Executive summary
advertisement
Устойчивость государственного управления в странах БРИКС Итоговый отчёт Текст полного исследования представлен по адресу: www.sgi-network.org/brics Итоговый отчѐт От скорости, с которой развивающиеся экономические системы Бразилии, России, Индии, Китая и Южной Африки в последние годы преодолевали разрыв с развитыми странами мира, захватывает дух. Популярный акроним BRICS, объединивший в себе названия этих быстро развивающихся крупных стран-супердержав, стал за последнее десятилетие символом главных изменений, произошедших в глобальных экономических и политических отношениях этих стран. И все же те, кто предполагает, что темпы роста, наблюдаемые за последние 20 лет, останутся и дальше неослабными, не должны закрывать глаза на то, что государства BRICS сталкиваются со значительными препятствиями на пути своего индивидуального развития. Эти препятствия включают в себя угрозу политической и социальной нестабильности, являющейся результатом чрезвычайного социального неравенства и необузданной коррупции, а так же и проблем, вызванных недостаточной инфраструктурой, неспособной идти в ногу с быстрым экономическим ростом, наблюдаемым в последние годы. К дальнейшим препятствиям относятся крупномасштабные проблемы охраны окружающей среды и тяжесть демографического давления на рынках труда, а также образование и система социального обеспечения. Даже если странам BRICS удастся поддержать их впечатляюще высокие показатели экономического роста, то одного роста не будет достаточно для того, чтобы адекватно подготовить эти страны к предстоящим проблемам. И действительно в странах BRICS с уже выраженными региональными и социальными различиями проблемы, связанные с социальным неравенством и экологически рациональным использованием природных ресурсов, будут, вероятно, и в дальнейшем усугубляться. Опыт показывает, что только зарождающимся мировым державам, таким, как Южной Корее или Тайвани, сделавшим правильный стратегический выбор на правильной стадии экономического развития, удалось сохранить ускоренные темпы роста, не попав в "ловушку" для стран со средним уровнем дохода. Принятие правильного выбора в этом отношении приводит к развитию инфраструктуры, изменению структуры системы образования, здравоохранения и системы нововведений, а также к созданию прочных учреждений и правовой определѐнности. В сущности, лидеры государств, управляющие страной надлежащим образом, используют динамику экономического процветания для проведения в жизнь реформ на пути реализации политичекого курса с целью достижения стабильных темпов роста с выдающимися результатами для всех сфер общественной жизни. И тем не менее, последние международные исследования показывают, что именно при этом требуется более эффективная способность государственного управления. Насколько хорошо функционируют политические системы стран BRICS? Имеются ли в каждой стране в распоряжении организационные ведомственные структуры, необходимые для продвижения стран по пути развития и для эффективного обращения к требуемым реформам с долговременными результатами? Какие структурные барьеры на пути к устойчивому развитию имеются в пределах каждой политической системы? Заручившись поддержкой международной сети экспертов, фондом Bertelsmann Stiftung была проведена базирующаяся на определѐнных параметрах классификация или рейтинг государств BRICS и вынесена оценка выполнению государственного управления в каждой из этих стран. Сосредоточив внимание на 15 областях политики, включая экономику, рынок труда, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, экологию и научно-исследовательскую политику, это исследование опиралось на аналитический рейтинговый инструмент, называемый Индикаторами устойчивости государственного управления (Sustainable Governance Indicators (SGI)). Эта классификация создаѐт возможность систематического документирования потребности в реформах в основных областях политики. В то же время исследуется система государственного управления в каждой из стран, а именно основной исполнительной власти и других заинтересованных 1 Текст полного исследования представлен по адресу: www.sgi-network.org/brics участвующих в политической организации сторон. Таким образом в каждом государстве BRICS исследуется способность проводить реформы или степень, в которой в отдельных политических системах могут не только идентифицироваться проблемы, но также и формулироваться и приниматься стратегические решения. При сравнении каждого из государств BRICS друг с другом создаѐтся профильное описание конкретных индивидуальных достоинств и недостатков этих стран. Это в свою очередь приводит к пониманию факторов, приводящих к успеху, и к пониманию структурных дефицитов в эффективности политического "рулевого управления" в каждом из государств. Если по проведении сравнительной оценки мы затем дополним и обобщим результаты в отношении необходимости в реформах и способности проводить реформы, то мы увидим существенные различия в перспективах развития каждой из стран – перспективах, которые в некоторых случаях не соответствуют широко распространенным увещеваниям или самонадеянности в отношении роста и дальнейшего процветания. Каковы перспективы развития каждой из стран BRICS и