его части; – изменение процедур, предписываемых нормативно-распорядительной документацией, в том числе по инициативе контрольно-надзорных органов; – изменение состояния окружающей среды (изменение климата, изменение состояния внешней среды природного и техногенного свойства и т. д.). К внутренним причинам можно отнести: – окончание жизненного цикла инфраструктуры или ее отдельных элементов; Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 57 – изменение процедур, предписанных нормативно-распорядительной документацией менеджмента учреждения (инструкции, приказы, распоряжения и т. п.); – усовершенствование инфраструктуры или ее элементов и т. д. В процессе развития здравоохранения новые методики лечения требовали соответствующих изменений зданий, сооружений, инженерных систем, систем связи и энергетики. В первую очередь, это было продиктовано необходимостью внедрения новой медицинской техники. Однако запроектированные и построенные из кирпича и монолитного железобетона здания, находящиеся в них коммуникации и оборудование в силу своей материальной емкости и инерционности препятствовали внедрению передовых методик и технологий, напротив, заставляли приспосабливать новые технологии к устаревшей инфраструктуре. В результате здания дополнялись пристройками и надстройками, инженерные системы не имели возможности исполнять в полном объеме возложенные на них функции. Противоречие между необходимостью развития и совершенствования медицинских технологий и невозможностью адекватного развития инфраструктуры лечебных учреждений сказывалось на условиях и качестве работы медицинского персонала и, тем самым, на качестве медицинского обслуживания населения. До настоящего времени принципы проектирования и строительства объектов социальной сферы и здравоохранения, в частности, почти не претерпели существенных изменений. По-прежнему при проектировании, планировании работы и финансировании лечебных учреждений используется показатель «койка-место». Применяются строительные нормативы и правила, не учитывающие динамичного развития такого столь интеллектуально насыщенного вида деятельности, как здравоохранение, быструю смену жизненных циклов медицинских технологий, основанных на применении передовых достижений науки и техники. Чрезвычайное разнообразие инфраструктуры лечебных учреждений требует от обслуживающего ее персонала достаточно глубоких универсальных знаний в области эксплуатации зданий, 58 Пакулина И.С. электрических, тепловых, вентиляционных систем, систем водо- и газоснабжения, автоматики, систем безопасности, информатизации и т. д. Кроме того, в современных условиях руководители инфраструктурных подразделений должны обладать достаточными знаниями в области экономики, теории и практики управления. Известно, что затраты на содержание инфраструктуры организаций социальной сферы составляют значительную величину. Вместе с тем отсутствие практики совместного с медиками стратегического планирования развития лечебного учреждения, традиционно «второстепенная» роль инженерно-технического персонала и, таким образом, ослабление его мотиваций к оптимизации системы управления и эффективной эксплуатации ЛПУ приводят к снижению устойчивости, экономичности и безопасности инфраструктуры, тормозят переход к высокотехнологичному здравоохранению. В то же время следует отметить, что до сих пор в РФ не существует отлаженной системы специальной подготовки кадров по эксплуатации инфраструктуры предприятий и учреждений. Руководителями инфраструктурных подразделений (главными инженерами, техническими директорами) становятся, как правило, специалисты, имеющие определенную инженерную подготовку и обладающие соответствующими личностными характеристиками, однако часто этого недостаточно для решения разнообразных технических, технологических, экономических и управленческих задач, связанных с эксплуатацией инфраструктуры. Анализ причин аварий и катастроф на объектах инфраструктуры свидетельствует, что в большинстве случаев они происходили по вине персонала эксплуатационных служб. Проходящая в России реформа здравоохранения акцентирована лишь на концептуальных направлениях. В связи с этим представляется необходимым исследование всех аспектов функционирования лечебных учреждений, в том числе определение особенностей, роли и места инфраструктуры как специфической базы для реализации основных медицинских технологий, своеобразного инерционного аккумулятора материальных ресурсов учреждения. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 59 Следует особо отметить, что развитие рыночных отношений обусловливает необходимость анализа затрат не только в сфере непосредственно производства услуг, но и в сфере его инфраструктурного обеспечения. В рамках управления инфраструктурой медицинских организаций все большую актуальность приобретает проблема частичной или полной передачи функций инфраструктурного обеспечения сторонним организациям (аутсорсинг). Принимая во внимание привлекательность аутсорсинга, необходимо, вместе с тем, правильно оценивать экономические и организационные последствия его использования. В частности, при выборе вариантов обслуживания должен быть проведен тщательный сравнительный анализ совокупных издержек ЛПУ, связанных с инфраструктурным обслуживанием собственными силами, и суммарных издержек, возникающих в случае привлечения сторонних организаций. Естественно, что при выборе варианта обслуживания задача минимизации издержек не должна приводить к ухудшению качества и снижению объема предоставляемых инфраструктурных услуг. При определении стратегии развития и управления инфраструктурой ЛПУ необходимо ориентироваться на жизненные циклы медицинских технологий. Жизненный цикл той или иной медицинской услуги определяет жизненный цикл технологии, по которой данная услуга оказывается. По окончании жизненного цикла одной технологии начинается жизненный цикл другой. Новая технология формирует новые потребности в инфраструктурном обеспечении. При этом «старая» инфраструктура должна гибко трансформироваться в «новую» с минимальным количеством затрат за минимальное время. Совершенствование государственного регулирования развития системы здравоохранения в регионе. Поскольку здравоохранение является видом экономической деятельности, непосредственно связанным с удовлетворением важнейших жизненных потребностей населения, главной задачей государства является повышение качества медицинской помощи, достижение равнове- 60 Пакулина И.С. сия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели – повышение качества жизни людей. Исследование практики реализации рыночных реформ в медицине показывает, что в настоящий момент уровень развития конкурентных отношений при предоставлении медицинской помощи не обеспечивает рационального распределения ресурсов, повышения качества медицинской помощи и ее доступность. Характер современных социально-экономических отношений, возникающих при конкурентном взаимодействии государственных и негосударственных институтов в воспроизводстве здоровья населения, значительно сложнее, чем предполагает абстрактная рыночная модель, следовательно, необходим анализ существующих моделей охраны здоровья как основы российской модели предоставления медицинской помощи. Несмотря на новейшие достижения медицинской науки, освоенные лучшими российскими клиниками, довольно качественную диагностику, а также большое по мировым стандартам число врачей (51,2 на 10000 чел.) [19, с. 270]и больничных коек (94,2 на 10000 чел.) [19, с. 267; 6], качество и результативность медицинской помощи в целом по России в настоящее время нельзя признать удовлетворительными. Это связано с невысоким уровнем государственного финансирования здравоохранения, чрезмерной загруженностью врачей второстепенной работой, которую должен и может выполнять средний медицинский персонал, а также низким уровнем качества управления в социальной сфере в целом и в здравоохранении в частности. Низкая восприимчивость современного менеджмента в здравоохранении к социальным и управленческим инновациям является, на наш взгляд, одной из основных проблем, затрудняющих формирование адекватного сегодняшним вызовам сбалансированного социального комплекса. Задача выхода РФ на уровень развитых стран по показателям социального благосостояния диктует новые требования к системе управления здравоохранением, использование и внедрение инновационных управленческих Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 61 технологий. Основная проблема заключается в том, что система здравоохранения, механизмы ее существования и развития остались старыми или были разрушены, не будучи замещены другими. Поскольку эта система не может быть построена на пустом месте, с нуля, необходимо понять, что же фактически сохранилось, что и как может быть модернизировано, что должно быть построено заново в контексте освоения инновационных механизмов развития и управления. Здравоохранение является сложной социально-экономической системой. Изучение процессов управления сложными социальноэкономическими системами позволяет раскрыть те внутренние механизмы, на основе которых формируются координация и субординация между целым и частями в их взаимодействии с внешним окружением. Познание основных механизмов, характеризующих новую организационную модель, способную приспособиться к условиям непредсказуемости, создаваемой быстрыми экономическими и технологическими изменениями, базируется на системе отношений и связей. Крупная многоуровневая социально-экономическая система способна реформировать себя, трансформируя свою организацию в отчетливую сеть мульти организационных центров принятия решений, тем самым создавая предпосылки для развития высшей формы менеджмента в инновационной экономике. Это положение обусловлено еще и тем, что это самая важная проблема менеджмента в децентрализованной, гибкой и динамичной системе. Инновационная деятельность в области управления здравоохранением – это сознательно организуемые комплексные и регулярные нововведения в управлении сложными многоуровневыми социально-экономическими системами, адекватно трансформирующиеся под влиянием факторов внешней среды и повышающие эффективность функционирования системы здравоохранения. Многие успешные опыты и эксперименты, касающиеся трансформации крупных систем и структур, не важно, частные это организации или государственные, ориентированные на бизнес, заключаются в возможности объединить гибкость и способность 62 Пакулина И.С. к координации, обеспечить одновременно и инновацию и преемственность в быстро меняющейся среде. При таком подходе многоуровневая социально-экономическая система, функционирующая в условиях глобализации – есть динамически и стратегически спланированная организация, состоящая из совокупности самопрограммирующихся и самоуправляющихся единиц, взаимодействующих на децентрализации, интеграции и координации в пространстве и времени в процессе реализации стратегических программ, проектов. Рынок медицинских услуг (РМУ) – это совокупность методов и форм организации здравоохранительной деятельности, оказания медицинской помощи населению (диагностической, лечебной, реабилитационной, профилактической и т.д.) квалифицированным медицинским персоналом на основе использования достижений медицинской науки и техники, с применением безопасных лекарственных средств, доступности медицинской информации. Он представляет собой систему экономических товарно-денежных отношений, возникающих между отдельными, самостоятельно принимающими решения субъектами рынка разных форм собственности и хозяйствования в сфере реализации медицинских услуг, на основе которых продавцы (поставщики медицинских услуг) и покупатели (потребители медицинских услуг) взаимодействуют друг с другом на принципах возмездности и эквивалентности при соотношении спроса и предложения в управляемой конкурентной среде посредством обоснованных цен. Исходя из нашего определения, современный РМУ – это система самостоятельных рынков, специализирующихся на производстве определенных товаров и услуг, но тесно взаимодействующих друг с другом. На рис. 3.1 нами в развернутом виде представлена структура современного РМУ. На рынке медицинской помощи оказываются первичная медикосанитарная помощь, квалифицированная, специализированная и высокоспециализированная помощь как государственными, так и негосударственными медицинскими учреждениями. Рынок медицинской помощи включает в себя: профилактику и диагностику Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 63 заболеваний; лечение граждан в связи с заболеваниями, а также в результате различных травм и отравлений. На фармацевтическом рынке осуществляется купля-продажа лекарственных средств, изделий медицинского и санитарно-гигиенического назначения. Покупателями на этом рынке являются 43 медицинские учреждения и пациенты. Он представляет собой ных средств, изделий медицинского и санитарно-гигиенического назначения. рынок лекарственных средств и медицинские нарождающийся у наси пациенты. в стране Покупателями на этом рынке являются учреждения Он представляет собой рынок лекарственных средств иПо нарождающийся у нас в рынок фармацевтической промышленности. характеру продаж стране рынок оптовый фармацевтической характеру продаж разразличают рынок, промышленности. то есть продажаПокрупными партиями личают оптовый рынок, то есть продажа крупными партиями по более низкой по более низкой цене, иторговли рынок врозничной торговли в аптечной сети цене, и рынок розничной аптечной сети непосредственно потребинепосредственно потребителям. телям. Рынок общественного (государственного) здравоохранения Рынок платных медицинских услуг Фармацевтический рынок Рынок медицинской помощи Рынок медицинского страхования Рынок медицинских инноваций Рынок медицинских услуг Рынок труда медицинских работников Рынок пациентов Рынок народной медицины Рынок медицинской науки Рынок медицинской техники и оборудования Рынок социальной медицины Рынок медицинского образования Рынок медицинской информации Рынок санаторно-курортных услуг Рынок спортивнооздоровительных услуг Рис. 3.1. Структура современного рынка медицинских услуг (разработано автором) Рис. 3.1. Структура современного рынка медицинских услуг домашНа рынке труда медицинских работников продавцами выступают (разработано автором) ние хозяйства, покупателями – учреждения и организации системы здравоохранения. Это продажа каждым трудоспособным человеком своих трудовых возможностей свободный наем работников. Теснопродавцами с рынком труда медицинНа рынкеитруда медицинских работников выступают ских работников связан рынок медицинского образования, основным преднадомашниекоторого хозяйства, покупателями – учреждения организации значением является подготовка медицинских кадрови для таких рынсистемы здравоохранения. Это продажа каждым трудоспособным ков, как фармацевтический, медицинской помощи, санаторно-курортных услуг ичеловеком других. своих трудовых возможностей и свободный найм работРынок медицинской техники и оборудования снабжает медицинские ников. Тесно с рынком труда медицинских работников связан рынок учреждения необходимыми медицинскими инструментами, различным диагномедицинского образования,стоматологическим основным предназначением которого стическим, рентгенологическим, и прочим оборудованием. Специфической областью купли-продажи выступает рынок медицинской науки, в котором объектом торговли служат научные исследования и разработки в области здравоохранения. Продавцами на этом рынке выступают научноисследовательские институты и научные центры. Покупателем является госу- 64 Пакулина И.С. является подготовка медицинских кадров для таких рынков, как фармацевтический, медицинской помощи, санаторно-курортных услуг и других. Рынок медицинской техники и оборудования снабжает медицинские учреждения необходимыми медицинскими инструментами, различным диагностическим, рентгенологическим, стоматологическим и прочим оборудованием. Специфической областью купли-продажи выступает рынок медицинской науки, в котором объектом торговли служат научные исследования и разработки в области здравоохранения. Продавцами на этом рынке выступают научно-исследовательские институты и научные центры. Покупателем является государство. Основное предназначение рынка – внедрение достижений науки, организационно-методических, лечебно-диагностических и консультативных услуг. Рынок медицинской информации предлагает потребителям информационного рынка научные, статистические сборники, медицинские разработки, газеты, журналы, также оказываются и консультативные услуги. Основное его предназначение – обеспечение необходимой информацией участников РМУ. Частью страхового рынка является рынок медицинского страхования, включающий в себя обязательное медицинское страхование и рынок добровольного медицинского страхования. Продавцами страховых услуг выступают страховые компании и орган, осуществляющий обязательное медицинское страхование, покупателями услуг – медицинские учреждения и домашние хозяйства. Возрастающие социальные расходы государства, а также прогнозируемое старение населения, неспособность бюджета содержать людей престарелого возраста, необходимость совершенствования взаимодействия между оказанием медицинской помощи с предоставлением жилья и по уходу на дому с принципом справедливого распределения благ, способствовали развитию рынка социальной медицины. Он включает в себя государственные (местные органы управления) и негосударственные (общественные, частные) Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 65 учреждения (дома престарелых, интернаты, службы по уходу на дому). Основное его предназначение – продление жизни человека, улучшение качества услуг и снижение их себестоимости. Рынок общественного (государственного) здравоохранения предназначен для обеспечения права человека на здоровую, продолжительную жизнь и включает в себя мероприятия по: организации врачебной и медицинской помощи, для ранней диагностики заболеваний; оздоровление окружающей среды; борьбу с инфекциями, а также обучение людей личной гигиене с целью профилактики заболеваний. Основной задачей государственных органов является разработка социальных механизмов для обеспечения каждому человеку уровня жизни, необходимого для поддержания здоровья. Рынок народной медицины представлен различными центрами нетрадиционной медицины, индивидуальными народными целителями, имеющими лицензии и теми, кто работает стихийно. Основой всего РМУ, условием дальнейшего развития его объектов является рынок медицинских инноваций, основное предназначение которого – ускорение цикла «наука – техника – производство – применение». Все рассмотренные выше рынки – объекты РМУ, органически связанны друг с другом. Рынок медицинских услуг представляет собой совокупность товарно-денежных отношений, возникающих в процессе куплипродажи медицинских услуг и товаров медико-производственного назначения, при взаимодействии основных экономических субъектов: государство (правительство); организации здравоохранения и физические лица, занимающиеся частной медицинской практикой; домашние хозяйства; страховые компании. Государство из средств госбюджета производит закупку широкого спектра товаров и услуг напрямую (из бюджета), либо через местные органы государственного управления (из местных бюджетов): рабочую силу для работы в государственных учреждениях и бюджетных организациях; услуги по оказанию гарантированного объема бесплатной медицинской помощи населению; профилак- 66 Пакулина И.С. тические и реабилитационные услуги; товары медико-производственного комплекса, то есть медицинское оборудование, изделия медицинского и санитарно-гигиенического назначения; лекарственные средства; научные исследования и разработки достижений медицинской науки, проекты в области здравоохранения; услуги медицинского и фармацевтического образования; здания и сооружения; ряд других товаров. Можно выделить основные принципы развития РМУ: эволюционность, умеренность, гибкость, последовательность, определенная ограниченность в масштабах, принятие мер по сдерживанию негативных факторов рыночных отношений в медицине, устойчивость, действенность, подконтрольность. Сдерживающими факторами для развития цивилизованного РМУ являются: несовершенная законодательная база, неразработанность механизмов взаимодействия субъектов рынка, низкий уровень жизни большей части населения и, так называемые, «провалы рынка» в здравоохранении, вследствие которых частные рынки не являются эффективными. Общество заинтересовано в повышении эффективности системы здравоохранения. Однако определить ее и измерить достаточно сложно. Под эффективностью понимается соотношение результатов деятельности и затрат, необходимых для достижения этого результата. Эффективность в сфере здравоохранения – это сложная категория, которая складывается из целей, результатов и затрат. Результат – это конечный итог какой либо деятельности в соотношении с ее целью. Он может быть положительным или отрицательным. В системе здравоохранения результатом является удовлетворение потребностей населения в качественном медицинском обслуживании и на этой основе общее улучшение социальной обстановки в обществе. Комплексная оценка эффективности управления системой здравоохранения обеспечивается расчетом интегрального оценочного показателя, позволяющего учесть влияние многочисленных социальных и экономических аспектов системы здравоохранения. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 67 Интегральный показатель – коэффициент общей эффективности (Кэфф.) – определяется как средняя взвешенная арифметическая величина оценочных показателей отдельных компонентов эффективности (Кэ – экономический, Км – медицинский, Кс – социальный) и соответствующих коэффициентов весомости (Вэ – экономический, Вм – медицинский, Вс – социальный): Кэфф. = [(Кэ х Вэк) + (Км х Вм) + (Кс х Вс)] /3. (3.1) Для расчета «веса» и значений компонентов эффективности нами предлагается использовать методы парных сравнений и расстановки приоритетов. Весьма перспективным, с нашей точки зрения, следует считать применение метода расстановки приоритетов при определении комплексной оценки эффективности управления системой здравоохранения. Количественная оценка отдельных компонентов эффективности определяется на основе экспертной информации, заполнения специально разработанных анкет. В процессе оценивания отдельные компоненты эффективности конкурируют между собой, и результат оценивания эксперт может представить в виде результата системы парных сравнений. Попарная оценка производится знаками: > – лучше; ≥ – лучше или одинаково; = – одинаково; ≤ – хуже или одинаково; < – хуже. Половина таблицы, расположенная выше диагонали, служит отражением нижней половины. Чтобы не вносить путаницу и уменьшить число операций, заполняется только одна половина таблицы (ниже диагонали). Результат попарного сравнения наиболее точно отражает субъективное предпочтение, ибо на выбор здесь налагаются наименьшие ограничения, и метод не навязывает эксперту априорных условий. – хуже или одинаково; < – хуже. Половина таблицы, расположенная выше диагонали, служит отраж нижней половины. Чтобы не вносить путаницу и уменьшить число опер заполняется только одна половина таблицы (ниже диагонали). Пакулина И.С. 68 Результат попарного сравнения наиболее точно отражает субъект предпочтение, ибо на выбор здесь налагаются наименьшие ограничения, тод не навязывает эксперту априорныхизменяющиеся условий. При решении задач используются коэффициенПри решении задач используются изменяющиеся коэффициенты A ты Aij; они целенаправленно фиксируются при оценке объектов по целенаправленно фиксируются при оценке объектов по определенному п определенному признаку: ку: 1 y, если X i X J ; 1 0.5 y, если X i X J ; если X i X J ; A iJ 1 , (3.2) 1 0.5 y, если X i X J ; 1 y, если X i X J ; где 0 < y < 1; где 0 < y < 1; Можно выделить еще несколько существенных преимуществ предла Можно выделить еще несколько существенных преимуществ го нами метода: намииспользовать метода: – предлагаемого метод позволяет нетранзитивную исходную информац – упрощается и становится практически осуществимой процедура в – метод позволяет использовать нетранзитивную исходную зывания суждений экспертами, так как не требуется непосредственной ко информацию; ственной оценки отношений между компонентами; – упрощается и становится практически осуществимой про– появляется возможность согласования расчетных количественных цедура высказывания и суждений экспертами, так как не трешений между компонентами «истинными» количественными отноше непосредственной оценки между нимибуется с помощью подбора количественной коэффициентов Aij. отношений Необходимо отметить, что с точки зрения практического применени между компонентами; метод, по является единственным, который количедает возможнос – существу, появляется возможность согласования расчетных пользовать преимущества, связанные с допущением нетранзитивности. ственных отношений между компонентами и «истинными» Исследуя социальные аспекты комплексной оценки эффективности количественнымимы отношениями ними ссоциально-экономич помощью ления здравоохранением, выделяем между следующие подбора коэффициентов A . критерии, которые существенно определяют инновационную специфику ij мы здравоохранения: стратегический адаптивность; Необходимо отметить, что с точкихарактер; зрения практического при- комплекс устойчивое развитие; интегрированность в социальные процессы. менения этот метод, по существу, является единственным, котоСтратегический характер системы здравоохранения диктует необ рый дает возможность использовать преимущества, связанные с мость стратегического подхода при разработке и реализации политики в допущением нетранзитивности. здравоохранения, прогнозировании на региональном уровне. Исследуя социальные аспекты комплексной оценки эффективности управления здравоохранением, мы выделяем следующие социально-экономические критерии, которые существенно определяют инновационную специфику системы здравоохранения: стратегический характер; адаптивность; комплексность; устойчивое развитие; интегрированность в социальные процессы. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 69 Стратегический характер системы здравоохранения диктует необходимость стратегического подхода при разработке и реализации политики в сфере здравоохранения, прогнозировании на региональном уровне. Анализ внешней среды является важным аспектом стратегического управления системой здравоохранения, определяющими показателями которого могут служить: – состояние экономики региона (национальный доход на душу населения; уровень потребления отдельных материальных благ; влияние экономического кризиса; дефицит рабочей силы); – уровень научно-технического прогресса; – демографические тенденции (общая численность населения в регионе; здоровье населения, характеризуемое, в свою очередь, целым набором частных параметров – младенческая смерть, половозрастная структура населения и др.); – экологические показатели (содержание загрязняющих веществ в атмосферном воздухе; утечка химических веществ; ультрафиолетовое излучение; содержание пестицидов в пищевых продуктах и др.); – качество социальной защищенности населения региона. Адаптивность объясняет целенаправленное изменение параметров системы здравоохранения в соответствии с изменениями внешней среды. Указанный критерий обусловлен тем, что динамика и разнообразие факторов внешней и внутренней среды, а также требования, предъявляемые к управлению устойчивой системой здравоохранения, вызывают необходимость своевременного внесения корректив в систему управления. Комплексность предполагает учет всех факторов системы здравоохранения, то есть ее многоаспектность. Реальное воплощение этого принципа находит свое отражение в единстве всех ключевых элементов управления: организационных, финансовых и инновационных, направленных на достижение единой цели. Устранение противоречий между ключевыми элементами должно быть отне- 70 Пакулина И.