Природопользование

ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ТИХООКЕАНСКИЙ ИНСТИТУТ
ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ТЕХНОЛОГИЙ
В. В. Гапонов
Природопользование
(рабочая учебная программа)
© Издательство Дальневосточного университета 2004
ВЛАДИВОСТОК
2004 г.
Содержание
Аннотация ......................................................................................................................................4
Пояснительная записка .................................................................................................................5
Содержание дисциплины..............................................................................................................6
Модуль 1. Понятие о природопользовании. Фундаментальные проблемы взаимодействия
общества и окружающей среды. Субъектно-объектный базис природопользования ............8
1. Введение. Понятие о природопользовании ........................................................................8
2. Фундаментальные проблемы взаимодействия общества и окружающей среды ..........20
3. Субъектно-объектный базис организации природопользования как основа
методологического подхода к его рационализации .............................................................24
Модуль 2. Собственность на природные ресурсы и управление природопользованием.....32
1. Собственность на природные ресурсы и особенности ее проявления в отдельных
государствах.............................................................................................................................32
2. Управление природопользованием....................................................................................36
3. Методы управления природопользованием......................................................................37
3.1. Законодательные...........................................................................................................37
3.2. Информационные .........................................................................................................38
3.3. Административные методы управления ....................................................................43
3.4. Экономические методы управления...........................................................................51
4. Система (структура) органов управления природопользованием в Российской
Федерации ................................................................................................................................54
Модуль 3. Экономические основы природопользования и охраны окружающей среды ....58
1. Место и роль экономики природопользования в решении задач современности ........58
2. Понятие хозяйственного механизма и экономических инструментов
природопользования................................................................................................................70
3. Экономическая оценка окружающей среды .....................................................................73
3.1. Методы стоимостной оценки объектов окружающей среды ...................................74
3.2. Метод оценки на основе рыночной цены...................................................................76
3.3. Ценность статистической человеческой жизни.........................................................76
4. Затраты на охрану окружающей природной среды и их эффективность ......................77
4.1. Финансирование рационального использования природных ресурсов и охраны
окружающей среды .............................................................................................................77
4.2. Экологические фонды ..................................................................................................78
4.3. Экологическое страхование ........................................................................................79
5. Экономическая оценка и особенности платы за загрязнение природной окружающей
среды в Российской Федерации .............................................................................................80
5.1. Земельные ресурсы.......................................................................................................81
5.2. Платежи при пользовании недрами............................................................................83
5.3. Платежи за пользование водными объектами ...........................................................85
5.4. Платежи за пользование лесным фондом ..................................................................88
5.5. Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного
мира.......................................................................................................................................91
5.6. Экономическая ценность рекреационных ресурсов .................................................94
5.7. Оценка экономического ущерба от загрязнения атмосферного воздуха................96
Модуль 4. Государственное управление природными ресурсами в Российской Федерации
.......................................................................................................................................................99
Тема I. Земельные ресурсы....................................................................................................99
1. Понятие земельных ресурсов .........................................................................................99
2. Загрязнение земель и их защита ..................................................................................100
Тема II. Государственное управление в области недропользования................................101
1. Государственный фонд недр ........................................................................................101
2. Государственное управление в области недропользования......................................103
3. Пользование недрами....................................................................................................106
4. Лицензирование недропользования.............................................................................108
5. Охрана и рациональное использование недр..............................................................110
Тема III. Государственное управление в области водопользования ................................112
1. Водные ресурсы.............................................................................................................112
2. Система органов государственного управления использованием и охраной водных
объектов..............................................................................................................................114
3. Пользование водными объектами................................................................................118
4. Лицензирование водопользования...............................................................................121
5. Нормирование в области использования и охраны водных объектов .....................129
6. Государственный водный кадастр, государственный учет вод, государственный
мониторинг водных объектов ..........................................................................................136
7. Загрязнение водных ресурсов и их охрана .................................................................137
Тема IV. Государственное управление лесными ресурсами.............................................139
1. Лесные ресурсы .............................................................................................................139
2. Лесопользование............................................................................................................141
3. Краткая информация о состоянии лесопользования на территории Приморского
края......................................................................................................................................150
Тема V. Государственное управление ресурсами животного мира .................................151
Тема VI. Государственное управление рекреационными ресурсами...............................158
Тема VII. Атмосферный воздух ...........................................................................................159
Литература .................................................................................................................................163
Аннотация
Настоящий курс представляет собой синтез знаний в области экологических основ
природопользования, экономики природопользования, государственного управления
природными ресурсами, социальной экологии, психологии, глобалистики; дает
представление об оптимизации природопользования и причинах экологических проблем;
показывает возможные пути устойчивого развития.
Пояснительная записка
Программа курса «Природопользование» составлена в соответствии с
требованиями государственного образовательного стандарта высшего образования.
Цель курса — дать представление о взаимодействии общества и природы и
изменении природных систем в процессе природопользования. Рассматриваются:
воздействие человека на природу, законы функционирования природных систем, основы
рационального природопользования, экономические основы природопользования и
государственное управление природными ресурсами на современном этапе. Особое
внимание уделяется рассмотрению мер по оптимизации природопользования с
перспективами его развития в Российской Федерации.
Предполагается, что по окончании обучения в рамках обозначенного курса
студенты получат представление об основных формах и методах современного
природопользования.
Студентам очной формы обучения!
Для того, чтобы сдать зачет по данной дисциплине, Вам необходимо пройти
компьютерное тестирование по четырем модулям полному тесту согласно
расписания и получить, как минимум, все удовлетворительные оценки.
Студентам дистанционной формы обучения!
Для того, чтобы сдать зачет по данной дисциплине, Вам необходимо пройти
компьютерное тестирование по полному тесту и получить, как минимум,
удовлетворительную оценку.
Содержание дисциплины
Модуль 1. Понятие о природопользовании. Фундаментальные проблемы
взаимодействия общества и окружающей среды. Субъектно-объектный базис
организации природопользования (8 часов, 27 страниц).
Определение природопользования как сферы общественно-производственной
деятельности и прикладной научной дисциплины. Природопользование как основа
жизнедеятельности и формирования человеческого общества. Основные правила и
законы, определяющие закономерности и параметры природопользования. Историческая
взаимообусловленность и органическая связь человека и природы. Понимание единства
общества и природы, их сопряженного исторического развития — основа создания
рационального природопользования.
Место общества в биосфере. Характер воздействия человека на окружающую
среду. Научно-технический прогресс и окружающая среда. Исторические корни
современного духовного и экологического кризисов. Устойчивые негативные тенденции
глобального характера. Рационализация природопользования как единственный путь
исторического развития.
Объект и предмет природопользования как науки, цель и задачи
природопользования. Междисциплинарный характер изучения взаимодействия общества
и природы. Экологический и социальный базисы природопользования. Место и роль
естественных и социальных научных дисциплин.
Модуль 2. Собственность на природные ресурсы и управление
природопользованием (8 часов, 34 страницы).
Понятие о собственности на природные ресурсы. Особенности собственности на
землю и прочие природные ресурсы в развитых странах. Влияние собственности на
качество окружающей природной среды в аспекте экологической безопасности. Оценка
природных ресурсов и эффективности их использования.
Понятие об управлении природопользованием. Система органов управления.
Основные требования к управлению природопользованием. Виды управления: жесткое и
мягкое.
Методы управления природопользованием: законодательные, информационные
(мониторинг, картографирование, ведение кадастров, ГИС), административные
(лицензирование, нормирование, экологический контроль, ОВОС, экологическая
экспертиза, экологический аудит), экономические.
Модуль 3. Экономические основы природопользования и охраны
окружающей среды (9 часов, 37 страниц).
Понятие хозяйственного механизма природопользования. Экономический
инструментарий, стимулирующий природопользование. Экономическая ценность
окружающей среды. Методы стоимостной оценки объектов окружающей среды. Понятие
экстерналий. Внешние издержки и выгоды. Влияние цены на эксплуатацию ресурсов и
снижение загрязнения. Влияние субсидий на эксплуатацию благ природной среды.
Финансирование рационального использования природных ресурсов и охраны
окружающей среды.
Модуль 4. Государственное управление природными ресурсами в Российской
Федерации и региональные особенности управления: наличие ресурсов, характер
государственного управления, порядок лицензирования, проблемы и возможности
рационализации (9 часов, 40 страниц).
Земельные ресурсы. Понятие земельных ресурсов. Загрязнение земель и их защита.
Оценка экономического ущерба, наносимого земельным ресурсам. Плата за землю и
размещение отходов.
Использование полезных ископаемых и охрана недр. Классификация полезных
ископаемых. Использование полезных ископаемых. Динамика извлечения полезных
ископаемых в РФ. Основные положения охраны недр. Комплексное использование
природных ресурсов. Рекультивация нарушенных земель.
Водные ресурсы, географические особенности размещения. Запасы воды в
природе. Водопользование и водопотребление. Виды водопользования. Водопотребление
в промышленности, сельском и коммунальном хозяйстве. Лицензирование. Нормирование
и методы контроля использования водных ресурсов. Охрана водных ресурсов и их
рациональное использование. Государственный учет вод и их использования.
Государственный водный кадастр. Платежи за пользование водными ресурсами.
Лесные ресурсы и ресурсы растительного мира. Лесной фонд. Группы и категории
лесов. Понятие о лесопользовании. Виды лесопользования. Виды заготовки древесины,
сравнение эффективности рубок. Понятие о расчетной лесосеке. Права и обязанности
лесопользователей. Государственный учет и охрана лесных ресурсов.
Пользование ресурсами животного мира. Характеристика ресурсов животного
мира. Животные суши и гидробионты (в том числе морские биологические ресурсы).
Особенности использования особо охраняемых, охотничьих и неохотничьих видов.
Рекреационные ресурсы и особенности их использования.
Концепция безотходного и малоотходного производства. Количественные
показатели безотходности: коэффициент комплексности, коэффициент безотходности.
Принципы
создания
безотходного
производства.
Критерии
экологичности
технологических процессов. Основные направления безотходной и малоотходной
технологии. Переработка и использование отходов. Совершенствование системы
управления отходами.
Загрязнение атмосферы и ее охрана. Региональные экологические проблемы как
последствия нерационального подхода к природопользованию.
Модуль 1. Понятие о природопользовании. Фундаментальные
проблемы взаимодействия общества и окружающей среды.
Субъектно-объектный базис природопользования
1. Введение. Понятие о природопользовании
Природопользование существовало и существует как важнейший аспект жизни
человека, включающий в себя совокупность всех форм эксплуатации природноресурсного потенциала и мер по его сохранению в процессе общественного производства
для удовлетворения материальных и культурных потребностей общества. Всю историю
человечества можно рассматривать и как историю природопользования. Развивался
человек — расширялась сфера его деятельности по использованию природных ресурсов.
Совершенствование природопользования и расширение сферы деятельности человека
приводило к развитию как самого человека, так и человеческих отношений. Без
природопользования не было бы самого человека, его развития. Соответственно, без
человека не было бы природопользования. И, что само собой естественно, в будущем без
природопользования не будет и самого человека. «В этом мире есть только две вещи —
люди и природные ресурсы» (Г. Пинкхот 1910).
Понятие и термин «Природопользование» были предложены в 1958 году Ю.Н.
Куражсковским и сразу же вошли в обиход науки, а затем и практики. В настоящее время
в мировой науке и практике термин «природопользование» занял достойное место, обрел
свои четкие очертания, становится объектом и предметом исследования многих отраслей
науки. Истоком природопользования были география и экология, которые продолжают
оставаться его ведущим теоретическим базисом (Реймерс 1990: 405).
В то же время сложившееся современное понятие о природопользовании как о
науке недостаточно развитое, ограниченное как в целях стратегических — выживание
всего человечества, так и методологических, т.е. использовании подходов для выработки
путей рационального природопользования.
Определения и понятия основных экологических терминов, необходимых для
рассмотрения курса Природопользование:
ЭКОЛОГИЯ — часть биологии, изучающая отношения организмов (особей,
популяций, биоценозов и т. п.) между собой и окружающей средой, состоит из экологии
особей (аутэкология), популяций (популяционная экология, демэкология) и сообществ
(синэкология). Существует множество разделов претендующих на самостоятельные
дисциплины (только в словаре Н.Ф. Реймерса 1990 г. выделяется 28 направлений
экологии), в том числе экология человека.
Дж. Уайнер (1979) дал следующее определение экологии человека: «Под экологией
человека мы понимаем экологию всей экосистемы в целом, рассматриваемой с точки
зрения роли, которую играет в ней «человеческая компонента».
ЭКОСИСТЕМА — сообщество живых существ и его среда обитания,
объединенные в единое функциональное целое, возникающее на основе
взаимозависимости и причинно-следственных связей, существующих между отдельными
экологическими компонентами. Выделяют микроэкосистемы (ствол гниющего дерева),
мезоэкосистемы (лес, пруд), макроэкосистемы (океан, континент). Глобальная экосистема
одна — биосфера. Экосистема — это информационно саморазвивающаяся,
термодинамически открытая совокупность биотических экологических компонентов и
абиотических источников вещества и энергии, единство и функциональная связь которых
в пределах характерного для определенного участка биосферы времени и пространства
обеспечивают превышение на этом участке внутренних закономерных перемещений
вещества, энергии и информации над внешним обменом (в том числе между соседними
аналогичными совокупностями) и на основе этого неопределенно долгую саморегуляцию
и развитие целого под управляющим воздействием биотических и биогенных
составляющих.
Биосфера относится к самонастраивающейся (самоподдерживающейся и
самовосстанавливающейся) системе. Роль регулятора, обеспечивающего ее устойчивость
и развитие, выполняют биотические элементы (биота).
БИОТА — это исторически сложившийся комплекс живых организмов, обитающих
на определенной значительной территории. Биота удерживает параметры биосферы в
определенном интервале их значений (популяций, видов, сообществ) и управляет
процессами синтеза и распада биогенных элементов. Устойчивость природной системы
обусловливается и может поддерживаться биологическим круговоротом. Нарушение
замкнутости биохимических круговоротов приводит к деградации биосферы.
Количественной мерой выражения устойчивости экосистем является их запас прочности,
т. е. пределы устойчивости, определяющиеся потенциалами самовосстановления
природных систем от антропогенных возмущений окружающей среды за счет
самоочищающей способности (ассимиляционной емкости) экосистем.
БИОГЕОЦЕНОЗ — эволюционно сложившаяся, относительно пространственно
ограниченная,
внутренне
однородная
природная
система
функционально
взаимосвязанных живых организмов и окружающей их абиотической среды,
характеризующаяся определенным энергетическим состоянием, типом и скоростью
обмена веществом и информацией. Биогеоценоз — «клетка» биосферы, элементарная
экосистема и геосистема, которая состоит из биотопа и биоценоза (биоценоз —
сообщество продуцентов, консументов и редуцентов, входящих в состав одного
биогеоценоза и населяющих один биотоп). Биогеоценоз — это участок биосферы, через
который не проходит ни одна существенная биоценотическая, микроклиматическая,
гидрологическая, почвенная, геоморфологическая и геохимическая граница, т. е.
элементарная биохорологическая единица биосферы.
ПОПУЛЯЦИЯ — совокупность особей одного вида, в течение большого числа
поколений населяющих определенное пространство, внутри которого практически
осуществляется та или иная степень панмиксии. Популяция отделена от соседних
аналогичных совокупностей той или иной степенью давления тех или иных форм
изоляции. Популюс (греч. население). Первоначально термин популяция использовали
демографы, затем его заимствовали биологи, и, в первую очередь, генетики.
ВИД — группа фактически и потенциально скрещивающихся естественных
популяций, которые физиологически изолированы от других таких групп.
ГОМЕОСТАЗ — устойчивое равновесие и саморегуляция (состояние динамичной
стабильности или устойчивая неравновесность).
Термины, понятия и законы (правила) природопользования
Определение природопользования.
1. Совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер
по его сохранению.
Включает:
А) извлечение и переработку природных ресурсов, их возобновление или
воспроизводство;
Б) использование и охрану природных условий среды жизни;
В) сохранение (или поддержание), воспроизводство (или восстановление) и
рациональное изменение экологического баланса (равновесия) природных систем, что
служит основой сохранения природно-ресурсного потенциала развития общества.
2. Совокупность производительных сил, производственных отношений и
соответствующих организационно-экономических форм и учреждений, связанных с
первичным присвоением, использованием и воспроизводством человеком объектов
окружающей природной среды для удовлетворения своих потребностей;
3. Использование природных ресурсов в процессе общественного производства для
целей удовлетворения материальных и культурных потребностей общества.
4. Совокупность воздействий человечества на географическую оболочку Земли.
5. Комплексная научная дисциплина, исследующая общие принципы
рационального (для данного исторического момента) использования природных ресурсов
человеческим обществом.
По
организационной
классификации
Российской
академии
наук,
природопользование и экология расположены между секцией наук о Земле и секцией
общественных наук.
Задача природопользования — разработка общих принципов осуществления
всякой деятельности, связанной либо с непосредственным пользованием природой и ее
ресурсами, либо с изменяющими ее воздействиями (Куражсковский 1969).
Конечная цель данной разработки — обеспечить единый подход к природе как к
всеобщей основе (труда).
Объектом природопользования как науки служит комплекс взаимоотношений
между природными ресурсами, естественными условиями жизни общества и его
социально-экономическим развитием.
Предмет природопользования — оптимизация этих отношений, стремление к
сохранению и воспроизводству среды жизни.
Природопользование как сфера знания включает в себя элементы естественных,
общественных и технических наук, в т. ч.:
• охрану природы (атмосферы, вод, растительного и животного мира и т.д.);
• охрану окружающей человека природной среды;
• энвайронментологию — комплексную дисциплину об окружающей человека
среде, ее качестве и охране, общую рационализацию природопользования,
опирающуюся на фундамент современной экологии;
• энвайронменталистику — техническое приложение энвайронментологии —
технологические приемы и многие технические направления, неверно
называемые и причисляемые к промышленной экологии (энвайронментализм —
теория управления средой жизни и социально-экономическим развитием,
исходя из представлений о человеке как части биосферы).
• ресурсоведение;
• эконологию («эконэкол», «экономия природы») — анализ экологоэкономической системы различного уровня иерархии, но, прежде всего
пределов допустимых нагрузок на природную среду и комплексные пути
преодоления возникающих объективных лимитов в природопользовании;
• эколономию — синтетическую научную дисциплину, изучающую общие
(главным
образом
исторические)
эколого-социально-экономические
закономерности развития глобальной системы «общество-природа».
•
•
экономику природопользования — раздел конкретной экономики, изучающий
главным образом вопросы экономической оценки природных ресурсов и такой
же оценки ущербов от загрязнения среды.
другие составляющие природопользования, в том числе рекреационная,
духовная и прочие (Реймерс 1990).
Подразделяют:
1. Природопользование нерациональное — система деятельности, не обеспечивающая
сохранения природно-ресурсного потенциала и влекущая истребление природных
ресурсов.
2. Природопользование рациональное — система деятельности, призванная обеспечить
экономную эксплуатацию природных ресурсов и условий и наиболее эффективный
режим их воспроизводства с учетом перспективных интересов развивающегося
хозяйства и сохранения здоровья людей.
Рациональное
природопользование
предполагает
высокоэффективное
хозяйствование, не приводящее к резким изменениям природно-ресурсного потенциала, к
которым социально-экономически не готово человечество, и не ведущее к глубоким
переменам в окружающей человека природной среде, наносящим урон его здоровью или
угрожающим самой его жизни.
Природные блага — совокупность природных ресурсов и природных условий
жизни общества, которые используются в настоящее время или могут быть использованы
в обозримом будущем. Соответственно под природными ресурсами понимают
природные блага (естественные компоненты и свойства окружающей среды),
потенциально пригодные для использования в хозяйственной деятельности человека в
качестве средств труда (земля, водные пути, энергия ветра и рек), сырья и материалов
(лес, руды), непосредственных предметов потребления (питьевая вода, грибы).
Природные (естественные) ресурсы и их классификация:
Природные ресурсы — это совокупность естественных тел и явлений природы,
которые использует человек в своей деятельности, направленной на поддержание своего
существования.
Природные ресурсы могут выступать в роли средств труда, источников сырья,
энергии, материалов и в качестве предметов потребления. В обиходе используется
огромное количество наименований ресурсов: ресурсы биосферы, ресурсы консументов,
ресурсы океана, пастбищные, охотничьи, лесные и т.д. В основе классификации всех
природных ресурсов принято придерживаться следующих признаков:
1. по источникам происхождения: биологические, минеральные и энергетические;
2. по использованию в качестве производственных ресурсов: минерально-сырьевые
ресурсы (недра), водные ресурсы, в том числе гидроэнергетические, земельные
ресурсы (фонд), лесные ресурсы (фонд), ресурсы животного мира, рекреационные
ресурсы;
3. по степени истощаемости:
• неограниченные или неисчерпаемые природные ресурсы (неиссякаемая часть
природных ресурсов, недостаток в которых не ощущается сейчас и не
предвидится в обозримом будущем: солнечная энергия, энергия ветра,
приливов и отливов и т.д.);
• исчерпаемые или истощимые (подразделяются на возобновляемые и
невозобновляемые). Возобновляемые ресурсы (ресурсы биосферы) —
способные самовосстанавливаться и нуждающиеся в мерах по их охране и
воспроизводству (лесные, рыбные и т. п.). Невозобновляемые (не способные к
самовосстановлению) — ресурсы, не воспроизводимые естественным путем в
приемлемый промежуток времени за счет круговорота веществ в биосфере
(руды металлов, нефть, уголь и т. п.). Такие ресурсы воспроизводятся
(возмещаются) экономически в пределах существующих запасов за счет
вовлечения в хозяйственный оборот новых открытых или ранее не
использовавшихся, по соображениям экономической рентабельности,
месторождений минеральных ресурсов.
Здесь нельзя смешивать с классификацией ресурсов по происхождению. Так,
например, ресурсы животного мира относятся к возобновляемым, надо только знать
пределы использования и соблюдать их. В то же время видовой состав живых существ
возобновлению (в подавляющем большинстве) не подлежит. Минерально-сырьевые
ресурсы, безусловно, невозобновляемые, их запасы ограничены, они расходуются при
использовании человеком и в дальнейшем исчезают. Но в специальной терминологии
существует такое понятие как воспроизводство или восстановление минерально-сырьевой
базы (ВМСБ). Под этим подразумевается выявление новых запасов.
Энергетические ресурсы классифицируются еще по степени заменимости или
возместимости — один источник энергии может быть заменен другим (нефть, уголь,
ядерное топливо, энергия ветра, прибоя и т.д.).
Природные ресурсы в сочетании с природными условиями являются фундаментом
материального производства и жизнедеятельности населения (в России основное
богатство — природные ресурсы).
Классификация природных ресурсов в научной теории и на практике еще не
получила законченного вида (мнения экспертов по ряду аспектов значительно
расходятся).
Природно-ресурсный потенциал — это способность природных систем без
ущерба для себя отдавать необходимую человечеству продукцию или производить
полезную для него работу.
Для определения состояния использования природных ресурсов используется
такое понятие как Ресурсный цикл — обмен веществ между природой и обществом,
включающий извлечение естественных богатств из природы, вовлечение их в
хозяйственный оборот и возвращение природной субстанции после ее утилизации в
окружающую среду (в трансформированном виде).
В последние годы получили особое развитие такие выражения как возмездное
природопользование и устойчивое развитие.
Возмездное природопользование предполагает необходимость оказания
содействия восстановлению природы, которая вследствие бурного научно-технического
прогресса все более и более не справляется с поддержанием естественных экосистем.
Устойчивое развитие — это сбалансированное решение социальноэкономических задач и проблем сохранения окружающей среды в целях удовлетворения
нужд сегодняшнего поколения людей без ущерба способности будущих поколений
удовлетворять свои потребности.
«Законы» экологии Б. Коммонера:
1. Все связано со всем;
2. Все должно куда-то деваться;
3. Природа «знает» лучше (потенциально осуществимое разнообразие природы
оценивается числами с порядком от 10 в 1000 степени, до 10 в 50 степени). Если бы
природа знала хуже давно не было бы смерти;
4. Ничто не дается даром (Все, что было извлечено из глобальной экосистемы
человеческим трудом, должно быть возмещено. Платежа по этому векселю нельзя
избежать: он может быть только отсрочен). За все надо платить.
Долг природе со стороны человека постоянно растет.
Закон внутреннего динамического равновесия — вещество, энергия,
информация и динамические качества отдельных природных систем и их иерархии
взаимосвязаны настолько, что любое изменение одного из этих показателей вызывает
сопутствующие функционально-структурные количественные и качественные перемены,
сохраняющие общую сумму вещественно-энергетических, информационных и
динамических качеств систем, где эти изменения происходят, или в их иерархии.
Эмпирические следствия из закона:
1. Любое изменение среды неизбежно приводит к развитию природных цепных реакций,
идущих в сторону нейтрализации произведенного изменения или формирования новых
природных систем, образование которых при значительных изменениях среды может
принять необратимый характер (См. Закон одного процента; Принцип Ле ШательеБрауна);
2. Взаимодействие
вещественно-энергетических
экологических
компонентов,
информации и динамических качеств природных систем количественно не линейно, т.
е. слабое воздействие или изменение одного из показателей может вызвать сильные
отклонения в других и во всей системе в целом;
3. Производимые в крупных экосистемах перемены относительно необратимы. Проходя
по иерархии снизу вверх — от места воздействия до биосферы в целом, — они меняют
глобальные процессы и тем самым переводят их на новый эволюционный уровень;
4. Любое местное преобразование природы вызывает в глобальной совокупности
биосферы и в ее крупнейших подразделениях ответные реакции, приводящие к
относительной неизменности эколого-экономического потенциала, увеличение
которого возможно лишь путем значительного возрастания энергетических вложений.
Искусственный
рост
эколого-экономического
потенциала
ограничен
термодинамической устойчивостью природных систем.
Примечание: Пока изменения среды слабы и произведены на относительно
небольшой площади, они или ограничиваются конкретным местом, или «гаснут» в цепи
иерархии экосистем (биогеоценоз — экосистема суши — биосфера). Большие изменения
(крупных экосистем) являются трудно нейтрализуемыми с социально-экономической
точки зрения: их выправление требует больших материальных средств и физических
усилий.
Законом внутреннего динамического равновесия необходимо пользоваться для
разумного управления природными процессами.
Закон константности (В.И. Вернадского) — количество живого вещества
биосферы (для данного геологического периода) есть константа. Закон константности
тесно связан с законом внутреннего динамического равновесия, являясь его
количественным выражением для масштабов всей биосферы Земли. Согласно Закону
константности, любое изменение количества живого вещества в одном из регионов
биосферы неминуемо влечет за собой такую же по размеру его перемену в каком-либо
регионе, но с обратным знаком. Полярные изменения могут быть использованы в
процессах управления природой, но следует учитывать, что не всегда происходит
адекватная замена. Обычно высокоразвитые виды и экосистемы вытесняются другими,
стоящими на относительно эволюционно (для экосистем — сукцессионно) более низком
уровне (и крупные организмы более мелкими), а полезные для человека формы — менее
полезными, нейтральными или даже вредными. Следствием из Закона константности
является правило обязательного заполнения экологических ниш, а косвенно и принцип
исключения (Г.Ф. Гаузе).
Закон развития природной системы за счет окружающей ее среды — любая
природная система может развиваться только за счет использования материальноэнергетических и информационных возможностей окружающей ее среды. Абсолютно
изолированное саморазвитие невозможно. Закон есть следствие из начал термодинамики.
Он имеет чрезвычайно важное теоретическое и практическое значение благодаря
основным своим следствиям:
1. Абсолютно безотходное производство невозможно (оно равнозначно созданию
«вечного» двигателя).
2. Любая более высокоорганизованная биотическая система (например вид живого),
используя и видоизменяя среду жизни, представляет потенциальную угрозу для более
низкоорганизованных систем (благодаря этому в земной биосфере невозможно
повторное зарождение жизни — она будет уничтожена существующими
организмами).
3. Биосфера Земли как система развивается не только за счет ресурсов планеты, но
опосредованно за счет и под управляющим воздействием космических систем (прежде
всего Солнечной).
Закон ограниченности природных ресурсов — все природные ресурсы (и
условия) Земли конечны. Закон основан на том, что, поскольку планета представляет
собой естественно ограниченное целое, на ней не могут существовать бесконечные части.
Следовательно, категория «неисчерпаемых» природных ресурсов возникла по
недоразумению. К этим ресурсам относят, например, энергетические, полагая, что
солнечная энергия дает практически неисчерпаемый источник получения полезной
энергии. Ошибка состоит в том, что не учитываются ограничения, накладываемые самой
энергетикой биосферы, антропогенное изменение которой сверх допустимого предела по
правилу одного процента чревато серьезными последствиями. Искусственное
привнесение энергии в биосферу в наше время достигло уже значений, близких к
предельным (отличающихся от них не более чем на 1 математический порядок — в 10
раз).
Правило (Закон) одного процента — изменение энергетики природной системы в
пределах 1% (от немногих десятых до, как исключение, единиц процентов) выводит
природную систему из равновесного (квазистационарного) состояния. Эмпирически
Правило одного процента подтверждается исследованиями в области мировой
климатологии и других геофизических, а также биофизических процессов. Все
крупномасштабные явления на поверхности Земли (мощные циклоны, извержения
вулканов, процесс глобального фотосинтеза…), как правило, имеют суммарную энергию,
не превышающую 1% от энергии солнечного излучения, падающего на поверхность
нашей планеты. Переход энергетики процесса за это значение обычно приводит к
существенным аномалиям — резким климатическим отклонениям, переменам в характере
растительности, крупным лесным и степным пожарам… Как и в случае правила десяти
процентов, многое зависит от состояния природной системы, в которой происходят
изменения. Это делает Правило одного процента вероятностным, дает лишь придержки,
которым целесообразно следовать или во всяком случае учитывать большую вероятность
цепи событий, связанных с выходом системы из равновесного (квазистационарного)
состояния.
Принцип Ле Шателье — Брауна — при внешнем воздействии, выводящем
систему из состояния устойчивого равновесия, равновесие смещается в том направлении,
при котором эффект внешнего воздействия ослабляется. Принцип Ле Шателье — Брауна
служит подосновой 1-го следствия закона внутреннего динамического равновесия и
негативного действия правила (неизбежности) цепных реакций «жесткого» управления
природой. Он же в значительной мере объясняет причину действия закона снижения
энергетической эффективности природопользования — чем больше отклонение от
состояния экологического равновесия, тем значительнее должны быть энергетические
затраты для ослабления противодействия природных систем этому отклонению.
Закон падения природно-ресурсного потенциала — в рамках одной
общественно-экономической формации и одного типа технологий природные ресурсы
становятся все менее доступными и требуют увеличения затрат труда и энергии на их
извлечение и транспортировку. Примерами могут служить минеральные богатства,
истощающиеся в густонаселенных и комфортных областях планеты, добываемые из все
более глубоких пластов, сельскохозяйственное производство, куда вкладывается
относительно большое количество (до 20% от производимой) энергии,
гидрогеологическое хозяйство, страдающее от все более глубокого залегания (истощения)
подземных вод и т.д.
На эффективность освоения ресурсов постоянно воздействуют два взаимно
погашающих фактора. С одной стороны, снижающий: например, ухудшение горногеологических и прочих условий — повышение капиталоемкости добычи — увеличение
фондоемкости — уменьшение национального дохода на единицу фондов; с другой,
повышающий: внедрение в производство достижений НТП — интенсификация
производства и рационализация использования природных ресурсов — повышение
производительности труда.
Закон растущего плодородия (закономерность растущей урожайности полей)
— агротехнические и другие прогрессивные приемы ведения сельского хозяйства,
появляющиеся в практике земледелия, ведут к увеличению урожайности полей. При
любых ограничениях в энергетике, вещественном составе и информации природных
систем рост урожайности в рамках существующих технологий прекращается, и
человечество переходит к новым агроприемам, вновь снимающим ограничения и дающим
возможность для дальнейшего увеличения урожайности. При этом резко возрастает
количество используемой энергии.
Закон снижения энергетической эффективности природопользования — с
ходом исторического времени при получении из природных систем полезной продукции
на ее единицу в среднем затрачивается все больше энергии. Увеличиваются и
энергетические расходы на одного человека. Расход энергии на одного человека (в
ккал/сутки) в каменном веке был порядка 4 тыс., в аграрном обществе — 12 тыс., в
развитых индустриальных странах конца ХХ в. — 250 тыс. В течение ХХ века количество
энергии, затрачиваемое на одну единицу с.-х. продукции, в развитых странах мира
возросло в 8-10 раз, на одну единицу промышленной продукции — в 10-12 раз. Общая
энергетическая эффективность с.-х. производства (соотношение вкладываемой и
получаемой с готовой продукцией энергии) в промышленно развитых странах примерно в
30 раз ниже, чем при примитивном земледелии. Рост энергетических затрат не может
продолжаться бесконечно. Вследствие чего неизбежен переход на новые,
энергосберегающие технологии промышленного и с.-х. производства, избежав тем самым
термодинамического (теплового) и экологического кризисов.
Закон (закономерность) снижения природоемкости готовой продукции —
удельное содержание природного вещества в усредненной единице общественного
продукта исторически неуклонно снижается (филос). Это не означает, что вовлекается
меньше природного вещества в процесс производства. Наоборот, его количество
увеличивается — выбрасывается до 95-98% потребляемого в производстве природного
вещества. Данная закономерность объясняется миниатюризацией изделий, заменой
естественных метериалов и продуктов синтетическими, сменой вещественных отношений
информационными и другими явлениями.
Закон соответствия между уровнем развития производительных сил и
природно-ресурсным потенциалом — развитие производительных сил происходит
относительно постепенно до момента резкого истощения соответствующего природноресурсного потенциала, который характеризуется как экологический кризис. Кризис
разрешается через революционное изменение производительных сил (техническая,
промышленная революция).
Закон (закономерность) увеличения оборота вовлекаемых природных
ресурсов — в историческом процессе развития мирового хозяйства быстрота
оборачиваемости вовлеченных природных ресурсов (вторичных, третичных и т.п.)
непрерывно возрастает на фоне относительного уменьшения объемов их вовлечения в
общественное производство (относительно темпов роста самого производства).
Закон указывает на увеличение интенсификации цикличности производства. В
этом процессе требуется все больше энергии для ускорения оборачиваемости
вовлеченных природных ресурсов, что служит одной из предпосылок действия закона
падения энергетической эффективности природопользования.
Правило демографического насыщения — в глобальной совокупности
количество народонаселения всегда соответствует максимальной возможности
поддержания его жизнедеятельности, включая все аспекты сложившихся потребностей
человека (анатомо-физиологические или биологические, материальные, индивидуальные,
этнические, информационные, социальные, общественные, эстетические, духовные и др.).
По этой причине эколого-социальное давление на природу несколько иного рода чем
«давление жизни» иных видов (правило максимального «давления жизни»), где
организмы размножаются с интенсивностью, обеспечивающей максимально возможное
их число.
По Дж. Уайнеру оптимальная плотность населения — это плотность, которая
гарантирует уровень жизни, соответствующий технологии и ресурсам данного
сообщества. Когда количество затрачиваемого труда таково, что и уменьшение и
увеличение его ведет к снижению прибыли. Вопросы оптимальной численности
населения очень дискуссионны и, можно сказать, совсем еще не проработаны. По данным
антропологов до развития земледелия и скотоводства на планете проживало 4 — 8 млн.
людей. Причем в период предшествующий неолитической революции население
сократилось от 2-х до 10-ти раз (Бирабен, Моисеев). На рубеже эр население планеты
составляло около 500 млн. человек. Считается, что именно такое количество способны
прокормить естественные экосистемы. Сто лет назад на земле проживало 1,6 млрд., сейчас
6,1 млрд. человек. Среди ученых нет однозначного мнения об оптимальной численности
населения на планете, оно варьирует от 0,5 до 40,0 млрд. человек. Наиболее часто
предлагаются биосферная модель будущего земли — 1-2 млрд. (Горшков, Лосев,
Кондратьев и др.) и ресурсная модель — 8,2 млрд. человек (Медоуз и др.).
Правило меры преобразования природных систем — в ходе эксплуатации
природных систем нельзя переходить некоторые пределы, позволяющие этим системам
сохранять свойство самоподдержания (самоорганизация и саморегуляция) и обычно
ограниченные заметным изменением систем трех сопряженных уровней иерархии
(подсистем, систем того же уровня и надсистем). Вытекающие выводы:
1. Единица ресурса может быть получена лишь в определенный промежуток времени;
2. Перешагнуть через фазу развития природной системы невозможно;
3. Проведение хозяйственных мероприятий рационально лишь в рамках некоторых
оптимальных размеров, выход за которые в меньшую или большую стороны снижает
их хозяйственную эффективность;
4. Преобразовательная деятельность не должна выводить природные системы из
состояния равновесия;
5. Преобразование природы (если оно не восстановительное, не «мягкое») дает
локальный или региональный выигрыш за счет ухудшения каких-то показателей в
смежных местностях или биосфере в целом;
6. Хозяйственное воздействие затрагивает не только ту систему, на которую оно
направлено, но и ее надсистемы, «стремящиеся» нивелировать производимые
изменения;
7. Природные цепные реакции никогда не ограничиваются изменением вещества и
энергии, но затрагивают и динамические качества систем природы;
8. Вторичное постепенно сложившееся экологическое равновесие, как правило,
устойчивее, чем первичное, но потенциальный «запас преобразования» при этом
сокращается;
9. Несоответствие «целей» естественно-системной регуляции и целей хозяйства может
приводить к деструкции природного образования (т. е. силы природы и хозяйственных
преобразований при большей величине последних могут в ходе противоборства
сначала «гасить» друг друга, а затем разрушать природную составляющую);
10. Технические системы воздействия в конечном итоге (в длительном интервале
времени) всегда менее хозяйственно эффективны, чем направляемые естественные;
11. Технические воздействия имеют тенденцию превращаться в перманентные и все более
усиливающиеся, вплоть до полной замены саморегуляции природных систем
техногенным регулированием, что в конечном итоге экономически разорительно.
Правило оптимальной компонентной дополнительности — никакая экосистема
не может самостоятельно существовать при искусственно созданном значительном
избытке или недостатке одного из экологических компонентов. «Нормой» экологического
компонента следует считать ту, которая обеспечивает экологическое равновесие
определенного типа, позволяющее функционировать именно той экосистеме, которая
имеется и соответствует сложившемуся балансу в природной надсистеме (всей иерархии
природных систем). Данное правило предупреждает о том, что длительное искусственное
изменение одного из экологических компонентов неминуемо приведет к замене
существующей экосистемы другой, не всегда хозяйственно желательной. При этом
полезные для человека ресурсы экосистемы относительно быстро иссякнут. Правило дает
объяснение причин гибели многих цивилизаций прошлого (начиная с цивилизаций
Месопотамии и Древнего Египта), строивших свое благополучие на предельном
экологическом дисбалансе и, как следствие, вынужденных вкладывать все большее
количество энергии для получения единицы продукции. Исчерпание энергетических
возможностей приводило цивилизации к краху.
Правило десяти процентов — среднемаксимальный переход с одного
трофического уровня экологической пирамиды на другой 10% (от 7 до 17%) энергии (или
вещества в энергетическом выражении), как правило, не ведет к неблагоприятным для
экосистемы (и теряющего энергию трофического уровня) последствиям. Правило десяти
процентов вытекает из Закона пирамиды энергий (Р. Линдемана).
В стационарных популяциях (не подверженных в данный момент массовому
размножению или катастрофическому падению численности) изъятие 10-30% особей
также не ведет к выведению популяции из стационарного (вернее, квазистационарного)
состояния. В нестационарных популяциях при их росте возможно изъятие до 95% особей,
что не предотвращает дальнейшего увеличения численности. В то же время из популяций,
снижающих численность, изъятие особей в пределах Правила десяти процентов может
привести к полному их исчезновению. Использование Правила десяти процентов
позволяет определять возможный и безопасный объем промысла особей.