как они сравниваются с точки зрения полученных результатов по SGI (Индикаторам устойчивости государственного управления)? Россия – Самые плохие результаты в пределах группы стран BRICS Россия - самый "плохой актѐр" в группе стран BRICS, причѐм правительство России характеризуется существенными дефицитами в эффективности политического "рулевого управления". Страна отстает с точки зрения способности стратегического планирования центрального государственного управления, эффективности межведомственной координации и в осуществлении исполнительной власти. Учитывая распространенность политического патронажа (покровительства, оказываемого полит. деятелем своим сторонникам) и протекционизма, отсутствия оценки независимых экспертов и других заинтересованных сторон, участвующих в политической организации, а также наличие частых противоречий в представлении политической линии, дальнейшее перспективное проведение в жизнь политического курса в смысле устойчивости государственного управления фактически невозможно в сегодняшней России. Даже в среднесрочной перспективе имеется мало надежд на улучшение, поскольку Российская Федерация является также и "наихудшим актѐром" согласно критерию “организационной способности к проведению преобразований”, по которому оцениваются ведомственный самоконтроль и способность к проведению реформ. При сравнении структур для привлечения и участия гражданского общества в работе управления только Китай показывает худшие результаты. Индия – Огромные проблемы, но явная способность на государственном уровне к проведению реформ Перспективы развития Индии являются значительно более многообещающими. Благодаря благоприятному демографическому развитию экономические перспективы страны являются положительными. Однако, эксперты SGI предупреждают, что оптимистическое планирование роста зависит от способности субконтинента преодолеть огромные социальные и региональные диспропорции, модернизировать свою инфраструктуру и достичь дальнейших успехов в борьбе с бедностью посредством реформ в секторе образования и здравоохранения. По крайней мере на государственном уровне эксперты SGI оценивают способность центрального политического "рулевого управления" Индии положительно. Лидирующее положение страны по критерию стратегической способности может быть объяснено в значительной степени стратегической 2 Текст полного исследования представлен по адресу: www.sgi-network.org/brics ролью, играемой Кабинетом, технической компетенцией и сильной координационной функцией Канцелярии премьер-министра, активным обменом между учеными и правительством, а также согласованием решений с социальными группами, что до некоторой степени организационно закреплено в отношении важных законодательных проектов. Правительство субконтинента также продемонстрировало осязаемый, ощутимый прогресс с точки зрения эффективного приведения в исполнение политического курса, хотя в стране, как и в Китае, существуют значительные региональные диспропорции, требующие к себе внимания. В области государственного управления особенно важно, чтобы правительство страны предпринимало больше усилий для борьбы с необузданной коррупцией, укрепляя механизмы правительственного надзора. Китай – Продолжение экономического роста привязано к радикальным реформам и преобразованиям Рейтинг Китая по сравнению с другими государствами BRICS является несколько неоднозначным. С одной стороны экспертами SGI отмечается, что в стране имеется значительный нераскрытый потенциал, и что в экономической политике страны уже были приняты стратегические решения. Однако, длительный экономический рост Китая будет обусловлен радикальными реформами и преобразованиями, проведѐнными в ключевых областях политики, а также в учреждениях и ведомствах и в самой системе государственного управления. В действительности политическая и социальная стабильность Китая подвергнута риску из-за высокого уровня социального неравенства в стране, из-за демографического развития, растущих проблем охраны окружающей среды, из-за зарождающегося ценового пузыря на рынке недвижимости, коррупции и отсутствия правовой определѐнности. Эксперты говорят также, что находящаяся под контролем государства финансовая система крайне нуждается в безотлагательном реформировании. Далеко не ясно, будет ли Китай с течением времени иметь возможность принимать надѐжные долгосрочные решения в отношении проблем, представленных в общих чертах выше, поскольку поведение страны в области структур государственного управления существенно отличается от других стран BRICS. Страна выделяется долгосрочным стратегическим планированием политического курса, и иерархическая система межведомственной координации функционирует также сравнительно эффективно. Однако, при принятии решений правительство не консультируется с независимыми экспертами из научных организаций и образовательных учреждений. Как и в Индии, многоуровневая политическая система Китая характеризуется огромными региональными различиями в качестве государственного управления, что в свою очередь оказывает отрицательное влияние на качество коммунального обслуживания на периферии. В борьбе с коррупцией Китай испытывает недостаток как в свободных средствах массовой информации, так и в секторе гражданского общества, независимом от государства. Вопрос на будущее будет состоять в том, смогут ли лидеры Китая сохранить гибкость и способность адаптироваться, которую они проявили в последние годы, и - учитывая быстро закрывающееся демографическое окно – проведут ли они необходимые реформы. Оппозиция и борьба за власть влиятельных групп особых интересов в составе коммунистической партии Китая (CPC) до сих пор предотвращали реверсирование этих отрицательных тенденций. 