С. сено к важнейшим задачам стратегического управления системой здравоохранения. Синергичность предполагает получение более существенного положительного экономического результата путем интеграции организационных, финансовых и инновационных ресурсов управления системой здравоохранения, чем при их отдельном использовании. Такое интегрирование позволяет снизить общий уровень управленческих затрат, обеспечить координацию действий механизмов управления организационной и финансовой устойчивостью системы здравоохранения, повышает комплексность и эффективность контроля реализации принятых решений. Устойчивое развитие предполагает стабильность функционирования и устойчивость развития системы здравоохранения в целом, а также отдельных ее подсистем, видов деятельности, уровней, Устойчивость здесь выступает как внутренняя упорядоченность, динамичность отношений и связей. Динамическое развитие системы характеризуется как непрерывность процессов разрыва и восстановления одних и тех же связей, отношений. Строгая повторяемость связей, воспроизведение основных заданных процессов обусловливают устойчивость системы. Своевременное обнаружение недопустимых отклонений позволяет управляющей подсистеме предпринять необходимые действия и отрегулировать течение процесса управления системой здравоохранения. Интегрированность в социальные процессы объясняет способность системы здравоохранения не только соответствовать общественным ожиданиям, но и активно участвовать в формировании социальных потребностей, направлять общественное развитие, имея в идеале своими целями солидарность общества и системы здравоохранения. Совершенствование системы управления здравоохранением и повышение эффективности ее деятельности невозможны без использования современных технологий управления. В коммерческом секторе механизмы решения подобных проблем давно отработаны. Это, прежде всего, внедрение систем менеджмента качества Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 71 (СМК) на основе международных стандартов ИСО серии 9000, отражающих передовую практику организации деятельности. В силу определенного сходства бизнес – систем и государственных систем как «производителей» определенных видов продуктов (услуг), внедрение в них систем менеджмента качества базируется на общих подходах. Международный стандарт ИСО 9001:2000 «Системы менеджмента качества. Требования» содержит минимальные требования, которые предъявляются во всем мире к любым организациям, в том числе и государственным организациям. В настоящее время в России сформирована нормативно-правовая база, способствующая развитию механизмов саморегулирования в самых разных областях предпринимательской и профессиональной деятельности, направленных на повышение качества выполняемых работ и оказываемых услуг. Полагаем, что указанная база хорошо применима и к здравоохранению. Формирование саморегулируемых организаций (СРО) в сфере здравоохранения и социального развития актуально, прежде всего, для частного медицинского сектора. Это обусловлено необходимостью: – разработки и использования частными медицинскими организациями стандартов профессиональной деятельности, соответствующих действующим государственным стандартам; – развития инструментов досудебной защиты потребителей произведенных товаров (работ, услуг); – создания системы обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг); – организации в частном здравоохранении внутренней системы контроля качества оказываемых услуг, произведенной продукции. Представление сложной социально-экономической системы в виде полифункциональной, многоуровневой и многоцелевой системы, которая включает входы, этап преобразования различных ресурсов, выходы и взаимодействие с окружающей средой, предпо- 72 Пакулина И.С. лагает сложный и разнообразный состав целей и механизмов, направленных на их достижение. В силу этого механизм управления, как часть системы управления, направлен на согласование выдвигаемых целей с интересами людей и социальных групп посредством выбора методов и ресурсов управления. В процессе проведения организационных преобразований в состав структуры управления входят новые структурные подразделения. Нами предлагается два нововведения в структуру управления здравоохранением на региональном уровне: участие общественности как основного потребителя медицинских услуг и контроле и управление здравоохранением региона (т.е появление общественного совета); формирование органа комплексного, стратегического развития здравоохранения региона, учитывающего больший объем факторов, прежде всего внешней среды, оказывающих влияние на перспективы развития угрозы и возможности здравоохранения региона (совет по стратегии). Способность системы здравоохранения адекватно отвечать нуждам и запросам граждан будет определяться не только ее технологическим развитием и объемами государственных и личных расходов. Необходимо развитие институтов, используя которые граждане могут воздействовать на медицинские учреждения и врачей. На региональном уровне могут образовываться общественные советы, способствующие их деятельности и обеспечивающие информированность населения и общественный контроль в области здравоохранения. Для того чтобы обеспечить баланс интересов и координацию действий всех субъектов системы здравоохранения, международным сообществом определены такие принципы сотрудничества власти и общества: – принцип двухсторонней связи – постоянный обмен информацией между населением и государственным аппаратом в сфере здравоохранения в процессе разработки решений; – принцип консультаций во время планирования политики и принятия решений – чиновники сферы здравоохранения обязаны учитывать предложения общественных советов, Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 73 предоставлять им информацию, советоваться с ними до принятия решений и обосновывать свои решения, если они расходятся с общественными позициями; – принцип совместной оценки – результаты деятельности общественных советов должны рассматриваться в качестве инструмента для оценки государственной политики в сфере здравоохранения. Поскольку участие общественности становится все более встроенным в систему здравоохранения и оказывает определяющее воздействие на лиц, принимающих решение, концепция заинтересованных сторон добилась широкой популярности и прочно вошла в область стратегического управления. Совет по стратегии – это коллективный орган управления в системе здравоохранения, осуществляющий общее и стратегическое руководство, контролирующий деятельность исполнительных органов. Можно сформулировать следующие ключевые роли для совета по стратегии: определение перспективных целей и стратегических путей для их достижения; применение аналитической информации для определения таких целей и оценки достигнутых результатов; управление системой здравоохранения так, чтобы ее деятельность базировалась на основных ценностях, принципах этики и способствовала достижению целей системы здравоохранения; мобилизация предусмотренных законом и нормативами властных полномочий для достижения целей системы здравоохранения; построение системы здравоохранения таким образом, чтобы она могла адаптироваться к изменяющимся потребностям; оказание влияния на другие отрасли, вне сектора здравоохранения, в целях поддержки мер укрепления здоровья. С точки зрения алгоритма действий стратегическая роль совета может выражаться в следующем: обсуждение и утверждение основных бизнес – целей развития системы здравоохранения; оценка и одобрение стратегии по основным направлениям; контроль, чтобы система здравоохранения действовала в русле эффективного процесса стратегического управления. 74 Пакулина И.С. Совет по стратегии должен иметь хорошее представление об основных рисках, которым подвержена система здравоохранения, выработать адекватную политику по управлению этими рисками. Понимание основных рисков чрезвычайно важно для выработки осмотрительной стратегии, подкрепления ее соответствующим механизмом управления риском. Нами выявлены 4 этапа процесса управления риском советом по стратегии: выявление угроз; идентификация; анализ риска; принятие контрмер. Первый этап предусматривает описание профиля угроз с позиций современных тенденций и стратегии развития здравоохранения. На этапе идентификации производится мониторинг текущего состояния с позиции угроз и выявления риска. Третий этап предусматривает формирование возможных сценариев развития риска и оценку потенциального ущерба с учетом вероятности реализации сценариев. На этапе принятия контрмер разрабатываются и осуществляются мероприятия, направленные на снижение последствий реализованного риска. В таблице 3.2 представлены приоритеты развития региональной системы здравоохранения. Таблица 3.2 – Приоритеты развития региональной системы здравоохранения (разработано автором) Наименование Описание 1 2 Цели Обеспечение доступной медпомощи и санитарно-эпидемиологического благополучия населения региона в пределах конституционных гарантий и государственных стандартов Приоритеты – реструктуризация медико-санитарной помощи в пользу эффективных амбулаторно-поликлинических форм ее предоставления, укреплению взаимодействия всех звеньев отрасли; – изменение сметного финансирования сети объектов схемами подушевого возмещения расходов на предоставление медицинских услуг и оплатой государственного заказа; – постепенный переход от участковой сети заведений здравоохранения к обслуживанию на основах общей врачебной практики (семейной медицины); Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 75 Продолжение табл. 3.2 Наименование 1 Описание 2 – внедрение стационарнозамещающих технологий предоставления медпомощи (дневных стационаров и стационаров на дому, ориентированных на смену профиля деятельности в зависимости от потребностей); – совершенствование территориальной организации и специализации кроватного фонда согласно показателям его использования; – повышение доступности скорой и неотложной медпомощи; – оптимизация структуры медицинского персонала, в частности за счет сокращения на первичному уровне системы здравоохранения контингента врачей-специалистов и наращивания численности врачей общей практики (семейных) и средних медицинских работников; – повышение уровня оплаты труда медицинского персонала, материальному стимулированию процессов улучшения качества медпомощи, усилению зависимости между количественными и качественными характеристиками медицинского обслуживания и оплатой труда; – расширение лечебно-диагностической и медико-социальной помощи на дому; – стимулирование деятельности по разработке и внедрению инновационных технологий медицинского обслуживания, конкурентоспособного отечественного медицинского оборудования и аппаратуры информатизации системы здравоохранения; – совершенствование медицинских стандартов, постепенное внедрение обязательного медицинского страхования (в том числе отладке механизмов мобилизации ресурсов на его проведение среди различных слоев работающего и неработающего населения, обработке организационных основ функционирования, контроля и регулирования деятельности по страхованию в лице Фонда ОМС, взаимоотношений последнего с застрахованными и страхователями); Пакулина И.С. 76 Продолжение табл. 3.2 Наименование Прогноз Описание – повышение эффективности контроля, регулирования деятельности и взаимоотношений субъектов добровольного медицинского страхования, в частности, социальной защиты застрахованных негосударственными страховщиками и медицинского персонала, привлеченного к выполнению соответствующих соглашений; – поддержка санитарно-эпидемиологического благополучия, профилактике инфекционных заболеваний и пропаганде здорового образа жизни, прежде всего, усилиями участковых заведений здравоохранения и врачей общей практики; – мониторинг и прогнозирование значимых характеристик состояния здоровья и системы здравоохранения, в частности, показателей физического развития и продолжительности жизни, уровней и структуры заболеваемости и смертности населения (в том числе детской, материнской, лиц трудоспособного возраста и от социальноопасных заболеваний), соотношения стационарной и амбулаторно-поликлинической медпомощи, распределения кроватного фонда по специализации и интенсивности лечебно-диагностического процесса (предназначенного для интенсивного и восстановительного лечения, лечения хронических больных, медико-социального обслуживания), средней продолжительности пребывания в стационаре, количества общих врачебных (семейных) практик До 2018 г. рост обеспеченности населения больничными койками до 98,6 ед. на 10 тыс. населения и плановой емкости амбулаторно-поликлинических учреждений (АПУ) – до 285 посещений за смену на 10 тыс. населения. 43,2 врачей всех специальностей и 111,2 средних медицинских работников на 10 тыс. населения Концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития региональной системы здравоохранения позволит эффективнее их использовать, повысить качество медицинского обслуживания. Раздел 4 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА В РЕГИОНЕ Совершенствование механизма государственного регулирования развития культуры в регионе. Культура имеет не только духовно-интеллектуальное, но и материальное выражение, поэтому она лучше поддается государственному регулированию, которое в данном виде деятельности носит специфический характер: государство заботится о развитии духовно-интеллектуальной жизни населения, создает соответствующие условия, поддерживает прогрессивные направления, но не вмешивается в творческий процесс художественных коллективов, художников, артистов, писателей. Влияние государства на эти процессы должно происходить в форме регулирования отношений, направленного на обеспечение нормального функционирования объекта в заданных параметрах. Государственное регулирование развития системы культуры – это процесс влияния государства на этот вид деятельности с помощью комплекса методов и механизмов относительно обеспечения его нормального функционирования. Механизмы государственного регулирования развития системы культуры представляют собой систему административных, правовых, экономических, организационных и информационных методов и средств влияния на взаимоотношения между объектами системы культуры и субъектами управления. Культура – это совокупность материальных и духовных ценностей общества, которые, постоянно приумножаясь, являются объектом поддержки и регулирующего влияния со стороны государства. Сфера культуры – совокупность учреждений и мероприятий, которые обеспечивают создание, сохранение, распространение и усвоение духовных и культурных ценностей, представляющих культурные достижения человека и общества. 78 Пакулина И.С. В российском обществе назрел вопрос о переосмыслении роли культуры как специфического вида человеческой деятельности, который воссоздает творческую природу человека, ее способность конструктивно изменять мир и влиять на самоидентификацию народа. В обществе постепенно возвращается утраченный интерес к культурно-художественной сфере. Вопрос переориентации бывшего командно-административного управления культурно-художественной сферой на регулирование ее развития в современных условиях является неотложным и принципиальным. По нашему мнению, без создания эффективной системы влияния государства на эти процессы невозможна реализация новой государственной политики и новой модели функционирования сферы культуры, система управления которой еще и сегодня в России остается слишком централизованной, ориентированной на единственную форму собственности и, как результат, недостаточно демократичной. Необходима разработка научной проблематики, связанной с переосмыслением роли региональных органов власти в регулировании развития культуры в связи с тем, что существовавшая ранее система управления не учитывает изменения, которые произошли в культуре в начале XXI века. Несмотря на свою актуальность, проблема отношений государства и культуры еще не получила надлежащего отображения в научной литературе, что предопределено, с одной стороны, разными подходами к определению термина «регулирование», а с другой, – отсутствием единодушного мнения ученых относительно оценки содержания и методов регулирования как функции управления. Однако интерес к вопросам регулирования как форме управленческого влияния на развитие разных видов экономической деятельности в последнее время растет, о чем свидетельствует увеличение количества соответствующих научных публикаций. Однако анализ современных научных публикаций по теме исследования указывает на отсутствие комплексного изучения региональных проблем государственного регулирования развития культуры, в частности, его организационного, правового и финансо- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 79 вого механизмов. Актуальность выбранной нами проблематики, ее практическая значимость и недостаточная научная разработанность обусловили выбор темы проведенного исследования. Функция регулирования трактуется нами: 1) как особый управленческий элемент, который постоянно поддерживает установленный порядок, гармонизирует взаимодействие частей и компонентов объекта; 2) как совокупность методов, которые вносят изменения и обеспечивают поддержание заданного состояния объекта. Исследование основных подходов к выяснению сущности и содержания государственного регулирования и его методов дало возможность определить государственное регулирование сферы культуры как процесс влияния государства на ее развитие с помощью комплекса средств обеспечения ее нормального функционирования. На основании анализа зарубежной и отечественной научной литературы мы сделали заключение, что культура как объект государственной поддержки, является совокупностью заведений и мероприятий, которые обеспечивают создание, сохранение, распространение и усвоение духовных и культурных ценностей. Анализ опыта зарубежных стран позволил нам выявить следующие типичные модели культурной политики государства: американская, британская и французская. Он дал возможность определить сильные стороны и слабые места каждой из них. Их общими чертами являются: отстраненность государства от жесткого влияния на культурную сферу; самостоятельность большинства культурнохудожественных заведений; поддержка (финансовая, льготная, налоговая) учреждений, коллективов, а не стопроцентное содержание; финансовая помощь конкретным культурным проектам, где некоммерческим (культурным, образовательным, религиозным) организациям обеспечивается льготный режим хозяйствования; стимулирование негосударственных форм поддержки культуры; содействие созданию и развитию сети негосударственных организаций, основная цель которых заключается в поддержке и развитии культуры. 80 Пакулина И.С. Действующие законодательные акты в достаточной степени еще не регулируют проблемы в сфере культуры, поскольку правовая база, которая должна быстро реагировать на экономическую и политическую изменчивость сегодняшнего общества, является нецелостной и несовершенной. Противоречивость законодательных актов, которые регламентируют культуру, является следствием попыток сочетания разных идеологий и систем ценностей. Действующее правовое поле не учитывает современных особенностей общественного развития, которые заключаются в росте деструктивного влияния массовой культуры, распространении процессов информатизации и глобализации [7, с. 82]. Исследование системы формирования бюджетов по программному принципу показало необходимость существенной корректировки финансового обеспечения системы культуры. Ведь для культурно-просветительных заведений программный принцип не работает: на практике продолжается их бюджетное финансирование. В результате возможности государства по эффективному содержанию, а тем более по развитию инфраструктуры культуры, остаются крайне слабыми. Хотя отметим, что динамика распределения средств на финансирование культуры в России приобретает позитивную тенденцию. Можно констатировать, что основная нагрузка по ее финансированию приходится на местные бюджеты, в которых значительные средства на развитие системы культуры не закладываются. В результате ухудшилось состояние библиотек, клубных учреждений и кинотеатров в сельской местности. Системе культуры в регионах России уделяется недостаточно внимания со стороны государства и управленческих структур на местном уровне, хотя тенденцию сокращения ее финансирования уже преодолели и определились с направлениями улучшения ситуации, связанными с пересмотром роли и места культуры в общественной жизни региона. Необходим пересмотр правовой базы функционирования региональной системы культуры в направлении обеспечения ее соответствия современным требованиям и формам государственного регулирования, повышения эффективности влияния местных госу- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 81 дарственных администраций на развитие этого вида деятельности. Совершенствование правового, организационного и финансового механизмов регулирования развития культуры должно базироваться на определении основных составляющих реформирования как основы эффективного влияния государства на культурно-художественную сферу (рис. 4.1). Необходимо обеспечить информационную поддержку совершенствования правового, организационного и финансового механизмов регулирования развития культуры, придать этому процессу следующие черты: открытость, прозрачность, публичность, системность, эффективность и инновационность. Исследование сложной конфигурации политики финансирования культуры в регионах приводит к выводу о необходимости ее изменения: в части существенного увеличения объемов расходов на культуру и искусство в региональных и местных бюджетах; ввода смешанного и комбинированного финансирования из государственных (бюджетных) источников, благотворительной деятельности и меценатства, а также доходов учреждений культуры от оказанных услуг; предоставление средств через государственные целевые программы. Для повышения эффективности и действенности государственного финансирования культуры в регионах целесообразно укрепить базовую сеть заведений культуры и усилить их ориентацию, прежде всего, на доходы от собственной культурно-художественной деятельности и благотворительности. К другим составляющим нового механизма финансирования развития культуры можно отнести следующее: конкурсный отбор и финансовая поддержка культурно-художественных проектов, расширения продюсерской, антрепризном и грантовой систем, предоставление льготных кредитов и ссуд, привлечение иностранных инвестиций в культурные проекты и тому подобное. Сравнительный анализ специфических особенностей трех моделей государственной политики в сфере культуры (американской, британской и французской) позволил выявить их общие черты: Пакулина И.С. 56 82 Государственное регулирование развития региональной системы культуры Разработка и принятие законов, касающихся не только социального комплекса, но и других сфер общественной жизни региона Правовой механизм Выработка нормативных актов специального и протекционистского по отношению к развитию социального комплекса характера Законодательная поддержка меценатства и благотворительности Внесение изменения и дополнений к действующим законам общего характера Укрепление базовой региональной сети учреждений культуры Четкое разграничение функций и полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, занимающихся вопросами культуры Регламентация подчинения учреждений культуры региона на разных уровнях управления Организационный механизм Оптимизация структуры Управлений культуры исполнительной государственной власти области и создание адекватной современным реалиям управленческой иерархии, исключающей дублирование функций Адаптация и использование передового зарубежного опыта регулирования развития культуры Содействие развитию сети негосударственных организаций, которые влияют на развитие культуры Создание системы непрерывного повышения квалификации работников органов государственного управления культурой Формирование новых механизмов финансирования культуры (смешанное и перекрестное финансирование) Финансовый механизм Научное обоснование нормативов бюджетного финансирования культуры Изменения в системе налогообложения Широкое использование региональных грантовых программ, конкурсов проектов и инвестиций Разработка методик расчетов регионального норматива бюджетного финансирования культуры и искусства Рис. 4.1. Направления совершенствования механизмов государственного регулирования развитиясовершенствования региональной системымеханизмов культуры (разработано автором) Рис. 4.1. Направления государственного регулирования развития региональной системы культуры (разработано автором) Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 83 отстраненность государства от жесткого влияния на объекты регулирования, их поддержка (финансовая, льготная, налоговая), стимулирование благотворительности и меценатства, содействие развитию сети негосударственных организаций, которые влияют на развитие культуры. Обязательным условием эффективного функционирования системы культуры является совершенная законодательная база, которая отвечает требованиям времени. В таблице 4.1 представлены приоритеты развития региональной системы культуры. Таблица 4.1 – Приоритеты развития региональной системы культуры (разработано автором) Наименование Описание 1 2 Риски разви– недостаточное бюджетное финансирование системы тия культуры; – недостаточность выделения средств на проведение капитальных ремонтов и реставрацию помещений; – потребность упорядочения сети учреждений согласно утвержденным нормативам; – необходимость материально-технического переоснащения сферы (нуждается в обновлении световое и звукоусиливающее оснащение клубных учреждений, необходимы пополнение музыкальными инструментами школ эстетичного воспитания, улучшение охраны музейных учреждений, обеспечение их современной оргтехникой и т.п.); – ухудшение условий для предоставления платных услуг населению на уровне европейских стандартов, невозможность сделать их разнообразными, и, соответственно, получать за предоставленные услуги достаточные доходы для развития сферы; – ухудшение социальной защиты работников культуры. Приоритеты – содействие духовному возрождению россиян, особенно творческому становлению талантливой молодежи; – реализация мероприятий, направленных на поддержку развития сельской культуры; Пакулина И.С. 84 Продолжение табл. 4.1 1 2 – создание системы мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, сохранение предметов музейного, архивного, библиотечного фондов и кинофондов, повышение эффективности работы учреждений культуры; – обновление библиотечных фондов и формирование на их основе электронных информационных ресурсов; – создание в государственных музеях новых экспозиций, которые бы отвечали современным научным и техническим требованиям; – оптимизация сети учреждений культуры и искусства путем сокращения (ликвидации, объединения, передачи) и реструктуризации ныне действующих объектов; – создание надлежащей материально-технической базы, в частности, путем существенного улучшения целевого финансового обеспечения, ускорения масштабов строительства новых и капитального ремонта действующих учреждений культуры; – реализация региональных программ, направленных на социально-экономическое и культурное развитие региона; – создание условий для привлечения в сферу культуры и искусства ресурсов из негосударственного сектора, а также развитие меценатства и спонсорства; – социальная защита работников культуры, прежде всего, путем существенного повышения уровня оплаты труда. Концентрация ограниченных ресурсов на приоритетных направлениях развития региональной системы культуры позволит эффективнее их использовать, повысить качество предоставляемых услуг. Создание современной системы эффективного управления развитием спорта в регионе. Создание современной системы эффективного управления развитием спорта является актуальной научной проблемой, так как этот вид экономической деятельности играет важную роль в эффективном функционировании регионального социального комплекса. Спорт является одной из важных Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 85 составляющих жизни любого современного государства. Достижения в области спорта не только поднимают престиж России и ее регионов, приносят прибыль спортсменам и их федерациям, создают дополнительные рабочие места, но и пропагандируют здоровый образ жизни, что напрямую влияет на трудоспособность населения. По мнению ряда специалистов, общепризнанным является тот факт, что сфера физической культуры и спорта, особенно массовый спорт или спорт для всех, призвана решать многие социально-экономические проблемы региона, такие, как объединение общества, отвлечение молодежи от пагубных привычек, профилактика заболеваний, увеличение средней продолжительности жизни и ее качественного уровня. Поэтому, обладая неоспоримой социальной значимостью, спортивные услуги являются архиважными объектами государственного регулирования. Вопросы совершенствования системы управления развитием спорта разрабатывали такие авторитетные ученые, как Т.