Правило обязательности заполнения экологических ниш — пустующая
экологическая ниша всегда бывает естественно заполнена. Экологическая ниша как
функциональное место вида в экосистеме позволяет форме, способной выработать
приспособительные особенности, заполнить эту нишу, однако иногда это требует
значительного времени. Нередко так называемые пустующие экологические ниши лишь
обман зрения специалистов. На самом деле этих функциональных мест в экосистеме нет:
они заполнены порой самым неожиданным образом. Например, в бамбучниках Южного
Сахалина нет мелких хищников (эти зверьки тут приурочены к долинам многочисленных
рек и на водоразделы практически не заходят). Их экологическая ниша заполнена
живущими в природе серыми крысами — грызунами, обладающими хищными
наклонностями.
В связи с возможностью существования псевдопустующих экологических ниш не
следует торопиться с выводами о возможности заполнения этих ниш путем
акклиматизации (интродукции) видов. Акклиматизационные и реакклиматизационные
работы будут эффективны лишь при действительном наличии свободных экологических
ниш, что бывает крайне редко. Количество безуспешных попыток интродуцировать виды
огромно, немало и примеров просто вредных работ такого типа, принесших значительный
социально-экономический ущерб.
Преобразование природы — антропогенное изменение сложившегося
экологического равновесия для увеличения биологической продуктивности или
хозяйственной производительности природных комплексов. Общее историческое
направление преобразования природы — от климаксовых к максимально омоложенным
экосистемам (от коренных естественной растительности и животного мира к пашне и
стойлу).
Принципы преобразования природы (или управления ею), — это основные
правила, которыми необходимо руководствоваться при проведении этих мероприятий.
Критерием служат экологические основы управления дикой природой. (Под основным
критерием понятия «дикая природа» подразумеваются «жизнеподдерживающие системы
биосферы, их информационные структуры, являющиеся предметом научного и духовного
познания»). К дикой природе относятся и окультуренные, облагороженные человеком
экосистемы, механизм саморегуляции которых не нарушен.
Понятие равновесия и устойчивости природных систем
Биосфера относится к самонастраивающейся системе. Роль регулятора,
обеспечивающего ее устойчивость и развитие, выполняют биотические элементы
(биота). Биота — это исторически сложившийся комплекс живых организмов,
обитающих на определенной крупной территории. Она удерживает параметры биосферы в
определенном интервале их значений, в том числе и объем биомассы — весового
количества живого вещества тех или иных организмов (популяций, видов, сообществ в
целом), приходящегося на единицу площади или объема.
Устойчивость биосферы существенно зависит от сохранения ее способности
обеспечивать оптимальные процессы синтеза и разложения веществ. Направленно
изменяя соотношение между синтезом и разложением органических веществ, нарушенное
в случае возмущения окружающей среды, биота осуществляет биологическое
регулирование концентрации веществ в биосфере (экосистеме). Динамическое равенство
прихода и оттока энергии, вещества и информации, поддерживающее экосистему в
качественно определенном состоянии или ведущее к закономерной смене эволюционным
путем одной экосистемы другой, определяет экологическое равновесие природной
системы. Ее устойчивость обусловливается биологическим круговоротом, включающим
совокупность процессов создания, продуцирования органического вещества и его
разрушения по принципу безотходных технологий. В природных системах эти процессы
сбалансированы, а количество органического вещества, находящегося в биологическом
круговороте, относительно постоянно.
Количественной мерой выражения устойчивости экосистем является их запас
прочности,
т.
е.
пределы
устойчивости,
определяющиеся
потенциалами
самовосстановления природных систем от антропогенных возмущений окружающей
среды за счет самоочищающей способности (ассимиляционной емкости) экосистем.
Задача определения ассимиляционной емкости экосистем довольно не простая,
требует постановки продолжительных по времени опытов, анализа огромного
эмпирического материала и т.д. Однако ее решение для конкретных экосистем позволит
реально оценивать запас прочности природных систем и прогнозировать последствия их
поведения в зависимости от возможных сценариев естественного и антропогенного
воздействия на них.
Через разработку концепции ассимиляционной емкости реально подойти к
решению задач нормирования антропогенной нагрузки на природные экосистемы и
прогнозу экологической ситуации.
Методические основы возмездного природопользования
Поиски оптимальной стратегии развития системы «общество — окружающая
среда» с сохранением устойчивости биосферы в условиях, когда прогресс социальноэкономической системы на современном этапе уже невозможен за счет безвозмездного
использования потенциала природной подсистемы, приводят к необходимости
формирования новой парадигмы развития, требующей и адекватного изменения
взаимоотношений на уровне внутрисистемного обмена.
Общество уже довольно давно пришло к пониманию необходимости оказывать
содействие восстановлению природы. Однако получение прибавочной стоимости за счет
эксплуатации природного потенциала сдерживало введение механизмов, обеспечивающих
адекватный обмен в системе общество — окружающая среда.
Согласно мировой статистике потребление благ природы постоянно возрастает, а
обозначившийся экологический кризис однозначно указывает на нарушение принципа
эквивалентности во взаимоотношениях человека с природой. Следовательно, из-за малых
темпов роста природных благ, (обусловленных малой скоростью протекания
эволюционных процессов) при увеличивающихся темпах роста потребления, человек
должен постоянно увеличивать свою долю восстановления природных ресурсов для
поддержания равновесия в биосфере.
Более того, если считать потенциал самовосстановления природы эволюционно
предназначенным для ее самолечения при естественных катаклизмах (а также, возможно,
и обусловленных непрогнозируемым антропогенным влиянием) и, что, в условиях
коэволюции, обществом должен быть обеспечен условно-естественный ход эволюции, то
неизбежно напрашивается вывод, что человек должен жить только за счет собственного
труда, соблюдая паритетные отношения с природной системой, а прибавочный продукт,
образующийся в процессе использования благ природы, должен полностью ей
возмещаться.
Решение задачи согласования интересов основывается на принципе согласованного
оптимума, известного как принцип Парето, который получил дальнейшее развитие в
отечественных исследованиях, посвященных применению аналитических игр в
экономических приложениях.
Теоретически задача согласования интересов природной и экономической систем
имеет единственное решение и, что, с позиции стоимостных показателей, стратегия
эквивалентного обмена может быть достигнута только при паритете цен, возмещающих
природной системе путем восстановительных работ стоимость изъятого природного
потенциала. При паритете цен достигается пропорциональность развития как отраслей,
эксплуатирующих природно-ресурсный потенциал, так и отраслей, занимающихся
воспроизводством природного потенциала.
2. Фундаментальные проблемы взаимодействия общества и окружающей среды
К устойчивым негативным тенденциям глобального характера относятся:
• чрезмерный валовой рост потребления природных ресурсов;
• чрезмерный рост населения планеты;
• деградация природных ресурсов (и экосистем);
• возрастающие объемы загрязнения окружающей среды, в том числе за счет
катастроф антропогенного происхождения (типа аварии на Чернобыльской
АЭС, на АЭС в Три Майл Айленд (США), Бхопале (Индия), крупных морских
разливов нефти и т. п.).
Существует 4 типа загрязнения: физическое (радиационное, световое, тепловое,
шумовое, электромагнитное); химическое (тяжелыми металлами, пестицидами,
отдельными химическими веществами, аэрозолями, пластмассами, моющими
средствами); биологическое (биогенное, микробное); урбанизационное (нарушение
пейзажей непривлекательными постройками, нерациональное использование участков под
застройку, засорение твердыми бытовыми отходами).
В ХХI веке на повестке находится один самый актуальный вопрос —
«Научно-технический прогресс и окружающая среда»
Общество всегда стремилось получить максимальный набор благ в короткое время,
что и явилось основой формирования потребительского отношения к природе.
Естественно, что при этом предпочтение отдается развитию экономики в ущерб
окружающей среде. Преобладание утилитарных взглядов на элементы природы нашло
отражение и в их общественной оценке с позиции экономической ценности. Лишь
незначительная часть общества рассматривает элементы природы как самостоятельные
ценности без взаимосвязи с экономической выгодой.
Поэтому, как не парадоксально, глобальный характер антропогенного воздействия
на окружающую среду вызван научным и техническим гением человечества, ибо
диалектика развития такова, что рост НТП без создания адекватных ему механизмов
управления способен породить мощные отрицательные последствия.
НТП совершил коренной переворот в использовании сил природы. Создаваемые
технические средства и технологии в основном были направлены на добычу природных
ресурсов с максимальной интенсивностью. Однако общество не только присваивает
потребительные стоимости, создаваемые природой, но и создает новые, не имеющие
аналогов в окружающей среде. Внедрение новых технологий переработки сырья
расширило возможности получения множества новых веществ. В настоящий момент их
синтезируется около 10 млн. Причем примерно 90% от первоначально добытого сырья в
процессе технологической переработки уходит в отходы.
Открывающиеся новые возможности хозяйственной деятельности оказывают
негативное влияние на сбалансированность природных систем за счет:
• уменьшения емкости биологического круговорота посредством изъятия
биологической продукции и запасов органического вещества (чрезмерно
вылавливаются биоресурсы, вырубается лес, добываются полезные ископаемые
и т. д.);
• поступления в биологический круговорот постоянно возрастающих отходов
производства, в основном не имеющих аналогов в природе, которые ведут к
нарушению сложившихся трофических (пищевых) цепей.
Под воздействием НТП изменяется не только «вертикальная» организация
отдельных геосистем, но и горизонтальные связи между ними. Хозяйственная
деятельность усиливает межэкосистемные связи. С каждым годом постоянно
увеличиваются масштабы антропогенного перемещения вещества и энергии из одной
экосистемы в другую (добыча природных ресурсов осуществляется в одних районах, а их
переработка и потребление в других), тем самым оказывая влияние на устойчивость
планеты Земля.
Природа в ответ на давление со стороны человека отвечает участившимися
катастрофами антропогенного происхождения, которые приобрели характер
национальных бедствий.
Безусловно, НТП представляет огромную созидательную ценность в
поступательном развитии человеческого общества и в процессах его взаимодействия с
окружающей средой. На его основе осуществляется: экологизация экономики
посредством снижения ресурсоемкости, энергоемкости и отходов производства;
перестройка структуры и использования сырья, в том числе Мирового океана; вовлечение
в производство альтернативных источников сырья и энергии и т. д.
Противоречивая роль НТП во взаимодействии человека с окружающей средой,
порожденная экономикой промышленной революции, в которой природа была частью
технологического комплекса, должна быть скорректирована новой шкалой ценностей,
обеспечивающей максимальное «приспособление» технологического комплекса к
природе. В этом плане НТП должен развиваться (в смысле временного использования его
достижений в народном хозяйстве) в рамках экологического познания, что исключит его
неравномерность и несбалансированность.
Стремление видеть перспективы развития системы «общество — окружающая
среда» открыло новое направление научных исследований — глобальное моделирование
биосоциальных систем. Начало работ было положено неформальной организацией,
основанной в 1968 г. и известной как «Римский клуб», который объединил математиков,
экономистов, социологов и прочих специалистов из разных стран. Наиболее известны две
работы начала 70-х годов: «Пределы роста», (выполненная группой ученых во главе с Д.
Медоузом) и «Стратегия выживания», разработанная группой М. Месаровича и Э.
Пестеля.
В основу работы «Пределы роста» была положена модель мира, включающая пять
параметров: народонаселение, экономический рост, производство продовольствия,
истощение невозобновимых ресурсов и загрязнение окружающей среды. Цель
исследования — определить «физические границы» роста населения и развития
экономики на планете. Основной вывод: поддержание устойчивости мировой системы
возможно, если будет обеспечено состояние глобального равновесия, поддержание
которого может быть гарантировано нулевыми темпами роста населения и национального
продукта.
Выводы работы в свое время не получили широкого признания из-за сильной
агрегации исходной информации и «точечного» представления модели мира, которая не
могла отразить его разнообразие.
В качестве альтернативы «Пределов роста» явилась модель группы М. Месаровича,
в которой Мир рассматривался не как единое однородное целое, а как система десяти
взаимодействующих регионов (Северная Америка, Западная Европа, Япония, Австралия и
Южная Африка, СССР и страны Восточной Европы, Латинская Америка, Ближний Восток
и Северная Африка, Тропическая Африка, Юго-Восточная Азия, Китай), имеющих
различные уровни развития, системы ценностей и т. д. По итогам данной работы была
сформулирована концепция мирового развития, получившая название концепция
«Органического роста», и согласно которой биосоциальная система должна развиваться
по аналогии с развитием живого организма, где каждый элемент изменяет свои параметры
в соответствии с интересами целого. Отсюда следует, что для предотвращения
катастрофы мировой системы необходимо знание координирующей структуры для
обеспечения совместных согласованных действий между всеми регионами мира.
Вышедшая в начале 90-х годов работа членов «Римского клуба» с названием «За
пределами роста», на основании моделирования вновь подтвердила первоначальный
взгляд ученых на то, что для всего человечества после 2025 года наступят очень
непростые времена, если оно заранее коренным образом не изменит своего поведения
(Meadows et al. 1992). К сожалению, последующая десятилетняя практика жизни мирового
сообщества показала, что оно продолжает развиваться в направлении противном законам
существования биосферы, а само природопользование в своих глобальных масштабах
стихийно, бесконтрольно и неуправляемо.
Попытки создать единую кибернетическую модель развития биосферы для
«проигрывания» на ней наиболее вероятных сценариев развития цивилизации для выбора
лучшей стратегии дальнейшего социально-экономического развития продолжаются.
Однако пока их практическая значимость довольна низка. Основные препятствия на этом
пути: трудно перевести гуманитарные и естественнонаучные идеи на язык математики,
получить замкнутую модель, избавиться от механистического подхода там, где
необходимо моделирование синтеза знаний о природе и т. п. Да и любая модель (как и
любая формула) дает на выходе лишь то, что было заложено на входе, поэтому говорить
об исчерпывающих концепциях, полученных на основе моделей преждевременно.
Тем не менее противоречия между человечеством и природой прогрессирующе
нарастают и их разрешение врядли будет безболезненным. В данной области в
популярном словаре Н.Ф. Реймерса (1990) есть очень простой, оптимистичный взгляд на
дальнейшую судьбу человечества. Считается, что экологические кризисы ближайшего
будущего будут разрешены на основе энергетической и эколого-плановой экологических
революций. Первая будет заключаться в максимальной экономии энергии и переходе к ее
источникам, почти не добавляющим тепло в приземный слой тропосферы (прежде всего
солнечным), вторая — в регулируемой коэволюции в системе «общество-природа». К
сожалению этого оптимизма нет у большинства современных ученых, в том числе,
упоминаемых выше, членов так называемого «Римского клуба». Но ясно одно, что без
совершения экологической революции будущего у людей просто не будет. Основой же
данной революции является совершенствование природопользования.
Во второй половине XX века появилось большое количество как фундаментальных
трудов по биологии, так и по прикладной экологии и проблемам защиты окружающей
среды. Кроме того, в мире существует огромное количество работ по философии,
политике, экономике, демографии, энергетике, сельскому хозяйству и прочих, прочих,
регулирующих отношения в природопользовании с перспективой обоснования
устойчивого мира в будущем. В то же время рост числа специальных работ не умаляет
ком проблем, перед которыми встало человечество на современном этапе.
Все большее количество исследователей сходятся на том, что человечество,
ведомое духом капитала, духом наживы, духом личного обогащения, духом свободы для
себя и духом безграничного потребления, уже поставлено на край гибели. Неуправляемый
рост численности населения, производства энергии и выброса загрязняющих веществ
вместе с истощением природных ресурсов, дефицитом воды и нехваткой продуктов
питания в мировом масштабе активизировали всю мировую научную общественность в
поисках путей выхода.
Природопользование, как и обостряющаяся экологическая ситуация во всем мире,
теснейшим образом связано с социально-политическими и демографическими процессами
в обществе. Чрезмерный рост потребления природных ресурсов, небывалое увеличение
численности населения, деградация экосистем и загрязнение окружающей среды — это те
негативные взаимосвязанные тенденции, которые приобрели устойчивый характер. И, как
подметил Б.В. Преображенский, — одновременно с глобальными проблемами, имеющими
сильный географический подтекст на арену науки вышла проблема человека
(Преображенский 1989).
Если на заре ХХ века поведение человека определял его статус как покорителя
природы, дерзавшего переделать всю ее по своему усмотрению, то на закате этого же века
у международного сообщества уже преобладали смятение и страх. Человечество
поглощает тревога (алармизм, от англ. аlarm — тревога, страх) за будущее, зародившаяся
именно в колыбели современной цивилизации.
Современная концепция устойчивого развития
Система «общество-природа» интерпретируется как двухкомпонентная система,
объединенная процессом коэволюции, согласно которому природа и человек развиваются
параллельно, воздействуя друг на друга. При этом общество, развиваясь по своим
законам, не должно препятствовать условно-естественному ходу эволюции природы.
Таким образом, в современных условиях основой совместного развития общества и
природы является выполнение обществом условий коэволюции через поддержание
регуляторной функции биосферы, обеспечивающей устойчивое естественное состояние
окружающей среды человека.
К сожалению, диалектика развития такова, что общество, настроенное на
эксплуатацию природных благ без должной компенсации, не желает пересмотра
сложившихся взаимоотношений с природой, по крайней мере, до тех пор, пока они не
станут тормозом дальнейшего развития социально-экономической системы. Например, в
конце 80-х годов фермеры США, столкнувшись с негативным влиянием химического
загрязнения подземных вод на прибыльность хозяйств, впервые в истории страны
оплатили все расходы по мониторингу вод, используемых в сельском хозяйстве, а также
стали инициаторами вытеснения минеральных удобрений органическими.
Исходя из определения устойчивого развития как сбалансированного решения
социально-экономических задач и проблем сохранения окружающей среды в целях
удовлетворения нужд сегодняшнего поколения людей без ущерба способности будущих
поколений удовлетворять потребности, следует, что:
• социально-экономическое развитие не должно разрушать своей природной
основы;
• улучшение качества жизни людей ограничено пределами хозяйственной
емкости биосферы, нарушение которых приводит к разрушению естественного
биотического механизма регуляции окружающей среды и ее глобальным
изменениям.
Американским ученым М. Колби выделено пять основных подходов (парадигм)
имевших место в развитии управления окружающей средой с учетом, кроме прочего,
таких показателей как права собственности на ресурсы и система платежей (Colby 1991).
Как показывает представленная схема — «экотопия» выживания человечества возможна
лишь при единении с саморегулирующимися экосистемами и том общественном
устройстве, примитивные формы которого пройдены человеком еще в период своего
становления как вида.
Работа другого американского ученого Алвина Тоффлера «Третья волна»
показывает неизбежность системного кризиса цивилизации и перехода к стратегиям
бережного отношения к природным ресурсам. Кроме того, автор показывает, как все
человечество в виде единой глобальной популяции стихийно регулирует и свои
внутренние отношения, и взаимоотношения с окружающей средой.
Поскольку биосфера как регулятор окружающей среды представляет собой единую
систему, то переход к устойчивому развитию мирового сообщества может быть
осуществлен только в условиях эффективного международного сотрудничества.
3. Субъектно-объектный базис организации природопользования как основа
методологического подхода к его рационализации
Вопросы рационализации природопользования ни в коем разе нельзя сводить
только к совершенствованию технологических процессов (в том числе к безотходным
технологиям) или к экологическим основам использования биологических ресурсов. Это,
безусловно, необходимое условие для рационального природопользования, но условие,
которое должно иметь под собой историческую, правовую и образовательную базу. Без
нее, несмотря на самые совершенные разработки экологов, биологов, законотворцев
(имеются ввиду законы и прочие нормативные акты по охране и рациональному
использованию природных ресурсов), ничего конструктивного не получится. Наглядный
пример наш родной край. Наши ученые: биологи, экологи, лесоводы, охотоведы ни
сколько не безграмотнее тех же американских или европейских специалистов. Но
фактическое состояние дел, например, в Америке и России имеет очень мало общего.
Проблема в другом. Приоритет изучения использования природных ресурсов
принадлежит естественным наукам, в то же время природопользование — это проблема
социальная, так как только человек определяет его характер. Совершенствование
технологий (в том числе безотходного производства) это, пожалуй, самая простая и
любимая для человека составляющая природопользования. Но она не способна разрешить
глубинных противоречий между человеком и окружающей его природной средой.
В действительности современный кризис человечества глубже, чем на заре неолита
или перед промышленной революцией, так как угрожает существованию не только части
человечества, но и всего живого на земле. В данной ситуации «точные науки теряют
уверенность в своей самодостаточности». Естественнонаучное и технологическое
решение проблем природопользования есть лишь внешняя и поверхностная сторона дела,
тогда как движущее его начало социально-антропологическое — изменение места и
перспектив человека в измененной и изменяемой им природной среде (Кулебякин, 1989, с.
118).
Человеческая личность, людское общество и природа страны — вот те три
исторические силы, которые строят людское общежитие. Общество не может
функционировать и развиваться как относительно самостоятельное целое, не
взаимодействуя со своей природной колыбелью, с природой. Как социальное существо
человек немыслим без искусственной среды, но без естественной природной основы
невозможна сама жизнь человека, а следовательно и человеческого общества. Без
понимания единства общества и природы, их сопряженного исторического развития
построение рационального природопользования невозможно. Люди, являясь членами
общества, не перестают оставаться и биологическими особями, членами сообщества
живых организмов. Именно это заставляет рассматривать общественно-природные
территориальные системы диалектически как противоположность в единстве. Природа,
включая и общество, являясь целостной системой, представляет собой единство во
множестве. Общество как часть природы в своем развитии должно соответствовать
географической, природной среде. В противном случае оно погибнет. Законы единства и
борьбы противоположностей и соответствия, с одной стороны, определяют то, что вне
действия естественных законов природы никакая жизнь невозможна, а с другой —
основополагающие законы природы применимы и к обществу. Социальная жизнь, хотя и
сбрасывает специфические законы животного и растительного мира, но в то же время
исходит из наиболее общих законов живой материи как некой целостной системы.
Так как природопользование охватывает все без исключения стороны
взаимодействия человека и природы, то выступает объектом полидисциплинарных
исследований и представляет собой поле интересов и приложения усилий всех наук. Но
так как субъектом природопользования является человек, то проблема его
упорядочения и рационализации находится в социально-экономической, политической и
гуманитарной плоскости в самом широком смысле этого слова. По мнению академика
РАН Н.Н. Моисеева, — если в вопросах рационализации природопользования эстафета не
будет передана гуманитарным наукам, то «все исследования, которые ведутся сегодня
математиками и естественниками в области глобальной экологии, окажутся практически
бессмысленными». Однобокие исследования, направленные только на объект, породили
малоэффективные или вовсе нежизненные схемы рационализации природопользования.
Данные схемы оказались очень цепкими и, несмотря на свою ущербность, до сих пор
доминируют в обоснованиях различных «Экологических программ», «Стратегий охраны»,
«Развитий природных комплексов» и других проектах, программах и научнометодических
основах.
В
результате
недооценивается
сама
сущность
природопользования, определяющая характер и формы использования всех природных
ресурсов. Вопросы организации, экономики, технологии природопользования, а также
отношение к самому объекту природопользования — природе зависят от устройства и
состояния человеческого общества, правовых основ его существования. Практика
природопользования подтверждает, что без совершенствования устройства самого
общества и решения правовых вопросов по отношению к природным ресурсам все
наработки ученых, в том числе и вся методология, оказываются абсолютно
неэффективными.
На конференции ООН в Рио-де-Жанейро (1992) из пяти принятых международных
соглашений важнейшими являются «Декларация по окружающей среде и развитию» и
«Повестка дня на ХХI век» которые определяют права и обязанности стран в деле
обеспечения развития и благосостояния людей, а также программу того, как сделать
развитие устойчивым с социальной, экономической и экологической точек зрения.
Первый принцип устойчивого развития гласит о том, что люди имеют право на здоровую
и плодотворную жизнь в гармонии с природой. Концепция устойчивого развития
получила единодушную поддержку и рассматривается мировым сообществом как
магистральный путь развития человечества в ХХI веке. Не случайно, в принятой
декларации, первым условием устойчивого развития общества является выполнение
политико-правового аспекта (наличие демократии, конституционной власти, правового
государства, гражданского общества, разумного законодательства и налогооблажения,
социальной справедливости, свободы и равенства всех людей перед законом, координации
деятельности национальных правительств и общественных организаций в обеспечении
ноосферного развития. Вслед за политико-правовым следуют экономический и
экологический аспекты. Такая расстановка приоритетов лишний раз подтверждает
сложившуюся практику, когда сто институтов могут выдать идеальные проекты развития,
а один человек, придержавший власть, преследуя личные интересы или зациклившись на
собственном «рудиментарном миропонимании» (по Б.В. Преображенскому), в лучшем
случае, не даст данным проектам необходимого развития. В социально не совершенном
обществе не редко сами природоохранные мероприятия идут исключительно на
удовлетворение личных потребностей отдельного чиновника или группы лиц. Как показал
постсоветский период российского природопользования, — личный интерес чиновника
сильнее всех законов, указов и постановлений вместе взятых. Это лишний раз
подтверждает заключения ведущих ученых мира в том, что рационализация
природопользования невозможна без построения правового государства и социальной
справедливости в обществе.
Вся живая природа развивается по законам эволюции. По сложившемуся научному
определению, эволюция — это необратимое и, в известной мере, направленное
историческое развитие живой природы, которое сопровождается изменением
генетического состава популяций, формированием и вымиранием видов, преобразованием
биогеоценозов, крупных экосистем и биосферы в целом. Существует эволюция вида,
биогеоценоза, всей биосферы. Эволюция взаимоотношений человека и природы
рассматривается как историческая взаимосвязь между производительными силами
общества и экологическими системами (от биогеоценоза до биосферы), меняющимися по
продуктивности и динамическим качествам. Эволюция человека, как социального
существа, нам известна под названием «история», которой, соответственно, занимается
современная историческая наука. Так сложилось исторически, что пока природа была
способна прокормить человечество, историческая наука ее особо не замечала. Следствием
такого подхода явилось то, что история оказалась в стороне от вопросов
природопользования. В.О. Ключевский выделил два предмета исторического изучения.
Первый — это история культуры, или цивилизации, и второй — это историческая
социология. Существенное отличие исторической социологии от истории цивилизации в
том, что содержание последней составляют результаты исторического процесса, а в
первой (исторической социологии) наблюдению подлежат силы и средства его
достижения, так сказать его кинетика. В силу переживаемого глубочайшего
экологического и цивилизационного кризиса настало время, когда к названным двум
предметам исторического исследования следует добавить еще один — рассмотрение
истории человеческого общества сквозь призму его природопользования. Проследить на
протяжении
различных
исторических
эпох
их
органическую
связь
и
взаимообусловленность.
Выход из любого кризиса, в том числе и современного, может быть лишь в самом
человеке. Современная цивилизация породила много неразрешимых проблем. Но у
человечества есть история многотысячелетней культуры как отражение духовного,
чувственного и интеллектуального опыта освоения человеком и обществом окружающего
мира. Другого практического опыта нашего бытия, кроме собственной истории (истории
многотысячелетней культуры) не существует (Стрюченко 1997: 13).
Русскому философу Н.А. Бердяеву принадлежит мысль о том, что в основе
исторического процесса лежит отношение человеческого духа к природе и судьба
человеческого духа — в этих взаимоотношениях с природой. Единство трех субстанций
человека — биологической, духовной и интеллектуальной органически связано с
окружающей человека природой, с различными формами использования ее ресурсов. А
сами экологический и духовный кризисы оказались органически связаны между собой
(Стрюченко 1997). «Мы достигли кульминационного пункта нашей долгой истории.
Социальные системы, которые отдельные государства строили для себя, должны быть
соединены в одно целое, чтобы получить единую развивающуюся социальную систему
мирового сообщества». А само мировое социальное сообщество, по мнению Кууси Пекка,
явится результатом совместного регулирования природных ресурсов (Пекка 1988).
Глубинные исторические корни, характер природопользования прошедших эпох не
могут не влиять на физическое и нравственное здоровье, как отдельного человека, так и
всего современного общества. Эволюция природопользования, имея многотысячелетнюю
историю, укладывается в три наиболее важных периода. Первый — когда человек «слез с
дерева» и посредством собирательства и охоты начал осваивать жизненные пространства
всех континентов. Второй — это когда он освоил производящие формы хозяйства
(животноводство и земледелие); и третий — когда вследствие промышленного
производства люди начали осваивать невозобновимые природные ресурсы. Третий этап
охарактеризовался промышленной и научно-технической революциями. В то же время
сам человек был и остается биологическим видом. Правда, определения биосоциальное
существо, или (как еще называл Аристотель) «политическое животное» по отношению к
человеку будут более полными. Тем не менее, эволюция любого живого существа
закрепляется генетически. Генетическая изоляция вида млекопитающих при необходимых
условиях видообразования происходит от нескольких десятков до сотен тысяч лет. (Такой
биологический таксон в систематике как род в среднем «живет» около 8 млн. лет). То
есть, как вид человек сформировался совсем в иных условиях в которых он находится
сейчас и это закреплено генетически. Необходимость выживания, заставила человечество
эволюционировать последние 8 тыс. лет в качестве земледельцев и животноводов, все
более отдаляясь от природы. В отрыве от природы у человека отбирались иные качества,
чем те, которые были бы нужны в случае эволюции человека в составе естественных
экосистем. Именно этим заложен современный кризис как экологический, так и духовный.
Это совсем не значит, что для того чтобы убежать от кризиса необходимо всем вернуться
в состав экосистем в качестве охотников и собирателей. Это исключено по многим
причинам. Во первых современная добровольная деградация до уровня простых самоедов
невозможна и она полностью противоречит законам необратимости эволюции. А во
вторых, простой возврат в природу полностью погубит как человека, так и природу, так
как производящие возможности экосистем способны выдержать современную
численность населения лишь при постоянном научно-техническом совершенствовании
самого человека. В то же время дальнейшее существование человека на планете возможно
лишь в составе саморегулирующихся естественных экосистем, а стихийное,
«невежественное» общество на современном этапе эволюции обречено. Именно по этой
причине альтернативы образовательному обществу и образовательной цивилизации, как
формам выживания человечества в ХХI веке, не существует. Необходимо находить выход
из сложившегося кризиса именно в совершенствовании природопользования.
Выступления антиглобалистов, «зеленых» алармистов, которые сами себя называют
экологами, нередко, с точки зрения законов экологии просто абсурдно. Протест против
существующих противоречий внутри человеческого общества и между обществом и
природой иногда принимает нелогичные формы в виде борьбы с изделиями из
естественного меха, выпуске тысяч животных клеточного содержания на «свободу» и так
далее, что не только не всегда этично, но и не экологично.
Если бы кризис современности был не столь глубок, то в методологии изучения
природопользования можно бы было обойтись без историзма. Но в данном случае, когда
человек стоит не только в выборе путей своего развития, но и обязан подумать о
дальнейшей судьбе самой биосферы, все методологические подходы по обоснованию
совершенствования природопользования, рассматривающие исключительно объект
природопользования, оказываются пустыми, с нулевой эффективностью. Это лишний раз
подтверждает, что определяющим в природопользовании является субъект, то есть
человек, устройство человеческого общества и его отношение к природным
ресурсам. А оценить место человека в современном и будущем мире можно только на
основе изучения многовекового опыта его развития.
Природопользование, включающее в себя и добычу различных видов сырья и
ресурсов, и комплекс, систему охранных мероприятий, — многомерный объект научного
исследования. Ученые, занимающиеся проблемами природопользования, вполне
обоснованно отмечают, что взаимодействие человека и природы, т. е. влияние
антропогенных факторов на природу и измененной природы на человека, представляет
собой предмет исключительной сложности. Его изучение сопряжено с громадными
трудностями самого разного свойства. И главная из них состоит в неизведанности путей
познания этого процесса как целого. Наука делает лишь самые первые шаги на пути
такого изучения (Михайлов 1989). Как отмечает данный автор, «концепт модели
природопользования должен объединять всю необходимую информацию из прошлого,
настоящего и будущего, будущего в том смысле, что составители концепта должны уметь
увидеть его из будущего, посмотреть на него глазами тех, кто будет жить уже при его
осуществлении». Исходными позициями при разработке концептов должна быть система
приоритетов и специальная методология. Именно в слабости методологической базы
причина упущений в области природопользования (Михайлов 1989: 12).
Природопользование является областью познания в первую очередь социальных
наук, поскольку оно теснейшим образом связано с формированием этносов,
воспроизводством населения, экологией, культурой, со всей историей человека, общества
и государства, поскольку формы, методы, интенсивность и широта использования
человеческими сообществами природы всегда находились, и ныне находятся, в теснейшей
взаимозависимости с уровнем и укладом социально-экономического и культурного
развития населения (Гапонов 1999).
Развитие науки природопользования невозможно без развития двух составляющих
— блока естественных наук, при приоритете экологии (экология особей, популяций,
экосистем, в том числе экология самого человека), и блока социальных наук
(правоведение, политическая антропология, государственное и муниципальное устройство
и т.д.). Вероятнее всего, вместе они должны дать начало такой науке и такому
направлению как популяционная экология человека. Пока эта наука еще никак не
проявилась. Вся экология человека направлена или к организменному уровню
(валеологии), или к экологии экосистем. Именно в вопросах природопользования грани
между естественными и общественными науками все в большей и большей мере
становятся проницаемыми. Происходит естественный процесс взаимодействия наук,
основывающийся на единстве научного познания. Сама природа, характер человеческого
труда неизбежно приводят к связи между естественными и общественными науками.
Объектом познания служит само природопользование как объективная реальность,
как важнейший аспект жизни человека, включающий в себя совокупность всех форм
эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению, использование
природных ресурсов в процессе общественного производства для целей удовлетворения
материальных и культурных потребностей общества (Реймерс 1990: 405). Учитывая, что
само природопользование, как объект познания состоит из природы (объекта) и человека
(субъекта), хронологически связанных от древнейших времен до наших дней, историзм в
природопользовании заключается в самом стадиальном подходе к динамике развития
изучаемого объекта. Предметом любого исторического исследования является
общественный человек, человек в социальной группе, в обществе. Люди во времени (Блок
1986: 17). Предметом исследования природопользования являются экология природных
систем (особей, популяций, биогеоценозов) и сам человек выражающий состояние своих
собственных популяций (размер, внутреннее устройство, культурная адаптация), как
составляющих единой экосистемы. Популяции человека как предмет природопользования
выступают в виде социальных (этносоциальных) организмов, владеющих своими
собственными ресурсами и развивающиеся вместе с ними (Гапонов 2002). Одна из
важнейших задач современности состоит в том, чтобы раскрыть, выявить и показать
основу кризисных явлений природопользования и критерий его оценки с конечной целью
в установлении путей оптимизации соотношений (и связей) между природными
ресурсами, естественными условиями жизни общества и его социально-экономическим
развитием, рассмотрение данных взаимоотношений, их динамики и характера изменений
в историческом аспекте, в процессе совместной эволюции.
При изучении субъектно-объектных отношений в природопользовании наиболее
полно проявляется принципиальное различие между закономерностями в естественных и
социальных науках. В результате открытия естественнонаучной закономерности не
происходит каких-либо изменений в объекте данной науки, тогда как в результате
описания закономерности в социальных науках неизбежно происходит изменение самого
ее объекта (Шварц 2003). Учет данных различий позволяет не только более объективно
понять происходящие в прошлом события, но и способствует оптимизации рекомендаций
по природопользованию на ближайшую и отдаленную перспективы.
Современное природопользование нельзя расматривать без знания самих основ
жизни на планете Земля. Биосфера земли, включающая в себя единую систему жизни,
состоит из трех фундаментальных подсистем — особь, популяция и биоценоз. (По своей
экологической сущности, — организм есть ничто иное, как оболочка, окружающая
макромолекулу и обеспечивающая ее поддержание и размножение, а особь — в высшей
степени интегрированное единство разнородных частей). Современные данные по
синэкологии (экологии экосистем или биоценозов) однозначно «разрешают» человеку
безопасно проводить только такую деятельность, которая вписывается в природные
закономерности. А этичным является такое природопользование, когда эксплуатируется
(изымается) только та часть биологической продукции, которая в экосистемах является
«ничейной» (Преображенский 1989). Любая экосистема состоит из продуцентов
(растения), консументов (животные) и редуцентов (разлагатели органического вещества),
сплетенных друг с другом трофическими (пищевыми) связями. Элементарная экосистема
совместно с геологическим субстратом является своеобразной «клеткой биосферы» и
носит название биогеоценоз. Согласно введенному В.И. Вернадским принципу «давления
жизни», все экологические ниши и трофические уровни в биогеоценозах должны быть
плотно заполнены. «Хороший» биогеоценоз по С.С. Шварцу в данных географических
условиях обладает максимальной продуктивностью и устойчивостью (Шварц 1976). В то
же время «экосистемы — это комплексы взаимосвязанных популяций разных видов
живых существ и изменяемой ими абиотической среды, обладающие способностью к
саморегуляции и самовозобновлению всех главных компонентов их биоты (живого
вещества)».
Все живые организмы живут не сами по себе, а организуясь в популяции.
Популяции являются элементарными эволюционными структурами и определяют
популяционно-эволюционный уровень жизни на земле (Тимофеев-Ресовский и др. 1973:
182). Именно поэтому учение о популяции играет решающую роль в разработке теории
создания совершенного мира. Популяционное «добро» иногда выглядит очень жестоко.
Популяция как саморегулирующаяся система определяет свою судьбу, дирижируя
физиологическим состоянием слагающих ее индивидов и этим многократно изменяет их
численность. Но в то же время вне популяции животные беспомощны и обречены на
гибель (Шварц 1967, 1969). Все три подсистемы: особь-популяция-биогеоценоз находятся
в теснейшей взаимозависимости друг от друга и формируют соответствующую иерархию
уровней регуляции, связывающих их между собой. Если биогеоценоз — элементарный
объект хозяйственного освоения биосферы, то популяция — элементарный обект
промысла (Шварц 1975). Пессимальная (по вине человека) численность животных при
экологической оценке трофических (пищевых) цепей вредна не только для существования
данного вида, но и всего биогеоценоза. Как видим из вышеизложенного, объективная
«этичность» природопользования если не полностью, то значительно смещается в сферу
существования популяций и экосистем. Состояние биоценоза (экосистемы) является
объективным критерием уровня природопользования, при том что популяции выступают
в качестве конкретного инструментария использования возобновимых (биологических)
природных ресурсов.
Рост населения вызывает целый ряд негативных процессов. Перенаселение несет
агрессивность индивидов, гормональные нарушения, утрату ценностей личности и
социальную апатию. Скученность, толпа порождают безысходность. При возрастании
плотности популяции жизненное пространство каждого индивида сокращается, каждая
особь обесценивается. Все живое реагируют на это снижением жизненного тонуса,
уменьшением репродуктивности и увеличением агрессивности. В связи с перенаселением
неминуемы эпидемическое обострение и рост психических нарушений.
В ХХ веке произошло не только небывалое увеличение численности людей с 1,6 до
6,1 млрд. человек, но и появились грипп, спид, атипичная пневмония, а также масштабные
алкоголизм, наркомания, массовые психические нарушения. Если стихийно, по инерции
численность населения планеты возрастет до уровня 10-12 миллиардов человек,
демографы и психологи предсказывают значительное обострение негативных процессов в
обществе. Показательно, что рубеж роста населения, совпадающий с пиком развития
современной цивилизации при существующих темпах будет достигнут к 2025 году и
составит 8257 млн. человек, численности, соответствующей предельной оценке расчетной
критической массы популяционной системы, определенной В.И. Вернадским и
предельного критического уровня популяции человека как природной системы
(Жирмунский, Кузьмин 1990). И еще о популяциях. По определению Л.Н. Гумилева в
отношении к окружающей среде, то есть к миру, объективный критерий добра и зла
может быть только популяционный. На персональном уровне различие между добром и
злом невозможно (Гумилев 1994: 561). Показав, что обнищание людей нельзя остановить
непрерывным ростом материального производства авторы «Пределов роста», в конечном
итоге, приходят к выводу о том, что будущее человечества в управляемости популяциями,
как своей собственной, так и всей живой природы.
