61 ПЕРСПЕКТИВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ В

научно-практическая конференция
«проблемы формирования стратегии долгосрочного социально-экономического развития россии»
ПЕРСПЕКТИВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ
И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ В РОССИИ
А.Б. Виссарионов
Институт макроэкономических исследований
PERSPECTIVES OF PLANNING
AND FORECASTING IN RUSSIA
A.B. Vissarionov
В статье рассматриваются проблемы перспективного
развития системы планирования и прогнозирования в России.
Значительное внимание уделяется проблемам институирования
целостной системы стратегического планирования и прогнозирования, разработке и содержанию нового законодательства,
соответствующего современным требования к социально-экономическому планированию и прогнозированию в социальном
государстве с укрепляющимся гражданским обществом.
Рассматривается структура перспективной системы планировании и прогнозирования, развития бюджетного процесса,
бюджетного трехлетнего планирования, отдельные блоки единой
системы стратегического управления в России.
In this article are considered the problems of perspective development of planning and forecasting in Russia. A great attention
is devoted to problems of institutions creation of integral strategic
panning and forecasting system, to development and content of
new legislation, according to the contemporary requirements to the
socioeconomic planning and forecasting in the social state with the
consolidating civil society.
The structure of perspective planning and forecasting system,
budget processes, triennial budget planning, separate parts of integral
strategic panning and forecasting system are also considered.
В прогнозировании экономики России большую роль играет инерционный прогноз, на основании которого по законодательству должна строиться концепция долгосрочного развития экономики,
детализирующая прогноз. Инерционный прогноз
– многовариантный, рассматривает различные
сценарии и зависит в основном от некоторых
важных показателей: цена на нефть, инфляция,
демография и т.п. От ресурсов и других факторов
выводятся темпы экономического роста, а создаваемый в будущем продукт разбивается на разные
цели: социальные, экономические и др. Задаются
как правило и некоторые социально-экономические нормативы, на которые необходимо выйти в
будущем, но в основном они зависят от динамики
объемов и производительности экономических
ресурсов, а не наоборот.
Идеалом социализации общества в прогнозировании была бы система, выстраивающая четкую
будущую линейку «социального продукта»: благосостояния, социальных программ и благ, конкретных
позитивных сдвигов в здравоохранении, питании,
обеспеченности жильем, обучении, рекреации и т.п.
Под такую линейку уже выстраиваются и оптимально использовались экономические ресурсы, создавая
будущий социальный продукт.
Сначала должны разрабатываться нормативный прогноз, долгосрочная концепция социальноэкономического развития страны, а под нее уже
подстраиваться все остальное. Тут нужно больше
воли и решимости политических партий и движений в создании конкретного облика будущего, а не
голого экономического расчета, когда нам просто
говорят, что реальные доходы граждан через много
лет вырастут на столько-то.
Концептуальное и прогнозное решение конкретных социально-экономических проблем на
уровне, ясном для простого человека, доказывает
реальную социальную направленность государства,
привносит в общественное мнение необходимую
стабильность и является важным фактором обеспечения уверенности в завтрашнем дне. Уверенность населения в будущем, заинтересованности в
завтрашнем дне – мощный социально-психологический фактор повышения трудовой активности
и экономического роста. Система планирования и
прогнозирования должна быть явно ориентирована
на конкретное благо каждого конкретного человека,
а не усилия человека должны быть направлены на
абстрактные общие цели государства – мы это уже
проходили, кончилось плохо.
Необходима в первую очередь ориентация на
предвидение решений конкретных социальных, социально-экономических проблем, а экономические
проблемы подаются как средство решения социальных проблем. В развитом хозяйстве собственно
экономический механизм не является зоной столь
пристального внимания, так как он уже сравнительно хорошо отлажен, отрегулирован государством,
конкуренция и рыночные механизмы функционируют достаточно четко. В России этот процесс
отладки и балансировки рыночного механизма
продолжается, но нетрудно заглянуть в недалекое
будущее и понять, какое социально-экономическое
прогнозирование и планирование у нас будет, каким
оно должно стать.
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2008/2
61
общее собрание
российской академии естественных наук
Специфика развитого прогнозирования и
планирования в рыночной среде: оно не может
концентрироваться на деталях (мелкие проблемы
решаются «внизу» отлаженным рынком), внимание
концентрируется на крупных проблемах.
Планирование и прогнозирование должны
быть прозрачными – каждый гражданин при желании должен легко ознакомиться с прогнозом, концепцией и планом, знать кто, какие, и как принимает
решения, кто за что реально отвечает.