М. Антонова [1], М.М. Бака [2], В.И. Бураков [3], Г.Р. Гостев [4], Ю.Ф. Курамшин [12], С.Н. Литвиненко [13], Л.П. Матвеев [15], P.A. Пилоян, А.В. Починкин [18], А.С. Соколов [23], В.И. Сысоев, В.П. Шихов [27] и др. Однако авторы не показали, каким образом можно привлечь к спортивно-оздоровительным занятиям различные социальные группы населения. Предлагаемые ими подходы к государственному регулированию спортивно-оздоровительных занятий населения копируют технологии управления развитием спорта высших достижений, опираются на административные рычаги управления, при этом отсутствует теоретико-технологическое обоснование концепции управления развитием спорта для всех, создания современной системы эффективного управления развитием спорта в регионе. В XXI веке в мировом спортивном движении укрепляется возникший в конце XX века такой самостоятельный социальный феномен, как спорт для всех, представляющий собой спортивнооздоровительные занятия различных групп и слоев населения в соответствии с собственными потребностями и интересами. Мировое сообщество признает, что соответствующие возможности 86 Пакулина И.С. для занятий спортом, предоставленные всем, могут как улучшить физическое и ментальное здоровье человека с минимальными затратами, так и привести к значимому социальному развитию общества. Благодаря концепции спорта для всех количество физически-активных граждан достигает в развитых европейских странах 40–70%. В то же время всего лишь 6–8% населения России вовлечено в спортивно-оздоровительные занятия. В последние годы была проведена большая работа по реорганизации органов управления физической культурой и спортом РФ, значительно увеличился объем финансирования физкультурноспортивной сферы. Однако усилия по модернизации сложившейся системы управления физической культурой и спортом положительно отражаются в основном на развитии спорта высших достижений. В то же время, развитие общедоступного спорта остается на низком уровне и не соответствует потребностям общества. Создание современной системы эффективного управления развитием спорта для всех в РФ представляет собой не только важную организационно-финансовую, но и научную проблему, нуждается в теоретико-методологической разработке и обосновании. Концепция развития спорта для всех должна лечь в основу создания современной системы эффективного управления развитием спорта в регионах РФ. Анализируя систему управления физической культурой и спортом в России, можно отметить, что в период 1917–1949 гг. основное внимание уделялось развитию массового рабочего движения рекреационно-оздоровительной направленности, критиковался так называемый «рекордсменский уклон». В послевоенный период политическое руководство страны приняло решение о необходимости участия российских спортсменов на престижных международных соревнованиях, причем на «первых ролях». Все было подчинено безудержной гонке за превосходством на мировой спортивной арене. Такого рода уклон в руководстве спортивным движением рано или поздно неизбежно вступает в острое противоречие с объективно необходимыми тенденциями дифференцированного развития спорта в обществе. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 87 Тем временем, развитие спорта для всех в Европе и мире обусловило значительный рост численности физически активного населения, достигающего 40–70% от общего количества жителей. Вопросами координации и развития спорта для всех занимаются такие авторитетные международные организации, как Организация Объединенных Наций, Всемирная Организация Здравоохранения, Детский Фонд ЮНИСЕФ, Международный Олимпийский Комитет, Совет Европы, Ассоциация международных спортивных федераций, Международный Совет по спортивной науке и физическому воспитанию, Международная конфедерация рабочего спорта, Международная Федерация спорта для всех, организация TAFISA, национальные федерации спорта для всех. Международное сообщество рассматривает спорт для всех не только как средство физического оздоровления наций, но и как способ решения многих социальных, экономических, политических проблем, как инструмент образования и развития в широком понимании. В Европейской Хартии спорта указывается, что спорт для всех представляет собой различные виды и формы физической активности, которые осуществляются эпизодически или регулярно с целью укрепления здоровья, отдыха, развлечения, общения, самосовершенствования, участия в соревнованиях, на основе собственных потребностей и интересов индивида [24]. Концепция спорта для всех опирается на представления, что спорт имеет собственные ценности, практическое освоение которых оказывает многостороннее положительное влияние на физическое, психическое и социальное здоровье личности. Спорт для всех, как социокультурный феномен, входит в общее пространство физической культуры и может рассматриваться с позиции теории физической культуры. Анализ отечественных систем и программ развития массового спорта и оздоровительной физической культуры показывает, что предлагаемые подходы к государственному регулированию спортивно-оздоровительных занятий населения регионов России копируют технологии управления спортом высших достижений, 88 Пакулина И.С. опираются на административные рычаги управления, предусматривают государственную ответственность за физическое состояние граждан, стремятся к единообразию и унификации видов и форм спортивно-оздоровительной деятельности по всей территории РФ. В то же время, управление развитием спорта для всех за рубежом опирается в большей степени на личную заинтересованность граждан в собственных спортивно-оздоровительных занятиях, на вовлечение различных негосударственных организаций в эти процессы, активное участие муниципалитетов. По нашему мнению, должна произойти переориентация спортивных менеджеров с вопроса «Как тренировать молодых спортсменов, чтобы достичь высоких результатов?» на вопрос «Кто эти люди, которым нужно помочь открыть для себя спорт?». Подводя итоги научно-теоретического анализа, можно резюмировать, что разработка теоретико-методологических основ управления развитием спорта для всех должна ответить на следующие ключевые вопросы: – каков характер взаимосвязи между спортом высших достижений и спортом для всех? – каковы социально-экономические условия формирования мотивации спортивно-оздоровительной деятельности? – какие принципы и механизмы необходимо применять при разработке государственной политики в сфере развития спорта в России? Не соответствует современным условиям существующая система государственного управления физической культурой и спортом. Жесткое планирование, ограниченное число видов спорта, отбор двигательно-одаренных детей и разработка ориентированных на них методик подготовки, отсутствие организационных схем работы со взрослым населением и пенсионерами, другими целевыми группами – все это не может помочь развитию спорта для всех. Для успешного управления развитием спорта для всех в России необходимо сменить существующую парадигму взглядов на характер взаимосвязи элитного и массового спорта, когда массовый спорт Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 89 рассматривается в контексте подготовки спортсменов высшей квалификации. Новая парадигма определяется признанием социальной самоценности спорта для всех как средства улучшения качества жизни отдельного индивида и общества в целом, вне зависимости от целей развития спорта высших достижений. Важным вопросом является финансирование развития физической культуры и спорта, анализ зарубежного опыта. Наши исследования источников финансирования физической культуры и спорта в развитых странах ЕС и Америки показывают совершенно иное положение дел, чем в РФ. Во-первых, денежных средств на физкультуру и спорт выделяется во много раз больше. Вовторых, внебюджетное финансирование этой отрасли многократно превышает бюджетное финансирование физкультуры и спорта. Наше исследование выявило, что пока наибольший объем финансовых средств следует привлекать из госбюджета, на втором месте следует бизнес. Далее следует с небольшими вариациями игорный бизнес и местные бюджеты. Финансовые вложения населения опрошенные нами эксперты поставили на последнее место, так как основная масса населения РФ не в состоянии оплачивать не только развитие, но и услуги в сфере физической культуры и спорта из-за низкого материального обеспечения. В Швейцарии финансовые вклады населения через оплату услуг физической культуры и спорта более чем в 200 раз больше объема средств, ежегодно поступающих в отрасль из государственного и местных бюджетов. На втором месте по финансированию физкультуры и спорта в этой стране находятся кантоны (200 млн. франков) и коммуны (700 млн. франков), которые в совокупности более чем в 12 раз превышают объемы финансирования физической культуры и спорта из федерального бюджета. В Швейцарии с 1938 года функционирует специальная фирма Спорт-Тото, 75% чистого дохода которой перечисляется кантонам для обязательного использования этих средств на строительство спортивных сооружений, приобретение спортивного инвентаря и оборудования, на развитие массовых видов спорта и т.д., а 25% чистого дохода выделяется Швейцарскому 90 Пакулина И.С. спортивному союзу. Третье место в Швейцарии по финансированию физкультуры и спорта занимают фирмы и средства массовой информации. Они вкладывают в 6 раз больше средств, чем их поступает из государственного и местных бюджетов. В Швеции соотношение источников финансирования физической культуры и спорта выглядит следующим образом: коммуны выделяют 3,5 млрд. крон, что в 1 000 раз превышает государственные вклады, вклады фирм в 70 раз больше (2,25 млрд. крон), а вклады населения в 20 раз больше (7,65 млрд. крон) государственных. Кроме того, в этой стране отрасль физической культуры и спорта получает выгоду от использования труда безработных и добровольцев. Безработные, а их около 10 тыс. человек, получают 5–6 тыс. крон в месяц, тогда как штатный работник обычно получает вдвое больше. В Италии управление спортивным бюджетом осуществляет КОНИ. Причем, 80% бюджетных поступлений составляют доходы от футбольного тотализатора «Тотокальчо». Государство на развитие физической культуры и спорта выделяет всего лишь 1500 млрд. лир из бюджета (0,13%), что в 11 раз меньше затрат населения. Регионы и провинции на развитие физической культуры и спорта выделяют 1% своих ежегодных бюджетов, в то время как поступления от спортивных лотерей в эту сферу составляют 930 млрд. лир. Футбольный бизнес в Италии занимает особое положение и входит в число крупнейших отраслей экономики страны. Правительство Италии уже давно рассматривает футбол как отрасль экономики, которая не требует особых капиталовложений, а даже приносит государственной казне внушительный доход. В экономически развитых странах мира игорный бизнес в различных формах является одним из важнейших источников финансирования физкультуры и спорта. Особенно заслуживает опыт использования игорного бизнеса для финансирования физической культуры и спорта Финляндии. Наиболее крупными компаниями игорного бизнеса в этой скандинавской стране, имеющими исключительные права, являются Оу Veikaus Ab, Ассоциация игральных автоматов и Ассоциация пари на скачках. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 91 Закон Финляндии о лотереях содержит нормы, регламентирующие использование прибыли компаний, занимающихся игорным бизнесом. Компания Veikaus играет ключевую роль в финансировании национальной культуры, Ассоциация игральных автоматов поддерживает сферу социального благосостояния, а Ассоциация пари на скачках – национальное коневодство и спортивные соревнования по конному спорту. Функционирование и дальнейшее развитие физической культуры и спорта в условиях рыночной экономики предполагает постоянный поиск дополнительных источников финансирования, инновационных инструментов ведения конкурентной борьбы, осуществления рыночной коммуникации. Одним из таких комплексных средств является спонсорство. Причем доля спонсорских вкладов в спорт значительно отличается в разных странах и зависит во многом от социально-экономических условий, вида спорта, его развития и уровня проводимого мероприятия. В развитых странах спонсорство рассматривается как один из важнейших инструментов материального обеспечения развития физической культуры и спорта. Эта отрасль постоянно расширяется и обновляется. Физкультурно-спортивные организации уже практически не в состоянии без многосторонней и многообразной поддержки проводить крупные спортивные соревнования, такие как Олимпийские игры и чемпионаты мира по отдельным видам спорта. Сейчас спортивные рекорды ставятся профессионалами спорта, требуя значительных экономических вложений в подготовку спортсменов, поэтому дорого оплачиваются. Также значительных вложений требует происходящая «профессионализация» физкультурно-спортивных организаций, где труд добровольцев вытесняется трудом специально подготовленных кадров. Все это требует использования разнообразных источников финансирования и материального обеспечения физической культуры и спорта. Теоретический анализ литературных источников выявил, что наиболее значительная доля в финансировании физической культуры и спорта в развитых странах приходится на население. То, 92 Пакулина И.С. что именно потребители оплачивают большую часть расходов на занятия физической культурой и спортом, в условиях рыночной экономики выглядит вполне логичным. В Швеции 66% всей суммы на развитие физической культуры и спорта поступает за счет потребления этой сферы сервисного обслуживания населением. Вторым по значимости источником финансирования физической культуры и спорта – после расходов населения, в подавляющем большинстве европейских стран являются местные бюджеты, которые выделяют на функционирование и развитие этого вида деятельности значительно больше средств, чем государственный бюджет. Финансирование физической культуры и спорта в Португалии осуществляется в основном региональными и местными бюджетами – 25 млрд. эскудо, тогда как государственный бюджет выделяет ежегодно 17,3 млрд. эскудо, а игорный бизнес – 2,6 млрд. эскудо. Во Франции основная нагрузка при финансировании физической культуры и спорта ложится на плечи местных органов: регионов, департаментов и коммун, которые ежегодно на развитие физкультуры и спорта выделяют, по нашим меркам, громадная сумма – около 30 млрд. франков. Так называемый общий «спортивный бюджет» пяти ведущих французских телеканалов (TF-1, Antenne -2, FR -3, Canal + и La -5) составляет ежегодно в среднем 1,3 млрд. франков, 65% которого используется для приобретения прав на трансляции. Работу на общественных началах в физкультурно-спортивных организациях осуществляют около 1 млн. человек. Государственный бюджет является второстепенным источником финансирования физической культуры и спорта. Государственное устройство оказывает заметное влияние на объемы средств, выделяемых из федерального бюджета на функционирование и развитие физической культуры и спорта, а именно: децентрализованные государства с федеративным устройством финансируют отрасль в значительно меньших объемах, чем другие. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 93 Четвертым по значимости источником финансирования физической культуры и спорта являются фирмы. Фирмы различных европейских стран в разных формах участвуют в финансировании физической культуры и спорта, выступая в качестве спонсоров либо выделяя средства на развитие «корпоративного спорта» и т.п. Фирмы и средства массовой информации Швейцарии выделяют на финансирование физкультуры и спорта в 6 раз больше, чем государственные и местные бюджеты. Затраты средств массовой информации на приобретение прав трансляции спортивных соревнований расцениваются как незначительные в связи со следующим обстоятельством: наличие трех языковых зон в Швейцарской Конфедерации препятствует созданию единого зрительского спортивного рынка, так как жители каждой из зон отдают предпочтение различным видам спорта. В Швеции 13% расходов физической культуры и спорта финансируется фирмами. Если в экономически развитых странах с рыночной экономикой в качестве общей тенденции выступает превалирование частных источников финансирования физической культуры и спорта над государственными, то в России несколько иное положение. В России быть главным спонсором физкультуры и спорта, как принято в высокоразвитых государствах мира, население еще не может. Вероятными источниками финансирования физической культуры и спорта в России являются: – государственный и региональные бюджеты (70%); – финансовые вливания крупного, среднего и малого бизнеса (15%); – развитие игорного бизнеса в различных формах (8%); – 5% – телевидение и 2% – население. В связи с инновационным развитием экономики России укрепляется материальная база регионов за счет налоговых поступлений, что открывает новые возможности для развития спорта для всех на муниципальном уровне. Состав инновационной системы управления развитием спорта для всех включает в себя государственное и общественное регули- 94 Пакулина И.С. рование, инновационные технологии и механизм саморазвития, обусловленный потребностью личности в собственных спортивно-оздоровительных занятиях. Инновационные технологии вовлечения различных социальных групп населения в спортивно-оздоровительные занятия опираются на личностно-ориентированный подход и включают в себя организацию массовых доступных соревнований для всех желающих, а также физкультурное воспитание и образование населения. Признание муниципальных органов управления физической культурой и спортом в качестве основного звена государственного регулирования спорта для всех позволяет эффективно развивать физкультурно-спортивную сферу городского сообщества. Для развития спорта для всех в регионах России необходимы: – разнообразие видов спорта и физической активности, – учет местных особенностей, – условия для проявления общественных инициатив, – гибкое планирование, – государственная протекционистская поддержка. Для этих задач более адекватной является схема управления, в которой важную роль играют органы местного самоуправления (муниципалитеты). В соответствии с концепцией проходящей в настоящее время в РФ административной реформы муниципальная власть должна рассматриваться как важнейший инструмент общегосударственной политики, обладая при этом определенной самостоятельностью, основанной на принципах местного самоуправления. В сферу компетенции органов местного самоуправления входит обеспечение условий для развития на территории муниципалитета массовой физической культуры и спорта. Муниципалитеты находятся ближе к повседневным нуждам людей и способам удовлетворения этих нужд, обладают большей гибкостью и мобильностью в решении местных проблем и в улучшении качества жизни городского сообщества. Поэтому именно муниципальные органы управления физической культурой и спортом (городские Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 95 и районные спорткомитеты) должны взять на себя ответственность за развитие массовой физической культуры и спорта для всех в муниципальных образованиях. Чтобы система управления была жизнеспособной, необходимо освободить муниципальные органы управления физической культурой и спортом от задач по развитию спорта высших достижений, которые они выполняют в настоящее время в значительной мере в ущерб развитию спорта для всех. Важным слагаемым муниципальной спортивной политики является организация спортивно-оздоровительной работы по месту жительства: – строительство дворовых спортивных площадок и сооружений в жилых микрорайонах, – обеспечение площадок муниципальными тренерами и организация их работы, – организация в микрорайонах спортивных соревнований дворовых команд, а также спортивных праздников, – привлечение к работе на дворовых спортивных площадках добровольных помощников-волонтеров, взрослых и подростков. Механизм саморазвития спорта для всех базируется на двух принципах, совместное и взаимосвязанное действие которых необходимо для достижения общего результата: – соревновательный – организация массовых соревнований для всех желающих. – образовательно-воспитательный – организация физкультурного образования и воспитания различных групп населения. Общественное регулирование спорта для всех осуществляется за счет широкого привлечения физкультурно-спортивных объединений, федераций, клубов, имеющих различный статус. По сути дела, эти люди являются волонтерами – добровольными помощниками. Во всем мире движение спортивных волонтеров очень развито. Когда государство берет на себя миссию организовать физкультурно-оздоровительные занятия для разных групп населения, 96 Пакулина И.С. это является дорогостоящей и неэффективной управленческой технологией. В то же время, за счет деятельности общественных физкультурно-спортивных организаций могут появляться «самодеятельные» физкультурники. Муниципальные органы управления физической культурой и спортом должны поддерживать спортивные федерации, которые в состоянии функционировать самостоятельно и нуждаются только в минимальных бюджетных средствах, которые являются базовыми для проведения физкультурно-спортивного мероприятия, «стоящего» намного дороже. Предлагаемая схема значительно отличается от традиционной схемы работы спорткомитетов по календарным планам. Отсутствие планового финансирования заставляет федерации активизировать деятельность по нахождению источников самофинансирования, в конечном счете, повышая эффективность их деятельности. Управление физкультурно-спортивной сферой в современных условиях включает в себя поиск и привлечение к финансированию спорта для всех внебюджетных средств. Так, спорт высших достижений обладает значительным «рекламным» потенциалом. Соответствующие возможности можно выявить и в сфере спорта для всех, устанавливать партнерские отношения с городскими предприятиями спортивной индустрии, поскольку появление новых «физкультурников» означает расширение емкости соответствующего рынка товаров и услуг. Проведенное исследование позволило нам сформулировать следующие выводы. 1. Федеральные органы управления физической культурой и спортом должны оптимизировать систему управления развитием массовой физической культуры и оздоровительного спорта за счет разграничения полномочий по развитию спорта высших достижений и спорта для всех между органами управления физической культурой и спортом разных уровней. Развитие спорта высших достижений должно находиться в сфере государственного управления, развитие спорта для всех – в сфере муниципального управ- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 97 ления, при этом органы муниципального управления физической культурой и спортом необходимо освободить от обязанностей по развитию спорта высших достижений. Роль федеральных органов управления в развитии спорта для всех является стратегической и должна быть направлена на решение следующих проблем: – признать социальную ценность спорта для всех вне зависимости от целей развития спорта высших достижений в качестве приоритетного направления государственной спортивной политики, – проводить статистический учет и анализ показателей спорта для всех муниципальных образований, – активизировать процесс научного поиска и научно-технических разработок, информационное обеспечение, выпуск соответствующих научных журналов, проведение конференций и семинаров по тематике спорта для всех, – координировать подготовку и переподготовку кадров для работы в сфере спорта для всех. 2. Структурная организация спорта в регионе представляет собой разнообразные формы спортивно-оздоровительных организаций: общественные объединения, региональные, муниципальные, ведомственные, коммерческие, частные организации. Государственная поддержка их деятельности осуществляется на конкурсной основе в соответствии с принципом «пусковых средств», т.е. минимальных бюджетных средств, необходимых для организации спортивно-оздоровительной деятельности, которая стоит намного дороже за счет спонсорских средств, собственных усилий общественных кадров, других привлеченных средств. 3. Инновационные технологии развития спорта в регионе включают в себя: – организацию массовых соревнований для всех в качестве вовлекающего механизма в спортивно-оздоровительные занятия, – информационно-агитационную поддержку с использованием средств массовой информации, Интернета, проведением 98 Пакулина И.С. спортивно-зрелищных шоу, использованием спортивно-оздоровительной атрибутики, – организацию спортивно-оздоровительной работы по месту жительства, строительство и реконструкция дворовых спортивных площадок, – организацию различных форм спортивно-оздоровительной работы для различных целевых групп, – взаимодействие развития спорта для всех и социальной политики, особое внимание к социально-уязвимым группам (социально-неблагополучным детям и подросткам, женщинам, пенсионерам, инвалидам), – привлечение внебюджетных средств, – подготовка и привлечение добровольных помощников-волонтеров. Раздел 5 ТЕНДЕНЦИИ И ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА Совершенствование государственного регулирования развития системы ЖКХ в регионе. Государственное регулирование экономических отношений в сфере ЖКХ в условиях рынка играет особую роль, поскольку рынок этих услуг является одним из самых значительных секторов рыночной экономики, способствует быстрому и свободному перемещению капитала. Общее состояние ЖКХ регионов России не отвечает современным требованиям. Исследования показывают, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию данных услуг населению и т.п. Очевидно, что состояние и специфика ЖКХ, его функционирование на современном этапе требуют новых подходов к реформированию. И поскольку ЖКХ является видом экономической деятельности, непосредственно связанным с благосостоянием населения, удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, главной задачей государства является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели – повышение качества жизни людей. В качестве предмета исследования нами были приняты организационно-экономические отношения, возникающие при государственном регулировании развития системы жилищно-коммунального хозяйства ЖКХ в регионе. 100 Пакулина И.