Выдвинув идею «управляемой эволюции» и положив в основу своей концепции
«биолого-социальный синтез» Пекка Кууси определил свой методологический подход по
поиску научных основ возможного выхода человечества из сложившегося кризиса.
Сущность данного подхода заключается в том, что человек не перестает быть
биологическим существом и основные его жизненные потребности остаются
неизменными на протяжении всей истории человечества. Прослеживая на большом
фактическом материале исторические и биологические закономерности развития
человечества, начиная с первобытного общества, опираясь на достижения различных наук
— как естественных, так и общественных, Пекка строит теорию выживания человечества,
основывающуюся прежде всего на необходимости разрешения насущных экологических
проблем. Автор постоянно указывает, что вся наша беда в том что «...мы не осознали себя
существами, порожденными биологической эволюцией и меняющими свое поведение с
целью упрочить собственное существование». Только основываясь на естественнобиологическом представлении о человеке, возможно привести наши основные функции в
состояние гармонии с природой (Пекка 1988). Чтобы выжить, человечество, прежде всего,
должно осознать себя как биологический вид и изменить свое поведение.
Современная наука постоянно держит в поле зрения смену общественноисторических формаций человечества, стремясь как можно более объективно отразить их
сущность, общие закономерности развития и многообразие проявлений. Выделение пяти
стадий урбанизации не только лишний раз подтверждает развитие истории по спирали, но
и подсказывает необходимость поиска путей выхода из надвигающегося глобального
кризиса в основах жизни человечества прошлых эпох с учетом накопленного
тысячелетнего опыта.
Выпав из экологической ниши человек все более стал ощущать бесцельность
своего существования (Красилов 1992: 8). Психологи и философы приходят к выводу о
том, что нет ни подлинного значения, ни смысла жизни в отрыве и отчуждении от
природы. Все более осознается концепция того, что стабильное и здоровое общество —
это общество, члены которого живут в гармонии с творческим процессом природы и
соучаствуют в нем (Мей Ван Хо 1993). Если сформулировать все библейские заветы и
чаяния людей научным языком, то человек по-настоящему может быть счастлив лишь в
той среде, где он сформировался как биологический вид (где его сотворил Бог) и где его
помыслы и дела направлены на совершенствование самого себя и окружающей его
природы. «Общество с природой взаимодействуют всегда через конкретных людей, а не
только через технику и технологии. Это взаимодействие реализуется через психику,
посредством и на основе которой природа не только когда-то очень давно создала
человека (и общество), но и продолжает коренной, родовой процесс его формирования на
протяжении всей истории. В этом смысле не человек преобразует природу, а природа —
человека, и думать наоборот — значит стоять на голове» (Природопользование и
география 1989: 151). А отсюда на первое место выходит популяционная экология
человека, и такая ее часть как права популяций на природные ресурсы (Гапонов 2002). К
сожалению до сих пор люди лечат клетки и организмы, утверждают общечеловеческие
ценности, охраняют и улучшают биоценозы, но преступно игнорируют основу всей жизни
и эволюции — собственные популяции.
Основное противоречие в российском природопользовании Советского и
постсоветского периодов определено внутренними противоречиями в государстве,
которое есть ничто иное, как одна системная популяция людей. С одной стороны
«общенародная государственная собственность, управление и использование которой
осуществляется единым центром», а, с другой, — «предпосылкой рационального
природопользования может быть только отношение каждого конкретного человека к
окружающей социально-природной среде как к собственной» (Бакланов, Авдеев 1989).
Эти два взаимоисключающих постулата и являются причиной обнищания и запустения
огромных Российских просторов.
Модуль 2. Собственность на природные ресурсы и управление
природопользованием
1. Собственность на природные ресурсы и особенности ее проявления в отдельных
государствах
Понятие собственности
В проблеме взаимоотношений общества с окружающей средой особо стоит вопрос
о собственности на природные ресурсы, а в более широком аспекте — на экологические
блага. Собственность обычно трактуется либо как волевые отношения людей, зависящие
от их инициативы, желания, либо как объективно обусловленные определенным уровнем
развития производства способы взаимодействия людей.
Когда существует обилие ресурсов по отношению к спросу, то их ценность мала и
система прав пользователей довольно расплывчата. Однако по мере роста ценности
ресурсов растет и потенциальная выгода от совершенствования условий распределения
(фиксирования) ресурсов среди экономических субъектов и потребность в более
совершенной системе прав собственности на ресурсы. Поэтому считается, что
фундаментальным условием эффективного функционирования рынка является наличие
четко определенного, эксклюзивного, передаваемого, гарантированного и реализуемого
права собственности.
Краеугольным камнем в проблеме собственности остается вопрос о земле,
относительно которой собственник реализует свой интерес через право владения,
пользования и распоряжения.
Право владения землей означает физическую ее принадлежность конкретному
субъекту.
Право пользования позволяет эксплуатировать ее полезные свойства и качества.
Право распоряжения землей выражается в двух формах:
• вещественной, когда собственник имеет право необратимого изменения
назначения земли (например, использование участка земли под
водохранилище);
• правовой, когда собственник имеет право продать землю, сдать в аренду,
заложить, подарить и т. п.
В России, до перехода к рыночным отношениям, земля находилась в
государственной собственности и частично колхозно-кооперативной. С принятием новой
Конституции РФ, согласно ст. 9, земля может находиться в государственной,
федеральной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Частная
собственность на землю допускается в форме индивидуальной собственности граждан,
общей совместной, долевой и собственности юридических лиц.
Лица, имеющие в собственности земельный участок, в праве продать его, подарить,
отдать в залог или сдать в аренду.
Несмотря на закрепление прав частной собственности на землю в Конституции РФ,
спор о целесообразности ее продажи, который уже длится второе столетие, продолжается,
в том числе и по причине общинных традиций России.
Как показывает опыт хозяйствования развитых стран, наиболее благоприятные
отношения между обществом и окружающей природной средой складываются при
реализации условия разделения прав собственности и прав пользования, т. е. чтобы
государство не выступало как собственник и пользователь одновременно, а осуществляло
лишь учетную и контрольную функции. Ибо при частной собственности уже новый
субъект, более низкого иерархического уровня, становится одновременно и
собственником, и пользователем.
Конституцией РФ установлено:
А) земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной,
государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч.2 ст. 9);
Б) вопросы осуществления собственниками земли и других природных ресурсов
принадлежащих им правомочий (владения, распоряжения и пользования), а также
природопользование регулируются федеральными законами и принимаемыми в
соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ
(ст. 72, 76);
В) земля и прочие природные ресурсы находятся в совмествном ведении РФ и
субъектов РФ, а государственная собственность на них подлежит разграничению на
собственность Федерации и субъекта Федерации (ст. 72 и др.).
В то же время, согласно действующему Российскому законодательству, право
собственности на природные ресурсы со стороны субъектов РФ либо существует чисто
формально, либо вообще не существует (Фролов, Балаганский, Болтрушко и др. 2000).
Особенности собственности на землю в развитых странах
Практически невозможно найти такую страну, где действовали бы законы
свободного земельного рынка и права частной собственности на землю были бы не
ограничены. В подавляющем большинстве государств использование земли
регламентируется мощным арсеналом административно-правовых мер. Так, при плохом
обращении с землей, слабости хозяйства, отсутствия опыта или специального
сельскохозяйственного образования, нарушения агроциклов и т. п. применятся
принудительное изъятие и передача земель без согласия землевладельцев. Наиболее
жестко законодательство о земле в ФРГ, где за нарушение актов землепользования
допускается ее безвозмездное изъятие.
Особо контролируется целевое использование земель и купля-продажа земельных
участков, регламентированная соответствующими нормативными актами. Закрепление
земель осуществляется обычно в два этапа. Как правило, первый этап включает
испытательный срок, в течение которого землепользователь доказывает свою
профессиональную подготовленность заниматься сельским хозяйством, второй этап — ту
или иную разновидность передачи земли в собственность обычно без права сдачи ее в
субаренду (Франция, Италия и др.).
В развитых капиталистических странах введены жесткие законодательные акты,
регламентирующие порядок пользования земельными участками. Например, в Италии
законы обязывают производителей использовать семена определенных сортов, поставлять
молоко только молокозаводам, регулируют разведение и вырубку отдельных сортов
деревьев и т. п.
Деление земель на федеративные и субъектов федерации имеет свои особенности.
Так, в США, где штаты имеют собственные конституции, только 6% земель находятся под
их юрисдикцией. Федеральное правительство владеет третью всей территории США и
прилегающих акваторий (за исключением прибрежной трехмильной (в некоторых старых
штатах — девятимильной) зоны). В Канаде главным землевладельцем является
государство, которое и осуществляет контроль над ее продажей.
Неэффективность землепользования привела в 50-е годы:
• к узаконенной экспроприации земель у крупных собственников и передаче ее в
руки непосредственных производителей (крестьян) в Италии, Японии и других
странах;
• к более активному внедрению новых форм пользования землей, реализуемых в
виде «права застройки» (Швейцария), «наследственного права застройки»
(Германия);
• к чистой аренде земли (Гонконг).
Одним из весомых аргументов в пользу института частной собственности на землю
является возможность получения кредитов под залог земельных участков. Однако, по
данным Международного валютного фонда (МВФ), зарубежные банки отказываются от
практики брать землю в ипотеку, т. е. давать кредиты под залог земельных участков.
Поскольку, во-первых, цена на землю часто подвергается колебаниям, и, во-вторых,
процедура отторжения частной собственности при законодательстве, направленном на
защиту прав каждого отдельного человека, занимает уж слишком длительное время (до 8
лет), и поэтому отдают предпочтение кредитовать под ценные бумаги. Например, в
Германии вообще отсутствует практика кредитования под залог земли.
Важным стимулом приобретения земли в частную собственность, который часто
скрывается, является возможность присвоения дифференциальной ренты собственником и
ложная уверенность, что приобретенный участок земли не может быть изъят. Однако
дифференциальный доход собственника устраняется (земля — дар природы для всех
людей), если ставку налога за единицу земельной площади определить размером ренты, а
изъятие земельного участка в случае общественной необходимости решается, как
показывает практика развитых стран, в судебном порядке с полноценной компенсацией.
Собственность на природные ресурсы
Природный ресурс, которым владеет один человек или группа людей, находится в
частной собственности. Частная собственность характеризуется свойствами полноты
принадлежности, исключительности и передаваемости. Частные блага конкурентны в
потреблении.
Ресурсы, находящиеся в общественной собственности, принадлежат всем
гражданам страны, края, района или населенного пункта, но управляются правительством
или администрацией соответствующего уровня.
Общей, или общедоступной, называется собственность, к которой люди имеют
практически свободный и неуправляемый доступ. Большая часть собственности,
находящейся в общем владении, это потенциально возобновимые ресурсы. Общие
ресурсы недооцениваются и перепотребляются: по экономическим законам, то, что ничего
не стоит, потребляется быстрее, чем фактически необходимо. Это явление называют
трагедией общих ресурсов. Причина трагедии кроется в так называемом «правиле
захвата» — общий ресурс достается тому, кто первым захватит его, по принципу «Если
сегодня не я, то завтра кто-нибудь другой». Если общественная собственность плохо
контролируется и управляется правительственными органами, то общественный ресурс
фактически приобретает статус общего ресурса и может перепотребляться.
В общей проблеме отношений собственности собственность на ресурсы — одна из
важных ее составляющих, пути разрешения которой многообразны и могут зависеть от
многих факторов, один из которых, — берет ли на себя государство решение задачи
экономического воспроизводства ресурсов. Немаловажен и исторический аспект, когда
шло неконтролируемое присвоение собственности с дальнейшим ее закреплением.
Представляет интерес классификация собственности на природные ресурсы с
позиции их территориальной принадлежности и общественной значимости. Такие
природные ресурсы, как воздух и вода, не имеют границ, их значимость для биосферы
трудно переоценить и, очевидно, они относятся к общемировой собственности.
Мигрирующие виды биоресурсов также не знают границ, хотя пути их
передвижения замкнуты и фиксированы. Пока на такие ресурсы распространяется право
государственной собственности, но в области распоряжения (управления) ими (а
распоряжение — один из основных факторов, определяющих понятие собственности) все
большую роль начинают играть международные решения, рекомендации и
договоренности. Так, необходимость международно-согласованного управления
морскими биоресурсами подтверждена документами Комитета по Рыболовству ФАО.
Поэтому в перспективе можно ожидать изменений формы собственности относительно
мигрирующих биоресурсов.
Следующий класс ресурсов — это ресурсы, строго фиксированные относительно
их расположения, представляющие национальную значимость для всего населения страны
и требующие национального уровня управления не только с точки зрения пользования, но
и оптимального управления и распоряжения ими. Это так называемые стратегические
ресурсы, на которые распространяется государственная форма собственности.
Территориально фиксированные ресурсы могут и не представлять национальной
значимости, т. е. только иметь местное значение, и в таком случае они могут находиться в
территориальной (краевой, областной и т. п.) собственности.
Отношения собственности на минерально-сырьевые (невоспроизводимые)
природные ресурсы в странах с рыночной экономикой также имеют определенные
вариации. В федеральной собственности США находится 80% запасов нефти и газа, 50%
угля, 80% нефтеносных сланцев и т. д.
В последнее время в США нефтеносные участки сдаются только в аренду и,
вообще, арендный способ пользования природными благами становится преобладающим.
В Норвегии все запасы нефти и газа принадлежат государству. Причем за
законодательство и общую политику государства в нефтегазовом бизнесе отвечает
парламент. По оценкам специалистов, нефтяное законодательство Норвегии является
одним из совершенных в мире. В Канаде отношения собственности на минеральносырьевые ресурсы типичны США. Коренное отличие лишь в том, что права собственности
закреплены за провинциальными властями.
Собственность на возобновляемые ресурсы также допускает широкие вариации.
Так, 72% эксплуатационных лесов в США (а все леса подразделяются на
эксплуатационные (65% всех лесных угодий) и нетоварные) находятся в собственности
частных владельцев. Причем, если в южных штатах в частном владении более 90 % лесов,
то в западных — только около 30%. В Канаде, учитывая, что главный землевладелец —
государство, основная масса лесов (93%) находится в его юрисдикции. Из них только 10%
— в собственности федерального правительства, а 83% — в юрисдикции провинций. В
Республике Корея государственные леса составляют 20%, общественные — 8%, частные
— 72%. Количество частных владельцев на 1992 г. достигало 1910 тыс. человек; в личном
распоряжении 96% владельцев имеется менее 10 га лесной площади; большая часть
лесовладельцев использует свои маленькие лесные наделы для фамильных кладбищ.
В зарубежных странах собственность на ресурсы, в том числе на возобновляемые,
— это не только право распоряжаться ею, но и ответственность. В странах с развитой
системой форм собственности на лесные ресурсы (Швеция, Финляндия и др.) все
«частники» должны обязательно быть членами Ассоциации лесовладельцев и в то же
время владельцы частных лесов не имеют права срубить ни одного дерева без ведома и
разрешения государственной лесной службы.
Если обратиться к проблеме собственности на ресурсы шельфовой зоны, то и здесь
существуют определенные различия. В США в собственности штатов находится
шельфовая зона, простирающаяся в открытое море на 3 мили, в некоторых — до 9 миль.
Однако это не значит, что редкие стратегические ресурсы находятся непосредственно под
их юрисдикцией, точно так же, как и аналогичные ресурсы на землях с частной
собственностью. Хотя даже такие ресурсы, как нефть (по нашей классификации,
относящаяся к стратегическим ресурсам) в шельфовых зонах штатов находятся под их
юрисдикцией.
На отношения собственности на природные ресурсы оказали влияние, во-первых,
исторический процесс формирования любого государства; во-вторых, структура
устройства государства. Государства с федеративным устройством — США, Канада, ФРГ
— так или иначе должны делиться правами собственности на природные ресурсы с
субъектами, а вот в какой степени, это зависит от конкретной потребности и
эффективности общественного производства, международных обязательств и т. п.
Утверждение Федеративного государства и переход России на рельсы рыночной
экономики по сущности должно было сопровождаться изменением прав собственности на
природные ресурсы. Это предполагает и Конституция РФ (1993). В то же время
доминанта федеральных ресурсных законов на правовом поле Российского
природопользования практически все ресурсы относит к государственной федеральной
собственности.
2. Управление природопользованием
Управление природопользованием — это ориентированная система мероприятий,
функционально направленная на поддержание качества окружающей среды
(совокупности свойств, утеря которых влечет разрушение биосферы) в условиях
воздействия на Природу. (Под воздействием на Природу понимается широкий спектр
складывающихся взаимоотношений в системе «окружающая среда — общество»,
включающий совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала,
его воспроизводство и сохранение).
Управление природопользованием — это мероприятия, осуществление которых
позволяет изменить природные явления и процессы (усилить или ограничить их) в
желательном для человека направлении.
Основные требования к управлению природопользованием:
1. своевременность;
2. эффективность и соответствие целям;
3. адекватность управленческой формы;
4. оптимальность;
5. иерархичность;
6. усиление желательных обратных связей;
7. учет объективных ограничений природно-ресурсного и экономического потенциала;
8. учет текущих реакций (необходимо знать положительные и отрицательные реакции
системы на уже проведенные акции управления);
9. целевая функция (направлено на достижение цели);
10. естественность;
11. адаптивность (способность изменить структуру и способы функционирования в
соответствии с измененными внешними условиями и целями, учет всех экологических,
экономических и социальных последствий;
12. прогнозность.
Виды управления:
Мягкое — опосредованное, направляющее, косвенное воздействие, сохраняющее
или восстанавливающее экологический баланс, как правило, с использованием
естественных механизмов саморегуляции (выборочные рубки, сбор «лишнего» урожая и т.
д.).
Существует Правило «мягкого» управления природой — когда управление
природными процессами способно вызвать желательные природные цепные реакции без
нарушения естественных процессов в экосистемах и потому «мягкое» управление
природой социально-экономически предпочтительнее «жесткого», техногенного. Это
правило целесообразного преобразования природы. «Мягкое» управление, основанное на
повышении или восстановлении бывшей естественной продуктивности экосистем путем
целенаправленной и основанной на использовании объективных законов природы серии
мероприятий, позволяет направлять природные цепные реакции в благоприятную для
хозяйства и жизни людей сторону.
Жесткое — техническое и техногенное воздействие и вмешательство в
естественные процессы, их исправление путем коренного преобразования механизмов и
систем природы (переброска рек, строительство плотин, сплошнолесосечные рубки и др.):
• дает хозяйственный эффект в коротком временном интервале и при локальном
или региональном масштабе, когда его применение не ведет к подрыву
природно-ресурсного потенциала;
• основано на искусственном перенапряжении или предельном омоложении
природной системы;
• требует мероприятий по поддержанию экологического равновесия.
Правило неизбежных цепных реакций «жесткого» управления природой —
«жесткое» управление природными процессами как правило чревато цепными
природными реакциями, значительная часть которых оказывается экологически,
социально и экономически неприемлемой в длительном интервале времени. Действие
этого правила связано прежде всего с тем, что грубое, «хирургическое» вмешательство в
жизнь природных систем вызывает действие закона внутреннего динамического
равновесия и значительное увеличение энергетических затрат на поддержание природных
процессов (изменение русла рек, орошение сухих степей, распашка огромных площадей
целинных земель и т. д.). Со временем затраты на поддержание технических устройств
обеспечивающих «жесткое» управление возрастают, что делает его абсолютно не
эффективным.
3. Методы управления природопользованием
3.1. Законодательные
В
правовых
вопросах
природопользования
первостепенным
является
Экологическое право — это отрасль права, которая регулирует общественные отношения
в сфере взаимодействия общества и природы.
Источниками экологического права в Российской Федерации являются:
1. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, которая декларирует право граждан на
землю и др. природные ресурсы; право на благоприятную окружающую среду
(экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного здоровью;
определяет организационные и контрольные функции государственных и местных
органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов;
устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.
Статья 72 Конституции РФ определяет, что вопросы владения, пользования и
распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также
природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической
безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
2. Федеральные Законы и Кодексы составляют экологическую и природноресурсную
правовую основу. Это, прежде всего: Закон об охране окружающей природной среды;
Земельный Кодекс; Закон о недрах; Водный Кодекс; Лесной Кодекс; Закон о животном
мире.
Закон об охране окружающей природной среды (2002) определяет основные
принципы использования и охраны окружающей среды (ст. 3):
• соблюдение права человека на здоровую, благоприятную окружающую среду;
• обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
•
научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных
интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого
развития и благоприятной окружающей среды;
• охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов
как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и
экологической безопасности;
• ответственность органов государственной власти и органов местного
самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и
экологической безопасности на соответствующих территориях;
• платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
• независимость контроля в области охраны окружающей среды;
• презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной
деятельности;
• обязательность оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при
принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
• экономическое регулирование и нормирование качества;
• обязательность проведения государственной экологической экспертизы;
• приоритет сохранения естественных экологических систем, природных
ландшафтов и природных комплексов;
• сохранение биологического разнообразия;
• необходимое наличие особо охраняемых природных территорий и объектов;
• экологические требования при выполнении производственной или иной
деятельности;
• принятие соответствующих мер при чрезвычайных экологических ситуациях;
• соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии
окружающей среды;
• государственный экологический мониторинг и экологический контроль;
• ответственность за экологические правонарушения;
• международное сотрудничество.
Каждый из ресурсных Законов (Кодексов) кроме характеристики ресурса,
разграничения компетенции, порядка пользования, охраны и платежей предусматривает
выполнение указанных принципов использования и охраны окружающей среды.
3.2. Информационные
Условно можно разделить на три части:
• мероприятия, направленные на получение, обработку, хранение, представление
и дальнейшее использование информации о состоянии окружающей среды и
динамики развития процессов в ней;
• экологический мониторинг, методы картографирования и кадастров,
геоинформационные
системы,
моделирование
и
прогнозирование
антропогенных экологических процессов;
• экологическое образование, просвещение и воспитание, пропаганда и реклама.
Мониторинг окружающей среды
Усиление негативных последствий антропогенного воздействия на Природу
обусловило создание специальной системы наблюдений — мониторинга антропогенных
изменений состояния природной среды. Общепринятым стало определение мониторинга,
данное Ю. А. Израэлем (1974 г.):
мониторингом называется система наблюдений, оценки и прогноза состояния
окружающей природной среды, позволяющая выделить изменения состояния биосферы
на естественном фоне под влиянием человеческой деятельности.
Экологический мониторинг — комплексная система наблюдений за состоянием
окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под
воздействием природных и антропогенных факторов (ФЗ 2002).
Основные компоненты:
• мониторинг источников антропогенного воздействия на окружающую среду;
• мониторинг загрязнения абиотической компоненты окружающей среды;
• мониторинг биотической компоненты окружающей среды;
• социально-гигиенический мониторинг;
• обеспечение создания и функционирования экологических информационных
систем.
На систему мониторинга и геофизические службы возложено решение следующих
задач:
• наблюдение за изменениями состояния биосферы, выделение изменений,
обусловленных деятельностью человека, и обобщение результатов наблюдений;
• определение тенденций и прогноз возможных изменений состояния биосферы;
• оценка изменений и тенденций изменений в состоянии биосферы путем
сравнения с критериями (предельно допустимыми концентрациями (ПДК)),
устанавливающими предел возможного экологического ущерба.
Существует несколько направлений проводимых исследований по мониторингу.
Мониторинг в рамках программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) подразделяется на
следующие виды: мониторинг климатических условий, мониторинг трансграничного
переноса (течениями, воздушными потоками) и осаждения загрязняющих веществ,
мониторинг для целей здравоохранения, мониторинг возобновляемых природных
ресурсов, мониторинг океана.
По степени емкости наблюдений за поведением биосферы различают мониторинг
глобальный, региональный и импактный.
Мониторинг глобальный — слежение за общемировыми процессами и явлениями
в биосфере Земли и ее экосфере (совокупность абиотических объектов и характеристик
Земли, создающая на ней условия для развития жизни), включая все их экологические
компоненты и предупреждение о возникающих экстремальных ситуациях.
Мониторинг региональный — слежение за процессами и явлениями в пределах
отдельного региона, где они могут отличаться по природному характеру и антропогенным
воздействиям от базового фона, характерного для всей биосферы.
Импактный мониторинг — мониторинг региональных и локальных
антропогенных воздействий в особо опасных зонах и местах.
По организации наблюдений различают мониторинг авиационный, космический,
окружающей человека среды.
Космический мониторинг — ведущийся с помощью космических средств
наблюдения.
Авиационный мониторинг — осуществляемый в основном из пределов
тропосферы с самолетов и других летательных аппаратов.
Мониторинг окружающей человека среды — слежение за состоянием
природной среды и предупреждение о создающихся критических ситуациях, вредных или
опасных для здоровья людей и других живых организмов.
Структурные звенья мониторинга:
• измерительная система;
•
1.
2.
3.
4.
5.
6.
информационная система, включающая базы и банки данных правовой, медикобиологической,
санитарно-гигиенической,
технико-экономической
направленности;
• системы моделирования и оптимизации промышленных объектов;
• системы восстановления и прогноза полей экологических и метеорологических
факторов;
• система принятия решений.
Задачи:
оперативный контроль энерго-экологического, социального, медико-биологического
состояния среды на различных уровнях;
сбор и хранение объективной информации о состоянии окружающей среды, здоровья
населения;
формирование текущей картины состояния окружающей среды;
выявление факторов экологического неблагополучия региона;
подготовка информации, необходимой для принятия управленческих решений,
соответствующих экологической обстановке;
выработка управляющего воздействия, направленного на улучшение состояния
окружающей среды.
Экологическое картографирование — использование в экологических целях
топографичской информации общего и тематического характера, а также составление
специальных экологических карт.
Большая часть элементов содержания топографических карт может
интерпретироваться в интересах экологии и в сочетании с дополнительной информацией
эффективно использоваться при оценке природных условий.
Экологическая карта отражает различные аспекты взаимосвязей организмов (в том
числе человека) и природной среды.
Градация экологических карт:
1. по сложности:
• простые — определяют зависимость одного параметра от другого (содержание
тяжелых металлов относительно положения источника загрязнения);
• относительно сложные, отражающие состояние отдельных компонентов
природной среды или отдельных видов организмов (карты экологии почв,
водоемов и т.д.);
• сложные, на которых воспроизведены комплексные оценки влияния ряда
антропогенных нагрузок на состояние многокомпонентных природных
комплексов.
2. по принципам картографирования:
• аналитические — содержат конкретную информацию о видах и степени
воздействия на природную среду;
• типологические — схемы районирования территорий по напряженности
экологической обстановки. Могут содержать информацию о загрязненности
(например объемы выбросов газа и пыли над городами, (т/сут), объемы сточных
вод в населенных пунктах и т.д.); о нарушенности природной среды (площадь
деградированных земель, промышленные пустыри, карьеры, отвалы, вырубка и
деградация лесов); о состоянии населения и животных (распространение
опасных заболеваний, сокращение численности и исчезновение отдельных
видов животных).
Карты охраны природы:
1. карты распространения животных и растений;
2. карты ценных объектов живой природы (охраняемых и нуждающихся в охране);
3. комплексные карты охраны природы:
• характеристика особо охраняемых территорий;
• ландшафтная структура территории, ее хозяйственное использование;
• перечень природоохранных мероприятий и т.д.
Государственные природные кадастры
Кадастр — это систематизированный свод данных, включающий качественную и
количественную опись объектов или явлений. Он содержит физико-географическую
характеристику объектов или явлений, их классификацию, данные о динамике, степени
изученности, эколого-экономическую оценку, рекомендации по использованию, охране и
т. д.
В настоящее время ведется разработка и составление различных видов кадастров:
биоэкономического, земельного, водного, лесного, рекреационного, минеральных
ресурсов, состояния окружающей среды, охраняемых территорий, мелиоративного
состояния орошаемых и осушенных земель, промысловых животных, отходов и т. д.
Кроме кадастров природных ресурсов, существуют кадастры, охраняемых территорий и
др. Ведение кадастров возложено на специально уполномоченные государственные
органы определяемые Правительством Российской Федерации.
По уровню агрегации информации кадастры делятся на глобальные, региональные,
локальные (районные) и кадастры (паспорта) отдельных объектов или явлений.
Существуют определенные особенности ведения различных кадастров.
Биоэкономический кадастр — это сводная информация, аккумулирующая в себе
результаты океанографических, географических, экологических, биологических,
химических и экономических исследований. В частности, кадастр биоэкономический
морской содержит характеристики условий обитания, распределения, поведения и
воспроизводства биоресурсов, условия, в том числе международно-правовые, их изъятия в
хозяйственных целях без подрыва ресурсного потенциала.
Земельный кадастр включает:
• сведения о природном положении земель;
• учет качества и количества (состояние и изменение) земель;
• сведения о хозяйственном положении земель, бонитировку (качественную
оценку) почв и экономическую оценку земель;
• технологические возможности угодий;
• сведения о правовом положении земель — регистрация землепользований и
правового режима земель.
Государственный лесной кадастр:
• сведения о правовом режиме лесного фонда;
• количественное и качественное состояние лесного фонда;
• деление на группы лесов и категории защитности;
• экономическая оценка лесного фонда.
Государственный водный кадастр — свод данных о водных объектах, водных
ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Учитываются
абсолютные показатели (объем, расход), а также относительная характеристика
территории по обеспеченностью водными ресурсами, эффективность их хозяйственного
использования, качество вод.
Что касается минерально-сырьевых ресурсов, то существует государственный
баланс запасов, на котором учтены все имеющие стратегическое (народно-хозяйственное)
значение разведанные месторождения.
Более высокий уровень кадастров — комплексные территориальные
(акваториальные) кадастры природных ресурсов. Они содержат сведения обо всех
ресурсах данной территории (акватории), их количественные и качественные
характеристики, варианты хозяйственного освоения ресурсов. В них представлены
физико-географическая характеристика территории (акватории), уровень изученности
ресурсов, картографическая и статистическая информация; даны предложения по охране
как всей территории (акватории), так и отдельных ресурсов, а также указаны основные
направления дальнейших исследований в этой области.
К новым направлениям кадастровых разработок следует отнести региональные
детериорационные кадастры: своды сведений об ухудшении качества окружающей
человека среды; загрязнении воздуха, вод, почв, почвенной эрозии и т. д.
Активизировались разработка и составление кадастров отходов, что связано с
истощением невозобновляемых природных ресурсов и растущим пониманием в обществе
решения проблем использования вторичных минеральных (техногенных) ресурсов, к
которым относятся полезные компоненты, соединения и породы, заключенные в отходах
горнопромышленных предприятий и металлургических производств. Современные
достижения науки и техники создали эффективные технологии для рентабельной их
переработки, во многих случаях более прибыльной, чем добыча и переработка первичных
ресурсов. В этой связи государственное значение приобретают учет и систематизация
сведений о вторичных ресурсах минерального сырья, оценка эффективности получения из
них полезных компонентов и продуктов, а также решение задач утилизации отходов.
Решение указанных проблем на базе экономического кадастра открывает новые
возможности для планирования и управления использованием ресурсов минеральносырьевого комплекса на качественно более высоком уровне.
В настоящее время только начинают разрабатываться кадастры по учету и
вторичному использованию подземных выработанных пространств, открывающих
широкие возможности для размещения в них как объектов народного хозяйства с
определенными заданными функциями, так и отходов хозяйственной деятельности, не
поддающихся утилизации.
По структуре типовая форма кадастрового учета представляет собой табличный
свод приведенных в сопоставимый вид, периодически корректируемых сведений и
показателей по объекту или явлению. По мере корректировки в типовую форму кадастра
вносятся необходимые изменения и дополнения по представлениям составителей
кадастра. Типовые формы кадастра, например, отходов горно-обогатительного комбината,
заполняются соответствующими отраслевыми институтами или предприятиями. Контроль
за составлением, содержанием, развитием и использованием кадастра осуществляет
центральный научно-исследовательский институт в составе отраслевого министерства.
Свод информации производится с учетом его ведения с помощью автоматизированных
информационных систем, на которых осуществляют получение расчетных показателей и
распечатку данных в приемлемой для потребителей форме.
Географические информационные системы
Это проблемно-ориентированная вычислительная интерактивная система
обработки пространственно-распределенной информации, включающая средства сбора,
преобразования, хранения и представления картографической информации для выработки
управленческих решений в области природопользования и охраны окружающей среды.
Задачи:
• сбор данных об окружающей природной среде и ее состоянии;
• передача, тематическая обработка и организация хранения данных;
• обеспечение моделирования и анализа данных в пределах обоснованных
масштабов карт и временных рядов наблюдений;
• выработка решений на основе смыслового — наблюдение-измерение-описаниеобъяснение-предсказание-решение.
3.3. Административные методы управления
Лицензирование — система административно-правового и экономического
государственного регулирования и экологического контроля за пользованием
природными ресурсами. Лицензия (лат. Разрешение) — это разрешение на определенный
вид деятельности по использованию природного ресурса (выемка, потребление,
использование природного ресурса, а также выбросы, сбросы, размещение вредных
веществ) с указанием способов контроля за охраной и рациональным использованием
природных ресурсов.
Законом об охране окружающей природной среды 1993 года была определена
выдача лицензий на комплексное природопользование (выдается в качестве закрепления
права на пользование одновременно несколькими видами природных ресурсов). По этому
вопросу даже было принято соответствующее постановление Губернатора края (выдавала
Госкомэкология, но никому не выдала). Закон 2002 года отменил выдачу лицензий на
комплексное природопользование.
Имеют место как бы две разновидности лицензируемого права:
1. Разрешение на право пользования природными ресурсами;
2. Разрешение на право выбросов (сбросов) отходов.
Комплексность механизма лицензирования с использованием административных и
экономических рычагов воздействия заключается в том, что лицензия содержит в себе:
1. Элементы разрешительной системы (экологические сертификаты, стандарты,
нормативы, лимиты, оценка состояния окружающей среды);
2. Элементы экономического механизма (платежи за пользование ресурсами и
загрязнение окружающей среды).
Порядок лицензирования в природопользовании определяется Федеральными
ресурсными законами (Закон о недрах, Закон о животном мире и т.д.). Ст. 1, п. 2 Закона
РФ от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»
определено, что выдачу долгосрочной лицензии на каждый вид ресурса осуществляет
соответствующий Государственный специально уполномоченный орган.
Нормирование (лимитирование)
Цель нормирования в природопользовании (нормирование качества природной
окружающей среды) заключается в установлении предельно допустимых норм
воздействия на окружающую среду, гарантирующих экологическую безопасность
населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное
использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития
хозяйственной деятельности. Необходимость нормирования на современном этапе
развития человечества обусловлена истощением ресурсов и отходами производства,
представляющими угрозу для здоровья населения и окружающей среде.
Норма — это мера воздействия на окружающую природную среду, где под
воздействием понимается антропогенная деятельность, связанная с реализацией
социально-экономических интересов человека, вносящая изменения в природную среду
(физические, химические, биологические).
В законе Об охране окружающей среды сказано, что нормативы в области охраны
окружающей среды (природоохранные нормативы) это установленные нормативы
качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при
соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных
экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие (глава 5, ст. 19-29 ФЗ от
10 января 2002 г. № 7-ФЗ).
Существуют нормативы: качества окружающей среды; допустимого воздействия на
окружающую среду; допустимого изъятия компонентов природной среды; допустимой
антропогенной нагрузки; допустимых выбросов и сбросов химических веществ, в том
числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов; технологический норматив;
нормативы ПДК; нормативы допустимых физических воздействий.
Нормативы качества среды условно подразделяются на три группы:
санитарно-гигиенические, производственно-хозяйственные и комплексные. Они
обязательны для соблюдения всеми государственными органами и общественными
организациями, предприятиями и иными хозяйствующими субъектами, организациями и
учреждениями независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными
лицами и гражданами.
А). Санитарно-гигиенические нормативы качества
Санитарно-гигиенические нормативы качества окружающей среды — это нормы
содержания загрязняющих веществ в окружающей среде, не оказывающие вредного
влияния на здоровье человека и обеспечивающие здоровую эпидемиологическую
обстановку. Они не связаны с конкретными источниками вредного воздействия и не
регулируют их поведение. К ним относятся: предельно допустимые концентрации (ПДК)
вредных веществ (ПДК — предельно допустимое содержание загрязняющего вещества в
единице объема), предельно допустимые уровни воздействия радиации, шума, вибрации,
магнитных полей и иных вредных физических воздействий, нормативы предельно
допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания.
Предельно допустимые концентрации вредных веществ. Нормативы предельно
допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других
биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы,
устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах
охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и
животного мира. В настоящее время разработаны и утверждены многочисленные нормы
ПДК вредных веществ для водных объектов, атмосферного воздуха, почвы.
По атмосферному воздуху установлены ПДК для 479 загрязнителей. Причем по
каждому вредному веществу действуют два норматива — максимально разовая ПДК,
направленная на предупреждение рефлекторных реакций человека, которые могут
возникнуть при кратковременном воздействии, и среднесуточная ПДК — на
предупреждение влияния, возникающего при длительном поступлении вредного вещества
в организм. Нормативы ПДК вредных веществ в водных объектах установлены для 192
загрязнителей, в почве — для 109.
Кроме санитарно бытовых норм ПДК для объектов окружающей среды действуют
специальные нормы ПДК для рыбохозяйственных водоемов, нормы по чистоте
атмосферного воздуха для лесной растительности, нормы для поверхностных вод,
используемых в сельскохозяйственных целях.
Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных
полей и иных вредных физических воздействий. Указанные нормативы регулируют
акустическое загрязнение и устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение
здоровья, трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира,
благоприятную для жизни окружающих природную среду.
Нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия. Они
устанавливают предельно допустимые безопасные для здоровья и генетического фонда
человека уровни содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и
продуктах питания.
Нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических
веществ в продуктах питания. Данная группа нормативов устанавливается путем
определения минимально допустимой дозы, безвредной для здоровья человека, по
каждому используемому химическому веществу и при их суммарном воздействии.
Б). Производственно-хозяйственные нормативы качества
Производственно-хозяйственные нормативы качества устанавливают ограничения
к источникам, оказывающим вредное воздействие на окружающую природную среду. К
этой группе могут быть отнесены: технологические, строительные, градостроительные
нормы и правила. Основными из них являются: предельно допустимые выбросы (ПДВ) и
предельно допустимые сбросы (ПДС) вредных веществ, а также нормы применения
агрохимикатов в сельском хозяйстве.
Законом РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
определено, что лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов
— это ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в
окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране
окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в
целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды.
Нормативы ПДВ и ПДС вредных веществ. Устанавливаются, согласно ст. 23
Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», с учетом производственных
мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта, иных вредных последствий
по каждому источнику загрязнения.
ПДВ (ПДС) рассчитываются по каждому источнику выбросов (сбросов) вредных
веществ с учетом ПДК и ассимиляционной емкости экосистемы, в которой расположен
объект, производящий выбросы (сбросы). Они отражают предельные количественные
величины загрязняющих веществ, которые разрешается выбрасывать в единицу времени
из конкретного источника, а также лимиты — временно согласованные выбросы (сбросы)
— для тех источников загрязнения, которые без совершенствования технологии не смогут
выполнить
нормативы
ПДВ
(ПДС).
Согласованные
с
территориальными
государственными органами по охране окружающей среды нормы ПДВ (ПДС)
отражаются в «Экологических паспортах предприятий».
Предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском
хозяйстве. Предельно допустимые нормы применения минеральных удобрений, средств
защиты растений, стимуляторов роста и др. в сельском хозяйстве устанавливаются в
дозах, обеспечивающих соблюдение нормативов предельно допустимых остаточных
количеств химических веществ в продуктах питания, охрану здоровья, сохранение
генетического фонда человека, растительного и животного мира.