Сам процесс прогнозирования в перспективе
должен носить более демократический характер
– в нем при желании должны свободно принимать
участие не только соответствующие госструктуры,
но и независимые организации, эксперты, возможно
широкое проведение опросов населения об облике
желаемого будущего, пожеланиях и опасениях, о
целях развития и способах их достижения.
Будущее прогнозирование будет ориентировано на общие концептуальные качественные
цели, выстраивать соответствующие стратегии,
анализировать многовариантные сценарии развития, учитывать вероятностный характер развития
(который в последнее время резко усиливается) и
систему рисков (особенно военно-политические
факторы и возросшую катастрофичность мирового
развития), непредсказуемость многих событий. Конкретное решение проблем детализируется в крупных
народнохозяйственных проектах и программах.
В перспективе, по мере развития планирования и
прогнозирования, возможно реальное программирование и открытое планирование включениявыключения экономических регуляторов в зависимости от состояния системы устанавливаемых
индикаторов развития – в этой ситуации население
и бизнес будут чувствовать себя все более уверенно
и не опасаться завтрашнего дня. Во многом система
прогнозирования и планирования будет сближаться
с публичной политикой. Регуляторы рыночной экономики по мере ее развития будут носить все более
экономический, косвенный, нежесткий характер, заменяя прямое администрирование, законодательная
система стабилизируется, приблизится к мировым
стандартам институциональная среда.
Рассмотрим качественное, смысловое наполнение будущей системы прогнозирования и
планирования.
Конечно, это будет более социализированная,
более обращенная на развитие человека система с
соответствующими социально-экономическими
критериями.
На первом месте в концепциях и прогнозах
будут стоять нормативы повышения качества жизни
и уровня доходов население, продолжительность
жизни, параметры здоровья населения, демографические параметры, конкретные цели развития социального обеспечения и гарантий, обеспеченности
жильем, медицинским обслуживанием, рекреацией,
развитие прав и свобод, защиты и безопасности (в
62
том числе экологической), обеспечение социального
равенства и отсутствия дискриминации граждан по
любому признаку, снижение степени дифференциации благосостояния.
Постепенно, по мере развития экономики, все
большую значимость по сравнению с экономическими ценностями в прогнозах и концепциях должны
конкретные цели по формированию новой системы
социально-культурных ценностей в обществе. Важнейшими критериями становятся обеспеченность
всего населения культурными, научными, образовательными, информационными благами, развитие
интеллектуальной сферы и индивидуального творчества и предприимчивости.
В качестве средств достижения поставленных
целей в первую очередь станут рассматриваться не
потенциально возможные ресурсные вложения, а
развитие фундаментальной и прикладной науки,
инновационные процессы, формирование новых
принципов доверия, государственно-частного
партнерства, партнерских отношений в обществе,
консолидации общества на базе общих социальнополитических и культурных ценностей.
Под указанные цели и задачи и должен подстраиваться экономический блок, постепенно перестающий доминировать в общественном сознании
как самоценность.
В перспективе сам экономический блок претерпевает серьезные структурные изменения,
связанные с тем, что Россия все более твердо встает
на постиндустриальный путь развития с мощным
развитием сектора услуг и интегрируется в мировую систему.
Развитие экономического блока явным образом
увязывается в прогнозах с человеческим капиталом,
управленческим капиталом, социальным капиталом (капитал «отношений»). Все виды вложений в
человеческий фактор (и эффект от этих вложений)
становятся важнейшими способами поставленных
обществом целей.
Необходимой инфраструктурой развития человеческого фактора в экономике становится система
непрерывного образования во взаимосвязи с совершенствованием и расширенным внедрением общедоступных информационно-коммуникативных
технологий, сети Интернет, электронных библиотек
и баз данных и т.п.
Другой качественно важный блок будущей
системы прогнозирования и планирования – долгосрочный форсайт технологий, предвидение революционных технологических прорывов, планирование
переходов на более высокие технологические уровни
в целях решения социально-экономических проблем. В принципе, в будущем наукоемкость продукции, работ, услуг, любых видов деятельности будет
неуклонно возрастать и косвенно свидетельствовать
о благополучном развитии экономики.
Теперь несколько особых замечаний по энергетической проблеме: история показывает, что соб-
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2008/2
научно-практическая конференция
«проблемы формирования стратегии долгосрочного социально-экономического развития россии»
ственно энергетической проблемы не существует, а
существуют две проблемы:
– отставание во внедрении авангардных достижений науки в области энергетики, и
– искусственная шумиха вокруг энергетической
проблемы, создаваемая заинтересованными кругами
для поддержания максимально высоких цен на традиционные массово производимые энергоносители
с целью максимизации собственных доходов.
