Зарубежный опыт программного бюджетирования и

66 МЕНЕДЖМЕНТ
Компетентность 9 –10/120 –121/2014
Зарубежный опыт программного бюджетирования
и возможности его применения в России
Проанализирован международный опыт применения механизмов оптимизации государственных расходов
и их эффективного использования. Рассматриваются проблемы, не позволяющие эффективно использовать
накопленный зарубежный опыт в Российской Федерации. Классификатор статьи УДК 339.7.01
О
О.И. Яковенко
аспирант кафедры
государственного регулирования
экономики Международного
института государственной
службы и управления Российской
академии народного хозяйства
и государственной службы
при Президенте Российской
Федерации,
советник департамента
Министерства финансов
Российской Федерации,
Москва, Россия,
y_olesya_i@mail.ru
здоровление экономики страны, обес­
печение социальных гарантий граждан,
достойное жизнеобеспечение каждого
региона осуществимо двумя путями: за
счет увеличения поступления доходов
в бюджет или за счет рационально­
го, экономного, целевого расходования
бюджетных средств, то есть эффектив­
ного расходования средств бюджета.
В последние десятилетия во многих
странах мира проводится бюджетная
политика, направленная на повышение
эффективности государственных рас­
ходов. На сегодня одним из наиболее
перспективных инструментов такой
политики является программный бюд­
жет, призванный не только оптимизи­
ровать бюджетные расходы, но и упрос­
тить контроль целевого использования
средств налогоплательщиков. Про­
граммный бюджет дает возможность
организовать эффективный контроль
над получением прогнозируемых ре­
зультатов, решать проблемы межотрас­
левого и межрегионального характера.
Принципы программного
бюджетирования
соответствии с мнением Органи­
зации экономического сотруд­
ничества и развития (ОЭСР)
государственная программа — это ме­
роприятия правительства, сгруппиро­
ванные по отношению к конкретному
набору целей. Согласно позиции ОЭСР
программное бюджетирование пред­
лагает применять анализ «затраты —
выгода» к аллокационным решениям,
распределять расходы по программам и
оценивать результаты выполнения про­
грамм по отношению к целям. При этом
программная классификация предлага­
ет распространить этот принцип на всю
правительственную деятельность [1].
В целом программный бюджет от­
личается от традиционного тем, что
В
ключевые слова
программный бюджет,
программно-целевое
бюджетирование, модель
программного бюджетирования,
государственные расходы,
показатели результативности
все или почти все расходы включены
в программы, каждая из которых своей
целью прямо увязана с тем или иным
стратегическим итогом деятельности
ведомства. Учитывая это, можно сде­
лать вывод, что стратегический итог
программного бюджета — это долго­
срочная устойчивая выгода для обще­
ства, проистекающая из полномочий
ведомства. В свою очередь, стратеги­
ческие итоги деятельности ведомства
увязываются с приоритетами и ожида­
емыми результатами деятельности пра­
вительства страны в целом.
Таким образом, главная задача про­
граммного бюджетирования, кото­
рую пытаются решить многие страны
мира, — увязать государственные рас­
ходы с конечными результатами дея­
тельности ведомств, выполняющих
функции или оказывающих услуги
в рамках своих полномочий.
Как показывает мировой опыт,
до настоящего времени не существу­
ет единой (идеальной) модели про­
граммного бюджетирования, однако
наличие совокупности определенных
ее элементов, характерных для каждой
из стран с программно ориентирован­
ным бюджетом (например, структура
бюджетов программ, механизм пере­
смотра расходов программ, механизм
установления стратегических приори­
тетов в бюджетном цикле, система эф­
фективности реализации программ,
программная классификация бюджета
и т.д.), дает возможность сопоставить
результаты, имеющиеся в этой области
исследования.
Практика применения программно­
го бюджетирования зарубежных стран
позволяет сделать вывод, что для пере­
хода к новой системе бюджетирования,
наряду с обеспечением устойчивой
сбалансированности бюджета, необхо­
димы глубокие преобразования всей
МЕНЕДЖМЕНТ 67
Компетентность 9–10/120–121/2014
системы государственного управления.
Форсированное ее внедрение может
привести к ослаблению финансовой
дисциплины, снижению подотчетности
и прозрачности использования бюд­
жетных средств, росту управленческих
расходов, неоправданному усложне­
нию бюджетного администрирования.
Кроме того, предусмотренные этой
сис­темой методы и процедуры требуют
практической отработки.
Наиболее богатый опыт внедрения
программно-целевого принципа госу­
дарственного управления имеют Сое­
диненные Штаты Америки, где первые
попытки этого предпринимались еще
в 50-х годах прошлого столетия.
По итогам введения в практику дан­
ного подхода в 1965 году руководство
ООН в рамках освещения вопросов,
касающихся программного бюджети­
рования и бюджетирования, ориенти­
рованного на результат, опубликова­
ло информацию о роли этого метода
составления бюджета в планировании
развития, который в дальнейшем полу­
чил общественный резонанс во многих
странах мира. Почти пятьдесят госу­
дарств начали использовать различные
варианты данного метода. За развиты­
ми странами последовал развивающий­
ся мир, и в конце 60-х годов XX века
почти вся Латинская Америка, многие
азиатские и некоторые африканские
государства перешли к программному
бюджетированию [2]. В 2010 году пер­
вые шаги перехода на программный
бюджет предприняли Россия, Украина
и Белоруссия. Положительный опыт
Великобритании, Новой Зеландии, Ка­
нады, Швеции во многом сыграл клю­
чевую роль в подготовке к началу ши­
рокомасштабных бюджетных реформ
во Франции.
Однако, несмотря на то что опыт
внедрения программного бюджета
в мировой практике велик, в настоящее
время, как показывают исследования,
остается еще много актуальных вопро­
сов, возникающих в ходе реализации
данного подхода, которые, несомненно,
заслуживают особого внимания в рам­
ках отдельных научно-исследователь­
ских работ.
Главная задача программного
бюджетирования — увязать
государственные расходы с конечными
результатами деятельности ведомств,
выполняющих функции или оказывающих
услуги в рамках своих полномочий
США
К
ак уже было отмечено, Соеди­
ненные Штаты Америки имеют
наиболее богатый опыт про­
граммно-целевого бюджетирования,
процесс внедрения которого занял не­
сколько десятилетий и прошел следу­
ющие этапы:
1. Появление
программно-целевого
бюджета (Performance Budget), ини­
циированное комиссией Гувера в 1950
году.
2. Внедрение системы «Планирова­
ние — программирование — бюдже­
тирование»
(Planning-ProgrammingBudgeting System, PPBS), предложен­
ной в 1965 году в период правления
Л. Джонсона.
3. Введение управления по целям
(Management by Objectives, МВО)
при президенте Р. Никсоне в начале
1970‑х годов.
4. Разработка бюджета на нулевой
основе (Zero-Based Budgeting, ZBB)
при президенте Д. Картере в конце
1970-х.
5. Принятие
федерального
зако­
на об оценке результатов деятельно­
сти государственных учреждений
(Government Performance Results Act,
GPRA) в 1993 году в период прези­
дентства Б. Клинтона [3].
В настоящее время бюджет США
формируется по девятнадцати функ­
циям, которые содержат направления,
являющиеся базовой основой для фор­
мирования государственных программ.
При этом бюджет, планируемый на де­
сятилетний период, не утверждает­
ся Законом о бюджете: утверждение
объемов бюджетных обязательств, ко­