Нормы расхода ядохимикатов приведены в списке химических и биологических
средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, разрешенными для
применения в сельском хозяйстве.
В). Комплексные нормативы качества
Комплексные нормативы качества устанавливают ограничения экологических
нагрузок на экосистемы. К ним относятся предельно допустимые нормы (ПДН) нагрузки
на окружающую среду, нормативы санитарных и защитных зон.
Предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду.
Они устанавливаются при формировании территориально-производственных комплексов,
развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов,
других населенных пунктов с учетом потенциальных возможностей экосистем к
самовосстановлению, необходимости рационального использования территориальных и
природных ресурсов с целью обеспечения наиболее благоприятных условий жизни
населения, недопущения разрушения естественных экосистем и необратимых изменений в
окружающей природной среде.
Различают отраслевые и региональные ПДН. Отраслевые ПДН регламентируют
предельно допустимые нагрузки применительно к отдельным видам природных ресурсов,
например оптимальное число посетителей соснового бора в единицу времени, предельное
число домашнего скота на единицу пастбищных угодий. Региональные ПДН
ограничивают воздействие антропогенных факторов на экосистему в целом, например,
разработаны нормы допустимых воздействий на экосистему оз. Байкал, которые
включают ограничения по использованию водных ресурсов, окружающих лесов, рыбных
запасов и т. д.
Нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются для охраны водоемов
и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон,
населенных пунктов и других территорий от загрязнения и иных вредных воздействий.
Санитарные и защитные зоны — это часть земельного и водного пространства,
поделенного, как правило, на три пояса, в пределах которых устанавливаются особые
режимы их использования. В первом поясе находится источник водоснабжения. В нем
запрещается проживание, строительство и нахождение лиц, не связанных с работой на
водопроводных сооружениях. Во втором поясе, охватывающем территорию,
непосредственно окружающую источник водоснабжения и его притоки, запрещается
такое ее использование, которое может вызвать качественное и количественное
ухудшение источника водоснабжения. Ограниченная хозяйственная деятельность в этом
поясе регламентируется органами санитарно-эпидемиологического надзора. Третий пояс
включает территорию, неблагополучное состояние которой может вызвать
распространение инфекционных заболеваний через водопровод.
Нормирование использования природных ресурсов (Статья 26 ФЗ «Об охране
окружающей среды). Нормирование использования (изъятия) природных ресурсов
обусловлено их ограниченностью, необходимостью нести существенные затраты на их
воспроизводство и с целью сохранения для будущих поколений. В этом плане оно
значительно шире понятия предельно допустимых норм нагрузок на окружающую
природную среду, сформулированного в законе «Об охране окружающей природной
среды», так как в нем природопользование рассматривается только со стороны его
экологизации, т. е. необходимости его «вписания» в охрану природы. Вопросы же,
относящиеся к природопользованию, регулируются отдельным законодательством
(земельным, водным, лесным и т. д.).
Нормирование природопользования реализуется через лимиты использования
отдельных видов ресурсов, что выражается в установлении научно обоснованных
размеров, отводимых под хозяйственную деятельность, земельных участков, объемов
выемки минеральных ресурсов из недр, объемов изъятия воды из водоемов, объемов
расчетных лесосек при лесозаготовительных работах, квот в охоте и рыболовстве.
Нормы отвода земельных участков для различных производственно-хозяйственных
целей были установлены Комитетом по государственному строительству еще в 1973-1975
гг. и действительны по настоящее время. К ним относятся: нормы отвода земель для
автомобильных и железных дорог, аэропортов, канализаций, трубопроводов,
мелиоративных каналов, нефтяных и газовых скважин, линий связи и электросетей и
других промышленных целей. Размеры земельных участков для сельскохозяйственных
целей, дачного и жилищного строительства, садоводства устанавливаются в соответствии
с земельным законодательством.
Лимиты
заготовки
древесины
устанавливаются
расчетной
лесосекой,
рассчитываемой при лесоустройстве на основе наличия «спелой» древесины, характера
воспроизводства, потребности в древесине и других факторов, а также с соблюдением
принципа непрерывного и неистощительного пользования лесом в соответствии с лесным
законодательством.
Лимиты водопотребления и водоотведения регламентируются водным
законодательством, согласно которому могут устанавливаться нормы и режимы
водопользования в зависимости от сезона и времени года.
Лимиты добычи полезных ископаемых — соответствующим законом о недрах;
квоты в рыболовстве и охоте — нормативными правовыми документами об охоте и
рыболовстве.
Экологический контроль, оценка воздействия на окружающую среду,
экологическая экспертиза и экологический аудит.
Экологический контроль
К основным задачам экологического контроля относятся: наблюдение за
состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной
и иной деятельности; проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы,
рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды,
соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества.
Система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения
за состоянием окружающей природной среды (мониторинга), государственного,
производственного и общественного контроля.
Государственный экологический контроль осуществляется органами общей
компетенции РФ и специально уполномоченными государственными органами. Их
деятельность и правомочия распространяются на все предприятия, организации и
учреждения независимо от их подчиненности и форм собственности, им подконтрольны
все должностные лица и граждане.
В функции органов экологического контроля входит:
• посещение подконтрольных объектов для выполнения служебных
обязанностей, связанных с соблюдением и исполнением природоохранного
законодательства;
• установление нормативов и выдача разрешительных документов на
природопользование, выбросы (сбросы) и размещение загрязняющих веществ;
• назначение государственной экологической экспертизы;
• привлечение лиц, нарушающих природоохранное законодательство, к
ответственности в установленном порядке;
• принятие решений об ограничении работы объектов, причиняющих вред
окружающей среде и человеку.
Производственный экологический контроль осуществляется экологической
службой предприятий, учреждений, организаций, и в его задачу входит проверка
выполнения планов и мероприятии по охране природы и оздоровлению окружающей
среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов,
соблюдению нормативов качества окружающей среды, выполнению требований
природоохранного законодательства.
Общественный экологический контроль осуществляют общественные
объединения, трудовые коллективы, граждане.
Экологическая экспертиза
Экологическая
экспертиза
—
установление
соответствия
намечаемой
хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение
допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения
возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную
среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации
объекта экологической экспертизы.
Под объектами экологической экспертизы понимаются предплановые,
предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к
реализации на территории РФ, а также экологические обоснования лицензий и
сертификатов.
Экологическая экспертиза основывается на принципах:
• обязательности проведения государственной экологической экспертизы до
принятия решений о реализации объекта, а также обязательности учета
требований экологической безопасности при проведении экологической
экспертизы;
• комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду
хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
• достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую
экспертизу;
• научной обоснованности, объективности и законности заключений
экологической экспертизы;
• презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой
хозяйственной деятельности (инициатор обязан представить доказательства
безопасности намечаемой им деятельности в соответствии с действующими
экологическими стандартами);
• независимости экспертов при проведении экологической экспертизы;
• гласности, участия общественных организаций (объединений), учета
общественного мнения;
• ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц
за качество экологической экспертизы.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. определил
государственную и общественную экологические экспертизы, а также дал четкое
определение объектов экологической экспертизы и разграничение полномочий между
федеральными специально уполномоченными органами в области экологической
экспертизы и соответствующими органами субъектов федерации.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится
специально уполномоченными государственными органами в области экологической
экспертизы на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
К объектам обязательной экологической экспертизы федерального уровня
относятся документы и материалы, подлежащие утверждению органами государственной
власти РФ, в том числе: проекты федеральных программ и генеральных планов развития
территорий свободных экономических зон, территорий с особым режимом
природопользования; проекты схем развития отраслей народного хозяйства,
межгосударственных инвестиционных программ и т. д.
К объектам обязательной экологической экспертизы уровня субъектов РФ
относятся документы и материалы, утверждение которых находится в компетенции
органов государственной власти субъектов РФ, в том числе: проекты программ, схем
развития отраслей народного хозяйства субъектов РФ, все виды градостроительной
документации и т. д.
Государственная экспертная комиссия по результатам Проведения
экологической экспертизы готовит заключение.
Заключение — это документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости
воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности,
которая подлежит государственной экологической экспертизе, и возможности реализации
объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава
экспертной комиссии.
Финансирование государственной экологической экспертизы осуществляется за
счет средств заказчика документации, подлежащей экспертизе.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по
инициативе граждан и общественных организаций, основным направлением деятельности
которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды.
К объектам общественной экологической экспертизы не относятся только объекты,
сведения о которых составляют государственную и иную охраняемую законом тайну. Эта
экспертиза проводится до государственной или одновременно с ней.
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую
силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в
области экологической экспертизы.
Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет
собственных средств общественных организаций.
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая
экспертиза. Отличие ОВОС от экологической экспертизы в следующем: экологическая
экспертиза — это организованная государством проверка соответствия планируемой
деятельности требованиям экологической безопасности общества (часто сводимая к
проверке соблюдения требований экологического законодательства), а ОВОС —
процедура выявления экологических последствий планируемой деятельности и поиск
наиболее приемлемых путей ее осуществления. ОВОС проводит проектировщик, который
практически всегда защищает интересы заказчика.
Кроме того, если экологическая экспертиза — довольно отлаженная процедура, то
ОВОС только начинает формироваться как новый инструмент экологического
регулирования. ОВОС не противопоставляет хозяйственную деятельность с
оздоровлением окружающей среды, он направлен на поиск проектного решения,
позволяющего сделать хозяйственную деятельность экологически безвредной. В
частности, в 1994 г. российский парламент ратифицировал соглашение в рамках
подписанной 30 странами Европы Конвенции о проведении EIA (ОВОС) проектов,
которые могут иметь значительные трансграничные экологические последствия.
Экологический аудит
Под экологическим аудитом понимается оценка экологической опасности
экономических субъектов (предприятий, фирм и т. п.), достоверности их отчетных
данных, соответствия их деятельности действующему законодательству.
Потребность в аудите обусловлена необходимостью знания, в том числе
руководству предприятия, о степени экологической опасности предприятия, его
продукции, ее материалоэнергоемкости с целью снижения влияния этих факторов в
условиях рыночной конкуренции.
Отличие экологического аудита от экологической экспертизы состоит в том, что
экологическая экспертиза проводится по проектам, а экологический аудит — по
действующим предприятиям.
Аудирование — вид предпринимательской деятельности, независимый от влияния
государственной системы, проводимый в установленных правовых рамках специально
подготовленными профессионалами по договору с экономическим субъектом,
контролируемый органами Минприроды РФ. Оно осуществляется в соответствии с
Положением о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны
окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 февраля
1996 г. (№ 168).
На основании аудирования делается вывод об эколого-экономической
целесообразности дальнейшей эксплуатации объекта.
Аудиторская организация — независимая структура природоохранных
государственных органов, обладающая закрепленным правом выдачи экологических
заключений и несущая ответственность за их достоверность. Оплату аудита осуществляет
природопользователь на основе заключения им договора с аудиторской фирмой.
Для предотвращения сговора между природопользователем и аудиторской фирмой
предусмотрен следующий механизм противодействия:
1. органы Минприроды, при установленном факте фальсификации аудиторского отчета,
вправе отозвать лицензию на право заниматься указанным видом деятельности;
2. периодическая переаттестация аудиторов.
Директивное
(административно-командные)
регулирование
качества
окружающей природной среды
Директивное регулирование — один из старейших, традиционных инструментов
экологического регулирования, включающий нормативно-правовые, административноконтрольные меры, меры прямого регулирования и т. п. Они направлены на снижение
деградации окружающей среды путем установления нормативов для производства
технологий или выбросов загрязнителей в окружающую среду, рассмотренных выше.
Методы директивного регулирования наиболее эффективны при решении
проблем загрязнения ограниченного действия, когда индивидуальные источники
загрязнения имеют сходные характеристики загрязнения и негативные воздействия
загрязнителей хорошо известны, а также известен выбор технологий для борьбы с
загрязнением. Так, отдельные виды хозяйственной деятельности могут быть запрещены
законом (например, сброс радиоактивных отходов в водоемы, добыча животных и
растений, занесенных в Красную книгу), другие виды деятельности могут регулироваться
установлением максимально-возможных уровней — сброс загрязненных сточных вод,
добыча китов, отвод земель под градостроительство и т. д.
Директивные меры регулирования классифицируются также по воздействию
загрязнения на человека и окружающую среду. Одни меры, направленные на сохранение
определенного качества атмосферного воздуха в конкретном воздушном бассейне,
реализуются через нормативы выбросов вредных веществ, другие — через запрет на
использование определенных родственных процессов.
Отличительная
черта
административно-командного
регулирования
природопользования и охраны окружающей природной среды — отсутствие выбора
при достижении поставленной цели.
Ограниченность применения нормативного подхода связана с трудностями
контроля за его внедрением и выполнением, который производится, как правило,
выборочно и после выявлений нарушений и касается узкого круга экологических
проблем. Он в целом предназначен для борьбы с выбросами загрязнений в конце
технологического процесса и менее пригоден в отношении многочисленных источников
диффузного, неточечного загрязнения, таких, как отдельные домашние хозяйства, малые
предприятия и фермы.
Нормативный подход связан с введением единых нормативов и стандартов для
всех предприятий-загрязнителей, в то время как каждое из них имеет различные
технологические и финансовые возможности для сокращения выбросов (сбросов) и
выполнения нормативов. Кроме того, он требует больших затрат.
Часто к директивному виду регулирования относят систему штрафов, рассматривая
ее в качестве гаранта выполнения экологических и иных ограничений. Представляется,
что это не совсем корректно. Если за нарушение экологических предписаний, нормативов
и т. п. штраф выступает в роли административно-правового наказания с одновременным
приостановлением до выполнения предписаний или закрытием грязного производства,
или прекращением определенного вида природопользования, то он должен
рассматриваться как обыкновенная процедура компенсации причиненного ущерба. Если
же роль штрафа сводится к цели обеспечения выполнения экологических требований, то
при определенных условиях он не может быть отнесен к рассматриваемому виду
регулирования, так как нарушитель нормативов всегда будет сопоставлять риск
(издержки) наказания с издержками их выполнения, и таким образом допускается
возможность выбора, что противоречит определению административно-командного
регулирования.
Административно-командные меры оказывают косвенное воздействие на цены.
Например, в случае запрета сбрасывать неочищенные стоки в реку производители будут
вынуждены вложить средства в их очистку, или в изменение производственного процесса,
или в их удаление в другом месте, что приведет к повышению издержек выпускаемой
продукции.
Принудительное соблюдение правил, предписаний, нормативов и т. п.
обеспечивается соответствующими организационными структурами государственных
учреждений,
обладающих
полномочиями
регламентировать
природоохранную
деятельность.
На современном этапе выделяют два основных подхода к управлению равновесием
эколого-экономических систем.
Неоклассический подход означает полное возмещение экономического ущерба,
наносимого окружающей среде. «Невидимая рука рынка» обеспечивает поддержание
качества окружающей среды.
Неокейнсианский подход отдает приоритет нормативному регулированию,
составлению и выполнению программ, проведению экспертиз и т.д.
3.4. Экономические методы управления
В современном обществе на первое место выходят экономические инструменты
защиты природы. По большому счету они должны быть такими, чтобы загрязнять и
разрушать окружающую среду стало не выгодно.
Мировая практика знает четыре возможности вмешательства правительства в
свободный рынок для предотвращения загрязнения и уменьшения затрат ресурсов:
• прямая правительственная регуляция и наказание за превышение
установленных государственных норм;
• взимание с производителей платы за эмиссию загрязнения и использование
ресурсов;
• введение рынка прав на загрязнение и использование ресурсов;
• субсидирование природоохранных мероприятий.
Каждый из этих подходов имеет свои достоинства и недостатки, понимание
которых необходимо лицам, принимающим решения, чтобы формулировать законы и
проводить адекватную политику в отношении использования природных ресурсов и
производства энергии. Ни экологи, ни экономисты не смогут успешно решать
экологические проблемы, пока не разберутся в сложных природных, экономических,
социальных и юридических аспектах специфических экологических проблем.
Традиционно, с советских времен и до сих пор, в России наиболее развитыми и
давно используемыми методами управления природопользованием остаются
административно-командные или директивные. Принудительное соблюдение правил,
предписаний, нормативов и т.п. обеспечивается соответствующими организационными
структурами государственных учреждений, обладающих полномочиями регламентировать
природоохранную деятельность. Однако и в России все сильнее развиваются
экономические механизмы природопользования и охраны окружающей среды. Из
существующих экономических методов управления:
1. Издавна существуют:
• меры материально-технического обеспечения;
• платность за пользование природными ресурсами;
• платежи за загрязнение окружающей среды;
• льготы по кредитованию и налогообложению.
2. Новые, связанные с рыночной экономикой и выходом на международный рынок:
• экологическое страхование;
• введение поощрительных цен на экологически чистую продукцию и снижение
на экологически неблагоприятную;
• планирование и финансирование природоохранных мероприятий;
•
установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов
загрязняющих веществ;
• установление нормативов платы и размеров платежей за использование
природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещение
отходов;
• поддержка предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях
охраны окружающей среды;
• предоставление налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении
малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов
энергии, осуществление других эффективных мер по охране окружающей
природной среды;
• возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью
человека.
Задача этих мер состоит в том, чтобы сделать охрану окружающей среды и
рациональное природопользование составной частью производственно-коммерческой
деятельности, чтобы предприниматель был в них заинтересован.
Законом «Об охране окружающей среды» 2002 года (ст. 14) определены Методы
экономического регулирования в области охраны окружающей среды, к которым
относятся:
• разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на
основе экологических прогнозов;
• разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и
целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;
• разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях
предотвращения причинения вреда окружающей среде;
• установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
• установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и
микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления
и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
• проведение экономической оценки природных объектов и природноантропогенных объектов;
• проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду;
• предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших
существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании
вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных
эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с
законодательством РФ;
• поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том
числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей
среды;
• возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде (именно среде,
а не чиновникам уполномоченным следить за ее качеством — В.Г.);
• иные методы экономического регулирования по совершенствованию и
эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
Современные подходы к управлению равновесием эколого-экономических систем:
• неоклассический, основан на полном возмещении экономического ущерба,
наносимого окружающей среде. Создается экономический механизм,
основанный на системе налогов, платежей и т.п. встроенный в рыночные
отношения, который «невидимой рукой рынка» обеспечивает поддержание
•
качества окружающей среды. Работает принцип — платит тот, кто загрязняет.
Данный подход требует совершенного рынка;
неокейнсианский, опирается на государственное регулирование в области
окружающей среды посредством реализации природоохранных программ,
экологической экспертизы проектов, нормативного регулирования и введения
элементарных экономических рычагов. Основан на научно обоснованном
планировании величины затрат на охрану окружающей среды и рациональное
использование ресурсов при сохранении стабильности развития экономики
Оценка природных ресурсов
Основным методом экономической оценки природных ресурсов является доходный
метод. Кроме того, могут применяться методы: сравнительного анализа продаж
(готовности платить); затратный; восстановительной стоимости; упущенной выгоды;
остаточного дохода; дополнительного дохода, возникающего при дальнейшем
использовании ресурса. Отдельные авторы считают, что при новом мировом порядке в
особую группу должны быть выделены планетарные природные ресурсы. В свою очередь
они должны быть разделены на две группы: природные ресурсы, не попадающие ныне
под юрисдикцию государств (ресурсы Мирового океана, космическое пространство и
т.д.). Это собственность всего мирового сообщества и за пользование данными ресурсами
плата должна поступать в предполагаемый Международный фонд ноосферного развития
(Лукъянчиков, Улитин 2001). Вторая группа — это природные ресурсы, попадающие под
юрисдикцию отдельных государств, но, которые могут использоваться на благо мирового
сообщества без ущерба для удовлетворения в них внутренней потребности
(взаиморасчеты между странами за вклад в устойчивость биосферы — выбросы
углекислого газа и других загрязняющих веществ, запас фитомассы, продуктивность
растительности, гармоничность структуры биоразнообразия, площадь нарушенных и
искусственных экосистем). С учетом специфики оценки природные ресурсы в
укрупненном плане можно разбить на три группы:
• приносящие ежегодный доход при обеспечении неистощительного
природопользования (лес, животные);
• приносящие доход в течение определенного времени (минерально-сырьевые
ресурсы);
• ресурсы, не имеющие рынка сбыта в обычном понимании и не приносящие
прямого дохода (особо охраняемые природные территории).
Платность природопользования на практике стала применяться в бывшем СССР во
второй половине ХХ века. Так, ставки возмещения затрат на геологоразведочные работы
были введены в 1968 году. Плата за воду, забираемую промышленными предприятиями,
была введена с 1988 года (1,15 коп. за забор поверхностных и 2 коп. подземных вод в
расчете на кубический метр). Действовала попенная плата в лесном хозяйстве и плата за
разовые лицензии в охотничьем.
Законом «Об охране окружающей среды» определено, что плата за природные
ресурсы взимается:
• за право пользования природными ресурсами в пределах установленных
лимитов;
• за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;
• на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Важнейшим рычагом оптимизации природопользования является плата за
негативное воздействие на окружающую среду (выбросы, сбросы, загрязнение недр, почв,
размещение отходов, загрязнение шумом, теплом и другими видами вредных
воздействий). Пока загрязнять природную среду, истощать природные ресурсы,
способствовать деградации природных систем остается делом выгодным, мало кто
способен остановиться и прекратить самоубийство. В настоящее время система платежей
за пользование природными ресурсами в РФ определяется налоговым кодексом, Законом
о бюджете, административным кодексом, ресурсными и специальными законами, а также
соответствующими постановлениями Правительства РФ. Считается, что платежи за
пользование природными ресурсами далеки от своего совершенства.
В целях совершенствования платежей за ресурсы предлагается:
• изменение налоговой системы с переносом налогового бремени на природные
ресурсы (рентные платежи);
• введение налога на сверхнормативное потребление топливно-энергетических и
других материальных ресурсов по отдельным видам производств;
• совершенствование системы экологических платежей (налогов);
• создание банка высоких технологий;
• и так далее.
Также считается, что на современном этапе важнейшим является создание
международной и национальной систем экологической сертификации продукции, отходов
производства, технологических процессов, объектов и услуг (Лукъянчиков, Улитин 2001).
4. Система (структура) органов управления природопользованием в Российской
Федерации
Структура органов управления природопользованием и охраной окружающей
среды в РФ определена федеральным законодательством, согласно которому они
подразделены на две категории: общей и специальной компетенции. К государственным
органам общей компетенции относятся: Президент РФ, Федеральное собрание (Совет
Федерации и Государственная дума), Правительство РФ, представительные и
исполнительные органы власти субъектов Федерации, местного самоуправления.
Органы общей компетенции занимаются вопросами разработки и
совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и
рационального использования природных ресурсов; контроля за исполнением принятых
законов и постановлений; разработки глобальной стратегии экологической безопасности и
основных направлений государственной политики в области охраны окружающей
природной среды. Для реализации указанных целей при Президенте РФ создана
межведомственная комиссия Совета безопасности по экологической безопасности, в
Совете Федерации и Государственной думе - Комитет по экологии и Комитет по
природным ресурсам и природопользованию, при Правительстве РФ - Департамент
природопользования и защиты окружающей среды, который координирует органы
специальной компетенции, а также министерства и ведомства, выполняющие различные
природоохранные функции.
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе
и структуре органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных
органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы
и федеральные агентства. В установленной сфере деятельности ими осуществляются
функции: федеральным министерством - по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию; федеральной службой - по контролю и
надзору; а федеральным агентством - по оказанию государственных услуг, по
управлению государственным имуществом и правоприменению, а также ведение
реестров, регистров и кадастров. Федеральные службы и Федеральные агентства
являются государственными специально уполномоченными органами в сфере своей
деятельности и имеют свои территориальные органы.
Органы специальной компетенции по специфике решаемых задач
подразделяются на:
•
министерства и ведомства, уполномоченные в области охраны окружающей
среды;
• министерства и ведомства природно-ресурсного направления;
• министерства и ведомства с надзорными функциями, связанными с охраной
окружающей среды.
Органы в области охраны окружающей среды включают Министерство
природных ресурсов, Федеральную службу гидрометеорологии и мониторинга
окружающей среды, Министерство Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС
России), Министерство здравоохранения и медицинской промышленности, Федеральная
пограничная служба (водные биоресурсы).
Органы природно-ресурсного блока — Министерство природных ресурсов,
Комитет по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем), Министерство сельского
хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод) и входящие в его структуру
Роскомрыболовство и Росохотдепартамент.
Органы с межведомственными надзорными функциями — Федеральный надзор
России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор), Федеральный горный
и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), Министерство строительства и
архитектуры РФ (Госстрой), Федеральная служба геодезии и картографии РФ
(Роскартография), Государственный таможенный комитет (ГТК России).
Помимо органов общей и специальной компетенции в структуру управления
природопользованием входят прочие министерства и ведомства, выполняющие различные
функции, связанные с охраной окружающей природной среды и рациональным
использованием природных ресурсов:
Компетенция специально уполномоченных органов Российской Федерации в
области охраны окружающей среды
Основные функции органов управления охраной окружающей среды
Правительство Российской Федерации – осуществляет координацию работы
органов государственного управления по совместному проведению природоохранных
мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и
международного значения, принятие мер по ликвидации последствий крупных аварий и
катастроф, а также стихийных бедствий.
Министерство природных ресурсов – федеральный орган исполнительной власти,
осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения
экологической безопасности. Осуществляет координацию и контроль деятельности
находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере экологии и
природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства
лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию. Самостоятельно
осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в
Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов,
федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации по следующим вопросам:
а) геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;
б) использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;
в) использование и охрана водных объектов;
г) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного
назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением
судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;
д) охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их
обитания;
е) особо охраняемые природные территории;
ж) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
з) охрана атмосферного воздуха;
и) обращение с отходами производства и потребления (за исключением
радиоактивных);
к)
совершенствование
экономического
механизма
регулирования
природопользования и охраны окружающей среды.
Министерство сельского хозяйства – является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного
комплекса, устойчивого развития сельских территорий, а также изучения, сохранения,
воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам
охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания. МСХ осуществляет в
пределах своих полномочий координацию и контроль деятельности находящихся в его
ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору,
Федерального агентства по сельскому хозяйству и Федерального агентства по
рыболовству. Самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также
разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты
федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:
а) реформирование и финансовое развитие в агропромышленном комплексе и
рыболовстве;
б) государственная поддержка организаций агропромышленного комплекса и
рыболовства;
в) программы по развитию села;
г) племенное животноводство и элитное семеноводство;
д) использование земель сельскохозяйственного назначения;
е) регулирование рынков сельскохозяйственного сырья, продукции и
продовольствия;
ж) техническое и технологическое обеспечение в агропромышленном комплексе и
рыболовстве;
з) производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья,
спиртосодержащей и алкогольной продукции;
и) изучение, сохранение, воспроизводство и использование водных биологических
ресурсов и производственная деятельность в морских рыбных портах, находящихся в
ведении Федерального агентства по рыболовству, и на судах рыбопромыслового флота;
к) обеспечение ветеринарного и фитосанитарного благополучия территории
Российской Федерации;
л) охота и охотничье хозяйство.
Территориальные органы управления природными ресурсами и охраной
окружающей природной среды
Федеративное устройство РФ предполагает разграничение компетенции в области
природопользования и охраны окружающей природной среды между Российской
Федерацией, субъектами РФ и местными органами самоуправления, а также
разграничение полномочий представительных и исполнительных органов власти. Особое
внимание при этом уделяется исключению дублирования и параллелизма в деятельности
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами
исполнительной власти субъектов РФ, более четкому разграничению их функций и
полномочий.
Согласно Положению о структуре органов исполнительной власти,
территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются
федеральными органами исполнительной власти для осуществления полномочий
указанных органов в регионах. Таким образом, на территориальном уровне в пределах
всей страны функционирует система федеральных органов управления. Представительные
и исполнительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления согласно
представленных Конституцией РФ и Федеральными Законами полномочий, создают свои
органы управления природными ресурсами, действующими в границах представляемых
ими административно-территориальных образований.
Финансирование содержания федеральных, региональных и местных органов
исполнительной власти осуществляется за счет средств соответствующего бюджета.
Модуль 3. Экономические основы природопользования и охраны
окружающей среды
1. Место и роль экономики природопользования в решении задач современности
Как отмечалось ранее, экономика природопользования — это раздел конкретной
экономики, изучающий главным образом вопросы экономической оценки природных
ресурсов и такой же оценки ущербов от загрязнения среды. В настоящее время более
верно будет говорить об экономике природопользования и охраны окружающей среды
(ПП и ООС) как едином целом.
Полная экономическая ценность природного ресурса слагается из ценности
пользования (ценность от прямого использования и ценность от косвенного
использования) и ценности, не связанной с использованием (ценность отложенной
альтернативы, ценность наследования, ценность существования).
Соответственно выделены виды экономического ущерба от загрязнения природной
среды:
1. Ущерб, причиняемый материальным объектам;
2. Ущерб здоровью и жизни населения;
3. Ущерб природно-ресурсной системе и соответствующим отраслям.
Объектом экономики природопользования является комплекс экономических
отношений между обществом и природной средой.
Предмет
экономики
природопользования
состоит
в
оптимизации
экономических отношений между обществом и природной средой, направленных на
сохранение и воспроизводство окружающей природной среды.
К основным задачам изучения экономики природопользования относятся:
1. Классификация и оценка природных ресурсов.
2. Оценка ущербов от загрязнения природной среды.
3. Хозяйственный механизм природопользования.
4. Эффективность использования природных ресурсов.
5. Эффективность затрат на поддержание нормальных условий воспроизводства
природно-ресурсного потенциала.
В результате своей деятельности человек как ухудшает среду обитания, так и
истощает ресурсы необходимые для своей жизнедеятельности.
Как было отмечено на Конференции Организации Объединенных Наций по
окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992), человечество должно многое
изменить в своей деловой активности и образе жизни, в противном случае ему предстоят
необычно тяжелые испытания и резкое ухудшение окружающей среды. Экономика
должна удовлетворять нужды и законные желания людей, но ее рост должен вписываться
в пределы экологической возможности планеты (Программа действий, Рио 1992).
Экономика
природопользования
тесно
сопряжена
с
общественными,
естественными и техническими науками. Она является комплексной дисциплиной,
широко использующей в тесной взаимосвязи достижения различных наук. Решение
стоящих перед обществом задач в области природопользования практически всегда
требует синтеза знаний различных научных направлений, что уже диктует необходимость
подготовки кадров, специализирующихся не по разделам наук, а по проблемам.
К ключевым методам изучения экономики природопользования относится метод
системного анализа, который базируется на теории систем, учитывает сложность
исследуемого объекта, его взаимосвязи с другими объектами окружающей среды, а также
объективное отсутствие ряда данных об объекте. В сфере природопользования, где
ведущую роль в решении проблем играют социальные и общественные условия,
применение системного анализа позволяет превратить сложную и трудноразрешимую
проблему в ряд четко определенных задач, имеющих метод решения.
К числу инструментов, позволяющих наглядно и результативно исследовать
взаимодействие экономики и окружающей природной среды, относятся методы
моделирования и балансовый.
Если рассматривать материальные потоки, опосредующие взаимодействие
экономики и окружающей природной среды, то из первого закона термодинамики —
закона сохранения вещества и энергии — вытекает следующее требование. Поток
материалов и энергии, поступающий из природы в процесс производства-потребления,
должен быть равен потоку отходов, направляющихся обратно в окружающую природную
среду. Это требование удовлетворяется в долгосрочной перспективе. И смысл его в том,
что все то, что берется экономикой из окружающей природной среды — будь то ресурсы
или энергия — рано или поздно поступит обратно в природную среду в виде остаточных
отходов. С учетом действия этого закона актуальнейшими являются задачи:
• Сокращение объема производства;
• Сокращение первичных отходов;
• Увеличение объема рециклирования.
Вместе с тем возможности рециклирования ограничены:
• действием второго закона термодинамики (закона возрастания энтропии),
согласно которому в ходе преобразования вещества и сил природы часть
энергии безвозвратно утрачивается, приобретая недоступные для применения
формы и рассеиваясь;
• ресурсо- и энергоемкостью многих технологий рециклирования.
Экономика природопользования и охраны окружающей среды — это наука о
выборе и решениях, принимаемых людьми в отношении ограниченных ресурсов природы
и экологических благ, о разнообразных аспектах взаимосвязи между качеством
окружающей природной среды и экономическим поведением отдельных индивидов и
различных социальных групп, о том, каким образом экономическая система вырабатывает
стимулы, которые способствуют либо рациональному использованию природных
ресурсов и охране окружающей среды, либо их разрушению. Любой вид ресурса при его
использовании может давать как блага человеку, так и наносить вред его здоровью и
окружающей среде.
Природные блага подлежат следующей классификации (Пахомова, Рихтер 2003):
Общественные блага — блага, обладающие свойством свободы доступа, а также
отсутствием соперничества в потреблении. Они неделимы и потребляются в полном
объеме. Значительная часть экологических благ — озоновый экран, ресурсы
биоразнообразия, экологическая безопасность, атмосферный воздух и т. п. — являются
общественными благами. Общественные экологические блага характеризуются
следующими чертами:
• являются относительно неисчерпаемыми (неистощимыми);
• находятся либо в общественной (государственной, муниципальной и прочей
коллективной), либо в общей (общедоступной) собственности;
• не являются классическими товарами.
Законы рынка на общественные экологические блага не распространяются.
Ресурсы совместного потребления — ресурсы, характеризующиеся свойством
свободы доступа, но их использование носит конкурентный характер. Потребители
конкурируют между собой либо за количество потребляемого блага, либо за его качество.
Конкурентность связана с природными свойствами данных благ, с тем что они являются
истощимыми. Такими свойствами обладают многие естественные ресурсы: подземные
водные источники, рыбные ресурсы открытого моря, крупные водные системы, некоторые
месторождения полезных ископаемых, в частности углеводородного сырья,
ассимиляционный ресурс биосферы и др. Данную часть природных ресурсов называют
еще естественными ресурсами совместного применения. Естественные ресурсы
совместного применения (ЕРСП) имеют характеристики:
• являются истощимыми (с этим и связана конкуренция между потребителями за
доступ к данным ресурсам);
• могут быть объектом не только общественной (государственной) или
коллективной, но и частной собственности;
• по мере усиления ограниченности способны принимать товарную форму.
Никто из потенциальных и реальных потребителей не имеет стимулов к
ограничению и рационализации их потребления (рыбные запасы открытого моря).
Ресурсы истощимые. Любые действия сознательного потребителя в силу конкуренции тут
же сводятся на нет.
Для общественных благ и ресурсов совместного потребления существует большой
набор разновидностей рыночных провалов.
Клубные (облагаемые пошлиной) блага. Они потребляются в полном объеме, но
доступ к ним ограничен. Эти ограничения могут быть обусловлены либо
принадлежностью блага определенной группе людей (примером являются охотничьи
угодья, доступ к которым открывает покупка специальной разовой лицензии), либо
пространственным размещением блага (таковыми выступают локальные экологические
блага — памятники природы, охранные территории местного значения).
Часть природных ресурсов может иметь экономические свойства и обычных
частных товаров. Таковыми могут быть земельные ресурсы (прежде всего
сельскохозяйственные, городские, пригородные), некоторые месторождения полезных
ископаемых, некрупные водоемы, лесные угодья и некоторые другие ресурсы.
Основная часть экологических благ и природных ресурсов относится к
общественным благам и ресурсам совместного применения. И этим объект анализа
экономики ПП и ООС отличается от классической и неоклассической экономической
теории, традиционно концентрировавших свое внимание на частных товарах.
В современных условиях экологические задачи, а также задачи рационального
использования и воспроизводства природных ресурсов, включая меры по
ресурсосбережению, касаются всех — предприятий и отраслей различной специализации,
многочисленных производителей и потребителей. Именно это позволяет оперировать
термином «большая экономика», в рамках которой традиционное производство
представлено в единстве со сферой ПП и ООС. Ее краткая структура:
I блок — совокупность природохозяйственных отраслей (лесное, водное, сельское,
рыбное, охотничье хозяйства, а также геологоразведка). Их основными задачами
являются: учет, оценка и охрана природных ресурсов и экосистем; подготовка их для
последующего хозяйственного использования; воспроизводство ресурсов или содействие
их естественному возобновлению.
II блок — размещен внутри производственного сектора и представлен
экологическими подразделениями (службами, цехами, отделами, лабораториями)
предприятий традиционных секторов экономики. Экологические службы предприятий
направляют свои усилия на сокращение и нейтрализацию техногенного прессинга на
природу в местах образования отходов, а также поступления выбросов (сбросов) вредных
веществ в окружающую среду, представляя собой первый эшелон борьбы за
экологическую чистоту и безопасность производства.
III блок — сформирован специализированными предприятиями, которые
занимаются нейтрализацией стоков, утилизацией и переработкой разнообразных отходов
и т. п., поступающих от производств всего региона или отдельной отрасли. Данные
предприятия в определенном смысле завершают современный производственный процесс,
формируя конечную ступень нейтрализации вредного воздействия экономики на
состояние окружающей природной среды.
IV блок — экобизнес. Образован производствами, специализированными на
изготовлении очистного и перерабатывающего отходы оборудования, средств
экологического контроля и мониторинга, разного рода измерительной аппаратуры и т. п.
В его задачу также входит оказание разнообразных услуг в области экологической
экспертизы и сертификации производства и продукции, экологического аудита, внедрения
систем корпоративного экологического управления и т. д. Новым направлением
деятельности IV блока является рециклинговая индустрия, в основе которой лежит
принцип конструирования и производства готовой продукции, технических средств, в том
числе бытовой техники, с таким расчетом, чтобы, например, максимальное количество
отработавших деталей можно было использовать повторно без нанесения вреда
окружающей среде. Значение рециклинга состоит в проникновении принципа
малоотходности в основное производство, а также в процесс потребления готовой
продукции.
Природопользование и охрана окружающей среды — это крупная сфера
экономики, имеющая сложное организационное строение и решающая задачи
воспроизводства, охраны и первичного использования природно-ресурсного потенциала, а
также обеспечения высокого качества и разнообразия окружающей природной среды.
Экономика ПП и ООС изучает экономические отношения в этой сфере, формы и
принципы управления ею.
Задачей экономики ПП и ООС является обоснование необходимых для достижения
стабильности и устойчивости экологических систем как основы жизнедеятельности
общества экономических (финансовых, трудовых, материальных, природных) ресурсов, а
также механизмов, обеспечивающих выход на стационарные режимы.
Экономики природопользования и охраны окружающей среды присущи
следующие характерные термины и понятия:
Условия Парето-эффективности (оптимальности) — ситуация, когда улучшение
экономического положения ни одного из хозяйствующих субъектов невозможно без
ухудшения положения любого другого индивида. Получаемый в результате этого
индивидуальный оптимум одновременно обеспечивает соблюдение и общественной
эффективности и достижение оптимума для общества в целом.
Понятие безбилетного пассажира. Это лицо, которое платит за возможность
потребления блага меньше в сравнении с действительной пользой блага для себя, либо не
доплачивает в сравнении с извлекаемой из потребления выгодой.
Внешние эффекты (экстерналии) — это эффекты, накладываемые на
благосостояние третьих лиц, не являющихся непосредственными участниками рыночных
сделок, и поэтому не отраженные в ценах. Они могут быть как положительными, так и
отрицательными (сохранение озонового слоя или биоразнообразия и загрязнение
окружающей среды). Последние обусловливают возникновение разнообразных
натуральных ущербов, денежная оценка которых называется экономическим ущербом от
загрязнения окружающей природной среды.
MD (Marginal Damage) — предельный ущерб.
MAC (Marginal Abatement Cost) — предельные затраты на сокращение загрязнения.