С. Объектом исследования явился жилищно-коммунальный комплекс, как сложная социально-экономическая система, обеспечивающая жизнедеятельность населения на данной территории. Целью исследования являлась определение направлений совершенствования государственного регулирования развития системы ЖКХ в регионе. В соответствии с целью исследования были поставлены следующие задачи: – представить определение ЖКХ, как комплекса взаимосвязанных видов деятельности, направленных на удовлетворение жизненно необходимых потребностей населения; – выявить основные факторы, оказывающие влияние на формирование механизма тарифного регулирования; – разработать систему показателей оценки качества предоставляемых услуг ЖКХ; – научно обосновать введение многоставочных тарифов на услуги ЖКХ с выделением в их составе постоянных и переменных затрат, определяемых на основе разработки экономически обоснованных нормативов расходов, основывающихся на системе критериев включения тех или иных расходов в состав тарифов. Управление ЖКХ относится к ведению регионов РФ и местного самоуправления, а участие государства заключается в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной политике, лицензировании, регистрации и пр. Являясь объектом управления и регулирования, ЖКХ состоит из комплекса видов деятельности, осуществляющих удовлетворение жизненно необходимых потребностей населения. Каждый из них образуют предприятия, реализующие однородный вид продукции. Виды деятельности различаются технологией производства или видом услуг. В результате анализа специфики ЖКХ как самостоятельного объекта управления нами определены его индивидуализирующие признаки и особенности. Установлено, что для жилищно-коммуналь- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 101 ных услуг характерна принадлежность к группе жизнеобеспечения. Особенностью объектов управления является незаменимость видов деятельности, местный характер производства и потребления услуг, оказывающий непосредственное влияние на производственную структуру и организацию управления, а особенностью управления является координация пропорционального развития видов деятельности, оказывающих услуги, и видов деятельности, обеспечивающих их ремонт и содержание. Таким образом, специфика сферы ЖКХ заключается в его многовидовой структуре, требующей соответствующей организационно-правовой основы. Под жилищно-коммунальным хозяйством нами понимается комплекс взаимосвязанных видов деятельности, обеспечивающий содержание, эксплуатацию, ремонт жилищного фонда и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, услуги которого имеют местный характер производства и потребления, отличаются незаменимостью, совпадением процесса производства и потребления и предоставляются промышленным предприятиям и населению. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства регионов РФ в настоящее время является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития страны, поскольку деятельность этого многовидового комплекса направлена на решение вопросов жизнеобеспечения населения различных региональных образований. В состав комплекса ЖКХ входят многочисленные хозяйствующие субъекты разных форм собственности и ведомственной принадлежности, и результаты их деятельности формируются через предоставление общественно-значимых услуг, которые должны прежде всего обеспечивать реализацию и удовлетворение права граждан на жилище. Современный этап функционирования ЖКХ характеризуется наличием ряда серьезных проблем, связанных с существенным износом жилищного фонда и материально-технической базы самих предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса. Высокий уровень изношенности жилищного фонда и основных фондов в жилищно-коммунальном хозяйстве, отсутствие последо- 102 Пакулина И.С. вательной политики энерго-ресурсосбережения, значительные энергозатраты в ЖКХ отражаются на механизме регулирования тарифообразования на услуги жилищно-коммунального комплекса, который носит затратный характер, выражающийся в постоянном росте стоимости их для потребителей в условиях отсутствия взаимосвязи между качеством предоставляемых услуг и политикой их ценообразования. При этом упускается из внимания, что спецификой жилищно-коммунальной деятельности как особой формы экономических отношений является существенное ограничение в использовании классических рыночных инструментов, поскольку их широкое внедрение и развитие в практике функционирования ЖКХ может привести к отрицательным социально-экономическим последствиям. В этих условиях особую значимость приобретают вопросы развития и совершенствования экономического механизма регулирования тарифообразования на услуги ЖКХ, обоснования его инструментов и методов, обеспечивающих баланс совокупности интересов производителей и потребителей услуг, и реализующих эффективные направления деятельности жилищно-коммунального комплекса России. Неэффективность механизмов управления отраслью, включая механизм тарифообразования, приводит к непрозрачности проводимой тарифной политики и отсутствию стимулов к сокращению затрат на предоставляемые жилищно-коммунальные услуги. Основными факторами, оказывающими влияние на формирование механизма тарифного регулирования, являются: – учет рыночного механизма ценообразования на услуги ЖКХ при регулировании экономических отношений в этом виде деятельности; – полное самофинансирование и самоокупаемость предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса в условиях покрытия экономически обоснованных расходов организаций, связанных с оказанием услуг и получением прибыли для реализации различного рода программ; – введение тарифов и надбавок для финансирования потребностей организаций жилищно-коммунального комплекса. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 103 Таким образом, одним из важнейших условий, заложенных в механизм формирования тарифов на услуги жилищно-коммунального комплекса, становится самоокупаемость и самофинансирование этого вида деятельности. Это предполагает не только компенсацию себестоимости затрат на оказание услуги, но и получение определенной нормы прибыли на произведенные расходы. В этом положении наиболее ярко отражено содержание экономических интересов предприятий и организаций ЖКХ, которые соответствуют рыночным условиям хозяйствования. При этом не учитываются общественная значимость и социальная составляющая жилищнокоммунальной услуги, предоставление которой является в определенной степени обязательством государства. Вместе с тем финансовое обеспечение выполнения данного обязательства фактически возложено на региональные органы власти. В силу недостаточности доходов на полное возмещение стоимости жилищно-коммунальных услуг у значительной части населения именно из региональных бюджетов осуществляется оплата услуг жилищно-коммунального комплекса по льготному тарифу для населения. Сумма, образуемая между экономически обоснованными тарифами и действующим льготным уровнем, составляет величину дотаций, возмещаемую коммунальным организациям из региональных бюджетов. При этом складывается достаточно противоречивая ситуация, при которой обязанность возмещения потерь предприятиям жилищно-коммунального комплекса через бюджетные субсидии связана с действиями самого государства или фактически бездействием с позиции недостаточно полной реализации регулирующей функции в деятельности жилищно-коммунального комплекса. Достижение самоокупаемости и самофинансирования в условиях нестабильности внешней среды определяет необходимость постоянного повышения тарифов на предоставляемые услуги, т.е. происходит дальнейшее усиление затратного механизма в тарифообразовании услуг ЖКХ. Результатом подобного подхода является обслуживание приоритетных экономических потребностей представителей этого вида деятельности в ущерб интересам потребителей услуг 104 Пакулина И.С. и государства, бюджетные субсидии которого направляются на частичную компенсацию постоянно возрастающей стоимости жилищно-коммунальных услуг. Стремление к повышению тарифов обосновывается всевозможными доказательствами несоответствия их уровня фактическим затратам ЖКХ. При этом игнорируется диаметрально противоположный характер интересов поставщиков и потребителей коммунальных услуг в формировании уровня тарифов. В условиях их явного неравенства на рынке коммунальных услуг вполне очевидно, чьи интересы будут учтены в приоритетном порядке в тарифах, – интересы поставщиков. В основе противоречий экономических интересов коммунальных предприятий и потребителей услуг лежат определенные объективные причины, препятствующие достижению баланса экономических интересов: слабая конкуренция и затратный механизм ценообразования. Лишь конкурентные механизмы ЖКХ способны повысить инвестиционную активность, которая определяет возможности обновления основных фондов, внедрения ресурсосберегающих технологий, повышения качества и бесперебойности предоставления услуг ЖКХ. Конкурентоспособность отрасли ЖКХ в значительной мере определяется конкурентоспособностью предоставляемых ею услуг. К основным группам параметров, влияющих на конкурентоспособность услуг ЖКХ, можно отнести: – соотношение «цена-качество» услуг; – состав, качество и степень износа основных фондов; – степень полноты оказания услуги. Наличие определенной дифференциации цены – качества услуг определяется тремя взаимосвязанными составляющими: перечень, объем и качество предоставляемых услуг. Если первые две составляющие, являющиеся количественными характеристиками услуг ЖКХ, сравнительно легко поддаются измерению, то исследовать качество услуг ЖКХ и оценить его достаточно сложно вследствие непрозрачности договорных отношений в системе ЖКХ. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 105 Нами предлагается оценивать качество предоставляемых услуг по нормативам и стандартам на основе расчета следующих показателей: – качество услуг горячего водоснабжения (гигиенические требования по свойствам, температуре нагрева и составу воды, а также расчетному расходу в точке разбора); – качество услуг холодного водоснабжения (гигиенические требования по свойствам и составу воды, а также расчетному расходу в точке разбора); – качество услуг электроснабжения (соответствие параметров электрической энергии действующему стандарту); – качество услуг теплоснабжения (соблюдение нормативов температурного режима в жилых помещениях, свидетельствующего о качественном выполнении работ по утеплению жилого помещения); – качество канализационных услуг (качество отведения сточных вод, конкретные показатели не разработаны); – качество услуг по вывозу отходов (качество переработки отходов, их повторного использования). Вторая группа параметров, влияющих на конкурентоспособность услуг ЖКХ, представлена показателями, характеризующими состав, качество и степень износа основных фондов капитального назначения, что определяет потребность в капитальном ремонте и своевременность его проведения. В этом случае существенным сдерживающим фактором развития конкуренции является то обстоятельство, что организации ЖКХ функционируют в условиях регулирования уровня рентабельности деятельности. Таким образом, для этих организаций снижение тарифов является непривлекательным приоритетом деятельности, поскольку это приводит к снижению объема прибыли. Третья группа параметров позволяет оценить полноту оказания услуги и определить действия предприятий ЖКХ в случае признания услуги оказанной в неполном объеме. Развитию конкурентоспособности в ЖКХ должны были способствовать принятые на протяжении последних 20 лет на федеральном 106 Пакулина И.С. уровне законодательно-нормативные акты, направленные на формирование условий конкуренции и стимулирование конкурентных отношений в ЖКХ, однако, практика показывает недостаточно результативную реализацию предлагаемых мер. Так, например, инфраструктура инженерного обеспечения и коммунального обслуживания изначально формируется как территориальный инженерно-технический комплекс по предоставлению услуг. В современных городах она имеет структуру, состоящую из трех звеньев (головные сооружения – передающая система – внутренние инженерные устройства), и характеризуется следующими особенностями: – жесткая взаимозависимость и взаимосвязь производства и потребления; – территориальное объединение потребителей; – централизованное производство и предоставление услуг; – неразрывный и поточный характер производственных процессов и потребления услуг. Эти особенности характеризуют ЖКХ как естественные монополии, в которых объединены процессы производства и потребления услуг. Такая ситуация на рынке, определяемая как монополия, накладывает ряд ограничений как на экономическую деятельность организаций ЖКХ, так и на поведение потребителей услуг в качестве их плательщиков. В частности, потребители коммунальных услуг исключены из процесса оценки полезности этих услуг, они также не могут определять свои потребности и соразмерять их со своими возможностями, как они делают это при покупке материальных товаров. С другой стороны, и коммунальная организация как естественная монополия лишена возможности выбора форм деятельности и рынков сбыта, поэтому должна соответствовать накладываемым на нее внешним обстоятельствам: не менять направления деятельности, не увеличивать по своему усмотрению либо сокращать объемы услуг; располагать резервными мощностями для бесперебойной работы системы в целом. В крупных городах отсутствие необходимых ресурсов товаровсубститутов или заменителей в спектре деятельности коммуналь- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 107 ных компаний позволяет охарактеризовать коммунальный комплекс как естественную монополию. Формирование в этой сфере экономической деятельности конкурентных отношений должно основываться не на создании в городе каких-либо альтернативных сетей теплоснабжения, водопровода, газопровода, электроснабжения, а предполагает эффективное конкурсное использование уже имеющейся инфраструктуры и внедрение на имеющейся базе альтернативных способов предоставления услуг ЖКХ. Нами предлагается введение многоставочных тарифов на услуги ЖКХ с выделением в их составе постоянных и переменных затрат, определяемых на основе разработки экономически обоснованных нормативов расходов, основывающихся на системе критериев включения тех или иных расходов в состав тарифов. Для преодоления негативных тенденций постоянного повышения тарифов на услуги жилищно-коммунального комплекса необходимо совершенствование действующего механизма тарифообразования на услуги ЖКХ. Вместе с тем, следует отметить, что существенной проблемой в части формирования новых подходов к тарифообразованию и регулированию этого процесса является то обстоятельство, что на федеральном уровне до сих пор не принята соответствующая методическая база, отвечающая требованиям политики реформирования ЖКХ и нацеливающая его организации на эффективную деятельность. В действующих в настоящее время нормативных актах отражен подход к формированию тарифов, основанный на затратных принципах, не стимулирующий организации жилищно-коммунального комплекса снижать себестоимость услуг и находить резервы для повышения эффективности своей деятельности. Суть затратного принципа состоит в ежегодном планировании издержек организаций жилищно-коммунального комплекса, исходя из потребностей их текущего финансирования и инвестиционной деятельности, при этом их объемы зависят не столько от реальной потребности этого вида деятельности, сколько от роста тарифа на следующий год. На основе проведенного анализа содержания затратного метода нами выявлены следующие его недостатки: 108 Пакулина И.С. – краткосрочность инвестиционного планирования (инвестиционные программы утверждаются только на один год, а принципы формирования инвестиционной составляющей в тарифе, не способствуют быстрому строительству необходимых для потребителей региона, объектов коммунальной инфраструктуры); – отсутствие долгосрочного горизонта планирования и необеспеченность прозрачности тарифного процесса; – отсутствие доступа к долгосрочным и дешевым заемным финансовым источникам, что отражается на скорости реализации инвестиционных программ, уровне надежности и качества снабжения потребителей. Основными источниками финансирования капитального строительства являются собственные средства (прибыль и амортизация), которые аккумулируются в тарифе и только при достижении достаточного объема идут на финансирование инвестиционных программ; – отсутствие взаимосвязи между тарифами и уровнем надежности и качества поставляемых жилищно-коммунальных услуг. Не предусмотрены механизмы, которые стимулировали бы организации ЖКХ к проведению достаточно дорогостоящих мероприятий, способствующих повышению уровня надежности и качества предоставляемых услуг; – отсутствие стимулов к повышению эффективности деятельности предприятий ЖКХ, а также к замене и модернизации изношенных основных фондов, внедрению новых технологий. В сложившихся условиях одним из направлений совершенствования механизма тарифного регулирования может стать широкое введение многоставочных тарифов. Повсеместно распространенная в настоящее время практика установления тарифов на услуги коммунального комплекса, основанная на потреблении определенных ресурсов при отсутствии приборов учета, не обеспечивает их рациональное использование и порождает несоответствие структуры доходов организаций жилищно-коммунального комплекса структуре его расходов. В результате возникает дисбаланс интересов Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 109 потребителей, которые стремятся к экономии издержек ресурсов, и организаций, заинтересованных в получении прибыли (или уходе от убытков). При установлении многоставочного тарифа на коммунальные услуги конкретизируются фактически осуществленные затраты, возникающие у производителя в случае доведения услуги до потребителя, и этот тариф позволяет перейти от затратных тенденций в механизме тарифообразования к экономическим тенденциям ресурсосбережения и экономии издержек. Введение многоставочного тарифа будет способствовать повышению финансовой устойчивости организаций ЖКХ за счет уменьшения риска потерь, вызванных сезонными и климатическими факторами в потреблении услуг, несовпадением во времени фактического возмещения затрат и их образованием. В основу формирования тарифа должно быть положено раздельное возмещение расходов жилищно-коммунальных предприятий на основе деления их затрат на постоянные и переменные. Величина постоянных затрат не зависит от объема оказанных услуг, в то время как величина переменных издержек должна изменяться прямо пропорционально объему оказанных услуг. Для совершенствования механизма тарифообразования целесообразно в его составе выделить два вида расходов: расходы, направленные на обслуживание и обеспечение надежности сетей, в которые включаются постоянные затраты коммунальных предприятий, и расходы на фактическое потребление ресурсов, представляющие переменные затраты коммунальных предприятий за фактически потребленный ресурс. Ресурсная база ЖКХ формируется за счет тарифов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ). В этих условиях основной технологией оптимизации ресурсов ЖКХ является технология совершенствования ЖКУ. Основными элементами технологии совершенствования ценообразования в рамках оптимизации ресурсной базы проектов развития ЖКХ должно стать отражение в тарифе реальной стоимости услуги (объективно необходимых текущих расходов и инвестиционных затрат, соответствующих 110 Пакулина И.С. реальной платежеспособности на территории); обязательность при расчете тарифа реструктуризации себестоимости и увеличения инвестиционной составляющей тарифов; переход к мультиставочным тарифам для стимулирования ресурсосбережения, сокращения нерационального потребления услуг, стабильного финансирования замены изношенных фондов, обеспечения надежности услуг; оптимизация тарифной политики на основе ежегодно уточняемых данных мониторинга реальной платежеспособности города (бюджета и населения), возможность оплачивать услуги для предотвращения роста неплатежей, чрезмерного увеличения числа субсидируемых семей, а также нагрузки на бюджет для выплаты субсидий; корректировка себестоимости и прибыли на основе экспертизы обоснованности затрат коммунальных предприятий с применением нормативов-индикаторов. Мобильность организационных структур ЖКХ, их адаптивность к месту и времени, разнообразие форм их организации возможно и целесообразно регламентировать с учетом особенностей развития государственного и коммерческого управления ресурсами ЖКХ. Предпринимательские структуры ЖКХ призваны быть гибкими, перестраиваемыми по мере возникновения новых задач, и предусматривающими нормативные правила создания, функционирования предпринимательских структур в развитии ЖКХ, и их расформирования. При системной организации управления ресурсным потенциалом предпринимательских структур ЖКХ учитывается потенциал ранее существующих предпринимательских структур, оказывающих ЖКУ. Для оптимизации процессов ресурсного обеспечения проектов развития ЖКХ в рамках формирования соответствующих технологий оптимизации инвестиционных ресурсов ЖКХ необходимо отказаться от традиционной технологии формирования тарифов на основе экстраполяции затрат «от достигнутого уровня», которая не обеспечивает учета реального состояния сетей и оборудования, качества ЖКУ, потребительских запросов, возможностей бюджетного финансирования развития ЖКХ. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 111 Целесообразно введение многоставочных тарифов на услуги ЖКХ с выделением в их составе постоянных и переменных затрат, определяемых на основе разработки экономически обоснованных нормативов расходов, основывающихся на системе критериев включения тех или иных расходов в состав тарифов. Современные тенденции в развитии и территориальной организации ЖКХ, стратегические направления реформирования коммунального хозяйства. В таблице 5.1 нами обобщены результаты проведенного исследования по разработке приоритетных направлений развития социальной сферы, касающиеся ЖКХ регионов России. Таблица 5.1 – Приоритеты развития региональной системы ЖКХ (разработано автором) Наименование Описание Цели До 2020 г. наращивание объемов предоставления и улучшение качества соответствующих услуг согласно современным представлениям об организации среды жизнедеятельности населения, ориентированным на обеспечение надлежащих предпосылок для ведения здорового образа жизни Приоритеты – повышение уровня жилищной обеспеченности и качества жилищного фонда; – развитие и улучшение технико-технологических и санитарно-гигиенических характеристик инженерных сетей и санитарной очистки; – совершенствование архитектурно-планировочной структуры застройки, внедрение эффективных в рыночных условиях организационно-экономических механизмов функционирования жилищно-коммунального хозяйства всех форм собственности. Мероприятия по развитию жилищного фонда – модернизация и реконструкция физически и морально устаревшего жилищного фонда, введенного в эксплуатацию на начальных этапах индустриального домостроения Пакулина И.С. 112 Продолжение табл. 5.1 Наименование Описание – развитие жилищного фонда, предназначенного для отселения жителей ветхих домов – формирование муниципального фонда социального жилья, которое будет безвозмездно предоставляться малообеспеченным и другим льготным категориям населения на условиях аренды; – стимулирование и выполнение программ молодежного жилищного строительства, полномасштабное становление ипотечного кредитования и процедуры бюджетного страхования строительных рисков – содействие комплексному развитию микрорайонов, прежде всего новой и усадебной застройки – дальнейшая реконструкция микрорайонов исторической застройки Мероприятия по – укрепление конкурентной среды эксплуатации жиразвитию комму- лищного фонда, основанной на дальнейшем внедрении нального хозяй- договорных рыночных отношений между потребителяства ми и производителями услуг всех форм собственности – завершение передачи в коммунальную собственность ведомственных объектов жилищно-коммунального хозяйства – дальнейшая реорганизация управлений жилищнокоммунального хозяйства в службу заказчика, ЖЭКов – в ремонтно-эксплуатационные организации, стимулирование их развития на основе частной собственности и акционирование коммунальных предприятий с передачей контрольного пакета акций муниципалитету – совершенствование процессов учета потребления коммунальных услуг (за счет дальнейшего оснащения жилищной застройки индивидуальными счетчиками питьевой воды, газа, электроэнергии) и их оплаты (переход к компьютеризированной системе расчетов за услуги) – своевременная и качественная подготовка к сезонной эксплуатации и повышение надежности функционирования инженерных сетей в осенне-зимний период Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 113 Продолжение табл. 5.1 Наименование Финансирование Описание Средства инвесторов, кредиты и гранты международных организаций, предназначенные для технической помощи, закупки техники и технологий и выполнения работ по совершенствованию инженерных сетей и систем санитарной очистки, а также целевые бюджетные расходы Стратегические направления реформирования коммунального хозяйства охватывают: – укрепление конкурентной среды эксплуатации жилищного фонда, основанной на дальнейшем внедрении договорных рыночных отношений между потребителями и производителями услуг всех форм собственности; – завершение передачи в коммунальную собственность ведомственных объектов жилищно-коммунального хозяйства; – дальнейшую реорганизацию управлений жилищно-коммунального хозяйства в службу заказчика, ЖЭКов – в ремонтноэксплуатационные организации, стимулирование развития последних на основе частной собственности и акционирование коммунальных предприятий с передачей контрольного пакета акций территориальным громадам городов; – совершенствование процессов учета потребления коммунальных услуг (за счет дальнейшего оснащения жилищной застройки индивидуальными счетчиками питьевой воды, газа, электроэнергии) и их оплаты (окончательный переход к компьютеризированной системе расчетов за услуги); – своевременную и качественную подготовку к сезонной эксплуатации и повышение надежности функционирования инженерных сетей в осенне-зимний период. Улучшение эффективности теплоснабжения жилищно-коммунальной инфраструктуры предусматривает: – объединение его централизованных (будут существовать, прежде всего, в районах старой застройки) и децентрализованных 114 Пакулина И.