Постоянно подогревается паника «нефть и газ
скоро кончатся», при этом весь мир медленно, но
верно, переходит на альтернативные виды энергии
и топлива. При этом мир переполнен сверхпрогрессивными реальными идеями в области новой
энергетики (водород, воздух, гелий, приливы и
отливы, термоядерный синтез, энергия Солнца, все
виды излучений и т.д. и т.п.).
Давно известно, что монополии с целью максимизации своих доходов «кладут под сукно», «не
замечают», не стимулируют передовые научно-технические разработки, часто противостоят им. Но
это действительно так, и тот, кто первый откажется
от этой порочной практики, в перспективе сильно
выиграет в качестве и уровне высокотехнологичного
роста. Россия, как энергетическая сверхдержава,
просто обязана сделать это первой именно потому, что у нас максимальный запас энергетической
прочности и нам не опасно экспериментировать.
Но если наоборот, говорить что у нас всего много и
нам ничего нового не надо, то в очередной раз будем
отброшены далеко назад, обогрев при этом весь неблагодарный мир.
В целях повышения качества макроэкономического управления и формирования сбалансированного бюджета целесообразно радикально
изменить подход к целеполаганию и его нормативно-правовому обеспечению, без чего невозможно
эффективное среднесрочное бюджетное планирование. Уже стало считаться почти хорошим тоном
критиковать старый закон о прогнозировании,
говорить о том, что он не отражает современной
практики бюджетного планирования («скользящей
трехлетки») и прогнозирования, не соответствует
изменившемуся законодательству, и т.д. Да это
и не главное: можно добавить, что старый закон
носит в основном декларативный характер, в нем
не описываются важнейшие процедуры планирования и прогнозирования, хотя конечно в свое
время Федеральный закон № 115-ФЗ 1995 г. «О
государственном прогнозировании и программах
социально-экономического развития Российской
Федерации» был значительным шагом вперед в деле
институирования прогнозирования и программирования, увязки их с формированием бюджета. В
практическом плане тогда особенно было важно
узаконить сам процесс прогнозирования, и, что
очень важно, узаконить информационное обеспечение процесса прогнозирования, обязать участвовать
в нем органы власти.
Проектировки нового закона о стратегическом
планировании и прогнозировании во многом закрывают очевидные «зияющие бреши» старого
закона. Однако пока еще мало обсуждается главное,
что должно быть в новом законе: в нем должны
быть закреплены основы процесса целеполагания,
система целей правительства России, используемые в
трехлетнем бюджетном планировании. Другое дело,
пока не совсем ясно, что именно в законе должно
быть представлено: подробное дерево целей с соответствующими показателями или краткий список
целей, при этом и цели, и показатели могут корректироваться через заданный промежуток времени
(год, три года или др.).
Намного детальнее должна быть разработана
процедурная часть закона. Подобно тому, как это
сделано в Бюджетном кодексе, целесообразно подробно описать процесс формирования планов,
прогнозов, трехлетних бюджетов с указанием участников, полномочий, ответственности, конкретных
сроков, необходимых согласований и т.п.
Следующее важное положение – новый закон
должен включать в себя положение об организации
нормативного планирования, формирование единой
федеральной системы социально-экономических
нормативов, применяемых для планирования и
прогнозирования. Без такой системы мы по сути
не можем судить о позитивном или негативном характере ожидаемых в перспективе изменений в бюджете. Как известно, вариантов сбалансированных,
нулевых бюджетов может быть много, а вот какой из
вариантов бюджета по сути прогрессивен для нашей
экономики без научно-обоснованных нормативов
судить очень трудно. При этом такие нормативы,
естественно, разрабатываются не только экономистами и финансистами, а учеными и экспертами
различных отраслей науки – социологами, медиками,
биологами, экологами и многими другими.
Подобная система ранее существовала в социалистической экономике, но естественно, она
уже давно устарела и морально (не соответствует
новым рыночным реалиям, роли государства и
отношениям собственности), и «количественно»
– конкретные значения нормативов должны уже
давно быть другими.
Таким образом, вопрос формирования системы социально-экономических норм, нормативов и
стандартов остро стоит на повестке дня, через них во
многом должна реализоваться и задаваемая система
целей правительства.
Представим себе простую ситуацию: в бюджетных проектировках какие-то расходы могут падать
или возрастать в различных вариантах. Ясно, что
при этом просто так нельзя декларировать, что
снижение – это всегда плохо, а рост – всегда хорошо
(или наоборот). Понятно, что должны исчисляться
какие-то общие научно-обоснованные нормативные
(оптимальные, рациональные) объемы расходов
– только тогда мы можем говорить о формировании
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2008/2
63
общее собрание
российской академии естественных наук
обоснованных трехлетних бюджетов, только тогда
будет реально видно, где расходы нужно повышать,
а где – понижать, на чем реально можно экономить,
а на чем экономить опасно.