Считается, что успешное развитие экономики определяется четким
функционированием рынка, который сигнализирует об относительной дефицитности
различных ресурсов посредством их цен и тем самым обеспечивает их использование с
наибольшей выгодой. Если цены рынков не отражают истинные издержки и выгоды
использования ресурсов, то они вводят в заблуждение относительно дефицитности
ресурсов и не обеспечивают достаточные стимулы для управления, эффективного
использования и сохранения природных ресурсов. В таких случаях, обычно, говорят о
провалах рынка.
К одному из факторов провалов рынка относятся внешние эффекты
(экстерналии), под которыми понимают последствия, наступающие для других субъектов
в результате того или иного действия, которые не учитывались субъектом, совершившим
действие. Например, предприятие (фирма), сбрасывающее сточные воды в водоем,
который используется для купания населения и забора питьевой воды, создает внешние
эффекты, снижающие уровень благосостояния или повышающие издержки других
пользователей водоема. Эти последствия не учитываются в затратах фирмы. В данном
случае рынок не обеспечивает учет стоимости внешних эффектов для фирмы-нарушителя
и тем самым не стимулирует стремления предприятия к ограничению загрязнения
(конечно, если подобные действия не регламентируются постановлениями и штрафами).
Другой пример, ценность деревьев, посаженных ради заключенной в них
стоимости древесины, не учитывает ценности их использования как ветрозащитного
заграждения для соседних производителей сельхозпродукции.
Понятие экстерналий относится к одному из фундаментальных и широко
используется в экономике природопользования. Оно позволяет понять глубинную
сущность процессов, происходящих при взаимодействии общества с окружающей средой,
дать им объективную оценку и научно обосновать действенные пути по
совершенствованию природопользования и минимизации экологического ущерба.
Внешние издержки и выгоды. Вовлечение в производственный процесс
природных ресурсов и использование природы в качестве приемника отходов
производства характеризуются частными и внешними издержками и выгодами.
Частные издержки (ЧИ) — это издержки производителя на производство
продукции, или издержки потребителя, использующего продукцию.
Внешние издержки (ВИ) — это издержки, которые производитель продукции или
ее потребитель стараются переложить на третьих лиц, не связанных с процессом
производства и потребления.
Совокупность частных и внешних издержек составляет общественные издержки
(ОИ):
ОИ = ЧИ + ВИ
Как правило, процесс производства или потребления преследует цель получить
выгоды, которые также классифицируются на частные, внешние и общественные.
Частные выгоды (ЧВ) — это выгоды производителя, получаемые от производства
продукции, а потребителя — от ее потребления.
Внешние выгоды (ВВ) — выгоды, получаемые третьими лицами, не имеющими
отношения к производству и потреблению продукции.
Совокупные выгоды, создаваемые при производстве и потреблении продукции,
составляют общественные выгоды (ОВ):
ОВ = ЧВ + ВВ
Из приведенных определений следует, что внешние издержки или выгоды (общее
название — экстерналии) имеют место, когда производители и потребители учитывают не
все общественные издержки при принятии решений. Такая возможность обусловлена
свойствами общественного блага и ресурсами с открытым доступом к пользованию.
Общественное благо имеет уникальное свойство: если оно становится доступным
одному человеку, то оно становится доступным и другим членам общества. Общественное
благо характеризуется не формой собственности производителя (государственной или
частной), а свойством самого блага. Например, свойства маяка (помогающего
ориентироваться в море), радиосигнала (несущего информацию). Блага природной среды
используют множество потребителей. Но заставить платить потребителя истинную цену
за пользование общественным благом задача довольно трудная. Следовательно, с одной
стороны, производители продукции (предприятия, фирмы), используя общественное благо
(например, окружающую среду, выбрасывая в нее отходы производства), обедняют его, с
другой (например, очищая водоем, свойства которого может использовать
общественность) — обогащают его.
Таким образом, возникают два вида экстерналий — положительные (ПЭ) и
отрицательные (ОЭ). С точки зрения общества, положительные экстерналии возникают
тогда, когда общественные выгоды больше частных выгод:
ОВ > ЧВ,
а отрицательные экстерналии, когда общественные издержки больше частных
издержек:
ОИ > ЧИ.
Влияние цены на эксплуатацию ресурсов и снижение загрязнения
Цена является важным регулирующим фактором потребления ресурсов. Вместо
того чтобы устанавливать ограничения на потребление воды, вылов биоресурсов, вырубку
леса и т. д., достаточно повысить цены на эти ресурсы, что приведет к снижению их
эксплуатации. Аналогично, улучшить качество окружающей среды можно не только
путем ограничения загрязненных выбросов, но и регулированием цены за единицу
загрязнения.
Основополагающие элементы экологического ценообразования (анализ внешних
экологических эффектов и их интернализации) были разработаны в 20-е годы прошлого
столетия экономистом Пигу, который указал на необходимость платить за стоимость
очистки выбросов до технически достигнутого уровня, за остаточный ущерб от
загрязнения, а также за использование ассимиляционного потенциала природы. А. Пигу,
наглядно показал как рыночное равновесие возникает только в том случае, когда
предельная полезность равна предельным индивидуальным издержкам. При отсутствии
механизма охраны окружающей среды фирма-загрязнитель не учитывает ущерб,
накладываемый на благосостояние третьих лиц, что приводит к определенному
завышению объемов производства (индивидуальный оптимум). При интернализации
внешних издержек (включение экологических затрат (внешних отрицательных эффектов)
во внутренние издержки фирмы) происходит снижение объемов производства до
«общественного оптимума». Основными инструментами, обеспечивающими эту
интернализацию, служат: корректирующие налоги, названные в честь автора налогами А.
Пигу и взыскиваемые с виновников отрицательных внешних эффектов; экологические
стандарты, лимитирующие допустимый уровень загрязнения природной среды; платежи
за загрязнения и др. За счет удорожания производимой продукции, — платит и
производитель и потребитель «грязной» продукции.
Основной причиной отрицательных внешних воздействий является плохо
определенное право на использование ресурса. Отрицательное внешнее воздействие чаще
всего возникает там, где права на собственность не определены, где ресурсы находятся в
общем пользовании. С точки зрения обладателей прав собственности, загрязнение — это
воровство, так как люди имеют права собственности на чистую окружающую природную
среду.
Теорема Р. Коуза: внешние издержки и имущественные права. За основу взяты
четко установленные права собственности на природные ресурсы и экологические
блага. Когда это определено, а также при соблюдении ряда других условий (затратами на
переговоры можно пренебречь, свободный доступ к информации, число участников
переговоров относительно невелико), оптимальное качество окружающей среды может
быть достигнуто на рыночной основе, а государственное участие сводится только к
установлению этих имущественных прав. Т. е. согласно теоремы Р. Коуза внешние
издержки могут быть интернализированы путем рыночных переговоров между
производителем и получателем экстерналий, и этот рыночный переговорный процесс
обеспечит достижение оптимума Парето, которому соответствует общественный оптимум
качества окружающей природной среды.
Имущественные права представляют собой множество правил, посредством
которых определяется использование ограниченных ресурсов и товаров. Это —
совокупность полномочий, которые характеризуют права и обязанности
собственника, его привилегии и ответственность по использованию ресурсов.
Важнейшими признаками имущественных прав являются:
Универсальность, согласно которой все ресурсы должны находиться в чьей-то
собственности (частной, государственной, общественной, другой) и все правомочия
полностью установлены и известны членам общества.
Исключительность, в соответствии с которой все прибыли и убытки, связанные с
обладанием любым ресурсом или его использованием, должны накладываться либо на
собственника, либо на других лиц, но только как результат продажи ресурса.
Передаваемость, благодаря чему все имущественные права должны передаваться
от одного лица к другому через свободный обмен.
Защищенность (обеспеченность), когда имущественные права защищены от
непроизвольного захвата или вторжения других лиц.
Если собственник располагает хорошо определенными имущественными правами,
то он имеет мощный стимул для эффективного использования ресурса, ибо снижение
ценности данного ресурса приведет к его персональным потерям. Это и является правовой
основой для прямых рыночных переговоров по достижению эффективного уровня
загрязнения среды. Государственное же присутствие здесь ограничивается установлением
подобных имущественных отношений на природные ресурсы.
Важнейшим теоретическим результатом теоремы Р. Коуза является
обоснование необходимости четкого определения имущественных прав на
природные ресурсы с учетом всего сложного их содержания.
В то же время нередко возникают опасения, что реализация теоремы Коуза на
практике предполагает соблюдение ряда трудновыполнимых условий:
1) права собственности должны быть четко определены, практически осуществимы
и передаваемы;
2) должны быть четко определены стороны, совершающие сделку;
3) краткосрочная заинтересованность в максимизации своего использования
общественного ресурса без учета действенных стимулов к его сохранению в
долгосрочном плане может помешать достижению договоренности;
4) все общественные ценности должны быть доступны частным собственникам;
5) трансакционные издержки должны быть невелики.
Проведенные экспериментальные исследования показали, что теорема Коуза верна
при ведении договорного процесса 2-3 участниками. При возрастании числа участников
резко увеличиваются трансакционные издержки, приводящие к превышению ожидаемых
выгод.
Одним из центральных для экономики ПП и ООС является вопрос о соотношении
государства и рынка. На практике ответом государства на ситуацию с безбилетным
пассажиром и неспособностью рынка выявить действительные общественные
предпочтения являются:
• прямое обеспечение общественных экологических благ, включая как
поддержание на должном уровне качества природной среды и экологической
безопасности в целом, так и особо охраняемые территории (национальные
природные парки, заказники и т.д.);
• установление государственной собственности на определенную часть
природных ресурсов;
•
использование
политического
процесса,
демократических
выборов,
референдумов и т. п. в качестве средства агрегирования индивидуальных
предпочтений в отношении общественных благ и формирования необходимой
институционно-правовой среды для их обеспечения на требуемом с позиции
интересов общества и его отдельных социальных групп уровне.
Основными субъектами политического механизма выявления и агрегирования
предпочтений относительно общественных благ, с одной стороны являются народные
представители, а с другой, — избиратели, выступающие в роли налогоплательщиков.
При этом поведение тех и других подчиняется критериям рыночной рациональности, т. е.
они стремятся максимизировать выгоды от своего положения. В связи с чем, для
народных избранников первоочередное значение имеет не забота о приросте
общественного благосостояния, а максимальное извлечение выгод, вытекающих из своего
положения в качестве политика. В данных условиях происходит установление основных
параметров спроса и предложения общественных благ, которые могут существенно
отличаться от общественно целесообразных уровней.
Противоречия в интересах различных групп населения, лоббизм, бюрократия и
прочие факторы снижают эффективность государства как механизма обеспечения
общественных благ. Следствием данной закономерности является необходимость
построения развитого гражданского общества не только как носителя демократических
прав, но и гаранта наибольшего обеспечения общественных благ. Как показала практика
российского природопользования последнего времени одной из основных причин
кризисного состояния в данной сфере деятельности явилось отсутствие критериев
объективной оценки работы чиновников и общественного контроля за их деятельностью.
К основным условиям, необходимым для успешного применения современных
методов планирования ПП и ООС относятся: 1. Развитие демократии и самодеятельности
гражданского общества; 2. Наличие четкой и развитой законодательной базы и
дееспособной институциональной системы, включая четкость и определенность
имущественных прав на природные ресурсы с эффективным механизмом их защиты.
И административные и экономические инструменты не «запускаются»
автоматически, требуется соответствующая институциональная, политическая, культурнообразовательная и прочие среды.
Основные принципы экономики природопользования и охраны окружающей
среды.
В современном виде данные принципы были сформулированы в документах
Всемирной конференции по окружающей среде и развитию (Рио, 1992) и они включают:
• принцип альтернативных издержек*;
• загрязнитель (пользователь) платит;
• требование выбора наилучшей из доступных технологий;
• принцип устойчивого развития;
• принцип предосторожности;
• право на доступ к экологической информации и на участие в принятии
решений.
*Альтернативные издержки (opportunity cost) возникают в мире ограниченных
ресурсов при существовании различных, конкурирующих между собой способов их
применения для удовлетворения разнообразных потребностей и представляют собой
ценность наилучшей из упущенных возможностей альтернативного использования
ресурсов (средств производства), потраченных на создание данных товаров и услуг.
Данные принципы закладывают основы экологической политики, системы
управления, а также экологического права.
Совокупность принципов, определяющих основополагающие подходы к решению
экологических проблем, в определенной мере видоизменяется и обогащается новыми
требованиями. В наиболее продвинутых странах все активнее ставится задача учета
следующих новых требований:
• циркулярности (подлинно безотходное, экологически безопасное и
экономически эффективное производство);
• экологически безопасного ведения бизнеса;
• утверждения экологического стиля жизни.
В экономике природопользования и охраны окружающей среды одним из
основных признан метод анализа затрат-результатов (АЗР).
Отличительные черты, определяющие как содержание, так и порядок применения
данного метода.
• В основе метода лежит сопоставление затрат на проведение каких-то
природоохранных мероприятий, реализацию проектных решений и т.п. и
результатов от этих мероприятий;
• Он базируется на общих критериях рыночной эффективности, диктующих
представление и затрат, и эффектов в единообразных денежных измерителях.
Обязательным также является оценка ресурсов (издержек), используемых в
рамках проекта, с позиции альтернативной стоимости. Тем самым каждый
ресурс (фактор производства) в рамках проекта должен обеспечить получение
результата, не худшего в сравнении с любой из возможных альтернатив
применения этого ресурса;
• Применение метода анализа затрат-результатов может осуществляться лишь в
системе сложившихся и вырабатываемых в обществе определенных
ценностных представлений, в том числе о степени приоритетности и
настоятельности экологических и природно-сырьевых потребностей. Данные
ценностные представления формируются за пределами чисто рыночной сферы
и охватывают такие вопросы, как равенство, справедливость в обществе,
предпочтительность того или иного способа распределения общественных благ
между различными социальными группами, а также издержек, связанных с
реализацией проектов и политик, учет интересов будущих поколений и т.п. С
изменением этих ценностных общественных императивов должны быть
другими и решения, вырабатываемые на основе АЗР.
Одним из показателей эффективности использования природных ресурсов, а также
показателями оценки эффективности инвестиционных проектов, служит ряд критериев:
• чистый дисконтированный доход (ЧДД) или интегральный эффект Эинт;
• внутренняя норма доходности (ВНД);
• период окупаемости;
• индекс доходности (ИД).
Затраты и выгоды любого проекта с течением времени обесцениваются, и поэтому,
чтобы отразить действительную величину будущих затрат и выгод, нужно связать их со
стоимостью на данное время, дисконтировать. Дисконтирование — это специальная
процедура приведения разновременных экономических параметров (затрат,
результатов) к сопоставимому виду. При дисконтировании используется
коэффициент дисконтирования и норма дисконта.
Дисконтированная стоимость зависит от ставки процента, по которой можно
получить ссуду или кредит. Чистый дисконтированный доход равен разности между
текущей стоимостью потока будущих доходов или выгод и текущей стоимостью будущих
затрат на осуществление, эксплуатацию и техническое обслуживание проекта на
протяжении всего срока службы. ЧДД показывает доходы собственников капиталов за
весь жизненный цикл инвестиционного проекта. Здесь учитываются доходы и затраты
получаемые на каждом шаге существования проекта, норма дисконта или приемлемая
норма дохода на капитал и горизонт расчета на котором производится ликвидация
объекта. ЧДД можно рассматривать как текущую стоимость дохода или выгод от
сделанных инвестиций. Согласно расчетов по ЧДД для электростанций было получено,
что ветровые электростанции окупаются за пятилетний период, ГЭС, без учета ущерба
окружающей среде, окупается в течение 13 лет, но, с учетом наносимого вреда, срок
окупаемости не определен, поскольку эти энергопроизводящие предприятия причиняют
ущерб, превышающий положительный результат их функционирования (главное как
выбраны методы оценки и кто собственник земли сейчас и в будущем). Существуют
расчеты, что при строительстве, эксплуатации и ликвидации АЭС требуется больше
электроэнергии, чем они вырабатывают за весь срок службы. Срок службы одного
энергоблока (Чернобыльская модель) равен 50 годам. Для России на данном этапе
развития, экономически (40% мировых запасов) и экологически (на порядок снижается
ущерб, причиняемый окружающей среде, чем при сжигании угля и в 4-5 раз, чем при
сжигании нефти) наиболее выходны ТЭС на природном газе.
При оценке эффективности могут использоваться коммерческая, участника
проекта, социальная и бюджетная нормы дисконта.
Внутренняя норма доходности (ВНД) дает инвесторам эталон для сравнения с
альтернативной стоимостью капитала для этого проекта (в отличие от ЧДД показывается
относительная эффективность с нормой дохода на вкладываемый капитал).
Индекс доходности (ИД) является отношением приведенных выгод к приведенным
капитальным вложениям.
Как показывает анализ многообразных практических ситуаций, применение
традиционных приемов дисконтирования характеризуется существенной потенциальной
опасностью для охраны окружающей среды, а именно:
• посредством дисконтирования занижается даже существенный ущерб
природной среде, если он приходится на отдаленный промежуток времени в
будущем (строительство хранилища радиоактивных отходов);
• в случае проявления эффектов от проекта в отдаленном будущем (посадка леса)
дисконтирование снизит сегодняшнюю ценность этих результатов и будет
препятствовать одобрению подобных проектов;
• дисконтирование, особенно при высокой норме дисконта, стимулирует и
ускоряет разработку (добычу, эксплуатацию) как возобновимых, так и
невозобновимых природных ресурсов (полезных ископаемых), создавая угрозу
их полного истощения.
Тем самым последствия применения стандартной процедуры дисконтирования
является крайне неблагоприятными для долгосрочных проектов, включая
природоохранные, интересы будущих поколений, как и самой природы, не получают
необходимой защиты, а инвестиционные решения становятся «близорукими» и
направленными против будущего. Большое влияние на выбор и принятие проектных
решений оказывает норма дисконта. Чем она выше, тем в большей мере бремя издержек
ложится на будущие поколения, а результаты присваивают нынешние. В качестве
предложения в ряде развитых стран обсуждается применение наряду с нормой дисконта,
характерной для частных рыночных отношений, так называемой социальной нормы
временного предпочтения, включающей (синтезирующей) широкий набор критериев,
суть которых сводится к тому, что социальная норма временных предпочтений должна
быть ниже нормы частных рыночных предпочтений. В то же время должна сохраняться
экономическая привлекательность проектов.
Вводимая в настоящее время интегрированная система национальных счетов
(СНС) учитывает не только валовый национальный продукт и чистый национальный
продукт, но ресурсный и экологический (сателлитные) счета. Поскольку без учета
дефицита естественных ресурсов и загрязнения окружающей среды невозможен выход на
траекторию устойчивого развития, роль СНС будет постоянно возрастать.
Одним из макроэкономических показателей является наличие экологически
адаптированного чистого внутреннего продукта как разности между чистым внутренним
продуктом и стоимостью износа природных активов.
В настоящее время все шире применяется Индекс устойчивого экономического
благосостояния, который учитывает все факторы благосостояния населения, включая
распределение доходов и занятость населения, и предлагается в качестве альтернативы
ВНП.
Наряду
с
административно-контрольными
инструментами
управления
природопользованием и экологической безопасностью в странах с развитым рынком
применяться Экономические инструменты охраны окружающей среды и
природопользования.
Выделяют:
I. Рыночно-ориентированные инструменты:
• природно-ресурсные платежи и платежи за загрязнение среды;
• рыночные цены на природные ресурсы, поступающие в экономический оборот;
• механизм купли-продажи прав на загрязнение природной среды;
• залоговая система;
• интервенция с целью коррекции рыночных цен и поддержки производителей (в
том числе на рынке рециклируемых отходов);
• методы прямых рыночных переговоров и другие способы саморегулирования;
• добровольные природоохранные соглашения между органами экологического
контроля и предприятиями, а также между самими предприятиямиприродопользователями.
II. Финансово-кредитные инструменты:
• формы и инструменты финансирования природоохранных мероприятий;
• кредитный механизм охраны окружающей среды, займы, субсидии и т.п.;
• режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования;
• экологические и ресурсные налоги; система страхования экологических рисков.
Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды
базируется на определенной институциональной основе, которую образуют:
• система имущественных прав, включая права собственности на экологические
блага, природные ресурсы и объекты экологической инфраструктуры;
• совокупность
органов
экологического
контроля
и
управления
(общегосударственных, региональных, местных).
Критерии отбора и оценки инструментов экологического управления.
Эффективность
(способность
достичь
экологические
цели
наиболее
рациональным, сберегающим затраты путем);
Справедливость (в отношении распределения последствий введения
инструментов между различными социальными группами и хозяйствующими
субъектами);
Реализуемость (включая наличие информационных источников и объем
необходимых данных для обоснования и расчета, с одной стороны, и для контроля за
соблюдением с другой);
Гибкость перед лицом постоянных экономических и других изменений;
Заложенность долговременных стимулов (ориентирующих хозяйствующие
ячейки на поиск наилучших природоохранных решений, достижение все более «высоких»
экологических рубежей и т.п.);
Социально-политическая приемлемость (степень поддержки и согласия на
применение со стороны различных слоев общества).
Экономические инструменты охраны окружающей среды
Преимущества:
• высокая эффективность с точки зрения экономии экологических затрат;
• способность вырабатывать устойчивые стимулы к сокращению загрязнения
среды, а тем самым и к научно-техническим инновациям;
• усиливают гибкость механизма экологического управления в целом,
обеспечивают условия для самостоятельного определения предприятиями
стратегии природоохранной деятельности;
• способствуют через механизм рыночного ценообразования сохранению
дефицитных экологических ресурсов для будущих поколений;
• обеспечивают природоохранную деятельность необходимыми источниками
финансирования
Соответствуют условиям развития свободного гражданского общества.
Недостатки и слабости:
• сложность точного задания начального уровня эмиссионных платежей и
обусловленная
этим
неопределенность
достижения
конечного
природоохранного результата;
• высокая чувствительность к инфляционным процессам, требующая постоянной
корректировки уровня платежей;
• риск снижения конкурентоспособности продукции, в том числе на
международных рынках, вследствие относительно высоких совокупных
экологических издержек.
Экономические инструменты могут проявить свои положительные стороны только
в сформированной рыночной среде, при процессах приватизации части общественных
ресурсов, а также «бесхозных» общедоступных с неопределенными имущественными
правами экологических благ. Для утверждения полноценного рынка природных ресурсов
необходимо наличие ряда предпосылок. Основные из них таковы:
• установление системы четко определенных имущественных прав на природные
ресурсы и возможность их передачи от одного лица к другому, прежде всего в
ходе операций купли-продажи;
• относительно свободный вход на рынок природных ресурсов и выход из него
(отсутствие рыночных барьеров);
• наличие основных элементов рыночной инфраструктуры (кадастры природных
ресурсов, система официальной регистрации имущественных прав на
природные ресурсы и соответствующих рыночных операций, ипотека и
ипотечные банки, рыночная ставка банковского процента и др.).
Наибольшие опасения должна вызывать не сама по себе частная собственность на
природные ресурсы и развитие процессов приватизации, а сохранение в больших объемах
природных ресурсов с неопределенными имущественными правами. В то же время
общественная собственность не является изначально менее слабой в сравнении с частным
типом присвоения, необходим лишь разумный баланс правомочий между федеральным
центром и органами местного самоуправления по владению и распоряжению ресурсами.
Как показывает опыт развитых зарубежных стран, частная собственность в сфере
природопользования является одной из наиболее регулируемых и регламентируемых. Эта
регламентация имеет своей целью соблюдение частным собственником требований
экологически безопасного хозяйствования и охраны окружающей среды. Перечень
подобных требований и ограничений постоянно расширяется, чему, в частности,
способствует проникновение в соответствующее
экологически устойчивого природопользования.
законодательство
требований
2. Понятие хозяйственного механизма и экономических инструментов
природопользования
В общем случае хозяйственный механизм — это способ ведения хозяйства со
свойственными ему отношениями, формами и методами воздействия на производство и
соответствующей организационной структурой.
Современный хозяйственный механизм природопользования в России начал
активно формироваться с переходом РФ к рыночным отношениям. В настоящее время
идет его относительное становление на основе накопленных знаний, отечественного и
зарубежного опыта.
Под хозяйственным механизмом природопользования следует понимать целостную
институциональную систему управления природопользованием, обеспечивающую
устойчивое коэволюционное развитие и функционирование общественного производства
в неразрывной связи с окружающей природной средой (Жариков 1999).
Составной частью хозяйственного механизма природопользования является
механизм управления, представляющий собой совокупность принципов, экономических
рычагов, правовых и эколого-экономических методов и систем управления
взаимодействием общества с окружающей средой.
Как и любой механизм управления биосоциальными системами, хозяйственный
механизм природопользования постоянно совершенствуется на основе познания
природных и социально-экономических закономерностей, осознания и понимания
обществом своей роли и места в окружающей природной среде.
Функции хозяйственного механизма реализуются через отношения собственности,
внедрение
эффективного
финансово-кредитного
механизма,
экономического
стимулирования, инструментов платности, экологического страхования, формирование
рынка экологических услуг, эффективное сочетание централизованного и местного
управления и т. д.
Общая характеристика экономических инструментов.
Совокупность экономических методов природоохранной политики включает
экономические и финансовые инструменты, образующие систему стимулов,
содействующих ограничению загрязнения и рациональному использованию природных
ресурсов. Основная цель — убедить (заставить) общество оказывать на окружающую
среду благоприятное воздействие посредством изменения определенных экономических
стимулов.
Экономические методы в отличие от административно-командных допускают
возможность выбора и воздействуют непосредственно на затраты и выгоды.
В экологическом ценообразовании как составной фундаментальной составляющей
экономики природопользования применяются три основных типа оценки окружающей
среды для различных видов ресурсов:
• плата с пользователей — за ресурсы, потребляемые непосредственно (воду,
электроэнергию, вход в парк диких животных и т. д.);
• плата за выбросы или отходы — за ресурсы, потребляемые косвенно
(способность воздуха и воды к ассимиляции отходов и т. д.);
• налог (плата) на продукт — за экологические ресурсы (блага природы,
природные ресурсы), воплощенные в том или ином продукте (энергетические
затраты, связанные с производством напитков в баночной упаковке и т. п.).
Общим принципом экологического ценообразования является то, что каждый
пользователь экологических ресурсов или услуг должен уплатить определенную цену,
отражающую три вида различных издержек:
• прямые, связанные с добычей, производством или сбором урожая;
• внешние экологические, сопутствующие производству (загрязнение воды,
почвы и т. п.);
• издержки
использования,
аналогичные
издержкам
истощения,
представляющие стоимость будущего уменьшения продукции в результате
потребления ресурса в настоящее время.
Экономический инструментарий, стимулирующий природопользование.
Экономический инструментарий подразделяется на инструменты прямого и
косвенного действия и в совокупности составляет систему конкретных мер
микроэкономического уровня государственного воздействия.
К инструментам прямого действия относятся: платежи за загрязнение,
налогообложение выбросов, продажа разрешений на загрязнение, т. е. они
непосредственно определяют стоимость загрязнения. Например, ущерб от загрязнения
стационарным источником может быть рассчитан с достаточной точностью, что и
определит платеж за загрязнение.
Когда возникают сложности с определением стоимости ущерба, тогда
используются инструменты косвенного действия: налоги на ресурсы, продукцию и т. д.
Например, довольно трудно определить ущерб от загрязнения каждым автомобилем.
Поэтому целесообразно установить налог на бензин.
Считается, что платежи устанавливаются за оказание услуг (например, очистка
жидких стоков государственными специальными предприятиями), а налоги представляют
собой некомпенсируемые платежи, они могут также различаться по направлениям
формирования специальных, в том числе бюджетных, фондов. Иногда провести различие
между ними довольно сложно.
Платежи и налоги основаны на принципе «загрязнитель платит». Они
непосредственно увеличивают затраты производителей, оказывающих вредное
воздействие на окружающую среду и тем самым побуждают его к сокращению или
прекращению соответствующего вида деятельности. Их цель — изъять у предприятийзагрязнителей стоимость экологического ущерба, нанесенного ими обществу. Так, платеж
за загрязнение — это один из механизмов интернализации внешних эффектов
экономической деятельности.
В ряде стран введены налоги на производство токсичных продуктов
предприятиями
химической,
нефтедобывающей
и
нефтеперерабатывающей
промышленности, налоги на потребление токсичных веществ (бензина, табака). В
развитых странах введены платежи за загрязнение воздуха.
Практически во всех странах, введших плату за загрязнение окружающей
природной среды, используется только платежи за сверхнормативное загрязнение
(Япония, США и др.). В РФ, странах СНГ и прибалтийских республиках введены платежи
как за нормативное, так и за сверхнормативное загрязнение, что в реальных социальноэкономических условиях является наиболее прогрессивным, так как в конкретной
экономической ситуации более соответствует принципу «загрязнитель платит».
Финансовые инструменты (экономические меры) общего характера.
Экономические меры общего характера связаны с макроэкономической политикой,
проводимой государством. В обобщенном виде они в основном реализуются через
денежно-кредитную и налогово-бюджетную политику. Основная цель, преследуемая
государством, — экономически заинтересовать предприятия проводить природоохранные
мероприятия.
В мировой практике из мер денежно-кредитной политики получило
распространение льготное кредитование через предоставление предприятиям целевых
кредитов на выгодных условиях их погашения по сравнению с условиями погашения
коммерческих кредитов, выдачу беспроцентных займов для приобретения очистного
оборудования. Практикуется также строительство государством природоохранных
объектов с дальнейшей передачей их в частный сектор по себестоимости, под низкие
проценты и длительный срок погашения.
К основным мерам реализации налогово-бюджетной политики, применяемым в
мировой практике, относятся в основном налоговые льготы: освобождение предприятий
от платы за фонды природоохранного назначения; упразднение акцизного налога на
продажу очистного оборудования; ускоренная амортизация и списание очистного
оборудования.
В США срок списания очистного оборудования составляет 5 лет, Канаде — 2 года,
в Японии, во время бурной экологической деятельности, разрешено было списывать в
первый год до 50% стоимости очистного оборудования. Суть предоставляемой льготы —
уменьшение налогов в государственную казну за счет занижения общей прибыли
предприятий ввиду того, что амортизационные отчисления входят в себестоимость
продукции.
Купля-продажа излишков загрязнения.
Рассмотренные выше экономические инструменты довольно ограниченно
используют рыночные механизмы для достижения поставленных целей. В наиболее
чистом виде преимущества рынка проявляются в реализации купли-продажи излишков
загрязнения или прав на загрязнение окружающей среды. Создаваемые новые рынки уже
более полно содержат сопутствующие им атрибуты, в частности, наличие продавцов и
покупателей.
Первый практический опыт торговли и проведения банковских операций с
разрешениями на выбросы в атмосферу был осуществлен в США, где была организована
массовая торговля правами на выбросы СО2. Он показал, что установленный уровень
выбросов достигался с минимальными затратами. Цена на выбросы 1 т CO2 определяется
на аукционе и весной 1996 г. составляла 60-70 дол. за 1 т.
В настоящее время ведется активная работа по организации международной
торговли разрешениями на выбросы основного парникового газа СО2 в рамках Конвенции
(Рио-де-Жанейро — 92) об изменении климата. В качестве базового года, по отношению к
которому сравниваются объемы выбросов каждой страны, принят 1990 г.
Российская Федерация, как и ряд других стран, включилась в работу по
сокращению выбросов парниковых газов. Выгодность участия РФ в организации
межгосударственного рынка разрешений на выбросы углекислого газа обусловлена более
низким уровнем выбросов СО2 по отношению к 1990 г. и долговременным запасом более
чем в 1 млрд. т выбросов, который еще долго будет сохранен даже при значительной
активизации экономической деятельности.
Влияние субсидий на эксплуатацию благ природной среды.
Субсидии — финансовая поддержка от государства в виде прямых дотаций,
налоговых льгот, льготных кредитов, часто предоставляемая производителям продукции
как компенсация в случае экономических трудностей.
Субсидии поощряют истощение благ природной среды. Особенно отрицательная
роль субсидий проявляется в сельском хозяйстве, когда государство дотирует применение
пестицидов и других неорганических удобрений, что ведет к излишнему их применению
и, в итоге, ущербу окружающей среде. Аналогично, освобождение сельского хозяйства от
налогообложения и занижение цены земли (платы за землю) ведет к большому спросу на
землю и, следовательно, более неэффективному ее использованию.
Общие замечания к экономическим методам.
Следует отметить, что внедрение отдельных экономических инструментов в
систему регулирования качества окружающей природной среды требует наличия
соответствующей управляющей системы с жестким контролем результативности и
соблюдения нормативов, включающей сбор платежей и предотвращение незаконной
деятельности. Затраты на поддержание функционирования такой системы могут быть
довольно высокими, что обусловливает необходимость предварительного анализа выгод и
издержек. Рассчитать же эффективность основных преимуществ экономических
инструментов чрезвычайно сложно из-за их интегрированного применения в
совокупности с методами прямого нормативно-правового регулирования.
Практически отсутствует опыт применения экономических инструментов для
защиты биоразнообразия, стимулирования устойчивого развития, прекращения
обезлесения в регионах тропических лесов.
К явным преимуществам экономических инструментов, по сравнению с
использованием нормативной регламентации, относятся:
• возможность использования гибких решений, в том числе за счет выбора
подходящих технологий;
• стимулирование инновационной деятельности для сохранения природных
ресурсов и предотвращения загрязнения;
• прозрачность в отношении размеров издержек на борьбу с загрязнением,
адаптивность и многоцелевая направленность.
В то же время экономические инструменты, по сравнению с нормативноправовыми, менее определены в отношении уровня ожидаемого снижения загрязнения.
Поэтому их выгодно применять для борьбы с неоднородными и небольшими источниками
загрязнения: выбросами «парниковых» газов, сбросом загрязняющих веществ фермами,
загрязнением окружающей среды многочисленными индивидуальными источниками.
Неэффективность экономических инструментов может проявиться через бремя
платежей в виде налогов за загрязнение, платы за ресурсы и негативно отразится на
конкурентоспособности промышленности в международной торговле. Следовательно, их
внедрение должно быть компенсировано уменьшением других налогов. Практика
зарубежных стран показывает, что отрасли промышленности, использующие
значительное
количество
налогооблагаемого
сырья,
испытывают
потерю
конкурентоспособности и оказывают сопротивление внедрению экономических
инструментов.
Недостаточно эффективны экономические инструменты и в ситуациях, когда
требуется точность и определенность, например борьба с загрязнением от конкретных
токсичных химических веществ или с опасными отходами. В таких ситуациях наиболее
продуктивными для защиты окружающей среды являются меры прямого
регламентирования.
Если преследуется цель просто уменьшить загрязнение в условиях отсутствия
экстремально-опасных ситуаций, то целесообразно применять куплю-продажу излишков
загрязнения.
3. Экономическая оценка окружающей среды
Суммарная экономическая ценность окружающей природной среды состоит из
ценности пользования (потребительной ценности) и ценности непользования
(непотребительской ценности).
Ценность пользования, или потребительная ценность, возникает от реальной
пользы, получаемой от данного ресурса. Она включает ценность прямого, косвенного
пользования и ценность отложенной альтернативы.
Ценность прямого пользования определяется стоимостью продуктов, готовых к
потреблению (древесина, урожай сельскохозяйственных культур).
Ценность косвенного пользования определяется стоимостью функциональных
выгод от окружающей природной среды. Она обусловлена природными климатическими
условиями, способностью ассимилировать отходы хозяйственной деятельности,
естественной защитой от наводнений.
Ценность отложенной альтернативы определяется стоимостью прямого и
косвенного пользования в будущем, т. е. готовностью заплатить в данный момент
времени, чтобы сохранить экологический объект для получения возможной альтернативы
использования его в будущем. Она также включает ожидаемую стоимость будущих
знаний о пока еще неизвестных выгодах сохранения экологического объекта (будущие
элементы для лекарств, гены для растениеводства).
Ценность непользования определяется наследственной ценностью и ценностью
сосуществования (удовлетворение от красот природы, красивого ландшафта, наблюдение
за гнездованием птиц и т. д.).
Наследственная ценность — стоимость прямого и косвенного пользования,
передаваемая следующим поколениям, включающая среду обитания и необратимые
изменения.
Ценность сосуществования — стоимость знания о существовании ресурса,
включающая знания о среде обитания и исчезающих видах.
3.1. Методы стоимостной оценки объектов окружающей среды
Экономическая оценка природных ресурсов.
Разделение ресурсов на потребляемые в производственном процессе и на
используемые в рекреационных (эстетических) целях, обусловливает и выбор
соответствующих методов их оценки. Обычно считается, что природные ресурсы имеют
рыночную стоимость, хотя и не всегда отражающую их обилие и дефицитность, поэтому
дать им денежную оценку менее сложно, чем экологическим ресурсам, являющимся
общественными благами, основанными на функционировании экосистем.
Существует два основных подхода к оценке окружающей среды — прямая и
косвенная оценка. При прямой оценке используются методы, направленные на прямое
выявление предпочтений (выгод от их использования), и методы ранжирования
предпочтений от предполагаемых изменений в окружающей среде. В методах косвенной
оценки окружающей среды используются подходы, цель которых выявить предпочтения
людей на основе их реального поведения и собранной рыночной информации.
Собственник природных ресурсов, будь то юридическое или физическое лицо,
постоянно задает себе вопрос: "А сколько стоит тот или иной ресурс (точнее, "порция
ресурса", под которой понимается месторождение полезного ископаемого, лесной
участок), сколько стоят ресурсы в комплексе и т. д.?" Необходимость ответа на
поставленный вопрос является важным звеном в повышении эффективности
природопользования.
При этом стоимость должна отражать экономическую целесообразность от
направления использования территории при наличии альтернативных вариантов,
например выгоды от выбора между строительством водохранилища и организацией
лесного хозяйства или сельскохозяйственного производства, от направления
использования ресурса (лесная система для рекреационных целей или для лесозаготовок),
от интенсивности использования конкретного ресурса и т. д.
Следовательно, возникает многоуровневая задача природопользования с
множеством вариантов. Выбор лучшего из них основывается на экономической оценке.
Под экономической оценкой природных ресурсов понимается проявление их
экономической ценности в процессе общественного воспроизводства, каждой стадии
которого, как правило, соответствует свой критерий оценки ресурса и свои показатели.
Современная отечественная методология экономической оценки содержит две
концепции — затратную и рентную. Основу первой составляет денежная стоимость
природных ресурсов, сформированная в процессе их разведки и освоения,
пропорционально вложенным в них затратам труда, основу второй — дополнительный
эффект от их использования (рентный доход).
Обычно в качестве одного из недостатков затратной концепции указывается на то,
что затраты на освоение менее эффективного ресурса могут оказаться больше, чем на
освоение более эффективного. Отсюда делается вывод, что порция ресурсов с большей
потребительной стоимостью имеет меньшую оценку, что снижает стимулы к ее
рациональному использованию.
На методологию оценки оказывают влияние и качественные различия. Так, затраты
на возделывание сельскохозяйственной продукции на земле непосредственно относятся к
затратам на их создание, а минерально-сырьевые ресурсы уже созданы природой. Значит,
в последнем случае оценка ресурсов по затратному принципу формируются через
опосредование их экономической значимости. Существуют также различия в подходах к
экономической оценке невозобновляемых и возобновляемых ресурсов и ресурсов живой
природы, т. е. сочетаний организмов, популяций и сообществ, обеспечивающих
устойчивость и сбалансированность социально-экономического развития.
С переходом к рыночным отношениям и введением институциональных изменений
в области собственности на ресурсы стоимостная оценка порций ресурсов (например,
месторождения некоторого ресурса) формируется на рынке в определенный момент
купли-продажи. Естественно, на рынке месторождение с большими затратами на разведку
и освоение, при наличии альтернативных источников, не получит общественного
признания. Такие месторождения ресурсов остаются в разряде потенциально возможных к
использованию при других условиях, но, в принципе, могут быть и вовсе не
востребованы, несмотря на понесенные затраты. Рентная оценка месторождения в
денежном выражении будет объективна тогда и только тогда, когда будет реализована его
потребительная стоимость.