С. форм (распространение малых котельных и индивидуальных тепловых котлов для отдельных домов и подъездов, в частности, в новых жилых массивах); – реконструкцию тепловых станций и котельных, ликвидацию и замену физически и морально устаревших источников теплопроизводства; – применение новейших технологий прокладки соответствующих инженерных сетей и энергосберегающих материалов при строительстве жилых и общественных зданий; – разработку и экспериментальное внедрение нетрадиционных и возобновляемых источников и систем энерго– и теплоснабжения. Мероприятия по обеспечению достаточного объема водоснабжения и надлежащего качества питьевой воды охватывают: – ускорение темпов и расширение масштабов реконструкции, повышение уровня экологической безопасности водопроводных станций и их очистных сооружений, увеличение в водоснабжении доли артезианской воды; – совершенствование нормативов качества питьевой воды, модернизацию технологий и средств ее очистки и контроля; – соблюдение нормативных показателей напора в водопроводных сетях; – сокращение питьевого водопотребления и расходов воды, не учитываемые квартирными и домовыми счетчики; – оборудование детских дошкольных учреждений, учебных заведений и больниц системами доочистки питьевой водопроводной воды; – постепенный переход к альтернативной системе водообеспечения, при которой будет поставляться хозяйственная, а не питьевая вода. Повышение надежности канализационных сетей требует: – реконструкции существующих станций аэрации с обустройством систем доочистки стоков перед сбросом в водные объекты; Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 115 – совершенствования технико-технологических характеристик функционирования и прокладки канализационных сетей, направленного на минимизацию аварийных ситуаций (в частности, выбросов из канализационных коллекторов); – завершения работ по созданию сетей в районах малоэтажной и усадебной жилой застройки; – введение в эксплуатацию дублирующих магистральных коллекторов и новых станций аэрации. Решению проблем санитарной очистки городов будет оказывать содействие: – обновление парка автотранспорта для сбора и вывоза бытовых отходов (в том числе за счет пополнения его большегрузными мусоровозами); – внедрение приемлемых для городской среды технологических решений относительно утилизации бытовых отходов (в частности, с помощью биотехнологий) и уборка территорий; – реконструкция действующих полигонов твердых бытовых и промышленных отходов с преобразованием их на экологически безопасные объекты; – обеспечение жилищной и общественной застройки контейнерами для раздельного сбора ценных компонентов бытовых отходов (макулатуры, полимерных материалов, стекла, черного и цветных металлов), проведение соответствующей агитационно-разъяснительной работы среди населения; – строительство новых сортировочных станций бытовых и промышленных отходов. Основными источниками финансирования проектов развития городского ЖКХ являются средства инвесторов, кредиты и гранты международных организаций, предназначенные для технической помощи, закупки техники и технологий и выполнения работ по совершенствованию инженерных сетей и систем санитарной очистки, а также целевые бюджетные расходы. Раздел 6 НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ РЕГИОНА Повышение эффективности государственного регулирования инвестиционных процессов в социальном комплексе. Экономические преобразования в России открывают благоприятные перспективы для реализации социальным комплексом своего инвестиционного потенциала в целях повышения эффективности развития в стратегическом периоде. Успешное инновационное развитие может быть возможным при условии формирования эффективной инвестиционной политики как средства решения приоритетных социально-экономических задач, связанных с достижением стабильности функционирования, экономического роста, высокого уровня конкурентоспособности объектов социального комплекса. Социальный комплекс региона представляет собой совокупность видов экономической деятельности, направленных на удовлетворение потребностей населения, включающих: системы образования и здравоохранения, сферу культуры, жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), транспортное обслуживание населения, торговлю и ресторанное хозяйство, туризм и рекреационную деятельность. Социальный комплекс региона характеризуется общностью территориального размещения, тесной взаимосвязью составляющих его элементов, зависимостью от интеграционных процессов. Недостаточное развитие одного или нескольких видов экономической деятельности может привести к замедлению развития социального комплекса в целом или его разрушению. Научная новизна разработанного нами определения социального комплекса региона состоит в том, что составляющими комплекса являются виды экономической деятельности, согласно Классификации видов экономической деятельности (КВЭД), а не отрасли. Также нами осо- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 117 бо подчеркивается влияние на состояние и развитие социального комплекса региона инновационных процессов [16, с. 11]. Проблемы повышения эффективности инвестирования социальной сферы, ее организационно-экономического обеспечения развития нашли отражение в научных трудах многих ведущих зарубежных и российских ученых. Однако анализ имеющихся исследований свидетельствует, что в большинстве из них нет комплексного видения концептуальной модели инвестиционной политики в социальном комплексе. Без этого невозможно обоснование адекватной к условиям нашего государства стратегии устойчивого социального развития. В современных условиях необходимо решать проблемы социального комплекса предпринимательскими средствами. Тем более что, как отмечает теоретик социального предпринимательства Д. Диз, благотворительные организации оказались далеки от предполагаемых стандартов их функционирования, а большая часть институтов социальной сферы все чаще рассматриваются как нерезультативные, неэффективные [28]. Социальные предприниматели, по его мнению, нужны для того, чтобы создать новые модели социально значимой деятельности «для нового века». В своей статье «The meaning of social entrepreneurship» (2001) [28] ученый определяет место социального предпринимательства в современном мире, описывает социальных предпринимателей как таковых, которые играют роль генератора изменений в социальной сфере. Социальные предприниматели требуют эффективно, инновационно и изобретательно использовать маркетинговые технологии, которые действуют для сугубо бизнес-предпринимателей. И это не все. Они должны привлекать и использовать ресурсы других для достижения своих социальных целей, будь то финансовые ресурсы, волонтерский труд или государственная программа поддержки. Развитие социального предпринимательства выступает в качестве важного фактора роста потенциала хозяйственного развития регионов России, является приоритетом стратегии их социальноэкономического развития, важнейшим условием реального повы- 118 Пакулина И.С. шения эффективности государственного регулирования инвестиционных процессов в социальном комплексе. Процесс государственного регулирования инвестиционных процессов в социальном комплексе находится в состоянии перманентного обновления из-за изменений в социальной системе и влияния факторов внешней среды. Возрастают требования общества к повышению качества оказываемых услуг, совершенствованию методов организации, эффективному использованию информационных технологий, к разработке и внедрению новых методов и технологий, необходимых для удовлетворения запросов рынку услуг социальной сферы. Трансформация социальной политики происходит в соответствии с изменением ее основополагающих принципов [20, с. 26]. Изменения на федеральном и региональном уровнях проявились в следующем: в большей концентрации внимания и средств на решении ограниченного числа проблем в отличие от популярного ранее комплексного подхода; в усилении дифференцированного подхода к регулированию доходов населения, формированию адресной социальной защиты; в приоритете активизации экономического поведения и экономических инициатив граждан в сфере доходов по сравнению с общей социальной поддержкой; в смещении акцентов от преимущественно административных к гибким экономическим методам управления; в развитии страховых принципов по отдельным направлениям социальной политики (здравоохранении, пенсионном обеспечении, политике занятости), а также переходе от приоритетности социальной поддержки к приоритетности социального страхования; в формировании многоканального финансирования социального комплекса; в приоритетности решения проблем социального комплекса предпринимательскими средствами, развитии социального предпринимательства; в развитии благотворительности и спонсорства, новых форм социальной поддержки населения со стороны работодателей, профсоюзов, других общественных организаций; в установлении паритета всех видов доходов, полученных социально допустимыми способами Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 119 (включая предпринимательство), и снятии ограничений на их рост. Анализ отечественного и зарубежного опыта позволил выявить два разных типа государственной инвестиционной политики в социальном комплексе: – государство активно влияет на развитие и функционирование социального комплекса. В то же время удельный вес государственных средств в общей сумме его доходов из разных источников значителен. При этом некоторые виды деятельности социального комплекса в большей мере существуют на средства государственного бюджета разных уровней, а органы государственного управления имеют в своем составе структуры, которые непосредственно осуществляют управление текущей деятельностью субъектов социального комплекса; – политика государства заключается в минимальном управленческом воздействии на процесс развития социального комплекса. Осуществляется частичная поддержка в виде финансовой помощи некоторым видам деятельности социального комплекса за счет средств государства. Процесс его развития формируется в рамках частного предпринимательства при участии неправительственных и общественных организационно-правовых структур. В процессе инвестирования развития социального комплекса значительную роль играют разные фонды и некоммерческие организации, существующие на пожертвования частных лиц и предприятий. Целесообразно выделить основные этапы реализации инвестиционной политики в социальном комплексе регионов России. До 2015 года инвестиционная политика должна быть сконцентрирована на предотвращении падения уровня и качества жизни, дальнейшем сокращении размеров бедности, повышении реальных доходов основных групп населения, минимальной заработной платы, недопущении деградации системы образования, здравоохранения, науки, культуры, стабилизации демографической ситуации, усилении внимания в государственной социальной политике к проблемам семьи и молодежи. 120 Пакулина И.С. На этапе 2015–2018 гг. должно быть обеспеченно решение таких задач, как: установление минимальной оплаты труда выше уровня прожиточного минимума, существенное повышение реальных доходов основной массы населения, ликвидация резких диспропорций в оплате труда в бюджетном и внебюджетном секторе, значительное сокращение существующей дифференциации в доходах разных социальных групп населения, снижение темпов инфляции до 2% в год. Следует ожидать ощутимых позитивных изменений в развитии материальной базы и деятельности учреждений здравоохранения, образования, культуры, науки. Наметятся позитивные изменения в демографической ситуации (увеличение рождаемости, сокращение смертности, увеличение на 3–4 года ожидаемой продолжительности жизни). На этапе 2018–2020 гг. можно ожидать приближения большинства количественных и качественных параметров, которые характеризуют человеческий потенциал России, к величине соответствующих показателей стран – членов Европейского Союза. Разработка теоретических и методических подходов к бюджетному планированию в муниципальных образованиях. Изучению проблем функционирования и развития систем государственных и муниципальных финансов, бюджетного федерализма и межбюджетных отношений посвящены труды российских ученых-экономистов А.М. Бабича, Л.Н. Павловой, Л.С. Гринкевич, Р.В. Бабуна, Г.Б. Поляка, В.Б. Христенко, И.В. Трунина, А.М. Лаврова, А.А. Дробозиной, В.В. Казакова, А.Г. Игудина и др. Вместе с тем в указанных работах недостаточно полно изучены аспекты организации бюджетного планирования в муниципальных образованиях, включающие такие проблемы, как несовершенство методического обеспечения, отсутствие достаточной информационной базы, использование разрозненных бюджетных данных для планирования и анализа бюджета, недостаточность доходной базы, хронический дефицит и зависимость от региональных властей. Все это обусловливает актуальность дальнейшего исследования данной проблемы и использование полученных результатов на практике. Дробозиной, В.В. Казакова, А.Г. Игудина и др. Вместе с тем в указанных работах недостаточно полно изучены аспекты организации бюджетного планирования в муниципальных образованиях, включающие такие проблемы, как несовершенство методического обеспечения, отсутствие достаточной информационной базы, использование разрозненных бюджетных данных для планироваГосударственное регулирование развития социальной сферы: ния и анализа ибюджета, недостаточность 121 приоритеты экономические механизмы доходной базы, хронический дефицит и зависимость от региональных властей. Все это обусловливает актуальность дальнейшего исследования данной проблемы и использование полученных реНа основании исследования существующих тенденций бюджетзультатов на практике. ного в муниципальных нами были Напланирования основании исследования существующихобразованиях тенденций бюджетного планирования в муниципальных образованиях нами были на выявлены особенности выявлены особенности планирования бюджета муниципальном планирования уровне (рис.бюджета 6.1). на муниципальном уровне (рис. 6.1). Исходные условия при планировании бюджета муниципальных образований 1. Недостаточность доходной базы местных бюджетов, высокая социальная нагрузка бюджетных расходов, хронический дефицит и зависимость от региональных властей 2. Ежегодное увеличение объема безвозмездных поступлений 3. Механизм распределения финансовой помощи не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны, так как ликвидируется стимул для проведения субъектами Федерации активной политики по наращиванию налоговой базы 4. Отсутствие в субвенциях средств на финансирование отдельных статей расходов (например, передаются средства на оплату труда, но не на содержание помещений, канцелярские товары, связь, транспорт и т. п.) 5. Законодательно закрепленная прерогатива пересмотра процентов отчислений от регулирующих доходов Влияние на бюджетное планирование муниципальных образований 1. Ограничивает самостоятельность муниципальных образований в вопросах бюджетного планирования 2. Планировать и прогнозировать бюджет в условиях нестабильности и неясности крайне сложно 3. Любой прирост доходов по сравнению со средними доходами для субъектов Федерации, получающих трансферт, подлежит перераспределению. И только в том случае, если субъект Федерации вообще не получает трансферт, для него прирост его бюджетных доходов над средней величиной имеет смысл, поскольку остается в его распоряжении 4. У муниципалитета нет возможности не только согласования, но даже и обжалования размера субвенций, предоставляемых на исполнение передаваемых полномочий 5. Дает вышестоящим органам власти (т.е. федеральному уровню) неограниченные возможности держать в зависимости нижестоящие органы власти, что в свою очередь существенно затрудняет долгосрочное (среднесрочное) бюджетное планирование Рис. 6.1. Особенности бюджетного планирования муниципальных образований (разработано автором)муниципальных образований Рис. 6.1. Особенности бюджетного планирования (разработано автором) Выявленные нами тенденции довольно ярко проявляются в части экономического стимулирования и финансовой автономии муниципальных образоВыявленные наминапрямую тенденции довольно ярко проявляютсядолв ваний, что, к сожалению, связано с качеством и возможностями части экономического стимулирования и финансовой автономии муниципальных образований, что, к сожалению, напрямую связано с качеством и возможностями долгосрочного (среднесрочного) бюджетного планирования в муниципальных образованиях. В этой Пакулина И.С. 122 83 связи создаются предпосылки к поиску новых подходов в области госрочного (среднесрочного) бюджетного планирования в муниципальных оббюджетного планирования образований. Нами разованиях. В этой связи создаютсямуниципальных предпосылки к поиску новых подходов в предлагается схема построения системы бюджетного планирообласти бюджетного планирования муниципальных образований. Нами предлагается построения системы бюджетногоучитывающая планирования муниципальных ваниясхема муниципальных образований, современные образований, учитывающая современные тенденции (рис. 6.2). тенденции (рис. 6.2). Бюджет муниципального образования Модель оценки результативности бюджетного планирования муниципального образования на основе комплексной системы оценочных показателей результативности бюджетного планирования (КСОПР) Финансовая база бюджета муниципального образования Комплексная система оценочных показателей результативности (КСОПР) бюджетного планирования (системный инструмент управления бюджетом территории) Анализ внешней среды социально-экономического развития Анализ внутренней среды социально-экономического развития Модель оценки влияния социально-экономических факторов на доходную часть бюджета муниципального образования Рис. 6.2. Схема построения системы муниципального планирования бюджета, Рис. 6.2.учитывающая Схема построения системы муниципального современные тенденции (разработано планирования автором) бюджета, учитывающая современные тенденции (разработано автором) В настоящее время контуры развития среднесрочного бюджетного планирования на муниципальном уровне заданы реформированием бюджетного проВ инастоящее время контуры развития среднесрочного бюджетцесса местного самоуправления, поэтому предлагаем использование такого ного планирования муниципальном заданы системного инструментана управления бюджетомуровне территории, как реформирокомплексной системы показателей результативности (КСОПР) бюджетного плаваниемоценочных бюджетного процесса и местного самоуправления, поэтому нирования, позволяющей объединить финансовые и нефинансовые данные в предлагаем использование такого системного инструмента управединое информационное пространство. ления бюджетом территории, как комплексной системыиоценочных Взаимодействие государственных властных структур хозяйствуюпоказателей (КСОПР) бюджетного планирования, щих субъектоврезультативности при управлении устойчивым развитием социальной сферы территорий. Архиактуальной народнохозяйственной задачей является обеспепозволяющей объединить финансовые и нефинансовые данные в чение эффективного взаимодействия государственных властных структур и хоединое информационное пространство. зяйствующих субъектов при управлении устойчивым развитием социальной сферы территорий. Поиск стабильности, порядка, взаимосвязанности всех элементов общества Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 123 Взаимодействие государственных властных структур и хозяйствующих субъектов при управлении устойчивым развитием социальной сферы территорий. Архиактуальной народнохозяйственной задачей является обеспечение эффективного взаимодействия государственных властных структур и хозяйствующих субъектов при управлении устойчивым развитием социальной сферы территорий. Поиск стабильности, порядка, взаимосвязанности всех элементов общества – это неотделимая часть развития социума. Именно проблемы противостояния хаосу, осуществления мер по устойчивому развитию всех социально-экономических систем в период кризисов и катастроф, приобретают особое значение в настоящее время неопределенности и нестабильности. Прежде всего, это обстоятельство обусловлено недостаточной научной проработкой методологических и теоретических проблем улучшения управления социальной сферой России. Эффективный организационно-экономический механизм управления социальной сферой способствует достижению стратегических целей устойчивого развития территорий. Управление устойчивым развитием хозяйствующих субъектов социальной сферы диктует необходимость как количественного, так и качественного формирования инфраструктурного комплекса, включающего в себя не только основу становления рынка социальных услуг, его инерционно-последовательное развитие, но развитие и расширение деятельности предпринимательских организационно-правовых структур в составе учреждений социальной сферы. Вместе с тем процесс формирования критериев стабильности должен развиваться в направлении выявления особенностей двух составляющих стабильности: системообразующих и системоизменяющих тенденций, устойчивости и изменчивости, линейности и нелинейности, отрицательных и положительных обратных связей. В качестве основных субъектов управления устойчивым развитием в социальной сфере следует рассматривать такие государственные структуры власти и управления, как: финансово-кредитные организации; международные организации; инвестиционные ин- 124 Пакулина И.С. ституты; предпринимательские объединения; специализированные организации по учету, хранению и регистрации ценных бумаг; хозяйствующие субъекты; инвесторы. При этом под инвесторами понимается юридические и физические лица, основная деятельность которых не связана непосредственно с секторами рынка социальных услуг, например, юридические лица корпоративного (предприятия и организации) и институционального характера (фонды), а также население, имеющее денежные накопления. Управляющее воздействие на устойчивое развитие хозяйствующих субъектов в социальной сфере в условиях рынка может быть различным, поскольку зависит от системности и целенаправленности управляющих воздействий в виде организационных, правовых, финансовых, экономических мер государственных властных структур, в основном прямо регламентирующих деятельность организационно-правовых субъектов рынка, при этом основная цель результативных управляющих воздействий состоит в том, чтобы повысить имеющиеся экономические, финансовые, организационные возможности, а также существенно расширить спектр социальных возможностей хозяйствующих субъектов при осуществлении основной деятельности. Долгосрочными целями осуществления государственной социальной политики, направленной на обеспечение устойчивого развития должны быть следующие: создание условий для развития и воспроизводства социального потенциала хозяйствующих субъектов, регионов и страны в целом; сохранение традиций социальной защиты, создание единого социального пространства регионов, России в целом. Результативность и эффективность управления устойчивым развитием предопределяются в первую очередь качеством и целенаправленностью перехода к новым формам и методам управления социально-экономическим развитием видов деятельности социальной сферы и отдельных хозяйствующих субъектов. Суть этих преобразований заключается, прежде всего, в расширении хозяйственной самостоятельности отдельных видов деятельности и их Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 125 хозяйствующих субъектов, передаче значительной части функций федеральных органов руководства деятельностью, ориентации на преимущественно экономические рычаги воздействия на социально-экономическое развитие хозяйствующих субъектов. В качестве основы концепции устойчивого развития социальной сферы в 2014–2019 годах целесообразно разработать соответствующую федеральную программу, в которой должно быть предусмотрено решение следующих основных задач: – создание объективных условий для широкого доступа к услугам отечественных и зарубежных организационно-правовых структур социальной сферы всех социальных слоев общества; – развитие региональных программ сохранения объектов социального назначения; – сохранение историко-социального наследия России, использование его как основного фактора консолидации различных слоев и сил общества; – совершенствование нормативно-правовой базы по защите объектов социального назначения; – переход к новому этапу информатизации социальной работы, предоставления социальных услуг; – создание гибкой системы доступности пользования учреждениями социальной сферы для малоимущих и социально незащищенных групп граждан России путем введения льготного обслуживания; – активизация участия учреждений социальной сферы и общественных деятелей в реализации образовательных программ в дошкольных заведениях, общеобразовательных школах, средних специальных и высших учебных заведениях; – специализация учреждений социальной сферы и увеличение разнообразия оказываемых ими социальных услуг; – развитие многоуровневого профессионального образования в социальной сфере; – создание целостной системы подготовки, переподготовки и ротации работников социальной сферы, приоритет подготовки 126 Пакулина И.С. специалистов новых профессий в соответствии с потребностями создаваемых типов учреждений социального назначения; – стимулирование и поддержка развития хозяйствующих субъектов социальной сферы. Проведение единой политики устойчивого развития возможно лишь при всемерном поощрении региональных и межрегиональных социальных инициатив и проектов. Необходимо разработать нормативно-правовую базу, которая позволит осуществить структурную перестройку сети учреждений социальной сферы, заключающуюся в передаче в государственную и муниципальную собственность объектов социального назначения, находившихся в ведении других структур, при обеспечении их финансирования за счет соответствующих бюджетов в установленном порядке. При этом одним из важнейших направлений политики устойчивого развития социальной сферы должно стать осуществление комплекса мер по созданию и использованию новых технологий распространения социальных услуг, укреплению материально-технической базы учреждений социальной сферы, их технического оснащения. В настоящее время принципиальным становится вопрос о роли хозяйствующих субъектов социальной сферы как активных участников инновационного процесса в экономическом развитии России и механизме взаимодействия с органами государственного управления. При этом необходимо учитывать, что область научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок перестает быть единственным источником инноваций, хотя и остается основным, поскольку все большее значение приобретают такие типы инноваций, как экономические и социальные, и поэтому необходимы институциональные преобразования, направленные на формирование структурных элементов и механизмов координации научно-инновационного комплекса. Кроме того, для обеспечения конкурентоспособности российским хозяйствующим субъектам социальной сферы необходимы радикальные изменения в характере их деятельности, связанные с использованием стратегического управления вне зависимости от их организационно-правового статуса. Раздел 7 СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ Региональная социальная стратегия в условиях глобализации экономики с учетом мирового финансового кризиса. Процесс глобального реформирования экономики России, начавшийся с производственной сферы, в настоящее время все в большей мере приобретает социальную ориентацию, приводит к необходимости разработки механизмов эффективного взаимодействия всех секторов экономики в решении социальных проблем, созданию адекватной экономической и правовой базы для формирования новых субъектов социальной политики, формированию системы социальной зашиты населения. Эффективное развитие социального комплекса невозможно без учета и решения таких проблем как: улучшение условий труда и экологической обстановки; повышение уровня жизни населения, обеспеченности жильем, качества медицинского обслуживания; регулирование занятости; применение комплекса мер по социальной защите работников; нормализация процесса пенсионного обеспечения. Виды деятельности социальной сферы приобретают вое большее значение в развитии общественного производства. Они оказывают непосредственное влияние на уровень благосостояния, качество жизни населения. Разработка научно обоснованной стратегии управления социальной сферой и социальными процессами поможет обеспечить решение экономических и социальных задач развития российского общества. Проблемы управления социальной сферой в период мирового финансового кризиса, глобализации бизнес-процессов, евроинтеграционного вектора развития экономики России занимают важное место в системе развития общественных и воспроизводственных 128 Пакулина И.