Необходима также серьезная работа по синхронизации процессов планирования, прогнозирования
и формирования бюджетов по нескольким направления, во-первых, это синхронизация законодательства: новый закон о стратегическом планировании
(и прогнозировании) социально-экономического
развития Российской Федерации должен содержать
в себе нормы, адекватно соответствующие современному состоянию законодательства, реалиям бюджетного процесса и прогнозирования, собственно
реалиям трехлетнего планирования бюджета.
В законе необходимо уточнить полномочия
правительства Российской Федерации по определению порядка разработки прогноза социальноэкономического развития России на краткосрочную, и особенно среднесрочную и долгосрочную
перспективу, учитывая потребности трехлетнего
бюджетного планирования.
Во-вторых, необходима синхронизация процессов планирования, прогнозирования и скользящей
бюджетной трехлетки во времени: важно законодательно регламентировать взаимосвязь разработки
различных стратегий, прогнозов, проектов, программ и трехлетних бюджетов, адаптацию новаций
президента и правительства в данный вроцесс, для
чего закрепить в законе итеративную взаимосвязь
процесса прогнозирования и бюджетного процесса,
закрепить регламенты взаимоувязки долгосрочной
стратегии, программы на среднесрочную перспективу и трехлетних бюджетов.
Заметим, что целесообразно выделить в отдельный блок «наукоемкий» форсайт технологий.
В-третьих, необходима синхронизация информационных потоков в процессе прогнозирования и
бюджетного планирования: важно законодательно
закрепить необходимость предоставления участникам процесса прогнозирования всего объема нужной им статистической информации (со стороны
Федеральной службы государственной статистики
и иных органов власти), с определением органов,
ответственных за своевременное предоставление
информации, сроков, наборов статистических
данных, процедур дополнительных запросов статистики.
– Важно также регламентировать обязательное определение рисков и оценок достоверности
прогнозов на каждый год планируемой бюджетной
трехлетки.
Необходима дальнейшая демократизация процесса бюджетного планирования и прогнозирования, более широкое привлечение независимых высококвалифицированных экспертов к формированию
прогнозов, планов и бюджетов, более открытое и
гласное обсуждение их важнейших параметров, в
т.ч. в СМИ.
64
Трехлетнее бюджетное планирование затрагивает жизненные планы граждан, домашних
хозяйств, в связи этим важно заранее объявлять
о потенциальных изменениях в перспективных
бюджетах, что даст населению больше времени,
чтобы подготовиться и приспособиться к этим изменениям.
Вероятностный характер прогнозов в значительной степени обесценивает среднесрочные бюджеты, долгосрочные бюджетные проектировки при
этом особенно уязвимы. Степень неопределенности
в долгосрочных оценках бюджетов должна специально исследоваться при использовании широкого
диапазона альтернативных сценариев развития
экономики и вариантов бюджетов. При этом важно
учитывать, что значительный уровень воздействия
непредвиденных факторов на бюджеты всегда будет иметь место. Поэтому трехлетние бюджетные
проектировки должны всегда иметь значительную
гибкость и обеспечивать необходимую подушку
безопасности.
В связи с этим особенно важно сделать применяемый при бюджетном прогнозировании экономико-математический модельный инструментарий
предельно легко и корректно интерпретируемым
экономически, применяемые модели должны быть
математически достаточно просты, должен быть
ясен экономический смысл результатов расчетов,
чтобы сложная математика не мешала точной экономической интерпретации результатов, чтобы на каждом этапе прогнозных расчетов по бюджетам было
ясно – какая часть результатов расчетов объясняется
реальными экономическими параметрами, а какая
– математическими особенностями модельного
инструментария, какие результаты расчетов сопоставимы друг с другом, а какие – не сопоставимы.
В заключении специально отметим важнейшее
условие успешного функционирования всех вышеупомянутых бюджетных механизмов – необходимо
срочно принимать меры по сохранению и развитию
кадровой системы макроэкономического бюджетного планирования и прогнозирования. Без высококвалифицированных макроэкономистов, статистиков, экономистов-математиков и кибернетиков
эффективное и уверенное бюджетное планирование
и прогнозирование просто невозможно. В нашей
стране в силу известных причин слой таких специалистов стал сегодня крайне тонок, он резко сокращается, фактически пропущена уже подготовка
целого поколения макроэкономистов и, если не принять срочные меры по их поддержке, в ближайшие
пять лет страна может начать испытывать серьезные
кадровые проблемы в этом направлении.
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2008/2