Отметим, что рентный принцип не может быть реализован без затратного, ибо
количественный анализ по дифференциальной ренте базируется на сравнении
общественно необходимых и индивидуальных затрат труда. В этом отношении подход на
основе дифференциальной ренты является модификацией затратного принципа. Учитывая
множественность вариантов при оценке ресурса, его взаимозаменяемость с другими
ресурсами, отечественной наукой разработаны обширный экономико-математический
аппарат и модели для расчета экономических оценок ресурсов с помощью программных
устройств.
В зарубежной практике используется довольно широкий спектр методов оценки:
подходы, основанные на использовании рыночной цены непосредственно затрагиваемых
товаров и услуг (изменение производительности, стоимость лечения или затраты в связи с
потерей трудоспособности, альтернативная стоимость); затратные подходы, основанные
на использовании величины реальных или потенциальных» расходов (анализ «затраты —
эффективность», превентивные расходы затраты на воссоздание, затраты на перемещение,
затраты на профилактику, затраты на содержание и т. д.); подходы, основанные на
использовании цен «суррогатных рынков» (величина транспортно-путевых затрат, цена
рыночных товаров, которые могут быть использованы в качестве заменителей
(суррогатов) экологических благ); методы субъективной оценки (имитация торгов и т. п.).
3.2. Метод оценки на основе рыночной цены
Основу метода составляет изменение производительности природного объекта.
Например, рыночная цена пастбища определяется через изменения в производстве трав и
кормов, которые оцениваются с точки зрения стоимости говядины, молока и так далее.
Так, рыночная цена пастбища будет равна цене получаемых продуктов минус издержки
производства. Цену пастбища можно также определить через закупку замещающего
корма.
При наличии множества взаимозаменяемых ресурсов расчеты крайне
затруднительны (например, топливно-энергетический комплекс потребляет не только
несколько видов взаимозаменяемых ресурсов, но и производит несколько видов
продукции), поэтому стоимость конкретных месторождений угля, нефти, газа и т.д. можно
определить, синтезируя модели линейного программирования и цены рынка на готовые
продукты.
Для этого достаточно использовать одно из свойств модели линейного
программирования, согласно которому при равенстве спроса на ресурсы (продукты) с их
предложением двойственные оценки параметризуются.
3.3. Ценность статистической человеческой жизни
Ценность статистической жизни человека — это стоимость незначительного
изменения степени риска, связанного с гибелью некоторого безымянного члена общества.
Здесь нельзя смешивать ценность статистической жизни с ценностью жизни отдельного
человека (последняя не поддается оценке из-за вопросов этики, лежащих за пределами
экономического анализа).
Оценка в денежном выражении повышения степени риска смерти, травмы или
заболевания в отношении больших групп людей — общественная задача, необходимость
решения которой обусловлено НТП.
Известны два подхода для стоимостной оценки измерения смерти человека,
основанные на учете человеческого капитала и дифференциации заработной платы.
Подход с учетом человеческого капитала аналогичен методу с учетом изменений
в производительности, так как он тоже основывается на функции наносимого ущерба,
соотносящей загрязнение и производительность, за исключением того, что в этом случае
измеряется потеря производительности человека. По сути, это экзогенная оценка жизни
человека с использованием в качестве приближения дисконтированной стоимости
потерянного (валового или чистого) рыночного дохода умершего. Данный метод
исключает такие нерыночные ценности как боль и страдания. В лучшем случае этот метод
обеспечивает в первом приближении нижнюю границу оценки упущенных
производственных возможностей, связанных с конкретной жизнью.
Подход, основанный на дифференциации заработной платы, учитывает разницу
в плате за работу с различной степенью риска заболеть или даже умереть. Разница в
размере заработной платы представляет собой денежную сумму, которая заставляет
работника провести знак равенства между риском для жизни или здоровья, связанного с
данной деятельностью, и потерей дохода, равного этой денежной сумме.
Наиболее широко метод, основанный на дифференциации заработной платы,
используется в США и Великобритании. Например, стоимость статистической жизни в
США, рассчитанная на основе дифференциальной надбавки к зарплате, колеблется в
пределах от 100 до 800 долл. при величине годового риска, равной 0,0001. В расчете на
статистическую жизнь ее величина составляет от 1 до 8 млн. долл.
Другим методом оценки полученных выгод в результате предупреждения
преждевременной смерти является проведение опроса с целью определения стоимости
сохранения одной жизни. Он обычно применяется для сравнения различных методов
оценки. Этот способ можно считать разновидностью анализа эффективности затрат
применительно к статистической жизни. В некоторых случаях, например при проведении
прививок среди детей или восстановлении водного баланса при лечении больных диареей,
стоимость будет очень низкой, часто в размере лишь нескольких долларов на сохранение
одной жизни. В других случаях, например связанных с введением природоохранных норм
(запрет на различные пестициды, продукцию с содержанием асбеста), стоимость
предупреждения смерти довольно высока. Так затраты на превентивные меры спасения
одной жизни от заболевания раком, среди тех, чья работа связана с применением
пестицидов, составляют до 52 млн. долл. и 49 млн. долл. в случае работы с продукцией,
содержащей асбест.
Данные о стоимости превентивных затрат на предупреждение смерти позволяют
органам, принимающим решения, проанализировать набор различных природоохранных
мер и выбрать наиболее эффективные с точки зрения затрат, не определяя стоимости
одной жизни.
Оценка в денежном выражении стоимости жизни конкретного лица (человеческого
капитала) хотя и аморальна уже по самой постановке вопроса, а большинство
экономистов не являются сторонниками использования этого метода, но, тем не менее, он
применяется в судах при определении размера компенсации за преждевременную смерть.
Оценки, назначаемые человеческой жизни при проведении экономического
анализа, могут варьировать от нуля до 7 млн долларов. Наиболее часто назначаются
величины от 200 до 500 тыс. долл. Точная цена человеческой жизни вряд ли когда-нибудь
будет достоверно установлена. Жизнь человека бесценна. Страховые суммы,
выплачиваемые в разных странах в случае гибели человека, варьируют в широких
пределах, хотя имеет место вполне определенная закономерность: там, где человеческая
жизнь ценится мало, неизбежно экономически выгодными оказываются только
жизнеемкие технологии.
Как показывает практика США, среднее значение готовности платить за
предотвращение преждевременной смерти (например, страхование собственной жизни
или принятие превентивных мер) равняется примерно 3 млн. долл. В Великобритании —
около 900 фунтов стерлингов. Цена одной жизни потерянной в результате терактов в
Москве равнялась 100 тыс. рублей или чуть больше 3 тыс. долл. США. Как показала
практика судов на территории Приморского края — жизнь кормильца семьи в начале ХХI
в. оценивалась в 20-25 тыс. рублей (800 долл. США).
Величины стоимости человеческой жизни для разных стран безусловно, будут
сильно дифференцированы в зависимости от уровня доходов в них.
Существуют различные методики расчета ущерба от аварий и катастроф, потери
морских и наземных животных и растений, а также прочих потерь, вызываемых
негативным воздействием хозяйственной деятельности человека на окружающую среду.
4. Затраты на охрану окружающей природной среды и их эффективность
4.1. Финансирование рационального использования природных ресурсов и охраны
окружающей среды
Ухудшение качества окружающей природной среды, обусловленное в том числе и
несовпадением общественных интересов с частными (отрицательные экстерналии),
вызывает необходимость выделения общественных затрат на реанимацию и поддержание
устойчивого
состояния
биосферы.
Эффективная
система
финансирования
природоохранных мероприятий активно начала складываться с конца 60-х, начала 70-х
годов, когда вопросы экологической безопасности получили широкий резонанс.
По структуре затраты на природоохранные цели делятся на текущие затраты
и капиталообразующие инвестиции.
К текущим затратам относят расходы, связанные с содержанием
природоохранных объектов и их эксплуатацией.
Под капиталообразующими инвестициями понимаются: инвестиции в основной
капитал (капитальные вложения), затраты на капитальный ремонт, инвестиции на
приобретение земельных участков и объектов природопользования, инвестиции в
нематериальные активы, в пополнение запасов материальных оборотных средств и т. д.
В структуре и объеме природоохранных капиталообразующих инвестиций
основное место занимают капитальные вложения, в которые включаются затраты на
новое строительство, реконструкцию, расширение и техническое перевооружение
действующих природоохранных систем и объектов. В частности, к ним относятся затраты
на разработку и внедрение новых малоотходных технологических процессов и
безотходных производств, сооружений для очистки промышленных сточных вод,
установок по переработке производственных отходов, газо- и пылеулавливающих
устройств, систем оборотного водоснабжения, создание систем мониторинга и т. д.
Основными источниками финансирования мероприятий по охране окружающей
среды являются:
1) федеральный бюджет РФ;
2) бюджеты субъектов Федерации;
3) собственные средства предприятий, организаций и учреждений;
4) государственные внебюджетные экологические фонды;
5) фонды экологического страхования;
6) добровольные взносы;
7) банковские кредиты.
4.2. Экологические фонды
Развитие системы экологических банков и фондов является важной составляющей
совершенствования экономического механизма природопользования в рыночных
условиях.
Их создание обусловлено необходимостью решения неотложных природоохранных
задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации
причиненного вреда и т. д.
Экологические фонды — это институциональные меры, предназначенные для
формирования целевых денежных поступлений на цели охраны и улучшения окружающей
среды. Во многих странах Центральной и Восточной Европы созданы экологические
фонды для получения и расходования поступлений от штрафов за загрязнение, платежей
за природопользование, использование сырья, неэкологическую продукцию и других
источников.
В РФ создается единая система внебюджетных государственных экологических
фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, республиканские, краевые,
областные и местные фонды. Фонды образуются из средств, поступающих от
предприятий, учреждений, организаций, граждан, в том числе за счет:
• платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную
среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;
• сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические
правонарушения;
• средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства,
незаконно добытой с их помощью продукции;
• полученных в виде дивидендов: процентов по вкладам, банковским депозитам,
от долевого использования собственных средств фонда в деятельности
предприятий и иных юридических лиц.
В соответствии с законом «Об охране окружающей природной среды», средства
экологических фондов зачисляются на специальные счета учреждений банков и
распределяются в следующем порядке:
• 60% — на реализацию природоохранных мероприятий местного значения;
• 30% — на реализацию природоохранных мероприятий республиканского,
краевого, областного значения;
• 10 % — на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.
В соответствии с постановлением Правительства РФ сумма в размере 10% платы за
загрязнение природной окружающей среды непосредственно от предприятий поступает в
доход федерального бюджета. Кроме вышеуказанных 10%, в него перечисляются и 10%
средств, перечисленных в Федеральный экологический фонд из территориальных
экологических фондов.
Экологические фонды расходуются на оздоровление окружающей природной
среды, населения, проведение мер и программ по охране окружающей природной среды,
производство природных ресурсов, научные исследования, внедрение экологически
чистых технологий, строительство очистных сооружений, выплату компенсационных
сумм гражданам на возмещение вреда, причиненного здоровью загрязнением и иными
неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду, развитие
экологического воспитания и образования, иные цели, связанные с природоохранной
деятельностью.
Закон запрещает расходование средств экологических фондов на цели, не
связанные с природоохранной деятельностью.
4.3. Экологическое страхование
Экологическое страхование относится к одному из элементов экономического
механизма охраны окружающей природной среды. За счет создания страховых фондов,
оно позволяет оперативно и быстро компенсировать потери от стихийных бедствий,
техногенных катастроф, т. е. оно направлено на возмещение вреда в случаях
застрахованного экологического риска, причиненного здоровью и имуществу.
Прогрессивно развивается и другая функция фондов страхования — финансирование
природоохранных мероприятий за счет инвестиционной деятельности страховых
компаний,
Под страховым риском понимается явление, способное привести к потерям,
которых, в свою очередь, можно избежать путем покупки страхового полиса. При этом
подразумевается, что средняя повторяемость явления во времени может быть установлена
с достаточной точностью. Следовательно, о риске можно говорить только тогда, когда
существует вероятность события, например, аварии на химическом предприятии.
Риск необходимо отличать от неопределенности, возникающей в ситуации, при
которой очень мало известно о будущих последствиях, поэтому не удается оценить
вероятность отдельных последствий, или же сами последствия могут оказаться такими
необычными, что их нельзя предугадать.
Страхование от риска можно интерпретировать как один из видов затрат,
неопределенность же не подчиняется принципам страхования из-за чрезвычайной
трудности предвидеть необычные последствия. Например, появление на рынке фреонов
(хлорфторуглеродов) никто не связывал с вероятностью появления риска, потому что еще
ничего не было известно о разрушительном воздействии фреонов на озонный слой
атмосферы.
В РФ осуществляемся добровольное и обязательное государственное
экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан,
объектов их собственности и доходов на случай экологического стихийного бедствия,
аварий и катастроф.
Процедуры и нормы экологического страхования соответствуют «Закону о
страховании РФ».
Добровольное страхование осуществляется в соответствии со специальным актом
— Типовым положением о порядке добровольного экологического страхования в
российской Федерации, утвержденного Министерством природных ресурсов РФ,
Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды и Государственной
страховой компанией.
Помимо Российской государственной страховой компании созданы и действуют
региональные страховые компании: «Аско-Москва», «Добрый день» (Тюмень), «Северная
корона» (Москва), «Эко-сфинкс» (С.-Петербург), Ивановский, Нижегородский и другие
фонды и центры экологического страхования.
На экологическое страхование заключаемся договор. Договаривающиеся стороны
— страхователь и страховщик договора — определяют взаимные права и обязанности,
страховые случаи, виды страхования, порядок выплаты страховых взносов и страхового
возмещения.
Возникающие споры между страхователем и страховщиком разрешаются в судах
или арбитражных судах.
5. Экономическая оценка и особенности платы за загрязнение природной окружающей
среды в Российской Федерации
Плата за загрязнение — форма возмещения экономического ущерба от выбросов (в
атмосферу) и сбросов (в водоем) загрязняющих веществ (3В), возмещающая затраты на
компенсацию воздействия выбросов и сбросов загрязняющих веществ и стимулирующая
снижение или поддержание выбросов и сбросов в пределах нормативов, а также затраты
на проектирование и строительство природоохранных объектов. В основу платы
положены базовые ставки, корректируемые коэффициентами, учитывающими
экологические факторы и инфляцию.
При расчетах платежей за загрязнение вся масса выбросов (сбросов) 3В
разбивается на 3 категории:
• предельно допустимые выбросы (сбросы) (ПДВ, ПДС);
• временно согласованные выбросы (сбросы) (ВСВ, ВСС) или лимиты,
устанавливаемые на период достижения ПДВ (ПДС);
• превышение нормативных (при отсутствии утвержденных ВСВ (ВСС) или
лимитов) или временно согласованных (лимитных) выбросов (сбросов)
считается сверхлимитным выбросом (сбросом).
Источники платежей:
• платежи в пределах допустимых нормативов выбросов, сбросов 3В, размещение
отходов осуществляются за счет себестоимости продукции (работ и услуг), в
которую также включаются текущие затраты, связанные с содержанием и
эксплуатацией
природоохранных
фондов,
очистных
сооружений,
золоуловителей и т. д.;
• платежи за превышение допустимых нормативов выбросов, сбросов 3В,
размещение отходов (лимиты или временно согласованные нормативы
выбросов, сбросов, размещение отходов, а также превышение лимитов или
временно согласованных нормативов выбросов, сбросов, размещение отходов)
осуществляются за счет прибыли, остающейся в распоряжении
природопользователей.
Платежи поступают в экологические фонды тех территорий, где расположены
предприятия-загрязнители.
5.1. Земельные ресурсы
Экономическая оценка земли.
Совершенствование
управления
земельными
ресурсами
обусловливает
необходимость разработки и ведения земельного кадастра, одной из составных частей
которого является экономическая оценка земель. Ее роль существенно возросла с
переходом РФ на более адекватную систему платы за пользование земельными ресурсами,
ввиду того, что она должна стать фундаментальной основой определения налоговых и
других платежей.
В случае если известна рента, приносимая с участка земли, то, по К. Марксу, цена
земли — это сумма денежного капитала, которая, будучи положена в банк, приносит его
владельцу каждый год в виде процента доход, равный земельной ренте. Например, если
рента с участка земли равна 5000 руб., а банк выплачивает по вкладам 10,0% годовых, то
цена земельного участка равна 50000 руб.:
Цена 3емли = 5000 х 100 : 10 = 50000 (руб.).
В общем случае (годовая дифференциальная рента с участка земли неизвестна) на
первом этапе определяются предельные (замыкающие) затраты на продукцию
землепользователей, эксплуатирующих земельные участки, а затем определяют оценку
земельных участков.
Размер годовой ренты RГ определяется по формуле:
RГ = max ΣbiLi (zi-si) (i = 1, 2, ..., m),
при ограничениях, описывающих множество допустимых вариантов использования
земли по условиям охраны почв, севооборота и т. д., где i = 1, 2, ..., m — виды
сельскохозяйственных культур, возделываемых на данном участке, zi — предельные
затраты на единицу i-й культуры, Li — площадь, отводимая под i-ю культуру, si —
затраты на производство i-й культуры, bi — урожайность i-й культуры на участке.
Экономическая оценка всего земельного участка за весь срок его эксплуатации
равна сумме годовых дифференциальных рент с учетом фактора времени. Если годовая
величина дифференциальной ренты неизменна в течение всего срока эксплуатации, а сам
срок бесконечно велик, то пользуются формулой Маркса для «капитализации» годовой
ренты для оценки земельного участка R:
R = RГ : (1+Е) + RГ : (1+Е)2 + ... = RГ : Е,
где Е — норма дисконта, равная приемлемой норме дохода на капитал.
Оценка экономического ущерба, наносимого земельным ресурсам.
Наиболее разработаны в настоящее время подходы к оценке экономического
ущерба при отчуждении сельскохозяйственных угодий.
Ущерб измеряется капитальными вложениями и эксплуатационными расходами,
возникающими в связи с изъятием земель.
Сумма возмещения экономического ущерба определяется на основе прямого
расчета по справке землепользователей или местной администрации, в которой указаны
объемы изымаемых из оборота сельскохозяйственных площадей, урожайность культур с 1
га, предельная и (или) рыночная цена весовой единицы культур.
При указанном подходе к расчету экономического ущерба видно, что он является
зеркальным отражением экономической оценки. Следовательно, экономический ущерб от
изъятия земельного участка определяется его экономической оценкой. Данный подход
наиболее продуктивно использовать при временном изъятии земель из оборота, порче
урожая и т. д.
К другому подходу оценки экономического ущерба от изъятия земельного участка
относится подход, основанный на затратах, которые необходимо понести на освоение
новых земель. Для этого рассчитывается стоимость освоения 1 га новых земель, и она
принимается в качестве показателя экономического ущерба от изъятия 1 га
сельскохозяйственных земель, находящихся в обороте.
Система экономических оценок земельных участков и экономического ущерба —
это база определения вводимых платежей за пользование землей на территории РФ.
Плата за землю
Пользование земельными участками в РФ платное.
Целью введения платы за землю является стимулирование рационального
использования, охраны и освоения земель, повышение плодородия почв, выравнивание
социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества,
обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование
специальных фондов финансирования этих мероприятий.
К формам платы за землю относятся: земельный налог, арендная плата и
нормативная цена земли (НЦЗ).
Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов,
облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, переданные в аренду, взимается
арендная плата.
Для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при
переходе права собственности на землю и при использовании земли в качестве залога
введена нормативная цена земли.
Ставки земельного налога и размер НЦЗ устанавливаются Правительством РФ.
Размер арендной платы (АП) определяется договором об аренде.
Земельный налог (ЗН) устанавливается в виде стабильных платежей за единицу
земельной площади в расчете на год. Его размер не зависит от результатов хозяйственной
деятельности на земле, но зависит от местоположения участка и качества земли. Ставки
ЗН могут быть пересмотрены при изменении условий хозяйствования, не зависящих от
пользователей.
К объектам обложения ЗН и АП относятся: земли сельскохозяйственного
назначения; земельные участки для жилищного, дачного, гаражного строительства,
предпринимательской деятельности; земли промышленности, транспорта, связи,
энергетики и т. п.; земли лесного и водного фондов; земли городов и других населенных
пунктов.
Суммарный земельный налог с юридического или физического лица
рассчитывается по формуле:
n
3H = ∑ S i ⋅ C i ⋅ k i
,
где Si — площадь земельного участка по данным учета местных комитетов по
землепользованию; n — количество участков земли различного назначения, находящихся
в пользовании одного юридического или физического лица; Ci — ставка земельного налога
по земле соответствующего назначения; ki — коэффициент корректировки ставки
земельного налога.
Арендная плата (АП), устанавливаемая договором, определяющим размер,
условия и сроки ее внесения, может взиматься как в денежной, так и в натуральной форме.
При аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры АП по видам
использования земель и категориям арендаторов.
АП за земли сельскохозяйственного назначения не должна превышать сумму ЗН на
арендуемые участки.
Нормативная цена земли — показатель, характеризующий стоимость участка
определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за
расчетный срок окупаемости.
Основные методические положения по ценовому зонированию земель и расчету
НЦЗ разрабатывает Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и
i =1
землеустройству
совместно
с
заинтересованными
федеральными
органами
исполнительной власти.
Дифференцированные ставки по зонам города (поселка) рассчитываются на базе
средней ставки налога. Основой для дифференциации средней ставки является
экономическая оценка территории, генеральные планы городов и другая документация.
Налог на земли сельскохозяйственного назначения устанавливается с учетом:
состава угодий, качества угодий, площади и местоположения.
Плата за размещение отходов.
С 1991 г. введена плата за использование земли под размещение отходов
хозяйственной деятельности, доходы от которой поступают в государственные
внебюджетные экологические фонды. Отходы классифицируются по видам.
При размещении токсичных отходов на специализированных полигонах плата не
взимается, а природопользователи осуществляют страхование размещаемых отходов в
связи с экологическим риском.
5.2. Платежи при пользовании недрами
Система платежей при пользовании недрами
При пользовании недрами уплачиваются следующие платежи:
1. разовые платежи за пользование недрами:
• минимальные (стартовые), в том числе при наступлении определенных
событий, оговоренных в лицензии;
• плата за геологическую информацию о недрах;
• сбор за участие в конкурсе (аукционе);
• сбор за выдачу лицензий.
2. регулярные платежи за пользование недрами;
Кроме того, пользователи недр уплачивают другие налоги и сборы, установленные
в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Разовые платежи
Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами
устанавливаются в размере не менее 10 процентов от величины суммы налога на добычу
полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей
организации.
Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами
устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на
пользование недрами.
Размер платы и порядок ее взимания за пользование геологической информацией о
недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от
федерального органа управления государственным фондом недр определяются
Правительством Российской Федерации. Вносится в доходы федерального бюджета.
Согласно постановлению Правительства РФ от 25 января 2002 г. N 57
минимальный размер платы за геологическую информацию о недрах составляет 10000
рублей.
Сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми их участниками и является
одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости
затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда
привлекаемых экспертов.
Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр
при выдаче указанной лицензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на
подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии.
Регулярные платежи за пользование недрами
Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление
пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных
ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку
пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с
добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений,
не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений
неглубокого залегания (до 5 метров), используемых по целевому назначению. Регулярные
платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно по каждому
виду работ.
Регулярные платежи за пользование недрами не взимаются с пользователей недр,
осуществляющих:
1. пользование недрами для регионального геологического изучения;
2. пользование недрами для образования особо охраняемых геологических объектов,
имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное
значение. Порядок отнесения объектов пользования недрами к особо охраняемым
геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарнооздоровительное и иное значение, устанавливается Правительством Российской
Федерации;
3. пользование недрами для сбора минералогических, палеонтологических и других
геологических коллекционных материалов;
4. разведку полезных ископаемых на месторождениях, введенных в промышленную
эксплуатацию, в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для
добычи этих полезных ископаемых;
5. разведку полезного ископаемого в границах горного отвода, предоставленного
пользователю недр для добычи этого полезного ископаемого.
Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в
зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного
ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории
и степени риска.
Регулярный платеж за пользование недрами взимается за площадь лицензионного
участка, предоставленного недропользователю, за вычетом возвращенной части
лицензионного участка.
Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за один
квадратный километр площади участка недр (геологического отвода).
Правительство Российской Федерации устанавливает минимальный и
максимальный размеры ставки регулярного платежа за пользование недрами. Ставки
платежей утверждаются налоговым кодексом и Законом о бюджете. Ставки разные 1).
Поиск и оценка; 2). Разведка. Их размер зависит от нагрузки на территорию.
Конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами
устанавливается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской
Федерации по представлению территориального органа в области управления
государственным фондом недр (МПР России) отдельно по каждому участку недр.
Регулярные платежи за пользование недрами взимаются в денежной форме и
зачисляются в федеральные, региональные и местные бюджеты в соответствии с
бюджетным законодательством Российской Федерации в пропорции соответственно 25,
25, и 50 %.
Налоговым Кодексом (часть 2) с 1.01.2002 г. отменены отчисления на ВМСБ и
платежи за право пользования недрами (геологические изыскания). Введен единый налог
на добычу полезных ископаемых по ставкам в % от стоимости добычи от 3,8% (калийные
соли) до 16,5% (нефть, газ). Это регулируемый налог законом о бюджете. Его
распределение составляет 60% краевой и 40% федеральный бюджеты. От своей доли край
отдает 40% муниципальному образованию (может эту долю ежегодно изменять,
регулировать).
5.3. Платежи за пользование водными объектами
Плата за пользование поверхностными водными объектами.
Пользование водными объектами является платным, за исключением случаев,
предусмотренных федеральным законодательством РФ. Плата за пользование водными
объектами не взимается со специально уполномоченного государственного органа
управления использованием и охраной водных объектов и с подведомственных ему
организаций, а также организаций, осуществляющих ведение государственного
мониторинга водных объектов. Общее водопользование также является бесплатным.
Льготы по платежам, связанным с пользованием водными объектами
устанавливаются федеральным законом или законами субъектов Федерации.
Плата за забор воды из водных объектов для орошения мелиорированных земель
и плата за обособленные водные объекты взимается в порядке, предусматриваемом
федеральным законом о плате за землю.
Порядок установления и взимания платы за пользование водными объектами и ее
предельные размеры определяются законодательством РФ. Дифференцированные
размеры платы устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ.
Объект платы.
Объектом платы является пользование поверхностными водными объектами,
внутренними морскими водами, территориальным морем Российской Федерации, с
применением сооружений, технических средств или устройств в целях:
• осуществления забора воды из водных объектов;
• осуществления сброса сточных вод, попадающих в водные объекты;
• использования акватории водных объектов;
• удовлетворения потребности гидроэнергетики в воде.
При этом плата не взимается за пользование водными объектами в случае:
• забора воды для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий;
• забора воды сельскохозяйственными организациями и (или) крестьянскими
(фермерскими) хозяйствами для орошения земель сельскохозяйственного
назначения, централизованного водоснабжения животноводческих ферм и
животноводческих комплексов, включая птицефермы и птицефабрики, а также
садоводческих и огороднических объединений граждан;
• забора воды для рыбоводства и воспроизводства водных биологических
ресурсов;
• размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений,
установок и оборудования для осуществления деятельности, связанной с
охраной вод и водных биоресурсов, защитой окружающей природной среды от
вредного воздействия вод;
• осуществления рекреации без применения сооружений и устройств, спортивной
охоты и любительского рыболовства;
• осуществления организованной рекреации лечебными и оздоровительными
учреждениями, находящимися в государственной и муниципальной
•
•
•
•
•
собственности, а также учреждениями и организациями, предназначенными для
содержания и обслуживания инвалидов, ветеранов и детей, финансируемыми за
счет средств соответствующих бюджетов;
забора воды для санитарных, экологических и судоходных попусков;
проведения дноуглубительных и других работ, связанных с эксплуатацией
судоходных водных путей и гидротехнических сооружений;
использования водных объектов для размещения и строительства отдельно
стоящих
гидротехнических
сооружений
гидроэнергетического,
мелиоративного, рыбохозяйственного, воднотранспортного, водопроводного и
канализационного назначения (плотины, шлюзы и т.п.);
строительства (реконструкции) осушительных систем на участках низовых
болот (водно-болотные угодья);
сброса дренажных, шахтных и карьерных вод, если концентрация вредных
веществ в них не превышает концентрацию таких веществ в водоприемнике.
Плательщики.
Плательщиками платы за пользование водными объектами являются организации и
предприниматели, непосредственно осуществляющие специальное водопользование,
подлежащее лицензированию.
Платежная база.
Платежная база в зависимости от вида пользования водными объектами
определяется как:
а) объем воды, забранной из водного объекта;
б) объем сточных вод, сбрасываемых в водные объекты;
в) площадь акватории используемых водных объектов;
г) количество вырабатываемой электроэнергии — для плательщиков,
осуществляющих эксплуатацию гидроэлектростанций;
д) объем сплавляемой древесины — для плательщиков, осуществляющих сплав
леса без применения судовой тяги.
Ставки платы.
Федеральным Законом "О плате за пользование водными объектами"
устанавливаются минимальные и максимальные ставки платы по всем видам
водопользования. Постановлением Правительства РФ утверждаются минимальные и
максимальные ставки платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам,
морям и экономическим районам.
Законом Приморского края "О плате за пользование водными объектами в
Приморском крае" устанавливаются ставки платы по категориям плательщиков и в
зависимости от вида пользования водными объектами. В законе выделены следующие
виды водопользования: забор воды в пределах установленных лимитов; сброс сточных
вод в водные объекты прямо или косвенно в пределах установленных лимитов;
пользование водными объектами без забора воды; использование водных объектов для
выработки электроэнергии. Для конкретных категорий водопользователей, разделенных
по отраслевому принципу, в законе установлены конкретные ставки платы. Но и это еще
не окончательные ставки. При оформлении лицензии и договора пользования водным
объектом ставки платы уточняются с учетом вида водопользования, состояния водных
объектов и местных условий водообеспечения. Уточнение осуществляется по
специальной "Методике определения дифференцированных размеров платы за
пользование водными объектами на территории Приморского края", утвержденной также
краевым законом.
Размеры, порядок и сроки платежей за пользование водными объектами
устанавливаются в договоре пользования водным объектом.
При заборе или сбросе воды сверх установленных лимитов (месячных или
годовых) ставки платы увеличиваются в пять раз по сравнению со ставками платы,
установленными в соответствии с вышеуказанным краевым законом.
При пользовании водными объектами без лицензии и договора пользования
водным объектом плата взимается в пятикратном размере от минимальных ставок платы,
установленных Постановлением Правительства РФ.
Распределение платежей.
Суммы платы зачисляются:
• в федеральный бюджет — 40 процентов;
• в краевой бюджет — 30 процентов;
• в местные бюджеты по месту нахождения водного объекта — 30 процентов.
Часть платы, поступающей в федеральный бюджет (процент определяется
ежегодно в законе о бюджете) направляется на формирование федерального целевого
бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов. Плата, поступающая в
краевой бюджет, полностью направляется на формирование краевого целевого
бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов Приморского края.
Средства этих фондов расходуются исключительно на финансирование мероприятий по
восстановлению и охране водных объектов.
Экономическая оценка водных ресурсов и экономический ущерб.
Экономическая оценка. Оценка воды зависит от ее дефицитности. При изобилии
воды (океан, море, крупная река) она бесплатна, так как забираемая вода компенсируется
естественным наполнением.
В условиях недостатка воды ее экономическая оценка может быть рассчитана на
основе принципа рентных отношений по схеме: чем больше доход хозяйства от
получаемой воды, тем больше дифференциальная рента и, следовательно, выше оценка
воды. При этом должны быть учтены затраты на доставку, подготовку и очистку воды, а
также способы ее использования.
В методическом плане экономическая оценка воды рассчитывается по аналогии с
оценкой земель, основные подходы по методике ее проведения даны в разделе
«Земельные ресурсы».
Экономический ущерб водным ресурсам. Методические рекомендации по
оценке ущерба водным ресурсам от загрязнения достаточно разработаны и
подразделяются на методы оценки по прямым потерям и косвенным. Разработанные
подходы дифференцированы также по определению ущерба от залповых сбросов
загрязняющих веществ и от установившихся.
Оценка ущерба при установившемся сбросе загрязняющих веществ.
Экономическая оценка ущерба от сбросов в водные объекты определяется по формуле:
Y = γσkM,
где γ — нормативный экологический ущерб, руб./усл.т. Для расчетов его значение
может быть принято на уровне 635 долл./усл.т; σk — безразмерный коэффициент,
зависящий от места расположения водоема на территории РФ; М — приведенная масса
годового сброса примесей источником загрязнения в водный объект, рассчитываемая по
формуле:
M = ΣMi = ΣAi mi , (i = 1, 2,..., N),
где i — номер сбрасываемой примеси; N — общее число примесей; Аi -показатель
относительной опасности сброса i-й примеси в водоем, усл.т/т; mi — общая масса
годового сброса i-й примеси, т/год.
Численное значение Аi определяется выражением:
Аi = 1/ПДК р/хi,
где ПДК р/хi — допустимая концентрация i-й примеси в воде водных объектов,
используемых для рыбохозяйственных целей.
Если для какой-либо примеси значение ПДК р/х; отсутствует, то
Ai = 5*104 усл.т/т.
Ущерб от загрязнения нефтепродуктами при залповом сбросе.
Расчет ущерба (убытка) при залповом сбросе нефтепродуктов производится по
формуле:
Y = Z * k,
где Z — величина ущерба от загрязнения водного объекта при залповом сбросе
нефтепродуктов; k — коэффициент, учитывающий категорию водного объекта.
Значения Z принимаются по специальным таблицам.
5.4. Платежи за пользование лесным фондом
Лесным кодексом РФ установлены два вида платежей за пользование лесным
фондом:
• лесные подати,
• арендная плата.
На практике лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками
лесного фонда, арендная плата — при аренде участков лесного фонда.
Лесные подати.
Ставки лесных податей устанавливаются за единицу лесного ресурса, по
некоторым видам лесопользования за гектар находящихся в пользовании участков
лесного фонда.
Следует отметить, что в соответствии со ст. 103 ЛК РФ минимальные ставки на
древесину, отпускаемую на корню, устанавливаются Правительством РФ. В настоящее
время действует правительственное постановление от 19.02. 2001 г. № 127 «О
минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню». Ставки платы за
древесину применяются как при отпуске древесины по РГП, так и по прочим рубкам, с
некоторыми корректировками по видам рубок (санитарные, рубки ухода). Минимальные
ставки дифференцированы по основным и не основным лесным породам, по
лесотаксовым районам и поясам, по группам лесных пород, категориям древесины
(деловая, дровяная) расстояниям вывозки — разрядам такс. Суть лесных такс состоит в
том, что чем больше расстояние вывозки от лесосеки до пункта потребления,
(переработки) древесины, тем меньше ставка лесной подати за 1 куб метр древесины.
Дифференциацией ставок по расстоянию вывозки предоставляется определенная льгота
лесозаготовителю. Условно ее можно назвать «скидка на транспортные издержи по
транспортировке древесины»
Распределение лесов по лесотаксовым разрядам отнесено к компетенции органов
исполнительной власти края.
В соответствии со ст. 103 ЛК РФ не взимается плата за древесину,
заготавливаемую при рубках промежуточного пользования (рубках ухода, санитарных
рубок), проводимых арендаторами, осуществляющими рубки главного пользования на
арендованных участках.
Лесные подати не взимаются так же за древесину, заготавливаемую лесхозами
федерального органа управления лесным хозяйством при проведении работ связанных с
уходом за лесом, лесоустройством, НИР для нужд лесного хозяйства, также при заготовке
лесхозами
второстепенных
лесных
ресурсов
и
осуществлении
побочного
лесопользования.
Конкретные ставки лесных податей на древесину, отпускаемую на корню, а также
пользование лесным фондом по всем остальным видам лесных пользований
устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с
территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством в
соответствующих субъектах РФ или определяются по результатам лесных конкурсов
(ст.103 ЛК РФ).
Пример:
При расчете платежей (лесных податей, арендной платы) за пользование лесным
фондом в целях заготовки древесины на территории края применяются установленные
по Приморскому краю федеральным законодательством минимальные ставки платы за
древесину, отпускаемую на корню, с учетом повышающих коэффициентов,
устанавливаемых ежегодно соответствующим распорядительным актом Губернатора
края.
При расчете ставок по конкретной лесосеке, учитываются также
корректирующие коэффициенты на величину ликвидного запаса древесины на 1 га,
крутизну склонов, вид рубок — промежуточное пользование, главное пользование
(сплошные, не сплошные рубки), установленные постановлением Правительства
Российской Федерации от 19.02.2001г. № 127.
Расчеты показывают, что повышение ставок на древесину, отпускаемую на
корню, не оказывает существенного влияния на экономику специализированных
предприятий лесопромышленного комплекса края, в особенности на тех, которые
являются арендаторами. Доля ресурсных платежей в цене реализации 1 обезличенного
куб. м. древесины остается незначительной (не более 5 %). Наоборот, принимая к
сведению, что арендаторами лесные платежи вносятся в виде арендной платы, размер
которой устанавливается с учетом лесосырьевой характеристики участка, годового
размера
лесопользования,
вида
лесопользования
и
действующих
ставок,
лесопользователи-арендаторы находятся в более выгодном положении по сравнению с
краткосрочниками.
Следует добавить, что арендаторы значительные объемы древесины
заготавливают по рубкам промежуточного пользования. В соответствии с
действующим законодательством за древесину, заготавливаемую арендаторами при
рубках промежуточного пользования на участках лесного фонда, переданных им в аренду
для осуществления рубок главного пользования, арендная плата не взимается, т.е.
древесина по рубкам ухода готовится бесплатно.
При заготовке второстепенных лесных ресурсов, побочном лесопользовании,
пользовании лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства, в культурнооздоровительных, туристических и спортивных целях применяются ставки лесных
податей, установленные постановлением Губернатора края от 20.04.99 № 162 «Об
утверждении ставок лесных податей за заготовку второстепенных лесных ресурсов,
побочное лесопользование, пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства,
в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях» с учетом
повышающего коэффициента, установленного постановлением Губернатора края от
07.09.2001 г. № 688. «О повышении ставок лесных податей за заготовку второстепенных
лесных ресурсов, побочное лесопользование, пользование лесным фондом для нужд
охотничьего хозяйства, в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных
целях».
Арендная плата.
При аренде участков лесного фонда арендаторы вносят арендную плату.
Арендная плата, как правило, определяется на основании ставок лесных податей, с
учетом установленной нормы пользования ресурсом по участку лесного фонда,
находящемуся в аренде или соответственно, площади арендуемого участка. В случае
получения права пользования участком лесного фонда по результатам лесного конкурса,
размер арендной платы может быть установлен на уровне платы предложенной
победителем конкурса.
В любом случае в соответствии со ст. 105 ЛК РФ размер арендной платы, порядок,
условия и сроки ее внесения определяются договором аренды участка лесного фонда.
В соответствии с Положением об аренде участков лесного фонда, утвержденным
постановлением Правительства РФ от 24.03.1998 №345 размер арендной платы
устанавливается по соглашению сторон с учетом вида лесопользования, размера участка,
годового размера лесопользования на данном участке и действующих ставок лесных
податей за данный вид лесопользования.
Арендная плата устанавливается за весь арендуемый участок как сумма платежей
по видам лесопользования, предусмотренных в договоре.
Законодательно устанавливается, что при аренде участков лесного фонда в целях
заготовки древесины по РГП арендная плата не может быть меньше размера,
исчисленного по минимальным ставкам на древесину, отпускаемую на корню.
При взимании арендной платы устанавливаются некоторые льготы
лесопользователям на период создания и развития производственных мощностей. В
частности в начальный период освоения участка лесного фонда ( 3 года) размер арендной
платы устанавливается в соответствии с объемами заготовки древесины которые
определены в договоре на первые три года.