С. отношений. Решение этих проблем требует комплексного подхода к корректировке проводимых реформ, важнейшим элементом которых должно стать реформирование системы управления в социальной сфере, предполагающее формирование новых принципов регулирования, а также разработка организационно-экономического механизма реализации социальных стратегий развития. Исследование в отечественной литературе проблем, связанных с особенностями функционирования социальной сферы, часто носит поверхностный неглубокий характер, а использование богатого зарубежного опыта в разработке и реализации социальной политики требует его адаптации к российским условиям. Необходимость рассмотрения данных проблем и разработки предложений для их решения определили актуальность нашего исследования. Анализ исследований в области теории и практики развития социальной сферы в российской экономике, а также разработки и реализации социальной стратегии в России и современных условиях показал, что для решения задач исследования имеются определенные научные предпосылки. Проблемы развития социальной сферы нашли отображение в научных трудах многих российских ученых. Вместе с тем, следует отметить, что в большинстве работ исследуются преимущественно микроэкономические проблемы в социальной сфере, при этом недостаточно внимания уделяется вопросам реализации социальной стратегии на федеральном и региональном уровнях. Актуальность и недостаточная степень разработанности проблем развития социального комплекса требуют, чтобы они стала объектом специального научного исследований в области теории и практики государственного регулирования процессов в социальной сфере. Государство является институтом, призванным обеспечивать социальный компромисс. Особенно важно это в условиях рыночной экономики, поскольку в ней действует объективный закон дифференциации производителей, направленный на расслоение общества, на усиление сильных экономических единиц и ослабление слабых. Слабые экономические единицы становятся неконкурентоспособ- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 129 ными и вытесняются из своих сегментов рынка. Возникает излишне сильная дифференциация населения, которая вызывает социальные конфликты. Проявление незаинтересованности государства в благосостоянии своих граждан порождает адекватную ответную реакцию с их стороны, своеобразный социальный нигилизм. В результате усиливается склонность к сбережению, ограничивающая потребительский спрос и, соответственно, способствующая стагнационным процессам в экономике. Таким образом, обеспечение социального компромисса является одним из важнейших элементов сбалансированности общества. Рыночные отношения в социальной сфере обладают целым рядом особенностей, обуславливающих действие общих законов экономики, я именно: высокий динамизм, территориальная сегментация н локальный характер; высокая скорость оборота капитала вследствие более короткого производственного цикла; преобладание в производстве услуг малых и средних предприятий, их высокая чувствительность к рыночной конъюнктуре в связи с невозможностью транспортировать и складировать услуги, особенностями процесса оказания услуг, связанных с личным контактом производителя и потребителя; индивидуальность и нестандартность оказываемых услуг и технологий во многих отраслях, высокая дифференциация продукта в одной и той же отрасли; неопределенность результата при оказании услуг, наличие асимметрии информации у производителя и потребителя. Теоретические построения, касающиеся действия рыночного механизма в социальной сфере, имеют четкое практическое применение. Существующая несостоятельность чисто рыночного механизма функционирования социальной сферы вследствие наличия здесь естественной монополии, побочных эффектов и общественных благ требует государственного вмешательства в процессы, протекающие в данной сфере. При этом набор методов государственного регулирования достаточно широк и включает в себя директивное и индикативное управление учреждениями государственной собственности; субсидирование деятельности 130 Пакулина И.С. организаций, удовлетворяющих социально значимые, потребности; косвенное регулирование деятельности организаций социальной сферы через налоговые, таможенные, арендные и тому подобные рычаги. Необходимость реформы социального комплекса России достаточно обоснована в ряде программных правительственных документов. В качестве главных направлений реформы можно выделить следующие: преобразование механизмов финансирования; введение нормативного порядка выделения бюджетных ассигнований с последующим переходом от прямого бюджетного социальных учреждений к предоставлению средств их непосредственным потребителям; законодательное оформление гарантированного минимума социальных услуг, предоставляемых населению на бесплатной на льготной основе; расширение источников финансирования социальных учреждений за счет развития благотворительности, спонсорства и их собственной коммерческой деятельности; содействие этому процессу посредством расширения налоговых льгот для учреждений здравоохранения, образования, культуры и для физических и юридических лиц, которые передают этим учреждениям финансовые средства в порядке благотворительности; развитие негосударственных форм обслуживания. К перспективным направлениям развития социального комплекса в настоящее время можно отнести следующие: – государственные гарантии финансирования развития социального комплекса; – усиление контроля за расходованием бюджетных средств; – рационализация государственного финансирования социального комплекса на основе целевых программ; – внедрение процедуры конкурсного размещения государственных заказов, поддержки на конкурсной основе проектов и программ в социальной сфере; – формирование к развитие системы косвенного финансирования развития социального комплекса за счет большей дифференциации налоговой политики, в частности, за счет Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 131 расширения налоговых льгот для некоммерческих организаций и лиц, на благотворительной основе передающих им средства; – некоммерческая приватизация объектов социальной сферы. Особенности общества глобализационного периода обусловлены целым рядом обстоятельств и факторов, влияющих на успешность проводимых социально-экономических реформ и формирование новой системы субъектов социальной политики. Первая особенность – это несформировавшаяся в процессе реформ, но необходимая любому обществу, система социально-экономических взаимоотношений между различными объектами и субъектами социальной политики. В современном российском обществе не институализированы многие важные социально-экономические процессы. Недостаточная институализация социальных процессов выражается и в недостаточно отработанной правовой базе социального партнерства и взаимодействия. Отсутствуют соответствующие инфраструктурные подразделения, в задачи которых входит осуществление социального взаимодействия в условиях утраты государственных форм социального проектирования. Вторая важная особенность российского общества в настоящий период – это сохранение значительных социальных рудиментов, пришедших в общественную жизнь из иной социально-экономической формации. Третья особенность заключается в том, что за прошедшие годы экономического реформирования у части населения России уже сформировалось чувство социальной ответственности. Данная социальная ответственность предусматривает достижение самообеспечения для низкодоходных групп населения и самообеспечение плюс определенная ответственность за решение более широкого круга вопросов у средне- и высокодоходных групп населения. Четвертая составляющая, которая накладывает отпечаток на ход социально-экономических процессов – это отсутствий взаимодействия между отдельными группами населения, социальными институтами, секторами в деле решения насущных социальных проблем. 132 Пакулина И.С. Формирование социальной сферы с расчетом на долгосрочный период осуществляется путем проведения государством и общественными институтами социальной политики. При этом основной идеей рыночной модели социальной политики является положение о необходимости усиления рыночного начала в социальной сфере взамен государственного вмешательства. Это выражается, во-первых, в частичном разгосударствлении социальной сферы, во-вторых, в расширении применения рыночных инструментариев в функционировании социальных отраслей. Вторая основная идея рыночной модели социальной политики – ее селективность, избирательность, ориентация на четко определенные группы населения или на отдельные типичные жизненные ситуации, требующие помощи со стороны государства. Третья основополагающая черта рыночной модели социальной политики – ее ориентация на традиционные ценности и социальные институты, такие как семья, местные общины, неприбыльные организации. Теоретическая мысль и практика развитых стран свидетельствуют, что, разрабатывая концепции социально-экономического развития России, нужно учитывать как положительные, так и отрицательные стороны функционирования рыночного механизма, а также роль государства в регулировании экономических и социальных процессов. При разработке социальной политики в качестве одного из важнейших возникает вопрос о социальных приоритетах, то есть таких социальных задачах, которые в данный конкретный момент являются для общества наиболее настоятельными и неотложными, требуют первоочередного решения. Проблема приоритетности целей социальной политики стоит пря любом общественном строе, при любой модели социального регулирования, на любом этапе развития данного общества. Это важное обстоятельство обусловлено несколькими постоянно действующими фундаментальными причинами: – противоречия между текущими и перспективными интересами общества; – противоречие между интересами классов, социальных групп и слоев. Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 133 Можно выделить следующие основные принципы государственной социальной политики при переходе к устойчивому экономическому росту: – соблюдение общепринятых международных норм и стандартов и, прежде всего, Всеобщей декларации прав человека, конвенций и рекомендаций МОТ в области социальной защиты населения (принцип «соответствия международным нормам»); – содействие со стороны государства занятости, получению дохода, обеспечивающего достойную жизнь и соответствующего трудовому вкладу, установление гарантий минимального размера заработной платы, достаточной для покрытия основных нужд населения, таких как питание, жилье, образование, здоровье (принцип «преференциального регулирования»); – создание комплексных систем социального обеспечения для нетрудоспособных и трудоспособных граждан, не имеющих возможности осуществлять трудовую деятельность в силу объективных причин или имеющих низкие доходы (создание всеохватывающей системы, напоминающей «страховочную сетку», которая не дает человеку упасть в бездну, если он оказался без средств к существованию (принцип «сплошной страховки»); – обеспечение коллективной ответственности за каждого нуждающегося, солидарности между работающими и безработными, здоровыми и больными и т.п., что предполагает разумную централизацию средств и их перераспределение для обеспечения тех, кто без них не в состоянии существовать (принцип «солидарности»): – осуществление дифференциации условий и норм социальных выплат (пенсий, пособий и т.п.) гражданам, с учетом их трудового вклада, причины и степени нетрудоспособности, нуждаемости в социальной помощи н других факторов (принцип «персонификации»); – разграничение компетенции государства и его субъектов в сфере социального обеспечения граждан. 134 Пакулина И.С. В системе реализации социальной политики государства особое место занимает социальная стратегия, направленная на достижение расширенного воспроизводства всех членов общества. Социальная стратегия является концентрированным воплощением потребностей и интересов людей в области социальных отношений и условий их жизнедеятельности. Существует диалектическая взаимосвязь между экономической и социальной стратегиями. Экономическая стратегия направлена на регулирование деятельности людей по созданию материальных и духовных благ как важнейшего условия роста народного благосостояния; социальная стратегия связана с воздействием на отношения между людьми по использованию ими материальных и духовных благ в интересах всестороннего совершенствования всех членов общества. В социальной стратегии государства можно выделить два основных структурных элемента, по которым осуществляется регулирование социальных процессов. Это стратегия в сфере общественного благосостояния и стратегия по поддержке социально незащищенных групп населения. В узком смысле под социальной стратегией подразумевается перераспределение доходов. В более широком смысле социальная стратегия включает различные аспекты гражданского и трудового нрава, а также практической социальной работы. Обоснование теоретических положений, определяющих сущность региональной социальной стратегии в условиях глобализации экономики с учетом мирового финансового кризиса позволяют сделать следующие выводы: – значение социальной стратегии в регионе заключается в том, что она, выполняя функции целевой ориентации региональной социально-экономической системы, регулирует весь комплекс социальных процессов и отношений между населением конкретного региона России; – эффективная социальная стратегия в регионе в современных условиях обеспечивается: комплексом мер и воздействий, направленных на преодоление сложной демографической ситуации; созданием действенной системы здравоохранения Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 135 и защиты окружающей среды региона; формированием результативной политики занятости населения; установлением приемлемого уровня жизни для населения конкретного региона: – формирование механизма социальной защиты населения региона возможно при выборе конкретной модели социального обеспечения в регионе, позволяющей обеспечить малоимущие категории населения минимальным набором жизненных благ; – успешные рыночные преобразования в регионах зависят в значительной мере от разработки сетки социальной безопасности, как комплекса социальных программ, направленных на предоставление трансфертных платежей малообеспеченным слоям населения посредством систем социального страхования и прямой государственной помощи; – реформирование социальной сферы региона должно быть основано на создании механизма социальной защиты населения, адекватно реагирующего на любые социально-экономические изменения как в целом по стране, так и в конкретном регионе. Механизм формирования региональной социальной стратегии представляет собой комплекс методов и способов правовой, экономической, финансовой, организационной, инвестиционной и иной направленности, структурно-блочных, экономико-математических, экспертных приемов, стратегических решении, последовательностей, процедур для осуществления в практических целях рациональной ориентации функционирования и развития социального процесса в регионе. В этой связи необходимо учитывать, что механизм формирования региональной социальной стратегии предполагает следующие меры: – разработку и реализацию долгосрочных целевых программ, обеспечивающих социальную переориентацию и структурную перестройку региональной экономики; – изменение механизмов формирования в деятельности экономических органов власти и общественных институтов (основные из них могут носить негосударственный характер и 136 Пакулина И.С. зависеть экономически и организационно от эффективности их деятельности по обслуживанию производителей и потребителей, а непосредственно являющиеся государственными должны быть подчинены и подконтрольны законодательной власти и ее соответствующим структурам (комитетам, комиссиям); – селективное регулирование (фискальная, кредитная, денежная политика государства, нормативы) должно быть включено в структуру региональной социальной стратегии и служить средством ее реализации, согласуясь по целям, объектам, этапам, при этом целесообразно осуществлять косвенное государственное регулирование, ориентированное на выборочную поддержку наиболее важных направлений развития социальной сферы. Соблюдение методологического и методического единства в процессе формирования региональной социальной стратегии и планов социально-экономического развития регионов, а также разработка организационно-экономического механизма формирования региональной социальной стратегии делает объективно возможным: – создавать основы и требования к национально-территориальной компоненте социального стандарта единой для всех учреждений социальной сферы; – своевременно сформировать региональные комплексные целевые стратегии развития социальной сферы, скоординированные по степени важности (рангу), очередности, разработки, срокам, реализации и по выделяемым бюджетным ресурсам; – осуществить подготовку планов деятельности каждого учреждения, предприятия, организационно-правовой структуры как части общих планов и стратегий развития социальной сферы в регионе; – предложить наиболее современные и быстродействующие виды обеспечения реализации региональной социальной стратегии, например, такие как информационные, норма- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 137 тивно-правовые, организационные, научно-методические единые для всех объектов социальной сферы, расположенных на территории региона; – проводить маркетинговые исследования по изучению рынков труда и социальных услуг в полном объеме на основе создания единой региональной (местной) службы маркетинговых исследований и соответствующих служб по обработке, анализу полученной маркетинговой информации, по оценке и прогнозированию ситуации на анализируемых рынках; – создать единый орган управления, координирующий реализацию региональной социальной стратегии в виде регионального центра, возглавляемого советом директоров и включающего переработку информация, состоящий из информационно-исполнительного подразделения, различных служб и консультантов по проблемам рационального обеспечения развития социальных процессов, маркетинговых исследований; – рационализировать деятельность органов управления социальной сферой на соответствующем уровне исходя из выполнения стратегических и приоритетных задач; – использовать прогнозные оценки развитая микросреды территории региона для разработки конкретных целевых социальных программ, позволяющих наметить в обобщающем виде комплексы необходимых мероприятий, детальный анализ которых должен быть осуществлен на региональном и локальном уровнях; – определять и регулировать пропорциональные доли видов социальных услуг; – разработать мероприятия по стимулированию рынков труда с целью повышения занятости населения и привлечения новых источников финансирования процесса развития социальной сферы региона: – установить потенциальные возможности всей региональной системы управления социальными процессами в удовлетво- 138 Пакулина И.С. рении перспективных потребностей населения в новых или модифицированных социальных услугах. Для конкретных учреждений социальной сферы создание регионального центра управления может позволить сформировать систему опережающего управления, которая должна выполнять такие задачи, как: создание примерных планов разработки и реализации перспективных видов социальных услуг, спрос на которые является растущим; оперативное реагирование на изменение текущих потребностей целевых рынков на основе разработки дополнительных социальных услуг; распределение ресурсного потенциала между перспективными видами социальных услуг; определение перспективных направлений развития учреждений и предприятий социальной сферы на основе использования информации о тенденциях изменения территориальных рынков социальных услуг; разработка экономических и организационных мероприятий по повышению уровня конкурентоспособности учреждений социальной сферы. Приоритеты государственной политики в социальной сфере, способствующие наиболее эффективному использованию ее ограниченных ресурсов. Определение тенденций и приоритетов государственной политики в социальной сфере является актуальной научной задачей, так как социальная сфера и ее развитие является одним из ключевых направлений регулирования российской экономики в целом. Состояние данной сферы во многом определяет процессы воспроизводства трудовых ресурсов, их количество и качество, уровень научно-технического развития производительных сил, культурную и духовную жизнь общества. Определение приоритетов государственной политики в социальной сфере тесно связано с конкретизацией основных направлений развития ее базовых составляющих, каковыми являются здравоохранение, образование, культура, системы социального обеспечения и социальной защиты населения, жилищно-коммунальное хозяйство. Анализ последних научных исследований по исследуемой проблеме показал, что вопросы государственной политики в социальной сфере нашли отображение в научных трудах многих ведущих Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 139 российских ученых. Однако определение приоритетов государственной политики в социальной сфере в условиях глобализирующейся экономики остается недостаточно изученным как в российской, так и мировой науке. Чрезвычайно важным для современной России является налаживание такого организационно-экономического обеспечения достижения стратегических приоритетов развития социальной сферы, которое бы способствовало существенному повышению уровня жизни населения. Анализ имеющихся исследований показывает, что в большинстве из них отсутствует комплексное виденье концептуальной модели государственного регулирования развития социальной сферы, ее приоритетов на перспективу с учетом глобализации бизнес-процессов. Без этого невозможное обоснование адекватной для современной России стратегии реформирования социальной сферы. Эффективная государственная политика в социальной сфере является очень важной составляющей успешного продвижения России в направлении создания социального государства. Однако отечественной наукой недостаточно уделяется вниманию определению тенденций развития социальной сферы, слабо разработаны вопросы определения приоритетов ее развития, конкретных мероприятий по стабилизации и улучшению положения в социальной сфере. Этим определяется актуальность и выбор темы проведенного исследования, его научная и прикладная значимость. В нормально функционирующей социальной сфере страны должно соблюдаться частное долгосрочное и общее краткосрочное социальные равновесия. Частное долгосрочное социальное равновесие определяет баланс между полученными общественными благами и уплаченными налогами, взносами в течение жизни одним человеком. Общее краткосрочное социальное равновесие характеризует баланс между полученными общественными благами и уплаченными налогами, взносами в течение одного года всеми гражданами страны. Эти модели социального равновесия носят упрощенный характер, так как в них не выделены накопительные и страховые составляющие. Но в целом они отражают экономическую 140 Пакулина И.С. основу функционирования общественного сектора страны, как производителя основного объема социальных благ для общества. На современном этапе общественного развития именно человек и его научно-образовательный потенциал становятся решающим фактором социального и экономического прогресса. Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) ежегодно рассчитывается экспертами Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) совместно с группой независимых международных экспертов, использующими в своей работе, наряду с аналитическими разработками, статистические данные национальных институтов и различных международных организаций. Используется в рамках специальной серии докладов ООН о развитии человека. Критерием разделения стран на группы с различным уровнем человеческого развития как раз и служит ИРЧП. К странам с высоким уровнем человеческого развития относятся те, в которых ИРЧП более 0,8; со средним – от 0,5 до 0,8; с низким – менее 0,5. Россия в 2011 году занимала в рейтинге по развитию человеческого потенциала 66-е место . В 2011 году рейтинг по ИРЧП охватывал 187 государств. Еще 7 стран не были включены в рейтинг из-за отсутствия достоверных статистических данных. Сравнение отдельных компонентов, входящих в состав ИРЧП, дает возможность при прочих равных условиях выявить приоритетность соответствующих направлений в программах социального развития. За последние несколько лет Россия восстановила статус крупной экономической державы и подтвердила свое право находиться в группе стран — мировых лидеров. Достижение макроэкономической и политической стабильности в стране в начале XXI века привело к возобновлению интереса к долгосрочным проблемам социально-экономического развития. Благодаря быстрому экономическому росту 2000-х годов и возросшим финансовым возможностям государства «география» позитивных социальных изменений более равномерно охватила всю страну. Улучшались показатели Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 141 как развитых, так и наиболее проблемных регионов России, включая индекс дефицита дохода, показатели младенческой, детской и материнской смертности и другие. Однако почти во всех регионах произошел рост поляризации по доходу и сокращение доли доходов беднейших 20% населения. Следствием начавшегося в 2008 году экономического кризиса стало замедление роста или стагнация значений человеческого развития во многих регионах страны по сравнению с предыдущим периодом. Таким образом, одним из ключевых вызовов для России является сохранение достигнутых на сегодняшний день положительных результатов. Рассмотрим состояние основных параметров, характеризующих качество жизни в России. В России 47% населения имеет образование не ниже среднего профессионального, уступая по этому показателю только Канаде (48%) и значительно опережая все остальные страны. По охвату высшим образованием девушки превосходят юношей почти в 1,5 раза. В России в обычных классах обучается четверть детей с ограничениями по здоровью, еще 28% учится в коррекционных классах обычных школ. В странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) этот показатель составляет более 40%. В настоящее время доля иностранных студентов в России составляет менее 2% от общего числа иностранных студентов в мире и имеет тенденцию к снижению. Образованность оценивается как способность к получению и накоплению знаний, общению, обмену информацией. Необходимо отметить такую специфику российского экономического пространства, как существенный региональный разброс индекса образования. Если в районных центрах и мегаполисах 23–25% населения имеют высшее образование, то в поселках городского типа и сельских поселениях – 13–14%. Отток из науки активных специалистов продолжается, приток молодежи минимален, возрастная структура научных кадров ухудшается. Интеллектуальные профессии становятся массовыми и теряют присущую им ранее исключительность. Вместе с тем на завершаю- 142 Пакулина И.С. щих этапах обучения необходима более точная адаптация системы профессионального образования к актуальным и перспективным потребностям рынка труда, ориентация на конкретные «меню профессиональных карьер». Долголетие характеризует способность прожить долгую и здоровую жизнь, что составляет естественный жизненный выбор и одну из основных универсальных потребностей человека [9]. Разрыв средней продолжительности жизни в России и развитых странах мира составляет: с США – 9 лет, Великобританией и Германией – 10, Японией – 13 лет. Следует отметить наметившуюся устойчивую тенденцию — сохранившийся рост ожидаемой продолжительности жизни в 86% регионов России, за исключением наиболее постаревших и социально проблемных областей северо-запада (Псковская, Новгородская, Вологодская области), близкой к ним Кировской области, некоторых регионов севера и востока страны (Амурская, Сахалинская, Томская, Мурманская области, Республика Саха-Якутия), а также отдельных республик юга страны с более достоверной демографической статистикой (Адыгея и Северная Осетия). Государство на разных уровнях предпринимает меры по стабилизации и улучшению положения социальной сферы. При этом оно вынуждено балансировать между двумя крайностями. С одной стороны, если распределение в обществе полностью обеспечивается рыночным механизмом, то невозможно достичь главного условия развития общества – устойчивости экономической системы, так как ценовой механизм не в состоянии справиться с провалами рынка. С другой – если государство полностью берет на себя содержание социальной сферы, то может возникнуть проблема социального иждивенчества, что также не обеспечивает эффективность распределения ресурсов. Возникает закономерный вопрос: что является критерием необходимости вмешательства государства? В каких областях социальной сферы и в какой степени необходимо такое вмешательство? Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 143 Согласно нашим исследованиям большинство россиян возлагает ответственность на государство во всех сферах, кроме вопросов профессионального роста и различных аспектов прав работников. Условия функционирования отечественной экономики и российский менталитет имеют особенности. В процессе перехода к рыночной экономике российское общество оставило в СССР многие «плюсы», такие как высокая нравственность, а некоторые «минусы» достались в наследство. К ним можно отнести жизненную позицию, выраженную в том, что государство обязано обеспечить достойный уровень жизни, заработной платы и т.д. Однако этот процесс не всегда отождествляется в сознании людей с результатами труда, вкладом в общественное производство. Постепенно этот устаревший подход вытесняется, и государственная социальная политика должна поддерживать эти тенденции, обеспечивая формирование жизненной позиции, основанной на ответственности каждого хозяйствующего субъекта за свой выбор. Поэтому государство должно руководствоваться следующим принципом: поощрять конкурентные отношения там, где это целесообразно, и сохранять государственный контроль там, где это необходимо. Таким образом, перераспределяется материальная ответственность между всеми участниками общественного производства: работодателями, работниками, государством. Каждый будет отвечать за свои проблемы, у каждого будет своя роль в управлении. В настоящее время в силу ограниченности платежеспособного спроса необходимо обеспечить опережающий рост бюджетного финансирования высшего образования с постепенным увеличением доли семейных бюджетов и средств предприятий. Если бывший ученик решает получить высшее образование, то он, как правило, уже в состоянии определить для себя альтернативную стоимость обучения. Поэтому в перспективе целесообразно сокращать бюджетное финансирование подготовки специалистов с высшим образованием. Однако государство должно обеспечивать общедоступность этого уровня образования путем реализации следующих программ: адресная социальная поддержка студентов из низкодоходных семей, 144 Пакулина И.С. сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одаренных детей; развитие системы долгосрочного государственного кредитования лиц, желающих, но не имеющих финансовых возможностей оплатить свое образование. В области послевузовского образования основное бремя финансовой нагрузки ложится на государство. Поскольку научный потенциал России хотя еще и высок, но он сокращается. Необходим приток активных специалистов в фундаментальную науку. Государство должно создать экономические условия, при которых талантливые молодые люди смогут идти в науку, развивая ее. Участие бизнеса в основном заключается в финансировании научных исследований и разработок, имеющих практическую значимость. Развитие же фундаментальной науки – задача государства. В сфере здравоохранения государство должно брать на себя большую часть ответственности, так как эта область социальной сферы специфична с точки зрения мотивации принятия экономическими агентами решений и их последствий. В сфере ЖКХ взаимодействие экономических агентов должно строиться на основе рыночных отношений. С целью эффективного распределения ресурсов государству необходимо содействовать созданию рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с возможностями. В перспективе гражданам, обладающим платежеспособным спросом, значительную часть социальных благ и услуг этой категории следует предоставлять преимущественно на конкурентной основе через предприятия негосударственных форм собственности. Однако в сфере ЖКХ государство должно взять на себя ответственность по обеспечению социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантируя им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами. Проведение реформы ЖКХ может изменить структуру потребительских расходов населения. Если не удастся отладить четкое функционирование системы жилищных субсидий, это может привести в совре- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 145 менных условиях к ухудшению материального положения примерно трети населения страны. Несоблюдение стандартов безопасности проживания граждан в жилищах и неэффективный контроль качества продукции и услуг в жилищной сфере государством могут привести к угрозе безопасности здоровья и жизни граждан. Стратегические направления реформирования ЖКХ охватывают: – укрепление конкурентной среды эксплуатации жилищного фонда, основанной на дальнейшем внедрении договорных рыночных отношений между потребителями и производителями услуг всех форм собственности; – завершение передачи в коммунальную собственность ведомственных объектов жилищно-коммунального хозяйства; – дальнейшую реорганизацию управлений жилищно-коммунального хозяйства в службу заказчика, жеков – в ремонтноэксплуатационные организации, стимулирование развития последних на основе частной собственности и акционирование коммунальных предприятий с передачей контрольного пакета акций органам местного самоуправления сельских и городских поселений; – совершенствование процессов учета потребления коммунальных услуг (за счет дальнейшего оснащения жилищной застройки индивидуальными счетчиками питьевой воды, газа, электроэнергии) и их оплаты (окончательный переход к компьютеризированной системе расчетов за услуги); – своевременную и качественную подготовку к сезонной эксплуатации и повышение надежности функционирования инженерных сетей в осенне-зимний период. Основными источниками финансирования проектов развития городского ЖКХ являются средства инвесторов, кредиты и гранты международных организаций, предназначенные для технической помощи, закупки техники и технологий и выполнения работ по совершенствованию инженерных сетей и систем санитарной очистки, а также целевые бюджетные расходы. 146 Пакулина И.С. Сохранение культурного наследия для последующих поколений – задача, которая должна решаться на государственном уровне. Рынок не в состоянии с ней справиться. Необходимо выборочное бюджетное финансирование обеспечения сохранности наиболее ценных объектов и достижений отечественной культуры и истории, получивших мировое признание. Вместе с тем большое количество культурных мероприятий: концертов, выставок, музеев – вполне вписываются в систему рыночных отношений, и поэтому государству здесь можно уйти от излишней финансовой опеки, оставив за собой общий контроль. Существует объективная необходимость активного вмешательства государства в процесс развития социальной сферы. Наибольшую активность государство должно проявить в регулировании развития здравоохранения и функционирования систем социальной защиты и социального обеспечения. На преимущественно рыночных принципах должно работать и развиваться жилищнокоммунальное хозяйство. С повышением уровня жизни приоритетность бюджетного финансирования и поддержки будет меняться. Система отношений в отраслях социальной сферы еще в значительной степени носит социально-иждивенческий характер и вступает в противоречие с законами рыночной экономики. Реформирование социальной сферы России должно обеспечить баланс между принципами экономической и социальной эффективности. Социальные выплаты должны предоставляться домохозяйствам, чей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. Повышение конкурентоспособности предприятий социальной сферы. Развитие конкуренции в социальной сфере заключает в себе мощный потенциал позитивного воздействия на общество. Образование и здравоохранение занимают фундаментальную позицию в динамике технологических инноваций, производства и распространения культуры. Реализация этой позиции зависима от создания и наполнения современным содержанием таких организационно-институциональных форм, которые позволяют органично объединить удовлетворение нарастающего многообразия Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 147 профессиональных ожиданий и требований по отношению к социальному сектору и обеспечение качества социальных услуг. Успешное разрешение противоречия между растущим многообразием функций и институциональных форм социального сектора – с одной стороны, и, по сути, сохраняющимся единообразием его природы – с другой стороны, связаны с конкурентной политикой в отношении социальной сферы. Следует отметить, что успешная стратегия повышения конкурентоспособности предприятий социальной сферы зависит, прежде всего, от достоверной оценки реальной обстановки и разработки новых методологических подходов к пониманию конкурентоспособности и механизма управления ею. При отсутствии системного подхода выбор стратегии повышения конкурентоспособности предприятий социальной сферы может приобретать все более субъективный характер. В будущем это чревато объективизацией конкурентной политики и восприятием ее как исходной в решении практических вопросов без научного анализа соответствия действий государства требованиям объективных законов развития социальной сферы. Проведенное нами исследование выявило, что вопросы успешной реализации стратегии повышения конкурентоспособности предприятий социальной сферы остаются недостаточно изученными как в российской, так и мировой науке. Актуальность темы исследования вытекает из необходимости создания методологических и методических основ формирования стратегии повышения конкурентоспособности предприятий социальной сферы на основе осуществления экономических, финансовых, правовых и иных мер, методов, способов, регулирующих воздействий на негативные экономические и социальные тенденции с целью их предотвращения и устранения, а также решения таких экономических, организационных и социальных задач, как научное обоснования сущности и значения конкурентной политики как основы экономического роста и перспектив рыночных преобразований, выявление направлений оптимального стратегического управления, разработка методиче- 148 Пакулина И.С. ских решений организационного обеспечения процессов управления конкурентоспособностью предприятий социальной сферы. Информатизация, глобализация и гуманизация как сущностные характеристики современной цивилизации обусловливают переосмысление роли конкуренции в нынешнем мире и изменение акцентов в достижении конкурентоспособности и конкурентных преимуществ разных объектов. Единое экономическое пространство, которое формируется под воздействием интеграции, увеличивает масштабы конкуренции и вызывает динамические изменения ее условий. Конкурентоспособность – сложная комплексная категория, которая не имеет общепризнанного универсального определения. Многогранность понятия обусловливает разные интерпретации в экономической литературе в зависимости от того, к какому экономическому объекту оно используется: экономика в целом, отрасль, предприятие, продукция. С.Г. Светунькова определяет конкурентоспособность как «…свойство практически любых экономических объектов. Независимо от физической природы и выполняемых функций все изделия, а также производственные системы их изготовляющие и использующие, могут рассматриваться в контексте проблемы конкурентоспособности, причем такой аспект анализа диктуется не абстрактными соображениями, а сугубо практическими интересами конкретной экономической деятельности… Конкурентоспособность является категорией динамической, причем ее динамика обусловлена, прежде всего, внешними факторами, значительная часть которых может рассматриваться как управляемые параметры» [22]. В современных трактовках конкурентоспособность объекта сводится к обладанию преимуществом. Ученые выделяют маркетинговый и управленческий подходы. Основой маркетинговой трактовки является преимущество объекта над аналогичными, что определяется рынком (Х. Анн, В. Стивенсон, Г. Багиев, В. Тарасевич, Р. Фатхутдинов). Сторонники маркетингового подхода считают, что достижение конкурентоспособности обусловливается созданием стойких характерных преимуществ, которые обеспечиваются внешней средой, благоприятной конкурентной ситуацией, Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 149 лояльностью потребителей. Сторонники управленческой трактовки (М. Портер, И. Акимова) источник конкурентоспособности объекта видят в эффективности его внутренних бизнес-процессов в связи с конкурентной ситуацией и фактором времени; достижение конкурентоспособности выражается в получении конкурентных преимуществ и (или) ключевых компетенций. Мы предлагаем собственную трактовку понятия «конкурентоспособность предприятия социальной сферы». По нашему мнению, под конкурентоспособностью предприятия социальной сферы целесообразно понимать реальную и потенциальную способности ее хозяйствующего субъекта удовлетворять конкретные общественные потребности за счет более эффективного по сравнению с конкурентами использования ограниченных экономических ресурсов в динамичных условиях рынка и глобализации бизнес-процессов, что подтверждается способностью предприятия удерживать на протяжении определенного промежутка времени определенную долю рынка социальных услуг. Проектированию гибких и высоко креативных моделей управления конкурентоспособностью способствует активизация системных исследований устойчивого функционирования и поддержки устойчивого развития экономических систем. Системный методологический подход, основанный на признании конкурентоспособности как имманентного рыночной среде императива функционирования разноуровневых экономических систем и предполагающий учет влияния всех цивилизационных факторов на устойчивое развитие экономики, позволяет сконструировать целостную систему формирования приоритетов и механизмов их реализации. Важным инструментом организационного проектирования становится синтез систем управления конкурентоспособностью с механизмами активного противодействия влиянию негативных внешних факторов. Изменение характера воздействия существующего или появление нового фактора внешней среды приводит к изменению конкурентного положения субъекта хозяйственной деятельности. При этом если оно приводит к улучшению конкурентных позиций 150 Пакулина И.С. рассматриваемого субъекта относительно его конкурентов, то можно говорить о положительной динамике изменения конкурентного положения. Соответственно отрицательная или нейтральная динамика свидетельствует об ухудшении либо принципиально неизменившемся уровне конкурентного положения на рынке. Использование системного подхода позволяет сформулировать сущностное определение конкурентоспособности, а именно: конкурентоспособность – это интегрированное свойство экономической системы, которое обусловливает реализацию цели и достижение результатов функционирования, необходимых и достаточных для активного позиционирования системы в конкурентном рыночном пространстве. Свойство конкурентоспособности является, с одной стороны, условием, реализации цели производственной системы, а с другой – снятия внутреннего противоречия между индивидуальным механизмом формирования результатов и системным механизмом их сбалансирования и поддержки устойчивого развития рыночной системы. Системная роль конкурентоспособности определяется ее причинными связями с результативными параметрами и входнымивыходными процессами в экономической системе. Неадекватность уровня конкурентоспособности условиям воспроизводства действующего субъекта означает его выбытие с рынка и превращение в другую социально-экономическую структуру. Активное состояние экономической системы, когда формируются ее конкурентные преимущества, является основой для развития социальной сферы, которая выступает не как сообщество отдельных экономических субъектов, а как единый и цельный организм. Восприятие социальной сферы как единства экономических, социальных, политических, культурных институтов, которое генерирует на основе конкурентоспособности, позволяет признавать явления и процессы, протекающие в их рамках, факторами конкурентоспособности, ее детерминантами. При этом длительная конкурентоспособность осуществляется не столько за счет стабилизации макроэкономических условий и создания соответствующих Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 151 этому стимулирующих структур, сколько за счет формирования такой системы отношений, которая поддерживает и концентрирует целенаправленные коллективные усилия на развитие отдельных учреждений или групп предприятий (кластеров) и территорий. Обеспечение высокого уровня конкурентоспособности предприятий социальной сферы должно стать задачей государства и реализовываться на основе государственной стратегической комплексной программы. Стратегия развития конкурентных преимуществ в социальной сфере должна быть направлена на поиск сбалансированного набора инструментов конкурентной политики с использованием новых институциональных технологий в части сравнительного анализа альтернативных вариантов распределения прав собственности, механизмов, обеспечивающих соблюдение установленных правил с участием не только экспертов, но и представителей целевых групп. Это позволит в долгосрочной перспективе создать механизм, минимизирующий противоречия между различными инструментами конкурентной политики, в частности, в результате применения взвешенного подхода в рамках различных направлений конкурентной политики, включая антимонопольное регулирование как вертикальных, так и горизонтальных ограничивающих контрактов, контроля экономической концентрации. Данный вариант конкурентной политики в социальной сфере должен обеспечить: создание развитой и действенной системы спецификации и защиты прав собственности и контрактных прав, в том числе в сфере результатов интеллектуальной деятельности, ограничивающей возможности копирования инноваций и размывания потока экономической прибыли успешных инноваторов; недифференцированность (недискриминационность) системы защиты прав собственности и контрактных прав по сферам хозяйственной деятельности. При этом необходимо решение проблемы, связанной с определением соотношения государственной и частной активности в сфере нововведений, обеспечения на практике презумпции нецелесообразности масштабного государственного вмешательства для повышения инновационной активности в социальной сфере. 152 Пакулина И.С. Осуществление стратегии повышения конкурентоспособности в социальной сфере приведет к комплексным последствиям для видов деятельности социального сектора, в частности для их способности адаптироваться к изменению внутренних и внешних условий. Адаптивность является важнейшим свойством любой экономической системы: чем она выше, тем выше, при прочих равных условиях, долгосрочная эффективность системы. Улучшение адаптационных свойств обеспечивает устойчивость экономической системы, уменьшение количества и масштабов угроз, задавая тем самым благоприятные возможности для выработки экономической политики, которая, в свою очередь, сказывается на адаптационных способностях системы в будущем. Таким образом, адаптационные свойства социальной сферы как социально-экономической системы должны стать как условием, так и результатом проводимой конкурентной политики государства. Следует отметить, что в краткосрочном аспекте (два-три года) высок риск не получить видимых положительных результатов, поскольку создание конкурентных преимуществ предприятий социальной сферы – принципиально долгосрочная стратегия, которая предполагает расширение временного горизонта принятия решений в условиях повышения открытости экономики для международной конкуренции. Сильной стороной данной стратегии выступают позитивные долгосрочные социально-экономические последствия, заключающиеся в создании в отраслях социального сектора базовых условий для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан. Повышение конкурентоспособности предприятий социальной сферы является комплексной задачей, успех которой определяется развитием человеческого капитала, экономических институтов, реализацией и укреплением уже имеющихся конкурентных преимуществ социального сектора и созданием новых конкурентных преимуществ, связанных с модернизацией систем образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры. Конкуренция на рынке образовательных услуг характеризуется следующими особенностями: борьба за потребителя ведется путем повышения качества образо- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 153 вательных услуг; конкуренция осуществляется как среди производителей образовательных услуг, так и среди потребителей, поскольку они взаимодействуют на рынке образовательных услуг, конкурируя за получение бюджетного места; на рынке долгосрочных и краткосрочных образовательных услуг преобладает несовершенная конкуренция; на рынке краткосрочных образовательных услуг – механизмы, свойственные совершенной конкуренции; рынок образовательных услуг реагирует на ситуацию на рынке труда. Острая конкуренция на региональных рынках образовательных услуг сегодня является фактом и определяет во многом образовательные стратегии развития образовательных учреждений. Одной из мер по обеспечению устойчивой конкурентоспособности услуг сферы высшего профессионального образования может стать осуществление структурных преобразований на основе создания крупных корпоративных структур в данном секторе экономики. При этом модель системы управления процессами устойчивого интеграционного развития в сфере высшего профессионального образования должна формироваться по типу адаптивной системы с идентификатором, позволяющая немедленно реагировать на любые возмущения, грозящие падением качества образования. Адаптивная система с идентификатором должна быть основана на экономико-математической модели интеграционного развития, включенной в контур обратной связи системы управления сферой высшего профессионального образования. Система здравоохранения наиболее эффективно функционирует при многообразии форм собственности и организационно-правовых структур медико-производственных организаций. В условиях рыночной экономики надо достичь рационального соотношения государственных и негосударственных, коммерческих и некоммерческих лечебно-профилактических учреждений. Это соотношение должно соответствовать уровню социально-экономического развития страны, сложившимся в обществе традициями и обеспечить надежную социальную защиту населения, удовлетворение его запросов и потребностей по оказанию и предоставлению медицинских услуг. При этом здравоохранение обладает отраслевыми особенностями, 154 Пакулина И.С. которые объективно ограничивают возможность распространения рыночных отношений в этом системообразующем сегменте социальной сферы. Повышение конкурентоспособности предприятий здравоохранения должно сопрягаться с разработкой и реализацией принципиально новых подходов, обеспечивающих взаимодействие субъектов хозяйствования не на административной основе, а посредством согласования их интересов на рынке медицинских услуг на основе кластерного подхода. Интеграция больничных служб и создание комплексных систем оказания медицинской помощи в границах кластера позволит провести внутреннюю реструктуризацию медицинских учреждений, ориентированную на качественное медицинское обслуживание и совершенствование взаимоотношений между производителями и потребителями медицинских услуг. Создание полноценной, комплексной и многофункциональной системы социального обслуживания, соответствующей потребностям населения, – одна из приоритетных задач государства в период развития социально-ориентированной рыночной экономики. При этом конкретные механизмы системы социального обслуживания связаны с характеристиками населения и административными возможностями государства. Создание негосударственного сектора социального обслуживания определяет конкуренцию государственным социальным службам, а, участие в социальном партнерстве влияет на процесс принятия решений и систему контроля за деятельностью социальных служб. В этой связи необходимо: преобразование большинства государственных и муниципальных учреждений системы социальной защиты, оказывающих услуги пожилым и инвалидам, в некоммерческие организации (НКО) и создание механизма привлечения их на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг; обеспечение равенства условий налогообложения поставщиков социальных услуг различных организационно-правовых форм, сокращение административных барьеров в сфере деятельности НКО; создание прозрачной и конкурентной системы государственной поддержки НКО, оказывающих социальные услуги населению, реализация органами государственной власти и Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 155 местного самоуправления программ в области поддержки развития НКО, сокращение административных барьеров в сфере деятельности НКО, введение налоговых льгот для НКО, предоставляющих социальные услуги; содействие развитию практики благотворительной деятельности граждан и организаций, а также распространению добровольческой деятельности (волонтерства). Переход к инновационному типу развития экономики обуславливает повышение профессиональных требований к кадрам, включая уровень интеллектуального и культурного развития, возможного только в культурной среде, позволяющей осознать цели и нравственные ориентиры развития общества; по мере развития личности растут потребности в ее культурно-творческом самовыражении, в освоении накопленных обществом культурных и духовных ценностей. Необходимость в удовлетворении этой растущей группы потребностей, в свою очередь, стимулирует развитие рынка услуг в сфере культуры. Данные обстоятельства требуют перехода к качественно новым услугам в сфере библиотечного, музейного, выставочного и архивного дела, концертной, театральной и кинематографической деятельности, образовании в сфере культуры и искусства, к сохранению и популяризации как движимых, так и недвижимых, нематериальных объектов культурного наследия, традиционной народной культуры. Широкое внедрение инноваций, новых технологических решений позволит повысить степень доступности культурных благ, сделать культурную среду более насыщенной, отвечающей растущим потребностям личности и общества. В этой связи необходимо: – совершенствование организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры; – развитие механизмов частно-государственного партнёрства; – поэтапный перевод организаций культуры в автономные учреждения; – содействие развитию культурно-познавательного туризма, обеспечение комплексного подхода к сохранению культурноисторического наследия, облика исторических поселений; – создание условий для повышения степени разнообразия услуг в сфере культуры; 156 Пакулина И.