3 Текст полного исследования представлен по адресу: www.sgi-network.org/brics Южная Африка – Исключительная адаптируемость, но старые проблемы остаются прежними Южная Африка занимает среднее место в рейтинге группы BRICS с точки зрения способности к государственному управлению. Однако, правильная интерпретация этого рейтингового положения требует более тщательного рассмотрения, поскольку среднее место скрывает напряженность между отдельными величинами исследования. С одной стороны, несколько недавних событий указывают на улучшение в стране способности проводить реформы, даже при наличии значительного количества слабых мест. С другой, положительной, стороны, правительством недавно были внесены существенные изменения в ведомственные структуры, чем были улучшены возможности долгосрочного планирования. Правительство прибегает к мнению экспертов из научных организаций и образовательных учреждений, и актѐры гражданского общества и группы особых интересов в общем успешно вовлечены в процесс осуществления политики. Однако, правительством Южной Африки по-прежнему сигнализируется готовность проводить усовершенствования в областях эффективной межведомственной координации, осуществления политики и коммуникационной политики. В ключевых областях, в области образования и рынка рабочей силы, Южная Африка все еще имеет явные недостатки. Рост числа политических фракций в пределах Национального Конгресса ЮАР, а также значительный уровень патронажа (покровительства, оказываемого сторонникам), коррупции и кумовства (при распределении должностей) также отрицательно сказываются на развитии страны. Кроме того, на уровне административно-территориальных образований и на локальных уровнях недостаточно эффективно используются бюджетные средства. Бразилия – Страна, которой присвоен лучший рейтинг среди BRICS, располагает всеми возможностями для принятия долгосрочных социальных решений По мнению экспертов SGI Бразилия является самой многообещающей и перспективной из всех стран BRICS, причѐм эта оценка относится как к текущим тенденциям в ключевых областях политики, так и к качественной способности к государственному управлению. Наследство военной диктатуры, продолжавшейся десятилетиями, остаѐтся ощутимым, и самая большая страна Южной Америки по-прежнему сталкивается с неотложными проблемами, выражающихся в особенности в форме несоответствующей инфраструктуры и высоком уровне социального неравенства, который особенно остро ощущается в области образования. Однако страной были правильно истолкованы веления времени, и в последние годы в ней были осуществлены важные реформы, которым нынешнее правительство решило последовать. Положительное развитие в социальном секторе является свидетельством принятия новых социальных мер, а активная политика введения установленной законом минимальной заработной платы, начатая предыдущей администрацией, была продолжена и сегодняшним правительством. Несмотря на положительные тенденции, однако, эксперты SGI отмечают, что правительству следует обратить особое внимание на дальнейшее укрепление эффективности "рулевого управления" в стране. Даже при долгосрочной ориентации политических мер имеющиеся в распоряжении периоды времени иногда оказываются слишком короткими. Таким образом, Бразилия несколько отстает от других стран BRICS с точки зрения способности стратегического планирования, даже несмотря на то, что изменения ведомственных структур, разработанные с этой целью, усиленно проводились в последние годы на протяжении 4 Текст полного исследования представлен по адресу: www.sgi-network.org/brics длительного времени. За пределами этих областей сравнительно хорошо срабатывают межведомственная координация и управляющая функция политики. В области качественной реализации политического курса правительство Бразилии также достаточно хорошо справляется со своими обязанностями по сравнению с другим странами BRICS. Однако, достижение положительных результатов работы действительно зависит от определѐнной области политики. В то время как правительство особо успешно справляется со своими обязанностями в области социальной политики, оно несколько отстает в отношении инфраструктурных проектов и промышленной политики. Как и в странах Южной Африки и Индии, в Бразилии уже имеется в наличии активное и конструктивное гражданское общество - на соответствующем уровне, которое является важным ресурсом для устойчивости государственного управления. Правительство Лула да Силвы представило вниманию экспертов впечатляющую демонстрацию потенциальной выгоды от активного привлечения гражданского общества к борьбе с бедностью и социальным неравенством – что является трудной задачей во время переходного периода. Поэтому тенденции развития в Бразилии оцениваются экспертами как достаточно положительные. 5