По условиям договора аренды арендатор принимает на себя обязательства вносить
арендную плату в размерах и сроки установленные договором.
Не внесение арендной платы или нарушение сроков ее внесения может повлечь
принудительное прекращение пользования участком лесного фонда в порядке,
определенном лесным законодательством.
Распределение и использование средств, получаемых при взимании платежей
за пользование лесным фондом.
Лесным кодексом РФ (ст. 106) установлено, что часть лесных податей и арендной
платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню,
поступают в соотношении:
В федеральный бюджет — 40 %
В бюджет субъекта РФ — 60%
В субъектах РФ, в которых расчетная лесосека по рубкам главного пользования не
превышает 1 млн. руб. часть лесных податей и арендной платы в размере минимальных
ставок за древесину, отпускаемую на корню, полностью поступает в бюджет субъекта.
Часть средств, поступивших в бюджет субъекта, должна быть направлена
соответствующему территориальному органу федерального органа управления лесным
хозяйством на финансирование расходов на воспроизводство лесов в соответствии с
нормативами, определенными федеральным органом управления лесным хозяйством.
Лесные подати и арендная плата, за исключением средств перечисляемых в бюджет
соответствующего уровня с 1998 по 2002 гг. поступала лесхозам, приравнивалась к
бюджетным средствам и использовалась на нужды лесного хозяйства.
В настоящее время средства в размере 100% минимальных ставок на древесину,
отпускаемую на корню, поступают полностью в федеральный бюджет, а все средства
сверх минимальных ставок за древесину, отпускаемую на корню, в том числе получаемые
от лесных аукционов, стали зачисляться в бюджет края.
Произведенные изменения крайне негативно отразились на финансовом состоянии
лесхозов. Они лишились источников получения оперативных средств на ведение лесного
хозяйства.
Лесхозы стали не заинтересованы в проведении лесных аукционов.
В качестве иллюстрации:
Проведено аукционов
Продано лесосек
Объем лесосечного фонда, тыс. куб. м
Аукционная стоимость, млн. руб.
Цена 1 куб. м, руб.
2001г.
34
170
73,8
13,4
181-57
2003 г.
18
65
40,6
3,3
82-07
В 2002 г. произошли определенные изменения и в распределении сумм лесных
платежей поступающих в бюджет края. Со второго полугодия 2002 г. средства
поступающие в бюджет края стали распределятся:
краевой бюджет — 70%
бюджеты муниципальных образований — 30 %
Льготы по платежам за пользование лесным фондом/
Лесным кодексом РФ предусмотрены льготы отдельным категориям
лесопользователей.
В соответствии со статьей 107 ЛК РФ от платежей за пользование лесным фондом
для собственных нужд освобождаются:
Участники ВОВ, а также граждане, на которых законодательством
распространяются социальные гарантии и льготы участников ВОВ; инвалиды 1 и 2
группы; пенсионеры, проживающие в сельской местности; лица, пострадавшие от
стихийных бедствий; вынужденные переселенцы; крестьянские (фермерские) хозяйства;
представители малочисленных народов.
Объемы лесопользования для собственных нужд устанавливаются в соответствии с
нормативами, утвержденными органами власти субъектов РФ.
В крае по данному вопросу принято постановление Губернатора края от 22.12.98 г.
№ 586 «О нормативах пользования лесным фондом для собственных нужд» с
изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Губернатора края от
21.08.2001 г. № 624;
Граждане имеют право бесплатно находиться на территории лесного фонда и лесов
не входящих в лесной фонд, собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды,
орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое
сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных
мероприятиях, а также охотиться (публичный лесной сервитут).
5.5. Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира
Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира
предусматривает:
• установление и регулирование экономических отношений в области охраны и
использования объектов животного мира, в том числе между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и природопользователями, а также
между пользователями животным миром и пользователями иными видами
природных ресурсов;
• формирование системы платежей за пользование животным миром и создание
стабильной экономической основы охраны, воспроизводства и устойчивого
использования объектов животного мира;
• экономическую защиту государственных интересов в области охраны и
использования объектов животного мира;
• экономическую защиту пользователей животным миром.
Экономическое регулирование охраны и использования объектов животного мира
включает в себя:
• учет и экономическую оценку объектов животного мира;
• экономически обоснованную систему платежей за пользование животным
миром;
• бюджетное финансирование мероприятий по охране и воспроизводству
объектов животного мира;
• экономически обоснованную систему штрафов и исков за нарушение
законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного
мира;
• целенаправленное использование средств, получаемых от реализации
конфискованных орудий незаконного добывания объектов животного мира, в
том числе транспортных средств и продукции, в порядке, предусмотренном
законодательством Российской Федерации, а также добровольных взносов
граждан и юридических лиц.
Система платежей за пользование животным миром включает в себя:
• плату за пользование животным миром;
• штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром.
Внесение платы за пользование животным миром не освобождает
природопользователя от выполнения мероприятий по охране объектов животного мира,
среды их обитания и возмещения причиненного им вреда.
Плата за пользование животным миром поступает в федеральный бюджет и
бюджеты субъектов Российской Федерации в следующем соотношении:
• федеральный бюджет — 40 процентов;
• бюджет субъекта Российской Федерации — 60 процентов.
Штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром
поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации (Закон О животном мире, ст. 5052).
Федеральным Законом периодически определяется размер сборов за пользование
объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.
Законом от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую
Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты
Российской Федерации» определена ставка сбора за одно наземное животное, одно водное
млекопитающее и одну тонну водных биологических ресурсов.
Существует большое количество механизмов оценки ресурсного потенциала и
ущерба наносимого различным объектам животного мира. Приведем лишь некоторые,
наиболее широко применяемые в природоохранной практике.
Методы расчета ущерба наносимого рыбным ресурсам. В рыбной
промышленности имеется достаточно разработанный инструментарий оценки
экономического ущерба от потери водных биоресурсов.
Ущерб от потерь нерестовых площадей, вызванный загрязнением рек сточными
водами и другими причинами, определяется по формуле:
Y = psnm,
где р — стоимость продукции из 1 кг сырья, руб.; s — нерестовая площадь, м2; n —
средняя степень заполнения реки рыбой (особями), шт./м2; m — средняя масса рыбы, кг.
Ущерб, вызванный ухудшением условий воспроизводства, рассчитывается по
формуле:
Y = ps(B-Bl)k,
где s — площадь водоема с ухудшенными условиями воспроизводства, м2; B,B1 —
продуктивность участка до и после загрязнения, кг/м2; k -коэффициент промыслового
возврата.
Пример. Пусть во время ската молоди горбуши с верховьев реки в прибрежную
полосу осуществляется прокладка нефтепровода по дну реки. Известно, что заиление
нерестилищ реки ухудшает продуктивность горбуши на 80 %.
Определить ущерб при условиях: s = 12860 м2; k = 0,0047; р = 10000 руб./кг;
средний вес 1 горбуши (m) 1,66 кг; с 1 м2 скат молоди составляет 60 шт.
Решение. Продуктивность участка: В = ms, тогда
Y = 10000-128б0*(60 — 12)*1,66*0,0047 = 4,8 млн. руб.
Ущерб от гибели производителей мальков рассчитывается по формуле:
Y = pnmqkrc,
где n — количество погибших или не произведших нерест производителей, шт.; q
— средняя плодовитость самки, шт. икринок; r — коэффициент, учитывающий долю
самок в стаде; с — кратность нереста, раз.
Пример. При учебной стрельбе в период хода кеты на нерест снаряды попали в р.
Муравейная Сахалинской области. Работники рыбоохраны зафиксировали 100 мертвых
особей.
Определить нанесенный ущерб при условиях: р = 25000 руб./кг; n = 100 шт.; m =
3,8 кг; q = 3000 шт. икринок; k = 0,00235; r = 0,5; с-1.
Решение.
Y = 25000 * 100 * 3,8 * 3000 * 0,00235 * 0,5 *1 = 33,5 млн. руб.
Ущерб от нарушения условий нагула скатывающейся молоди в прибрежной
морской зоне определяется по формуле:
Y = pnmkc,
где n — количество молоди, попавшей в прибрежную полосу с ухудшенными
условиями среды, шт.
Пример. В прибрежной зоне зал. Анива во время нагула молоди горбуши
произведена свалка грунта, что повлечет (по многолетним данным Сахалинрыбвода)
уменьшение коэффициента промыслового возврата для молоди в 2 раза.
Определить ущерб при условиях: р = 10000 руб./кг; m = 1,175 кг; k = 0,0284; с = 1; в
среднем на 1 пог. км прибрежной полосы зал. Анива нагуливается 690000 шт. мальков.
Решение. Известно, что для данного района характерны течения с полусуточной
периодичностью со скоростями течения у дна 24 см/сек, у поверхности — 40 см/сек;
скорость сноса грунта 20% от скорости течения.
Ущерб на 1 пог. км составит:
Y =10 000 * 690 000 * 1,175 * (0,0284:2) — 1= 115126500 руб.
Средняя скорость течения реки составит: (24 + 40):2 = 32 (см/сек), а скорость сноса
грунта: 0,2*32 = 6,4 (см/сек). Тогда с учетом полусуточной периодичности течения длина
прибрежной полосы с ухудшенными условиями нагула составит:
L = 6,4 см/сек * 12 час * 2 * 3600 сек/час:100000 см/км = 5,53 км.
Суммарный ущерб от ухудшения условий нагула молоди во всей прибрежной
полосе составит:
Y = 115126500 * 5,53 = 636,6 млн. руб.
Исчисление ущерба при незаконной добыче водных биологических ресурсов.
Постановлением Правительства РФ от 25 мая 1994 г. № 515 утверждены таксы для
исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный гражданами, юридическими
лицами и лицами без гражданства уничтожением, незаконным выловом или добычей
водных биологических ресурсов во внутренних рыбохозяйственных водоемах,
территориальных водах, на континентальном шельфе, в исключительной экономической
зоне РФ и запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках России, за пределами
исключительной экономической зоны РФ до внешних границ экономических и
рыболовных зон иностранных государств.
Штрафы также предусмотрены и за незаконную заготовку икры: осетровой — в
размере 15 минимальных месячных оплат за 1 кг, лососевых — 12, морских
беспозвоночных — 4; кормовых организмов — мотыля, трубочника и т. п. — 3,5.
5.6. Экономическая ценность рекреационных ресурсов
Ограниченность рекреационных ресурсов, ухудшение их целебных свойств под
воздействием процессов урбанизации, общего ухудшения состояния окружающей
природной среды, сокращения неосвоенного пространства биосферы требует надлежащей
организации их учета, определения ценности, охраны и сохранения. Так, Приморский
край, располагающий значительными проявлениями лечебных минеральных вод, в
результате безграмотной мелиорации, вырубки лесов, нарушений допущенных в
результате непрофессионального проведения буровых работ на месторождениях
минеральных вод, лишился десятков важных источников.
Для определения ценности лесных парков, ландшафтов и т.п. могут быть
использованы ранее рассмотренные методы, в том числе метод «зональных путевых
издержек» или его вариации.
В основу определения ценности природных лечебных ресурсов может быть
положен социально-экономический эффект от использования рекреационных ресурсов в
оздоровительных целях. При таком подходе, разработанном специалистами Отделения
экономики и эконологии Мирового океана морского гидрофизического института АН
Украины, удельный эффект при прочих равных условиях оздоровления одного рекреанта
рассчитывается по формуле:
Эуд = Э уд с — Эуд до,
где Э уд с — удельный эффект лечения одного рекреанта в санатории с
применением природных лечебных ресурсов; Эуд до — эффект оздоровления аналогичного
среднестатистического рекреанта в доме отдыха без применения природных лечебных
ресурсов.
Суммарный годовой экономический эффект от курортного использования
месторождения природных лечебных ресурсов (Э) отделяется по формуле:
Э = Эуд * V,
где Эуд — удельный экономический эффект от курортного применения 1м3
учебного природного ресурса (руб./м3); V — объем использования лечебного ресурса (м3).
Рассмотренный метод применим для оценки эффективности всех основных
природных лечебных ресурсов: лечебных илов, подземных и поверхностных минеральных
вод, песка пляжей, а также ресурсов атмосферного воздуха, используемого в лечебных
целях.
Величина Эуд определяется из выражения:
Эуд = Экт / Н0,
где Экт — годовой экономический эффект в результате курортного лечения 1 чел. с
применением лечебных природных ресурсов, руб./м3, Н0 — норматив применения
лечебных природных ресурсов на курс санаторного лечения 1 рекреанта, м3/чел.
Экл = Эл — Э0,
где Эл — годовой экономический эффект в результате пребывания 1 чел. в
санатории, руб./чел.; Э0 — годовой экономический эффект в результате пребывания 1 чел.
в доме отдыха, руб./чел.
Эффекты от санаторно-курортного лечения работников материального
производства и их оздоровления в домах отдыха оцениваются на основе учета снижения
количества дней временной нетрудоспособности; снижения затрат на оплату больничных
листов; роста производительности труда; увеличения продолжительности жизни в
работоспособном возрасте; снижения затрат на лечение в больнице и потерь рабочего
времени и посещение поликлиники.
Годовой
экономический
эффект
от
курортного
оздоровления
1
среднестатистического человека (в том числе и из сферы нематериального производства и
неработающей части населения) определяется по формуле:
Эк = Эм + Энм +Эн,
где Эм, Энм, Эн — соответственно годовые экономические эффекты от
оздоровления 1 работника материального производства, 1 работника нематериального
производства и 1 неработающего.
Экономический эффект от оздоровления 1 работника сферы материального
производства определяется по формуле:
Эм = ∆Эп + ∆Эб + ∆Энд + ∆Эж + ∆Элб + Элп — Рс,
где ∆Эп — годовой экономический эффект от повышения выработки работником
материального производства национального дохода за счет снижения потерь рабочего
времени при сокращении временной нетрудоспособности; ∆Эб — эффект от снижения
затрат на оплату больничного листа; ∆Энд — эффект (увеличение национального дохода)
от повышения производительности труда после оздоровления работника; ∆Эж — эффект
(прирост национального дохода) от увеличения продолжительности трудовой жизни; ∆Элб
— эффект от снижения затрат на лечение в больнице; ∆Элп — эффект от снижения затрат
на лечение в поликлинике в связи с сокращением его заболеваемости; Рс — расходы на
лечение 1 чел. в санатории.
Экономический ущерб от потери рекреационных ресурсов.
Нарушение лечебных свойств рекреационных ресурсов приводит к потере
естественных источников повышения здоровья населения и, следовательно, должно
квалифицироваться как экономический ущерб, нанесенный природной среде. Для
регионов, обладающих природными лечебными ресурсами, ущерб определяется методом
прямого счета. Так, удельный социальный ущерб (Ууд) от некурортного использования
или антропогенной деградации природных лечебных ресурсов оценивается величиной
снижения численности оздоровляемых больных, вследствие ухудшения или потери
целебных свойств ресурсов или изъятия их из сферы курортного природопользования.
Средняя стоимость рекреационного использования приморской зоны региона
определяется в зависимости от видов оздоровления (санаторно-курортного лечения,
отдыха в пансионате, домах отдыха, детских лагерях и т. д.) по стоимости путевки,
количеству рекреантов, продолжительности отдыха.
Плата за пользование рекреационными ресурсами.
С юридического лица, осуществляющего рекреационное природопользование
взимается плата в виде:
• платежей за право пользования природными рекреационными ресурсами в
пределах установленных лимитов;
• отчислений на воспроизводство (восполнение) и охрану природных
рекреационных ресурсов;
• сбор за выдачу лицензий.
Порядок взимания и исчисления платежей устанавливается «Временным
положением о плате за пользование природными рекреационными ресурсами на
территории Приморского края», утвержденными в установленном порядке. Кроме
указанных платежей пользователь уплачивает налоги и другие обязательные платежи,
предусмотренные законодательством, включая плату за землю, за использование
минерально-сырьевых ресурсов (минеральная вода), плату за предварительную
информацию, участие в конкурсе.
Общие принципы введения платы за эксплуатацию природных ресурсов земной
коры определены в законе «О недрах». Если по каким-либо ресурсам, в частности по
лечебным грязям, основные параметры платежей законодательно на федеральном уровне
не введены, то, учитывая, что ресурсы находятся в совместном ведении федерации и
субъектов федерации, последние сами принимают соответствующие региональные
постановления по платежам, которые действуют до принятия соответствующих решений
на федеральном уровне (по этой причине субъектами федерации принимаются Временные
положения…).
Конкретные размеры, порядок и сроки внесения платежей за использование
рекреационных ресурсов устанавливаются в процессе лицензирования.
В настоящее время все вопросы рекреационного природопользования регулируется
на уровне органов государственной власти края (до принятия соответствующих
федеральных нормативных правовых актов).
5.7. Оценка экономического ущерба от загрязнения атмосферного воздуха
Атмосферный воздух относится к неограниченному ресурсу, поэтому пока не стоит
проблема его экономической оценки. Однако его загрязнение наносит ощутимый ущерб
реципиентам, что предопределяет необходимость его компенсации в виде прямых выплат
или введенной системы платежей. Определение системы платежей обусловливает
потребность в инструментах расчета экономического (экологического) ущерба,
наносимого выбросами загрязняющих веществ осуществляемыми предприятиями,
организациями и другими юридическими и физическими лицами.
Существует несколько подходов к определению экономического ущерба: метод
концентраций (определенной концентрации ингредиента ставится в соответствие
денежный ущерб), валовой метод (весовой единице загрязняющего вещества
соответствует денежный ущерб).
Таблица 1
Значения показателя σ относительной опасности загрязнения атмосферного
воздуха над территориями различных типов
Тип загрязняемой территории
Значение σ
Курорты, санатории, заповедники, заказники 10
Пригородные зоны отдыха, садовые и 8
дачные кооперативы
Населенные места с плотностью населения σ (0,1 га/чел. )*n
чел./га
Территории промышленных предприятий
4
Леса:
1-я группа
0,2
2-я группа
0,1
3-я группа
0,025
Пашни*:
Южные зоны
0,25
ЦЧЗ, Южная Сибирь
0,15
Прочие районы
0,1
Сады, виноградники*
0,5
Пастбища, сенокосы*
0,05
* Примечание. Для орошаемых пахотных земель, садов, виноградников, сенокосов
указанные коэффициенты увеличиваются в два раза.
Рассмотрим следующий метод. Общий ущерб Y от выбросов равен: Y = γσfM, где γ
— нормативный экологический ущерб от выбросов в атмосферу, руб./усл.т., долл./усл.т.
(ориентировочно γ = $4/усл.т.); σ — показатель, характеризующий относительную
опасность загрязнения атмосферного воздуха в зависимости от типа территории (величина
безразмерная); f — коэффициент, учитывающий характер рассеивания загрязняющего
вещества или определенной примеси в общих выбросах, в атмосфере (величина
безразмерная); М — приведенная масса годового выброса загрязнений из источника,
усл.т./год.
Если зона активного загрязнения (ЗАЗ) неоднородна и состоит из sj территорий,
для которых σj различны, то общее σ определяется по формуле:
k
s
σ = σ ЗАЗ = ∑ j ⋅ σ j ,
j =1 s ЗАЗ
где j — номер типа территории, k — число типов территорий.
ЗАЗ для организованных источников представляет кольцо, заключенное между
окружностями с радиусами:
rвнутр. = 2ϕh, rвнешн. = 20ϕh,
где h — высота источника, м; ϕ — безразмерная поправка на подъем факела
выбросов в атмосфере, вычисляемая по формуле: ϕ = 1 + ∆T / 75oC, где ∆Т —
среднегодовое значение разности температур в устье источника (трубы) и в окружающей
атмосфере, оС.
Для автомагистралей: ЗАЗ = 200 м + полоса с центром по трассе.
Значение f:
а) для газообразных примесей и легких мелкодисперсных частиц со скоростью
оседания < 1 см/с:
f = f(1) = (100 м / (100 м + ϕh)) * (4 м/с / (1 м/с + u)),
где u — среднегодовое значение модуля скорости ветра на уровне флюгера, м/с;
б) для частиц, оседающих со скоростью от 1 до 20 см/с:
f = f(2) = (1000 м / (60 м + ϕh))1/2 * (4 м/с / (1 м/с + u)),
в) для частиц, оседающих со скоростью свыше 20 см/с:
f = f(3) = 10.
Значение приведенной массы годового выброса загрязнений в атмосферу из
источника М определяется по формуле:
M = Σ(i=1...N) Aimi,
где mi — масса годового выброса примеси i-го вида в атмосферу, т/год;
Ai — показатель относительной агрессивности примеси i-то вида, усл.т/т;
N — общее число примесей, выбрасываемых источником в атмосферу.
Платежи за загрязнение атмосферного воздуха.
Плата за загрязнение атмосферы выбросами ЗВ от стационарных источников.
Платы за выбросы ЗВ в размерах, не превышающих установленные нормы, определяются
по формуле:
Пна = Σ(i=1...n) Ziна Mia, Mia ≤ Miна,
где i — вид загрязняющего вещества (i = 1, 2, ..., n); Ziна — ставка платы за выброс
1 т i-го ЗВ в пределах допустимых нормативов выбросов (руб.); Mia — фактический
выброс i-го ЗВ (т); Miна — предельно допустимый выброс i-го 3В (т).
Ziна = рiна kэа,
где рiна — базовый норматив платы (руб.) за выброс 1 т i-го 3В в объеме, не
превышающем предельно допустимый выброс; kэа — коэффициент экологической
ситуации и экологической значимости атмосферы в данном регионе.
Плата за выбросы 3В в пределах установленных лимитов определяется по формуле:
Пла = Σi Ziла (Mia — Miна), Miна < Mia ≤ Miла,
где Ziла — ставка платы за выброс 1 т i-го 3В в пределах установленного лимита
(руб.); Mia — фактический выброс i-го 3В (т); Miна — предельно допустимый выброс i-го
3В (т); Miла — выброс i-го 3B в пределах установленного лимита (т).
Ziла = рiла kэа,
где рiла — базовый норматив платы за выброс 1 т i-го 3B в пределах установленного
лимита (руб.).
Плата за сверхлимитный выброс 3B рассчитывается по формуле:
Псла = 5Σi Ziла (Mia — Miла), Miа < Miла,
где Miа — фактический сброс i-го 3B.
Общая плата за загрязнение атмосферного воздуха определяется суммированием
расчетных величин:
Па = Пна + Пла + Псла.
Коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости состояния
атмосферного воздуха изменяются от 1,0 в Дальневосточном регионе до 2,0 в Уральском
регионе.
На территории Российской Федерации взимается плата за загрязнение
атмосферного воздуха с предприятий, учреждений, организаций, других юридических лиц
независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, включая
совместные предприятия с участием иностранных юридических лиц и граждан, которым
предоставлено право ведения производственно-хозяйственной деятельности на
территории РФ.
Модуль 4. Государственное управление природными ресурсами
в Российской Федерации
Тема I. Земельные ресурсы
Все вопросы землепользования на территории Российской Федерации
регулируются Конституцией РФ, Земельным Кодексом РФ (от 25.10.2001 № 136-ФЗ),
Федеральными Законами О введении в действие земельного кодекса Российской
Федерации (25.10.2001 № 137-ФЗ), Об обороте земель сельскохозяйственного назначения
(24.07.2002 № 101-ФЗ), О землеустройстве (18.06.2001 № 78-ФЗ), О государственном
земельном кадастре (2.01.2000 № 28-ФЗ), а также законами общей юрисдикции и
ресурсными законами.
На территории Приморского края вопросы землепользования в первую очередь
регулируются краевыми законами: «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения
на территории Приморского края», «О регулировании земельных отношений в
Приморском крае», «О порядке проведения землеустройства» и прочими нормативными
правовыми актами, принятыми в соответствии с федеральным законодательством.
1. Понятие земельных ресурсов
Под земельными ресурсами понимаются земли, систематически используемые или
пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей.
Земельные ресурсы ограничены. Они не заменимы другими средствами
производства. Использование их связано с постоянством места. Различаются они по
агропроизводственным свойствам, плодородию и расположению.
Поверхность Земли составляет 51,0 млрд. га, в том числе Мировой океан занимает
36,1 (70,8%) и суша 14,9 млрд. га (29,2%). В составе суши, исключая Антарктиду, на
собственно земельные ресурсы, которые практически находятся в распоряжении
человечества, приходится 13,4 млрд. га, или 26% площади Земли. Земельный фонд мира
распределяется следующим образом:
а) обрабатываемые земли — 11,3%, из них — пахотные 10,4%;
б) необрабатываемые земли — 88,7%, из них луга и пастбища — 25,8%; лесные
земли — 29,6%; прочие земли — 33,3%.
Вся территория РФ образует земельный фонд страны. Площадь земельного фонда
России 17,1 млн кв. км, что составляет 11,5 % площади суши Земли (12,8 % исключая
Антарктиду). Различают земельный фонд республик, краев и областей, автономных
областей, автономных округов, районных и других образований.
Земли РФ по целевому назначению подразделяется на следующие категории:
1. земли сельскохозяйственного назначения;
2. земли поселений;
3. земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, обороны и иного специального
назначения;
4. земли особо охраняемых территорий и объектов;
5. земли лесного фонда;
6. земли водного фонда;
7. земли запаса.
Таблица 2
Распределение земельного фонда Российской Федерации по целевому назначению
Категория земель
млн. га % к общей площади
Земли сельскохозяйственного назначения
440,1
25,74
Земли населенных пунктов
Земли промышленности, транспорта и иного
несельскохозяйственного назначения
Земли особо охраняемых природных территорий
Земли лесного фонда
Земли водного фонда
Земли запаса
Всего земель
18,6
17,4
1,09
1,02
31,7
1059,8
27,8
114,4
1709,8
1,85
61,98
1,63
6,69
100
Согласно Земельному кодексу РФ (Ст. 8) земли могут находиться в
государственной (Федеральной и субъектов Федерации), муниципальной и частной
собственности. В отношении к земельным участкам существуют такие виды правовых
отношений как собственность, землепользование, землевладение и аренда.
Статистика земельных ресурсов выделяет также земли по их состоянию
нарушенные, земли отработанные, земли, подверженные водной эрозии, дефляции,
селям и т.д.
Земли нарушенные — участки земель, на которых в результате хозяйственной
деятельности нарушился почвенный покров, изменился гидрологический режим, а также
участки земель, занятые терриконами, накопителями, отстойниками, хранилищами
отходов и т. д.
Земли отработанные — участки земель, на которых полностью закончены
работы, вызвавшие нарушение почвенного покрова, но не проведено их восстановление.
Земли, подверженные водной эрозии, дефляции и селям, — земли, почвенный
слой которых размывается и смывается водой (эрозия), выдувается ветрами (дефляция),
смывается бурными паводками, селями на горных реках.
2. Загрязнение земель и их защита
Загрязнение земель — это привнесение, накопление и возникновение на
поверхностном слое земли новых, обычно не характерных для нее физических,
химических или биологических элементов или превышение в ней концентраций
указанных элементов по сравнению со среднемноголетним уровнем. Оно вызывается
попаданием в почву бытовых отходов, отходов производственной деятельности, примесей
из загрязненного атмосферного воздуха и водных источников, накоплением химических
веществ, вносимых в почву для повышения урожайности сельскохозяйственных культур.
Загрязнение почвы вызывает множество негативных явлений — снижает урожаи,
способствует накоплению токсичных веществ, угрожающих здоровью и жизни человека.
Защита и восстановление земель осуществляется путем ограничения и запрещения
использовать токсичные и биохимически стойкие вещества, внесения пестицидов,
превращения в компост твердых отбросов, богатых органическими соединениями;
ирригации, мелиорации, борьбы с эрозией почв, рекультивации земель.
Борьба с эрозией и дефляцией обеспечивается выполнением комплекса
мероприятий: пахоты поперек склона, бороздования, гребневания, челночной и
безотвальной пахоты, посадки лесных полос, террасирования лесных склонов.
Защита от селей обеспечивается скреплением почвы склонов и предохранением от
размыва (посадки кустарников и леса), а также строительством гидротехнических
сооружений — плотин, дамб, каналов для отвода селей в заранее подготовленные
приемники.
Статья 12 Земельного кодекса РФ определяет цели охраны земель.
1. Земля в РФ охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на
соответствующей территории. Использование земель должно осуществляться
способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли
быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой
осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
2. Целями охраны земель являются:
• предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель,
других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
• обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации,
загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным)
воздействиям хозяйственной деятельности.
Тема II. Государственное управление в области недропользования
1. Государственный фонд недр
Недра — часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его
отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающейся
до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Минерально-сырьевые ресурсы — совокупность полезных ископаемых,
содержащихся в недрах земли, являющихся основой для развития отраслей народного
хозяйства. В составе минерально-сырьевых ресурсов выделяют: цветные и редкие
металлы, благородные металлы, энергетическое сырье, нерудные полезные ископаемые,
сырье для строительной индустрии, лечебные источники и грязи.
Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие
собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории
Российской Федерации и ее континентального шельфа.
Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное
пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные
ресурсы являются государственной собственностью.
Совокупность запасов полезных ископаемых, осваиваемых или предусмотренных к
освоению составляет минерально-сырьевую базу России.
В России открыто и разведано около 20 тыс. месторождений полезных ископаемых,
из которых более 30% введено в промышленное освоение.
Являясь базисом развития экономики, минеральные ресурсы во многом
определяют экономический потенциал любой страны, размещение и развитие
производительных сил. Развитие мировой экономики сопровождается неуклонным ростом
использования минеральных ресурсов. В развитых странах в горно-добывающей и
перерабатывающей отрасли сосредоточено от 20 до 40% капитальных вложений и занято
до 20 % трудовых ресурсов. Годовой объем мирового горно-промышленного
производства достигает 0,8 — 1,0 трлн дол. США.
Таблица 3
Стоимостная оценка некоторых видов минерально-сырьевых ресурсов мира и
России
Виды минеральноВсего в мире, Всего в России
сырьевых ресурсов
млрд. долл.
США
млрд. долл. США % по отношению к миру
Топливно63253
энергетические
Черные, легитирующие 11159
и тугоплавкие металлы
12846
20,3
2927,6
26,2
Цветные металлы
1920,7
221,7
11,5
Благородные металлы
1126,8
86,6
7,7
Горно-химическое
сырье
1633,3
306,9
18,8
Доля России в общемировом горно-промышленном производстве составляет 14%.
В России ежегодно извлекается 9-10 % мировой добычи нефти, 20-25% природного газа,
5-7% угля, 7-8% железных руд, 12-20% никеля и кобальта, более 10% вольфрама, 26%
алмазов, 12% калийных солей, 6% фосфорного концентрата, значительна часть других
цветных и редких металлов, золота, серебра, платины и платиноидов. Минеральносырьевая продукция продолжает оставаться главной составляющей российского экспорта,
обеспечивающей около 70% всех валютных поступлений России.
По объему разведанных запасов Россия занимает ведущее положение в мире. В
недрах России, территория которой составляет 12% суши Земли, сосредоточено 14%
мировых запасов нефти, 35% газа, 11% угля, 26% железных руд, значительная часть
мировых запасов золота, алмазов, цветных и редких металлов. Валовая потенциальная
ценность выявленных и разведанных запасов полезных ископаемых России многократно
превышает суммарную ценность всех остальных природных ресурсов и основные фонды
страны и составляет около 30 трлн дол. США.
Приморский край, обладающий благоприятными физико-географическими
условиями для жизни человека, является наиболее заселённым и экономически развитым
регионом Российского Дальнего Востока. В результате геологоразведочных работ в
Приморье открыт целый ряд крупных и уникальных месторождений разнообразных
полезных ископаемых, на базе которых создана и функционирует самая мощная на
Дальнем Востоке горнодобывающая промышленность.
На запасах Дальнегорского боросиликатного месторождения работает крупное
горно-химическое предприятие ОАО “Бор”, выпускающее 100% боропродуктов в России.
Приморье производит более 80% общероссийского свинца и 30% цинка в концентратах за
счёт разработки ОАО “Дальполиметалл” Дальнегорских скарново-полиметаллических
месторождений. ОАО “Ярославский ГОК”, разрабатывающий Вознесенское и
Пограничное флюоритовые месторождения, даёт 80% плавикового шпата России. ОАО
“Приморский ГОК и ОАО “Лермонтовская ГРК” вместе выпускают около 80% вольфрама
России в концентратах за счёт разработки богатейших скарново-шеелитовых
месторождений Восток-2 и Лермонтовского.
Кроме того, в крае в крупных объёмах идёт добыча бурых и каменных углей,
строительных материалов, в том числе для двух мощных цементных заводов,
расположенных в г. Спасске-Дальнем; действует ряд санаторно-больничных комплексов
на базе подземных минеральных источников и морских грязей, в том числе один из
крупнейших в России Шмаковский.
В небольшом количестве в крае добывается россыпное золото, цеолиты,
бентонитовые глины и другие полезные ископаемые. Вводятся в эксплуатацию коренные
золото-серебряные месторождения.
В Приморье имеются перспективы выявления месторождений сурьмы, ртути,
марганца, барита, каолинов, и высококачественных кварцитов для производства стекла.
Появились перспективы выявления месторождений драгоценных камней: алмазов в
коренном залегании, а так же корундов и сапфиров в золото-россыпных месторождениях
Незаметненского рудного узла.
Есть основания для переоценки перспектив края на нефть и газ, как в наземной
части, так и на шельфе Японского моря. По предварительной оценке ресурсы нефти в
Суйфунском осадочном бассейне составляют 30-50 млн тонн.
Суммарная валовая ценность минерального сырья разведанного в недрах
Приморского края оценивается в 190 млрд. дол. США.
В структуре добычи традиционно преобладают бурые и каменные угли — 47 %,
значительную роль играют цветные и редкие металлы — 21 % и неметаллы -14 %.
Производство благородных металлов (золота из россыпных и комплексных вольфрамовомедных месторождений, серебра из комплексных полиметаллических месторождений) не
превышает 10 %, добыча общераспространенных полезных ископаемых — 3 %.
Суммарная стоимость первого товарного продукта, ежегодно извлекаемого из недр
Приморского края, оценивается по меньшей мере в 3,8 — 4,5 млрд. руб.
Основными факторами, характеризующими состояние горнодобывающей отрасли
Приморского края являются:
• истощение
активных
разведанных
запасов
на
эксплуатируемых
месторождениях, в результате систематического превышения в последнее
десятилетие объемов добычи полезных ископаемых над уровнем прироста
запасов;
• низкий уровень комплексного использования минерального сырья,
недостаточная эффективность применяемых технологий добычи и переработки
полезных ископаемых, значительная изношенность оборудования;
• низкая доля труда в себестоимости продукции минерально-сырьевого
комплекса вследствие ее неглубокой переработки;
• нерациональная структура подавляющего большинства горнодобывающих
предприятий, обусловленная их узким производственным профилем;
• высокая техногенная нагрузка на все компоненты природной среды;
• преобладающая ориентация на внешний (преимущественно АТР) рынок
вследствие низкого внутрироссийского потребления.
В 2001 г. в крае полностью прекращена эксплуатация оловорудных месторождений
Кавалеровского района.
2. Государственное управление в области недропользования
Согласно Конституции РФ (статья 72) вопросы владения, пользования и
распоряжения государственным фондом недр в пределах территории Российской
Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех
народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и
субъектами Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ
издаются федеральные законы и принимаются соответствующие им законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76).
В области недропользования, правовые и экономические основы комплексного
рационального использования и охраны недр определены в Законе РФ «О недрах» и
включают в себя:
• общие вопросы охраны и использования недр;
• управление в области использования и охраны недр;
• контроль за использованием и охраной недр;
• государственный фонд недр, государственный кадастр месторождений и
• проявлений полезных ископаемых;
• собственность на недра;
• пользование недрами, виды пользования;
• государственная система лицензирования;
• основные права и обязанности пользователя недр;
• плата при пользовании недрами;
•
•
•
рациональное использование и охрана недр;
государственная экспертиза запасов полезных ископаемых;
ответственность за нарушение законодательства о недрах.
Данный закон (статьи 3,4,5) разграничивает компетенцию органов государственной
власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере
регулирования отношений недропользования.
2.1. Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в сфере
регулирования отношений недропользования
В компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в сфере
регулирования отношений недропользования входят:
1. разработка и совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах;
2. определение и реализация федеральной политики недропользования, определение
стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и
качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации
федеральных программ;
3. установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработка
соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и
прогнозных ресурсов полезных ископаемых;
4. создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов
геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет
государственных средств;
5. государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных
ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;
6. определение совместно с субъектами Российской Федерации региональных перечней
полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение
участков недр федерального значения, регионального значения и местного значения,
установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть
предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;
7. составление
государственного
баланса
запасов
полезных
ископаемых;
государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых
и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных
ископаемых; ведение государственного кадастра месторождений и проявлений
полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому
изучению недр;
8. распоряжение недрами континентального шельфа Российской Федерации;
9. введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для
обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;
10. распоряжение совместно с субъектами Российской Федерации государственным
фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении
Российской Федерации;
11. установление размеров и порядка взимания платы за геологическую информацию о
недрах, а также утверждение соглашений на условиях раздела продукции;
12. координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с
пользованием недрами;
13. защита прав пользователей недр и интересов граждан Российской Федерации;
14. разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами Российской
Федерации;
15. заключение международных договоров Российской Федерации по геологическому
изучению, использованию и охране недр;
16. государственный
контроль
за
геологическим
изучением,
рациональным
использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения;
17. заключение соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр.
Реализация общей федеральной политики недропользования в Российской
Федерации возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр
и его территориальные органы по согласованию с субъектами Российской Федерации.
Российская Федерация может передавать отдельные полномочия по регулированию
отношений недропользования субъектам Российской Федерации.
2.2. Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации
в сфере регулирования отношений недропользования
В компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации
в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях входят:
1. принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации о недрах;
2. участие в разработке и реализации государственных программ геологического
изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской
Федерации;
3. разработка и реализация территориальных программ развития и использования
минерально-сырьевой базы;
4. создание и ведение территориальных фондов геологической информации,
распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих
субъектов Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов;
5. участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных
ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;
6. составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и
проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для
строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
7. распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом
недр на своих территориях и выделение совместно с Российской Федерацией участков
недр федерального, регионального и местного значения, подготовка совместно с
Российской Федерацией перечней участков недр, право пользования которыми может
быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;
8. по представлению территориальных органов в области управления государственным
фондом недр установление конкретных размеров платежей за пользование недрами;
9. установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а
также строительства подземных сооружений местного значения;
10. защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов
граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;
11. лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр
регионального и местного значения;
12. участие субъектов Российской Федерации в пределах полномочий, установленных
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в соглашениях о
разделе продукции при пользовании участками недр;
13. определение условий и порядка пользования месторождениями полезных ископаемых;
14. государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным
использованием недр в соответствии с установленным порядком;
15. регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за
исключением отнесенных к ведению Российской Федерации.
2.3. Компетенция органов местного самоуправления районов, городов в сфере
регулирования отношений недропользования
В компетенцию органов местного самоуправления районов, городов в сфере
регулирования отношений недропользования входят:
1. участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и
экологических интересов населения территории при предоставлении недр в
пользование и отводе земельных участков;
2. развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;
3. предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на
строительство подземных сооружений местного значения;
4. приостановление работ, связанных с пользованием недрами при разработке
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, в случае нарушения
условий предоставления участка недр в пользование;
5. контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных
полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых;
6. введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных
пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях,
если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб
хозяйственным объектам или окружающей природной среде.