С. – развитие механизмов поддержки творческой деятельности в сфере культуры и искусства, в том числе традиционной народной культуры; – создание механизмов реализации авторских прав на результаты интеллектуальной деятельности и обеспечение условий доступа к ним. В условиях возрастающей международной и внутренней конкуренции должна быть выработана стратегия государственного обеспечения определенного уровня конкурентоспособности российских предприятий социальной сферы. При этом предприятия сферы социальных услуг должны активно формировать и прогнозировать конкурентные преимущества, разрабатывать современную рыночную стратегию. Особое значение при достижении конкурентоустойчивости предприятия имеет информационное сопровождение процесса управления и создание системы маркетинга и информационного анализа предоставленных социальных услуг. Сущность информатизации процессов повышения конкурентоспособности предприятий социальной сферы можно определить как изучение структуры целей и задач системы в пространстве и во времени, выявление соответствия организационной структуры управления, функций управления, их распределения по элементам структуры, характеристик элементов, методов решения управленческих задач и сроков их решения и соответствия целям и задачами системы. Базисная структура информационного обеспечения управления сектором социальных услуг может быть представлена следующими компонентами: структура реестра социальных и управленческих услуг по сегментам потребностей органов власти, бизнеса и населения; описание потребительских характеристик (характеристик потребностей бизнеса и населения в социальных и управленческих услугах); структура реестра функций органов государственной власти, реализуемых при оказании социальных услуг; структура реестра электронных административных регламентов (в том числе, финансирования за счет бюджетных средств) и стандартов формирования социальных услуг; унифици- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 157 рованная система документации (форматы входных и выходных документов); система классификации и кодирования информации и логическая структура словарей и классификаторов (в том числе, для обеспечения информационного взаимодействия); структура базы данных статистической информации и базы знаний для семантической оптимизации процедур межведомственного взаимодействия при формировании социальных услуг; база данных и база знаний аналитических моделей и презентаций развития системы образования, здравоохранения, культуры, сферы социального обслуживания. Проведенное исследование позволило сделать следующее заключение. Для формирования взвешенной общегосударственной и региональной конкурентной политики в социальной сфере необходимо проведение широкого круга аналитических и методологических работ. Методология прогнозирования развития социальной сферы должна предусматривать анализ экономических и социальных аспектов этого развития в ретроспективном периоде с учетом степени реализации государственных социальных программ, а также оценку текущего уровня жизни населения и его занятости, миграционных процессов, экологической ситуации. В условиях России региональный аспект прогнозирования играет особую роль, без учета специфики развития социальной сферы регионов не может быть реализована ни одна долгосрочная общегосударственная программа, невозможно проведение социальных реформ. На федеральном уровне должны проводиться проверка реалистичности прогнозов развития социальной сферы, разрабатываемых каждым регионом России, их обобщение и сопоставление с показателями общероссийского макроэкономического прогноза, а при необходимости – корректировка макроэкономических показателей. Важнейшие направления экономического анализа в процессе прогнозирования – определение влияния рыночной специализации на рациональное использование ресурсов предприятий социальной сферы, выявление отраслевых особенностей развития социальной сферы и формирование социальных комплексов территорий. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Формы и методы государственного регулирования социальной сферы, применяемые в регионах РФ, пока имеют недостаточную эффективность, т.к. они не объединены в единую целенаправленную систему. Преобладает текущее частное регулирование, слабо используются налоговые регуляторы. Это доказывает исключительную важность восстановления системы регионального социально-экономического прогнозирования и планирования как основы системного регулирования и стратегического управления развитием социальной сферы региона. Основными направлениями совершенствования государственного регулирования развития системы образования являются изменение организационной структуры, перераспределение функций управления между ее элементами, развитие самостоятельности образовательных учреждений и рационализация ресурсного обеспечения. Интегрированное образование может выступать механизмом практической реализации обратной связи между промышленностью и образованием. В эпоху экономики знаний современные организационно-экономические механизмы инновационного развития сферы образования могут стать реальным инструментом формирования в системе образования не только специализаций, но и уровней образования в соответствии с индивидуальными способностями обучающихся, потребностями рынка труда и реальными возможностями образовательного учреждения, что позволит многократно повысить эффективность российского образования без увеличения бюджетных расходов на эти цели. Нами рекомендуется в составе вузов РФ создавать инновационные предприятия. Стимулом для развития инновационной экономики в России может стать пакет законов, облегчающих трансферт Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 159 технологий. Интегрированное образование рассматривается как механизм практической реализации обратной связи между производством и образованием. С учетом взаимосвязи научного и инновационного комплексов предлагается рассматривать их как единый научно-инновационный комплекс. В ходе проведенного исследования выявлены объективные предпосылки, определяющие необходимость перевода сферы здравоохранения на инновационный путь развития. Установлено, что инновационная деятельность в здравоохранении имеет ряд специфических особенностей, обусловленных исключительной социальной значимостью данной сферы, особенностями услуг здравоохранения, доминирующей ролью государства, отсутствием развитого конкурентного рынка. Выявленные особенности нашли свое отражение в классификации инноваций, отражающей необходимость более активного и настойчивого участия самих учреждений здравоохранения в выработке и реализации инновационной политики. В ходе исследования было установлено, что современное состояние инновационного развития здравоохранения региона определяется множеством различных по природе и силе воздействия факторов, которые не в достаточной степени описаны в научной литературе. Представленная в монографии систематизация и характеристика данных факторов рекомендуется к использованию при осуществлении прогнозирования и планирования инновационного развития здравоохранения на различных уровнях. Эффективная стратегия развития инфраструктуры является важнейшей составной частью стратегии устойчивого развития лечебного учреждения, одним из основных факторов повышения его конкурентоспособности. Управление инфраструктурой в настоящее время становится ключевой функцией бизнеса, влияющей не только на затраты и прибыль, но и на условия труда работников, стимулирующие повышение производительность труда. Целесообразно внедрение следующих нововведений в структуру управления здравоохранением на региональном уровне: участие общественности как основного потребителя медицинских услуг 160 Пакулина И.С. в контроле и управление здравоохранением региона (появление общественного совета); формирование органа комплексного, стратегического развития здравоохранения региона, учитывающего больший объем факторов, прежде всего внешней среды, оказывающих влияние на перспективы развития угрозы и возможности здравоохранения региона (совет по стратегии). Состояние системы культуры в регионах России сегодня можно оценить как критическое, что объясняется, с одной стороны, низким уровнем финансирования культурных заведений и учреждений, а с другой, – чрезмерным распространением не наилучших образцов западной культуры. Государству целесообразно больше внимания уделять воспитанию детей и молодежи, развитию материально-технической базы культурных учреждений, повышению заработной платы работников системы культуры, сохранению и приумножению культурного наследия. Существующая в регионах России система управления сферой культуры не в полной мере учитывает духовные потребности общества и требует своего совершенствования. Причины неэффективного влияния государства на развитие системы культуры региона кроются в дублировании функций управленческих органов, низком уровне профессионализма и ограниченности знаний должностных лиц по экономике культуры, внедрении современных информационных технологий и компьютерной техники, что требует внедрения комплексной системы мероприятий по совершенствованию организационного, правового и финансового механизмов регулирования системы культуры на региональном уровне. Органы управления физической культурой и спортом регионов России должны являться «точкой сопряжения» развития спортивных высших достижений и спорта для всех на конкретной территории через решение следующих проблем: – развитие детско-юношеского спорта, – поддержка и развитие спортивной базы, – участие в формировании расходов местных бюджетов по статье «Физическая культура и спорт», Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 161 – законодательная поддержка развития спорта для всех на данной территории, – научно-методическая поддержка развития спорта для всех. Муниципальная политика спорта для всех должна иметь социально-ориентированный характер и увязываться с муниципальной социальной политикой по следующим направлениям: – сохранение хорошего физического состояния пожилых граждан с помощью средств оздоровительной физической культуры и спорта для всех, что снижает нагрузку на соответствующие службы социальной помощи; – приобщение к практике спорта детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, что может служить важнейшим средством социализации социально-неблагополучных детей и подготовки их к полноценной взрослой жизни; – активизация спортивно-оздоровительных занятий для инвалидов в целях их социальной и физической реабилитации. Муниципальные органы управления физической культурой и спортом должны развивать виды и формы спорта для всех в соответствии с местными климатическими, культурными и другими особенностями муниципальных образований. Муниципальная спортивная политика должна включать следующие направления: – организацию взаимодействия органов управления физической культурой и спортом с физкультурно-спортивными организациями разных форм собственности, в том числе общественными, – учет особенностей планирования и контроля спорта для всех, – использование бюджетного финансирования спорта для всех в качестве «пусковых средств» с привлечением дополнительных источников финансирования, – организацию спортивно-оздоровительной работы по месту жительства, – внедрение новых форм массовых соревнований и оздоровительно-рекреационных мероприятий, нетрадиционных видов спорта и активного отдыха, 162 Пакулина И.С. – организацию работы со средствами массовой информации, использование возможностей Интернета, – подготовка общественных инструкторов по спорту, поддержка их деятельности, – сочетание социальной и спортивной политики при разработке социально-ориентированных спортивно-оздоровительных программ. Анализ регулирования развития системы ЖКХ выявил, что государственное участие в системной организации управления ресурсным потенциалом ЖКХ является необходимым условием обеспечения перехода к устойчивому функционированию и развитию этого вида экономической деятельности, обеспечивающим доступность жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в жилище. Государственное участие в системной организации управления ресурсным потенциалом ЖКХ является основой создания условий для приведения жилищного фонда и инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия проживания, обеспечение доступности ЖКУ в соответствии с платежеспособным спросом граждан России и стандартами обеспечения жильем. Постановку и решение задач по формированию эффективной инвестиционной политики в социальной сфере региона нами предлагается осуществлять с учетом реализации трех принципов: – принципа системного соотношения глобального и локальных критериев конечной результативности инвестирования; – принципа партнерства, согласно которому инвестиционная деятельность хозяйствующих субъектов социальной сферы, включая структуры и органы управления, рассматривается как предоставляемая услуга, за которую необходимо нести экономическую и социальную ответственность; – принципа приоритета социальной защиты, в соответствии с которым определяющим фактором величины выделяемых средств является социально значимый потенциал оценивае- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 163 мых хозяйствующих субъектов социальной сферы, включая и инфраструктуру, и органы управления. Нами предлагаются в укрупненном виде основные направления инвестиционных вложений в социальную сферу, которые имеют ключевое значение для устойчивого развития России: улучшение демографической ситуации; укрепление здоровья населения; формирование и реализация единой ювенальной политики; повышение уровня жизни, усиление социальной защиты; совершенствование условий и охраны труда; улучшение жилищных условий населения; сохранение и обогащение научного, образовательного, культурно-этического, физического потенциала общества; борьба с преступностью. Разработка адекватного методического обеспечения принятия инвестиционных решений в настоящее время является очень актуальной задачей как для теории, так и для практики управления социальной сферой. Привлечение опционной теории к оценке реальных инвестиционных проектов в социальной сфере является логичным этапом развития методологии инвестиционного анализа и свидетельствует о расширении возможностей функционирования экономических систем. По нашему мнению, опционная методология позволит хозяйствующим субъектам социальной сферы в новых экономических условиях адекватно оценивать эффективность инвестиций и, соответственно, выгодно использовать имеющиеся инвестиционные возможности в целях развития. В ходе проведенного исследования нами были выявлены следующие особенности бюджетного планирования на уровне муниципальных образований: недостаточность доходной базы, высокая социальная нагрузка бюджетных расходов, хронический дефицит, зависимость от региональных властей, ежегодное увеличение объема безвозмездных поступлений, механизм распределения финансовой помощи не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны, отсутствие в субвенциях средств на финансирование отдельных статей расходов, законодательно закрепленная прерогатива пересмотра процентов отчислений от регулирующих доходов. Использование такого системного инструмента управления 164 Пакулина И.С. бюджетом территории, как комплексной системы оценочных показателей результативности (КСОПР) бюджетного планирования, позволит объединить финансовые и нефинансовые данные в единое информационное пространство. В качестве основы концепции устойчивого развития социальной сферы в 2014–2017 годах целесообразно разработать соответствующую федеральную программу, в которой должно быть предусмотрено решение следующих основных задач: – создание объективных условий для широкого доступа к услугам отечественных и зарубежных организационно-правовых структур социальной сферы всех социальных слоев общества; – развитие региональных программ сохранения объектов социального назначения; – сохранение историко-социального наследия России, использование его как основного фактора консолидации различных слоев и сил общества; – совершенствование нормативно-правовой базы по защите объектов социального назначения; – переход к новому этапу информатизации социальной работы, предоставления социальных услуг; – создание гибкой системы доступности пользования учреждениями социальной сферы для малоимущих и социально незащищенных групп граждан России путем введения льготного обслуживания; – активизация участия учреждений социальной сферы и общественных деятелей в реализации образовательных программ в дошкольных заведениях, общеобразовательных школах, средних специальных и высших учебных заведениях; – специализация учреждений социальной сферы и увеличение разнообразия оказываемых ими социальных услуг; – развитие многоуровневого профессионального образования в социальной сфере; – создание целостной системы подготовки, переподготовки и ротации работников социальной сферы, приоритет под- Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 165 готовки специалистов новых профессий в соответствии с потребностями создаваемых типов учреждений социального назначения; – стимулирование и поддержка развития хозяйствующих субъектов социальной сферы. Проведение единой политики устойчивого развития возможно лишь при всемерном поощрении региональных и межрегиональных социальных инициатив и проектов. Необходимо разработать нормативно-правовую базу, которая позволит осуществить структурную перестройку сети учреждений социальной сферы, заключающуюся в передаче в государственную и муниципальную собственность объектов социального назначения, находившихся в ведении других структур, при обеспечении их финансирования за счет соответствующих бюджетов в установленном порядке. При этом одним из важнейших направлений политики устойчивого развития социальной сферы должно стать осуществление комплекса мер по созданию и использованию новых технологий распространения социальных услуг, укреплению материально-технической базы учреждений социальной сферы, их технического оснащения. В настоящее время принципиальным становится вопрос о роли хозяйствующих субъектов социальной сферы как активных участников инновационного процесса в экономическом развитии России и механизме взаимодействия с органами государственного управления. При этом необходимо учитывать, что область научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок перестает быть единственным источником инноваций, хотя и остается основным, поскольку все большее значение приобретают такие типы инноваций, как экономические и социальные, и поэтому необходимы институциональные преобразования, направленные на формирование структурных элементов и механизмов координации научно-инновационного комплекса. Кроме того, для обеспечения конкурентоспособности российским хозяйствующим субъектам социальной сферы необходимы радикальные изменения в характере их деятельности, связанные 166 Пакулина И.С. с использованием стратегического управления вне зависимости от их организационно-правового статуса. Механизм формирования эффективной региональной социальной стратегии необходимо выделять из общего механизма управления социальной сферой в виде обособленных частей с тем условием, чтобы проанализировать степень взаимодействия составляющих элементов, установить направленность действия отдельных частей данного механизма, отклонения в ранее обоснованных нормах и нормативах потребления ресурсов, а также в количественных оценках степени несогласования указанных взаимодействий, нарушающих ранее принятые соотношения и взвешенность в воздействиях различной направленности на развитие социальных процессов и требующих от управляющего органа корректировок, регулирующих и восстанавливающих оптимальную структуру экономических, нормативно-правовых, финансово-инвестиционных, организационных мер, направляющих и ориентирующих стадии, этапы развития к достижению социально-экономической результативности. Модель социального блока бюджетов регионов РФ последних лет представляет собой модель ухудшающегося воспроизводства населения: уменьшения его численности, ухудшения качества жизни основной его части в основном из-за хронического недофинансирования социальной сферы. Существует объективная необходимость активного вмешательства государства в процесс развития социальной сферы. Наибольшую активность государство должно проявить в регулировании развития здравоохранения и функционирования систем социальной защиты и социального обеспечения регионов. На преимущественно рыночных принципах должно работать и развиваться жилищно-коммунальное хозяйство регионов. С повышением уровня жизни приоритетность бюджетного финансирования и поддержки будет меняться. Использование в практической деятельности основных научных положений и выводов представленной в монографии научной работы позволит: расширить методологическую базу исследований Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 167 государственного регулирования развития социальной сферы на региональном уровне; улучшить качество анализа эффективности социального развития на уровне региона в целях определения резервов и направлений рационализации хозяйственной деятельности объектов социальной сферы; повысить эффективность государственной политики в социальной сфере и использования ее ограниченных ресурсов. Для научно-исследовательской работы результаты исследования могут использоваться как практические рекомендации по совершенствованию прогнозирования и моделирования развития социальной сферы, повышению конкурентоспособности ее предприятий. В учебном процессе основные научные положения и выводы исследования могут использоваться при изучении развития теории менеджмента, государственного и стратегического управления, регионального управления, экономики социальной сферы. Результаты проведенных исследований могут быть использованы законодательными и исполнительными органами Российской Федерации, администрацией регионов РФ при прогнозировании и моделировании развития социальной сферы, определении приоритетов социально-экономического развития региона. Это позволит улучшить плановую и аналитическую работу, научную обоснованность прогнозов, стратегии и тактик развития социальной сферы региона. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Антонова Т.М. Развитие основ советской системы физического воспитания: Автореф. дис. ... канд. пед. наук: 13.00.04 / Т.М. Антонова; ГЦОЛИФК. – Л., 1986. – 22 с. 2. Бака М.М. Организационно-методические основы развития физической культуры и спорта в республике (на материале Украинской ССР): Автореф. дис. ... д-ра пед. наук: 13.00.04 / М.М. Бака; ГЦОЛИФК. – М., 1990. – 32 с. 3. Бураков В.И. Развитие физической культуры в Сибири (1960–1985 гг.): Автореф. дис.. д-ра ист. наук / В.И. Бураков; Томский гос. универ. им. В.В. Куйбышева. – Томск, 1999. – 53 с. 4. Гостев Г.Р. Организационные, социально-экономические и правовые аспекты развития физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации (на примере Воронежской области): Автореф. дис. ... канд. пед. наук: 13.00.04 / Г.Р. Гостев; ВНИИ физич. культуры и спорта. – М., 2002. – 24 с. 5. Зайцева М.Л. Формирование региональных социально-экономических систем в контексте интеграции государства в европейские структуры / М.Л. Зайцева, А.А. Топчий // Европейские интеграционные процессы и трансграничное сотрудничество: Тезисы докладов ІІІ Междунар. науч.-практ. конф. студ., аспир. и молодых ученых, Луцк, 18-19 мая 2006 г.: В 2-х томах. Том 2. – Луцк: РИО «Вежа» Волын. гос. ун-та им. Леси Украинки, 2006. – С. 231–234. 6. Здравоохранение в России. 2011: Стат. сборник / Росстат. – М., 2011. – 326 с. 7. Изарова, Е.Г. Формирование информационной культуры в процессе обучения ИКТ: дис. ... канд. пед. наук / Е.Г. Изарова. – Екатеринбург, 2004. – 140 с. 8. Индекс развития человеческого потенциала — информация об исследовании [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:// http:// gtmarket.ru/ratings/human-development-index/human-developmentindex-info (дата обращения: 11.10.2013). Государственное регулирование развития социальной сферы: приоритеты и экономические механизмы 169 9. Коммерческое здравоохранение в России набирает обороты [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://72doctor.ru/ newsline/328920.html (дата обращения: 11.10.2013). 10.Кочеткова Л.Н. Социальное государство: цели и функции / Л.Н. Кочеткова // Соц. гуман. знания. – 2008. – № 3. – С. 68–79. 11.Кураков В. Л. Ресурсное обеспечение социальной сферы / В. Л. Кураков. – М.: Гелиос АРВ, 1999. – 216 с. 12.Курамшин Ю. Ф. Спортивные высшие достижения, их социокультурные ценности и антиценности: теоретико-методологический аспект / Ю.Ф. Курамшин. – СПб.: ГАФК им. П.Ф. Лесгафта, 2002. – 47 с. 13.Литвиненко С.Н. Педагогическая система управления развитием спорта для всех: Автореф. дис. ... доктора пед. наук: 13.00.04 / С.Н. Литвиненко; Российский государственный педагогический университет им. А.И. Герцена. – СПб., 2006. – 42 с. 14.Луман Н. Социальные системы: Очерк общей теории / Н. Луман: пер. с нем. – СПб.: Наука, 2007. – 643 с. 15.Матвеев Л.П. Размышления о спорте / Л.П. Матвеев // Спортивный менеджмент. – 2004. – № 1. – С. 16–21. 16.Пакулина И.С. Инновационное развитие социальной сферы региона: Монография / И.С. Пакулина. – Орел: Издательство Орловского филиала РАНХиГС, 2012. – 192 с. 17.Пакулина И.С. Стратегия повышения конкурентоспособности предприятий социальной сферы / И. С. Пакулина // Среднерусский вестник общественных наук. – 2012. – № 3 (24). – С. 231–237. 18.Починкин А.В. Становление и развитие профессионального коммерческого спорта в России: дис. ... доктора пед. наук: 13.00.04 / А.В. Починкин. – Малаховка, 2006. – 330 c. 19.Российский статистический ежегодник. 2012: Стат. сборник / Росстат. – М., 2012. – 786 с. 20.Рубинштейн А.Я. Двадцать пять тезисов об активности государства в социальной сфере / А.Я. Рубинштейн // Экон. наука соврем. России. – 2009. – № 1. – С. 25–38. 21.Рубинштейн А.Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального интереса: монография / А.Я. Рубинштейн. – СПб.: Алетейя, 2008. – 559 с. 22.Светунькова С.Г. Информационное обеспечение управления конкурентоспособностью [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:// www.marketing.spb.ru/read/m19/1.htm (дата обращения: 23.12.2012) 170 Пакулина И.С. 23.Соколов А.С. Основные направления деятельности местных органов власти в развитии физической культуры и спорта в зарубежных странах и России: Автореф. дис. ... канд. пед. наук / А.С. Соколов; ВНИИФК. – М., 1998. – 22 с. 24.Спортивная хартия Европы [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://lib.sportedu.ru/Press/SFA/1996N1/p14-17.htm (дата обращения: 11.10.2013). 25.Тихая Е. В. Возврат искусства к традиционному синтезу с аксиологией и этикой как спасительная альтернатива техногенной цивилизации / Е. В. Тихая // Materiały VIII Międzynarodowej naukowi-praktycznej konferencji [«Nauka i inowacja – 2012»] (07-15 października 2012). Volume 8. Historia. Filozofia. Politołogija. – Przemyśl: Nauka i studia, 2012. – S. 61–63. 26.Фридмен М., Хайек Ф. О свободе / М. Фридмен, Ф. Хайек. – М.: Три квадрата; Челябинск: Социум, 2003. — 192 с. 27.Шихов В.П. Организационно-экономические основы разработки стратегии развития физической культуры и спорта в регионе: Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05 / В.П. Шихов. – СПб., 1998. – 131 c. 28.Dees, J. G. The meaning of social entrepreneurship. Center for the Advancement of Social Entrepreneurship, Duke University’s Fuqua School of Business [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www. caseatduke.org /documents/dees_sedef.pdf (дата обращения: 11.10.2013). СОДЕРЖАНИЕ Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Раздел 18 Раздел 2 Раздел 3 Раздел 4 Раздел 5 Раздел 6 Раздел 7 Государственное регулирование развития социальной сферы региона: задачи, формы, методы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Экономические механизмы государственного регулирования развития региональной системы образования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Приоритеты и экономические механизмы государственного регулирования системы здравоохранения региона. . . . . . . . . . . . . . . 46 Совершенствование механизма государственного регулирования развития культуры и спорта в регионе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Тенденции и приоритеты развития региональной системы жилищно-коммунального хозяйства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Направления совершенствования механизма государственного регулирования социальной сферы региона. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Стратегия развития социальной сферы в механизме реализации региональной политики. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Список литературы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 Научное издание Пакулина Инесса Сергеевна ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ: ПРИОРИТЕТЫ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ Монография Технический редактор Канатникова Л. Т. Подписано в печать 24.03.2014 г. Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. п. л. 10,26. Тираж 500 экз. (1-й завод – 50 экз.) Заказ № 177. Отпечатано в Издательстве ОФ РАНХиГС. г. Орел, ул. Панчука, 1