Государственное управление в области недропользования осуществляется с
соблюдением следующих основополагающих принципов:
• государственной собственности на недра;
• участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
осуществлении властно-распорядительных и контрольных функций;
• разрешительном характере предоставления прав пользования недрами,
удостоверяемых государственной лицензией;
• единого перечня оснований получения и прекращения права пользования
недрами;
• возвратности участков недр;
• срочности и платности пользования недрами;
• рационального и комплексного пользования недрами;
• максимального снижения вредного воздействия на окружающую среду;
Вопрос собственности на ресурсы недр является ключевым. В законе «О недрах»
(1996) предусматривается разделение государственной собственности на федеральную и
субъектов Федерации. Но этот вопрос окончательно в законодательстве РФ не
урегулирован. Большинство субъектов Федерации поддерживают идею выделения среди
участков недр объектов федерального, регионального и местного значения с разделением
полномочий государственных органов по управлению фондом недр соответствующих
уровней.
3. Пользование недрами
3.1 Виды пользования недрами
Недра предоставляются в пользование для:
1) регионального геологического изучения, включающего региональные геологогеофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания,
научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее
геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений
и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга
состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые
без существенного нарушения целостности недр;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений
полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков
недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых;
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов
горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное,
культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и
учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и
другие подземные полости);
6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических
коллекционных материалов.
Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического
изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча
может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по
его завершении. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых
разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов.
Разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях,
не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с
утвержденными техническими проектами.
3.2. Сроки пользования недрами
Сроки пользования недрами зависят вот вида и условий пользования участком недр
и составляют:
• для геологического изучения до 5 лет;
• для добычи полезных ископаемых — на срок отработки месторождения
полезных ископаемых ;
• для добычи подземных вод — до 25 лет;
Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства
и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением
отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, a также для образования
особо охраняемых геологических объектов и иных целей.
3.3. Основания получения права пользования участками недр
Основаниями получения права пользования участками недр могут быть:
1. решение Правительства Российской Федерации, (лицензии на право разведки добычи
полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального
моря и континентального шельфа Российской Федерации);
2. решение Правительства Российской Федерации, согласованное с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для целей захоронения
радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах,
обеспечивающих локализацию таких отходов;
3. совместное решение федерального органа управления государственным фондом недр
или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего
субъекта Российской Федерации (лицензии на право разведки и добычи полезных
ископаемых на участках недр, расположенных на территории субъекта Российской
Федерации, для целей геологического изучения и добычи подземных вод,
используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического
обеспечения водой объектов промышленности, для целей строительства и
эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
а также для образования особо охраняемых геологических объектов);
4. решение федерального органа управления государственным фондом недр или его
территориального
органа,
согласованное
с
заинтересованными
органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации (лицензия на право
геологического изучения участков недр, в том числе участков недр внутренних
морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской
Федерации);
5. решение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
соответствии с установленным этими органами порядком предоставления права
пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных
полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр
местного значения, используемыми для целей, не связанных с добычей полезных
ископаемых.
4. Лицензирование недропользования
Предоставление лицензии на право пользования недрами осуществляется путем
проведения конкурсов и аукционов.
Выбор конкурсного или аукционного способа предоставления лицензий, а так же
сроков, порядка и условий проведения конкурсов и аукционов принимается органами,
предоставляющими право пользования участками недр. В действующем законодательстве
четко не регламентированы критерии выбора аукционной или конкурсной основы для
предоставления участка недр в пользование.
Информация о предстоящих конкурсах или аукционах на право пользования
участками недр, должна быть опубликована в общероссийских издаваемых на
территориях соответствующих субъектов Российской Федерации средствах массовой
информации.
Порядок и условия проведения конкурсов или аукционов на право пользования
участками недр, определяются федеральным органом управления государственным
фондом недр или его территориальным органом совместно с органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими
федеральными органами исполнительной власти.
Порядок
предоставления
недр
для
разработки
месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами
юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков
с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не
связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Заявки на участие в конкурсе или аукционе должны содержать необходимые
сведения о заявителе:
а) для юридических лиц — наименование и организационно-правовая форма,
юридический адрес, номер расчетного счета и соответствующего банка;
для физических лиц — фамилия, имя, отчество, паспортные данные (серия, номер,
когда и кем выдан, место жительства);
б) копии учредительных документов (в случае если они не заверены нотариусом, с
предъявлением оригиналов);
в) копия свидетельства о государственной регистрации предприятия;
г) документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления;
д) справку налогового органа о постановке на учет или свидетельство о
государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со штампом
налогового органа;
е) сведения о технических и технологических возможностях выполнения
лицензируемого вида деятельности, квалификации технического персонала.
Отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на
получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона может
последовать в следующих случаях:
1. заявка на предоставление лицензии подана с нарушением установленных требований,
в том числе если ее содержание не соответствует объявленным условиям конкурса или
аукциона;
2. заявитель умышленно представил о себе неверные сведения;
3. заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или
будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и
техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ;
4. если в случае предоставления права пользования недрами данному заявителю не будут
соблюдены антимонопольные требования.
Решение об утверждении результата конкурса или аукциона на право пользования
участком недр принимается в течение 30 дней с момента проведения конкурса или
аукциона.
Основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на
право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ
геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных
ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации
соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей
природной среды, учет интересов национальной безопасности Российской Федерации.
Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на
право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования
участком недр.
В случае, если объявленный конкурс на право пользования участком недр признан
несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на
пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях
объявленного конкурса.
Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным
разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с
Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные
приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие
основные условия пользования недрами.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на
пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней
целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных
условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и
пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия
пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного
договора.
Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу
в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия.
Изменения этих условий допускаются только при согласии пользователя недр и органов,
предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.
Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии
предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника
земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод
земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав
пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным
законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.
Участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода —
геометризованного блока недр.
Организационное обеспечение государственной системы лицензирования
возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его
территориальные органы.
Право пользования недрами прекращается: по истечении установленного в
лицензии срока ее действия; при отказе владельца лицензии от права пользования
недрами; при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в
лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами; в случае
переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных законодательством.
Право пользования недрами может быть досрочно прекращено,
приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
1. возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или
проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
2. нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
3. систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования
недрами;
4. возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и
другие);
5. если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к
пользованию недрами в предусмотренных объемах;
6. ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому
недра были предоставлены в пользование;
7. по инициативе владельца лицензии;
8. непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством
Российской Федерации, или представления недостоверной информации.
5. Охрана и рациональное использование недр
Использование недр для добычи полезных ископаемых, размещения сооружений,
коммуникаций, хранения продукции, а также для захоронения отходов хозяйственной
деятельности вызывает необратимые геологические процессы. Легче восстановить
растительный и животный мир, чем устранить последствия, вызванные нарушением
природного равновесия, в недрах земли.
Вторжение в недра ведет к выводу из использования сельскохозяйственных земель,
нанесению ущерба лесам, изменению гидрогеологических режимов территорий,
изменению рельефа местности и движения воздушных потоков, загрязнению атмосферы,
водных источников и образованию больших масс отходов.
Большой вред наносят открытые разработки, отторгающие под работы большие
земельные площадки. Так, при открытой угледобыче на каждые 1000 т/год
производительности угольного разреза изымается 0,1-0,15 га/год земельных угодий. При
этом на поверхность выбрасываются нижние породы, которые могут быть токсичными
для флоры и фауны. Если не принимать мер по восстановлению земель, то после таких
разработок происходит образование «индустриальных» пустынь.
Помимо мер, рассмотренных при охране земельных ресурсов, к основным мерам,
направленным на уменьшение вредного воздействия на окружающую среду при
недропользовании, необходимо отнести:
• обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов полезных
ископаемых, повышение комплексности использования месторождений, т. е.
месторождений, содержащих, кроме основного элемента, ряд сопутствующих
компонент, суммарная экономическая ценность которых нередко больше
ценности основного компонента. Это дает возможность уменьшить число
разработок месторождений, сократить потери полезных ископаемых и в то же
время расширить сырьевую базу;
• получение минерального сырья из «хвостов», т. е. ранее переработанных
горных руд. Современные технологии и достижения НТП позволяют их
повторно использовать нередко с большим эффектом, чем добывая новое
рудное сырье, так как и затраты на добычу меньше, и содержание полезных
компонентов в «хвостах» нередко не уступает вновь добываемому сырью;
• охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения,
пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и
промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
• предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с
захоронением вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод.
Государственный контроль за использованием недр и охраной окружающей
природной среды осуществляется органами геологического контроля и органами
государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными
контрольными органами.
При недропользовании необходимо учитывать выполнение следующих задач:
1. Обеспечить полное и комплексное геологическое изучение недр;
2. Соблюдать установленный порядок пользования недр и не допускать самовольное
пользование;
3. Наиболее полно извлекать из недр и рационально использовать запасы основных
полезных ископаемых и попутных компонентов;
4. Не допускать вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, на
сохранность запасов полезных ископаемых;
5. Охранять месторождения полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и
др.;
6. Предупреждать самовольную и необоснованную застройку площадей залегания
полезных ископаемых;
7. Предотвращать загрязнение недр при подземном хранении нефти, газа и иных
веществ, захоронении вредных веществ и отходов производства.
После отработки месторождений полезных ископаемых проводится рекультивация
данной территории.
Рекультивация — комплекс работ, производимых с целью восстановления
нарушенных территорий и приведения земельных участков в безопасное состояние.
Объекты рекультивации:
• карьерные выемки, терриконы, отвалы;
• земли, нарушенные при строительных работах;
• территории полигонов твердых отходов;
• земли, нарушенные в результате загрязнения.
Виды рекультивации:
1. Техническая — предварительная подготовка: планировка поверхности, снятие,
транспортировка и нанесение плодородной почвы и т. д. Засыпают выемки, в карьерах
устраивают водоемы, разбирают терриконы, отвалы, хвостохранилища, закладывают
пустые подземные пространства.
2. Биологическая — создание растительного покрова на подготовленных участках:
• формирование ландшафта, укрепление грунтов, создание условий для обитания
животных, растений, мест отдыха, восстановление продуктивности, создание
сенокосно-пастбищных угодий;
• выбор преимущественного направления рекультивации: водохозяйственное,
рекреационное и др.
3. Строительная — возведение зданий и прочих сооружений.
Основные виды последующего использования рекультивированных земель:
• Лесопитомники, лесонасаждения общего хозяйственного и полезащитного
направления;
• Сенокосы, пастбища, посевы многолетних культур, пашни, садовые участки;
• Водоемы различного назначения, включая рыборазводные;
• Водоемы для оздоровительных целей, зоны отдыха, туристические базы,
спортивные сооружения;
• Участки, законсервированные или закрепленные техническими средствами,
насаждения газоустойчивых растений;
• Здания, сооружения и другие объекты промышленно-гражданского и иного
назначения;
• Размещение отвалов производства.
Тема III. Государственное управление в области водопользования
1. Водные ресурсы
Совокупность водных объектов в пределах территории РФ, включенных или
подлежащих включению в государственный водный кадастр, образуют водный фонд
страны.
Основным источником водных ресурсов является речной сток. Среднемноголетние
ресурсы речного стока России составляют 4,3 тыс. куб. км, что соответствует 10%
мирового речного стока. Россия располагает более чем 20% мировых запасов пресных
поверхностных и подземных вод. Большое количество российских рек входит в число
крупнейших рек мира. Это Енисей, Лена, Обь, Волга, Урал, Амур и Колыма. Россия
является одной из наиболее обеспеченных водными ресурсами стран. Примерно 30 тыс.
кбм в год, или 78 кбм в сутки приходится на одного жителя страны (второе место в мире
после Бразилии). При столь значительном объеме водных ресурсов в стране, часть ее
регионов испытывает острый дефицит в воде, обусловленный неравномерностью
распределения источников по территории, колебаниями во времени и низким качеством
вод, особенно поверхностных водных объектов.
Приморский край имеет густую речную сеть. По его территории протекает около
600 рек длиной более 10 км. Из них 90 имеют длину более 50 км. Суммарный речной сток
в крае (в средний по климатическим условиям год) составляет 64 куб. км. в год. В крае 119
водохранилищ. Общий объем зарегулированного стока более 400 млн. кбм Юг края
снабжается водой из трех водохранилищ (Пионерское, Богатинское, Артемовское) с
плановой водоотдачей 430 тыс. кбм в сутки. Потребность г. Владивосток в воде 300 (до
400) тыс. кбм в сутки. На территории края выделены три гидрогеологические провинции:
Северо-Приморская, Приханкайская и Южно-Приморская с прогнозными запасами около
3 млн кбм в сутки.
Условно механизм использования водных ресурсов слагается из таких систем как
водопользование, водопотребление, водоотведение, охрана и воспроизводство водных
ресурсов.
Все отраслевые и территориальные структуры предложено делить по их
отношению к водным ресурсам на водопользователей и водопотребителей.
Водопользование — использование водных ресурсов без изъятия их из водных
объектов (гидроэнергетика, водный транспорт, рыбное хозяйство). Водопользование не
проходит бесследно для водных объектов, а сопровождается изменением режима стока,
температуры, гидробиологического и гидродинамического режимов, загрязнением.
Водопотребление — использование водных ресурсов вне водных источников,
которое сопровождается уменьшением количества воды в водных объектах
(промышленность, с/х, коммунальное хозяйство и пр.).
Водные ресурсы прямо и косвенно влияют на условия жизни и здоровье людей,
возможность развития населенных пунктов, промышленности и с/х.
В основу концепции водопользования положены четыре параметра классификации
целей водопользования:
1. Сфера формирования целей.
Реализация крупномасштабных целей водопользования приводит к изменениям
экономической, экологической и социальной сфер жизни страны.
2. Значимость формируемых целей.
Существует три уровня значимости целей водопользования: локальный,
региональный и государственный.
3. Форма проявления целей во времени.
Организация рационального водопользования сопровождается проведением
длительных по времени крупномасштабных водохозяйственных мероприятий.
4. Теснота связи целей.
Прямые цели — улучшение водоснабжения предприятий, населения и пр.
Косвенные цели — развитие региона в целом, улучшение условий производства и
жизни населения.
Возможные изменения в природной среде и социальной сфере в связи с
проведением водохозяйственных мероприятий.
В водной среде:
А). Изменение многолетней динамики стока, водного баланса;
Б). Нарушение теплового режима;
В). Переформирование русел, зоны устьев и береговой линии;
Г). Изменение минерального и биогенного свойства вод и загрязнение;
Д). Эвтрофирование;
Е). Нарушение связи в трофических цепях, изменение биопродуктивности.
В земной поверхности:
А). Изменение динамики уровней и запасов подземных вод, нарушение режима
влажности почв;
Б). Взаимодействие поверхностных и подземных вод, изменение условий
испарения и трансперации;
В). Изменение теплового режима почв;
Г). Загрязнение и изменение санитарного состояния почв;
Д). Изменение агроклиматических ресурсов, изменения в растительном и
животном мире.
В атмосфере:
А). Условия испарения и поступления влаги в атмосферу;
Б). Изменение метеорологических условий;
В). Загрязнение атмосферы и возрастающее изменение ее состава;
Г). Глобальные изменения теплового баланса.
В социальной сфере:
А). Изменение экономического и профессионального статуса населения;
Б). Изменение территориальной подвижности населения (отток из сельских
местностей, урбанизация).
В). Изменение в социальном укладе;
Г). Изменение ценностных ориентаций (работа, самовыражение и т.д.).
Д). Изменение состояния здоровья;
Е). Изменение национально-этнических отношений;
Ж). Перестройка административного управления.
2. Система органов государственного управления использованием и охраной водных
объектов
2.1. Государственный водный фонд
Совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, не
находящихся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических
лиц (частной) составляет государственный водный фонд. Все водные объекты,
составляющие государственный водный фонд находятся в государственной собственности
и подлежат включению в государственный водный кадастр.
В муниципальной и частной собственности могут находиться обособленные
водные объекты (замкнутые водоемы) — небольшие по площади и непроточные
искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными
водными объектами. Предельные размеры обособленных водных объектов определяются
земельным законодательством РФ.
Государственная собственность на водные объекты подразделяется на два вида:
собственность Российской Федерации (федеральная) и собственность субъектов РФ. В
соответствии со ст.36 Водного кодекса РФ в федеральной собственности находятся:
• поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены
на территориях двух и более субъектов РФ;
• подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более
субъектов РФ;
• трансграничные (пограничные) водные объекты;
• внутренние морские и территориальные воды РФ;
• водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных
видов рыб;
• водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями
федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;
• другие водные объекты, относимые в соответствии с Водным кодексом РФ к
федеральной собственности специальными актами Правительства РФ для
обеспечения федеральных интересов.
Водные объекты признаются федеральной собственностью специальным
Постановлением Правительства РФ по согласованию с органами исполнительной власти
соответствующих субъектов РФ. Управление водными объектами, находящимися в
федеральной собственности осуществляет Правительство РФ. Часть полномочий по
управлению этой собственностью Правительство РФ может передать соответствующим
федеральным органам исполнительной власти (министерствам, государственным
комитетам и другим ведомствам) и органам исполнительной власти субъектов РФ.
В собственности субъектов РФ могут находиться водные объекты, акватории и
бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего
субъекта РФ и не отнесенные к федеральной собственности. Водные объекты признаются
собственностью субъектов РФ специальными актами органов исполнительной власти
субъектов РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами
исполнительной власти. Управление собственностью субъектов РФ осуществляют органы
исполнительной власти субъектов РФ. Часть полномочий по управлению указанной
собственностью органы исполнительной власти субъекта РФ могут передать
соответствующим федеральным органам исполнительной власти.
2.2. Государственное управление в области использования и охраны водных
объектов
Согласно ст.72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения
водными объектами, находящимися в государственной собственности, относятся к
совместному ведению РФ и субъектов РФ. В соответствии с этим федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие
государственное управление в области использования и охраны водных объектов,
образуют единую систему органов исполнительной власти РФ, обеспечивающих
реализацию государственной политики в области использования и охраны водных
объектов.
Основные принципы государственного управления в области использования и
охраны водных объектов:
• сочетание рационального использования и охраны водных объектов;
• сочетание бассейнового и административно — территориального интересов;
• разграничение функций управления в области использования и охраны водных
объектов и функций их хозяйственного использования;
• разграничение
полномочий
(компетенции)
федеральных
органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ при
осуществлении ими функций государственного управления в области
использования и охраны водных объектов.
Сочетание рационального использования и охраны водных объектов достигается с
помощью государственной системы лицензирования водопользования; установления
определенных правил водопользования в целях сохранения водных объектов;
лимитирования и нормирования водопользования; экономического регулирования
водопользования (платность); ведения государственного водного контроля за
соблюдением правил водопользования; установления административной и уголовной
ответственности за нарушения правил водопользования.
Сочетание бассейнового и административно — территориального интересов
достигается взаимным учетом интересов субъектов РФ, территории которых расположены
в бассейне конкретного водного объекта, для удовлетворения ими своих потребностей в
водном объекте и принятием ими взаимных обязательств посредством бассейновых
соглашений по обеспечению необходимых мер для сохранения и поддержания
надлежащего состояния водных объектов в бассейне.
Разграничение функций управления в области использования и охраны водных
объектов и функций их хозяйственного использования достигается тем, что с одной
стороны — органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление
в области использования и охраны водных объектов, финансируются за счет государства и
не имеют права заниматься коммерческой и хозяйственной деятельностью, связанной с
использованием водных объектов, а с другой стороны — хозяйствующие субъекты —
водопользователи платят налоги за пользование водными объектами и не могут
осуществлять функции государственного управления в области использования и охраны
водных объектов.
Разграничение полномочий (компетенции) федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении ими функций
государственного управления в области использования и охраны водных объектов
определяется Водным кодексом РФ, а при необходимости — заключенными договорами о
разграничении предметов ведения и полномочий между этими органами. В соответствии
со статьями 65 и 66 Водного кодекса полномочия разграничиваются следующим образом.
Основные полномочия Российской Федерации в области использования и
охраны водных объектов:
• определение государственной политики в области использования и охраны
водных объектов;
• разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых
актов РФ, контроль за их соблюдением;
• разработка и, государственная экспертиза, утверждение и реализация
федеральных государственных программ по использованию, восстановлению и
охране водных объектов, схем комплексного использования и охраны водных
объектов, а также федеральных государственных программ по предупреждению
и ликвидации последствий вредного воздействия вод;
• организация и финансирование фундаментальных и прикладных научных
исследований в области использования и охраны водных объектов;
• установление порядка ведения и ведение государственного мониторинга
водных объектов, государственного водного кадастра и государственного учета
поверхностных и подземных вод;
• установление порядка использования водных объектов, выдачи, оформления,
регистрации
лицензии
на
водопользование,
выдача
лицензий
и
распорядительных лицензий;
• определение порядка установления водоохранных зон, прибрежных защитных
полос водных объектов и режима использования их территорий;
• определение порядка установления и взимания платы, связанной с
пользованием водными объектами, а также установление ее предельных
размеров;
• установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения)
для субъектов РФ;
• установление порядка эксплуатации, режимов специальных попусков,
наполнения и сработки водохранилищ, а также пропуска паводков на водных
объектах;
• координация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в
области использования и охраны водных объектов;
• установление порядка организации и проведения государственного контроля за
использованием и охраной водных объектов, осуществление контроля;
• ограничение, приостановление и запрещение использования водных объектов;
• определение режима особо охраняемых водных объектов, в том числе
источников питьевого водоснабжения, их зон и округов санитарной охраны
• заключение и выполнение международных договоров РФ в области
использования и охраны водных объектов;
• подготовка
и
осуществление
противопаводковых
мероприятий,
предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод;
• резервирование источников питьевого водоснабжения;
• подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о
восстановлении и охране водных объектов;
• проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной
документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других
объектов, влияющих на состояние водных объектов, согласование работ на
водных объектах и в их водоохранных зонах;
• объявление водных объектов или их частей зонами чрезвычайных
экологических ситуаций и экологического бедствия.
Основные полномочия субъектов Российской Федерации в области
использования и охраны водных объектов:
• разработка и принятие законов, иных нормативных правовых актов,
регулирующих водные отношения в пределах территории субъекта РФ;
• разработка и, государственная экспертиза, утверждение и реализация
территориальных
государственных
программ
по
использованию,
восстановлению и охране водных объектов, участие в разработке схем
комплексного использования и охраны водных объектов;
• заключение договоров пользования водными объектами;
• осуществление государственного контроля за использованием и охраной
водных объектов;
• установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения)
гражданам и юридическим лицам в пределах лимитов, установленных субъекту
РФ;
• установление дифференцированных размеров платы, связанной с пользованием
водными объектами;
• разрешение в исключительных случаях использования водных объектов,
содержащих природные лечебные ресурсы, для питьевого водоснабжения и
иных целей;
• утверждение правил пользования водными объектами для плавания на
маломерных плавательных средствах;
• утверждение правил охраны жизни людей на воде;
• установление порядка объявления условий общего водопользования и его
запрещения;
• определение порядка использования полезных ископаемых и других ресурсов,
извлекаемых при ведении работ на водных объектах;
• предоставление в пользование для охотничьего хозяйства водных объектов,
являющихся местами обитания диких водоплавающих и околоводных птиц,
ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты;
• подготовка
и
осуществление
противопаводковых
мероприятий,
предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод на
территории субъекта РФ;
• участие в подготовке, заключении и реализации бассейновых соглашений о
восстановлении и охране водных объектов;
• установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос на водных
объектах;
• объявление водных объектов или их частей, расположенных на территории
субъекта РФ, зонами чрезвычайных экологических ситуаций и экологического
бедствия.
2.3. Органы государственного управления использованием и охраной водного фонда
Федеральные органы: Правительство РФ и специально уполномоченный
государственный орган управления использованием и охраной водного фонда (МПР РФ).
Структура МПР следующая: центральные органы в Москве (Роскомвод МПР);
бассейновые водные управления в Москве, Таганроге, Краснодаре, Санкт-Петербурге,
Перми, Уфе, Нижнем Новгороде, Волгограде, Ростове на Дону, Казани, Тюмени,
Челябинске, Новосибирске, Красноярске, Иркутске, Магадане и Хабаровске (17 штук);
территориальные органы в отдельных субъектах Федерации под разными названиями (
ГУПР, управления по эксплуатации водохранилищ, дирекции строящихся гидроузлов и
др.) всего 128 штук; 12 научно исследовательских организаций в разных городах России.
В Хабаровске находится Амурское водное управление, во Владивостоке ГУПР по
Приморскому краю (Океанский проспект, 31). Прямого подчинения территориальных
органов перед бассейновыми нет. Как те, так и другие подчиняются непосредственно
Министерству.
На краевом уровне государственная исполнительная власть представлена
Администрацией Приморского края. В Администрации Приморского края решения,
связанные с государственным управлением водными объектами на территории
Приморского края принимаются либо непосредственно Губернатором края в виде
постановлений и распоряжений, либо первым вице-губернатором, курирующим
вопросы природопользования и охраны окружающей среды, либо через специальное
структурное
подразделение
администрации
края,
осуществляющее
функции
государственного управления водными объектами. В нашем случае таким подразделением
является Комитет по природным ресурсам администрации края, который действует на
основе Положения о комитете, утвержденного в установленном порядке. Функции
краевых органов в сфере государственного управления водными объектами определяются
полномочиями субъекта Федерации, которые мы рассмотрели ранее.
3. Пользование водными объектами
3.1. Цели, способы и виды пользования водными объектами
Водные объекты могут использоваться для следующих целей:
• питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
• здравоохранения;
• промышленности и энергетики;
• сельского хозяйства;
• лесного хозяйства;
• гидроэнергетики;
• рекреации;
• транспорта;
• строительства;
• пожарной безопасности;
• рыбного хозяйства;
• охотничьего хозяйства;
• лесосплава;
• добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля;
• для иных целей.
Способы использования водных объектов: с изъятием воды из водного объекта
(забор воды) и без изъятия воды (сброс, использование акватории, использование дна или
берегов).
Виды пользования водными объектами: общее водопользование, особое
пользование, специальное водопользование, ограниченное водопользование, аренда
водного объекта.
3.2. Общее водопользование
Водные объекты, находящиеся в государственной собственности, а также
обособленные водные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, являются
водными объектами общего пользования (общедоступного, открытого), если в
водоохранных, экологических или иных интересах они не переданы в особое
пользование, то есть пользование для ограниченного круга лиц. Полоса суши вдоль
берегов водных объектов общего пользования (бечевник) предназначается для общего
пользования. Каждый вправе (без использования транспорта) пользоваться бечевником
для передвижения и пребывания у водного объекта общего пользования, в том числе
рыболовства и причаливания плавательных средств. Ширина бечевника не может
превышать 20 м.
К общему водопользованию относится пользование водными объектами без
применения сооружений, технических средств и устройств в следующих целях:
• удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения при заборе воды;
• массового отдыха населения, водного туризма и водного спорта;
• плавания на маломерных плавательных средствах;
• водопоя скота;
• других целей, связанных с открытым доступом населения к водным объектам.
Общее водопользование может осуществляться гражданами и юридическими
лицами без получения лицензии на водопользование как на водоемах общего пользования,
так и на водоемах особого пользования. В последнем случае общее водопользование
допускается на условиях, установленных водопользователем по согласованию с
территориальным органом МПР, а при необходимости может быть запрещено
водопользователем, причем он обязан объявить публично об условиях общего
водопользования или о его запрещении на водном объекте, предоставленном ему в особое
пользование.
Государственное управление общим водопользованием заключается в следующем:
Органы исполнительной власти субъекта РФ определяют:
• порядок объявления условий общего водопользования на водных объектах
своей территории;
• утверждают правила охраны жизни людей на воде;
• правила плавания на маломерных плавательных средствах.
Органы местного самоуправления для водных объектов общего пользования,
расположенных в пределах территорий муниципальных образований, устанавливают:
• условия использования водных объектов;
• ширину бечевника и условия его использования;
• места, где запрещены купание, плавание на маломерных судах, забор воды для
питьевых и бытовых нужд, водопой скота и т.п.
Контроль за соблюдением условий общего водопользования осуществляют
Государственная инспекция по маломерным судам, органы санэпидемнадзора, другие
специально уполномоченные государственные органы в пределах своих полномочий.
3.3. Особое пользование водными объектами
Водные объекты предоставляются в особое пользование ограниченному кругу
водопользователей для обеспечения нужд обороны, энергетики, транспорта, для
сохранения, воспроизводства и добычи рыбных и других водных биоресурсов, сохранения
водных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, эстетическое,
рекреационное и оздоровительное значение, а также для иных государственных и
муниципальных нужд. Водные объекты, находящиеся в собственности РФ,
предоставляются в особое пользование по решению Правительства РФ, а водные объекты,
находящиеся в собственности субъектов РФ, предоставляются в особое пользование по
решению органов исполнительной власти субъектов РФ.
В распоряжении Правительства РФ или постановления органа исполнительной
власти субъекта РФ о предоставлении водного объекта в особое пользование указывается
название водного объекта (или его части), местоположение (координаты участка),
водопользователь, которому предоставляется водный объект в особое пользование, цель и
основные условия пользования водным объектом, прекращения, ограничения отдельных
видов водопользования, прав пользования других водопользователей, срок, в течение
которого должна быть оформлена лицензия на водопользование и заключен договор
пользования водным объектом, а также порядок доведения указанных решений до
сведения населения и водопользователей, чьи права ограничиваются или запрещаются.
Заявитель, получив документы, удостоверяющие его право на особое пользование
водным объектом, должен оформить лицензию на водопользование и заключить договор
пользования водным объектом в соответствии с установленным порядком.
3.4. Специальное водопользование
К специальному водопользованию относится пользование водными объектами с
применением сооружений, технических средств и устройств для следующих целей:
• удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения;
• удовлетворения потребностей в воде сельского хозяйства, промышленности,
энергетики, водного транспорта, лесосплава;
• добычи полезных ископаемых из водных объектов, торфа и сапропеля со дна
водных объектов;
• строительства зданий, причалов, портовых и других сооружений (кроме
сооружений для защиты от вредного воздействия вод и улучшения качества
вод);
• сброса сточных вод.
Под сооружениями, техническими средствами и устройствами понимаются
следующие:
1. стационарные, передвижные и плавучие сооружения по механическому и самотечному
забору воды из поверхностных водных объектов;
2. водоотводящие сооружения, предназначенные для сброса в поверхностные водные
объекты промышленных, коммунально-бытовых, коллекторно-дренажных (кроме
осушительных систем), ливневых и других сточных вод, а также вод, откачиваемых из
шахт, карьеров, разрезов;
3. плотины, шлюзы и другие водорегулирующие сооружения (в том числе временные
перегораживающие сооружения);
4. гидравлические электростанции (приплотинные, деривационные, приливные,
гидроаккумулирующие);
5. платформы и искусственные острова;
6. оросительные, обводнительные и оросительно-обводнительные системы;
7. водохозяйственные сооружения тепловых станций и атомных электростанций,
предприятий ядерного топливного цикла, предназначенных для водоснабжения, сброса
отработанных вод, а также для охлаждения вод;
8. землеройная, буровая, грузоподъемная, другая спецтехника при выполнении
строительно-монтажных,
изыскательских,
дноуглубительных,
разгрузочнопогрузочных работ (кроме транспортных и по предотвращению вредного воздействия
вод), при строительстве и эксплуатации сооружений, подводных коммуникаций,
прокладке кабелей, строительстве мостов, подводных переходов газопроводов,
продуктопроводов и других работ, при добыче полезных ископаемых из водных
объектов, торфа и сапропеля со дна водных объектов;
9. суда и другие плавательные средства (кроме маломерных), используемые в
транспортных целях, а также сплав леса в плотах и кошелях.
Специальное водопользование осуществляется гражданами и юридическими
лицами только при наличии лицензии на водопользование и договора пользования
водным объектом, за исключением случаев использования водных объектов для плавания
на маломерных судах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов.
3.5. Ограниченное водопользование (водный сервитут)
Под водным сервитутом понимается право ограниченного пользования водным
объектом. Смысл этого понятия заключается в том, что права официального
водопользователя могут быть ограничены в пользу других лиц для обеспечения
возможности осуществления ими следующих действий:
•
•
•
забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств;
водопоя и прогона скота;
использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и
других маломерных плавательных средств;
• иных действий в соответствии с водным законодательством.
Как можно видеть установление водного сервитута является по своему характеру
разновидностью осуществления права общего водопользования.
Различаются публичный и частный водные сервитуты. Публичный водный
сервитут — это сервитут в пользу неопределенного круга лиц, частный водный сервитут
это ограничение в пользу конкретного юридического или физического лица.
Для осуществления водных сервитутов не требуется получения лицензии на
водопользование.
3.6. Аренда водных объектов
В настоящее время аренда водных объектов как юридический акт не применяется в
связи с отсутствием федерального закона об аренде водных объектов.
4. Лицензирование водопользования
Лицензия на водопользование является государственным актом, который в
соответствии с Водным кодексом РФ признается одним из оснований возникновения прав
пользования водными объектами. Лицензирование водопользования осуществляет МПР
РФ или его территориальные органы.
Получения лицензии на водопользование не требуется при осуществлении:
а) общего водопользования;
б) водных сервитутов;
в) использования водных объектов для плавания на маломерных судах;
г) разовых посадок (взлетов) воздушных судов;
д) водопользования для пожарных нужд;
е) пользования обособленными водными объектами.
Лицензия на водопользование может выдаваться одновременно для осуществления
нескольких целей использования водных объектов.
Право на получение лицензии на водопользование возникает у гражданина по
достижении им 18 лет, а у юридического лица — с момента его государственной
регистрации.
Лицензия может выдаваться на срок до 3 лет (краткосрочное пользование) или на
срок от 3 до 25 лет (долгосрочное пользование).
Порядок оформления лицензии.
1. В территориальный орган МПР подается заявление о выдаче лицензии.
Заявление должно содержать юридические сведения о заявителе, а также информацию о
водном объекте, виде водопользования и сроке действия лицензии.
Кроме заявления должны быть представлены следующие документы:
• копии учредительных документов;
• копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица;
• характеристика видов намечаемой и осуществляемой хозяйственной
деятельности;
• справка налогового органа о постановке на учет или свидетельство о
государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя со
штампом налогового органа;
• документ о согласовании вопроса о выделении земельного участка,
необходимого для осуществления водопользования;
•
предложения по условиям пользования водным объектом, в том числе по
улучшению состояния водного объекта и его охране;
• данные об организационных возможностях и материально-техническом
оснащении системы контроля качества вод.
2. Для получения лицензии на водопользование, связанное с использованием
водных объектов для забора воды, дополнительно к документам, указанным в пункте 1
представляются:
а) сведения о водопотребителях и потребности их в воде;
б) сведения о наличии средств учета забора воды и контроля (наблюдения) за
качеством забираемых вод;
в) утвержденная в установленном порядке документация по эксплуатируемому
водозабору;
г) разрешение на спецводопользование или предпроектная документация на
строительство планируемого водозабора.
3. Для получения лицензии на водопользование, связанное с использованием
водных объектов для целей гидроэнергетики, дополнительно к документам, указанным в
пункте 1 представляются:
а) данные об установленной мощности гидроэлектростанции;
б) данные о размерах затопления земель и ущерба от этого затопления;
в) сведения о пропускной способности энергетических, сбросных и иных
сооружений;
г) сведения о рыбозащитных и рыбопропускных сооружениях;
д) сведения о наличии средств контроля (наблюдения) за показателями водного
режима и качества воды в верхнем и нижнем бьефах;
е) данные о показателях заявленного использования водных ресурсов на нужды
гидроэнергетики;
ж)
предпроектная
документация
на
строительство
проектируемых
гидроэлектростанций с соответствующим заключением государственной экологической
экспертизы.
4. Для получения лицензии на водопользование, связанное с использованием
поверхностных водных объектов без изъятия воды, дополнительно к документам,
указанным в пункте 1 представляются:
а) технические данные о судах, других плавательных средствах;
б) разрешение государственного регистра на эксплуатацию судов, других
плавательных средств с указанием портов их приписки;
в) данные об обеспеченности береговыми и плавательными устройствами для
приема всего объема сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на судах и других
плавательных средствах;
г) сведения о наличии средств контроля (наблюдения) за качеством воды на
участке акватории при эксплуатации объектов и производстве работ, которые оказывают
или могут оказать негативное влияние на состояние водного объекта.
5. Для получения лицензии на водопользование, связанное с использованием
водных объектов для сброса сточных и (или) дренажных вод, дополнительно к
документам, указанным в пункте 1 представляются:
а) сведения о наличии технических средств учета объемов сброса и контроля
(наблюдения) за качеством сбрасываемых сточных и (или) дренажных вод;
б) обоснование заявленного объема водоотведения и сведения о показателях
качества отводимых сточных и (или) дренажных вод.
6. Для получения лицензии на водопользование, связанное с использованием
поверхностных водных объектов для добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля,
буровых и иных работ, связанных с недропользованием, представляется также лицензия
на пользование недрами.
7. Орган лицензирования:
• организует рассмотрение и проведение экспертизы представленных заявителем
материалов с оценкой их полноты и достоверности, соответствия условий
осуществления намечаемой деятельности установленным требованиям;
• выполняет расчет характеристик водопользования для установления лимитов
водопотребления и водоотведения;
• определяет условия действия лицензии на водопользование;
• обеспечивает согласование условий водопользования с заинтересованными
специально уполномоченными государственными органами в области охраны
окружающей природной среды;
• принимает решение о выдаче или отказе в выдаче лицензии на водопользование
(в течение 30 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми
документами);
• в недельный срок со дня принятия решения о выдаче лицензии на
водопользование осуществляет ее оформление, регистрацию и внесению в
реестр и выдачу водопользователю.
8. Содержание лицензии на водопользование.
Лицензия в зависимости от способов и целей использования водного объекта
должна содержать:
• сведения о водных объектах;
• сведения о водопользователе;
• сведения о водопотребителях;
• указания на способы и цели использования водных объектов;
• указание пространственных границ (координат) представляемых в пользование
водных объектах или их частей, а при необходимости мест забора (сброса)
воды;
• сведения о лимитах водопользования;
• сведения
об
обязательствах
водопользователя
по
отношению
к
водопотребителям;
• сроки действия лицензии;
• требования по рациональному использованию, охране водных объектов и
окружающей природной среды;
• иные сведения и требования в зависимости от целей и способов
водопользования.
Лицензия имеет серию, номер и вид.
Серия лицензии состоит из трех букв (аббревиатуры) наименования субъекта РФ,
на территории которого находится водный объект. Например: МОС — Москва, ВЛВ
Приморский край, ХАБ — Хабаровский край, БЛГ — Амурская область, ЮСХ —
Сахалинская область, ЧИТ — Читинская область и т.д.
Номер лицензии состоит из пяти цифр — с номера 00001 по номер 10000 для
каждого органа лицензирования.
Вид лицензий определяется кодовым обозначением, которое состоит из пяти
разрядов:
I разряд. Вид подразделения МПР, выдавшего лицензию.
Т — территориальный орган МПР
Б — бассейновый орган МПР
Ц — центральный аппарат МПР
II разряд. Вид водного объекта.
Р — река (ручей); О — озеро; В — водохранилище; П — пруд; К — канал; Б —
болото; Л — ледник; С — снежник; М — море.
III разряд. Вид использования водного объекта для целей:
В — питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
Н — здравоохранения;
Э — промышленности и энергетики;
Х — сельского хозяйства;
Л — лесного хозяйства;
Г — гидроэнергетики;
К — рекреации;
Т — транспорта;
С — строительства;
Б — пожарной безопасности;
Р — рыбного хозяйства;
О — охотничьего хозяйства;
П — лесосплава;
Д — добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля;
И — для иных целей.
При многоцелевом использовании вместо буквы цифрой указывается количество
целей.
IV разряд. Способ использования водного объекта;
З — с изъятием (забором) воды и ее возвратом;
И — с изъятием воды без возврата;
Б — без изъятия воды;
В — выпуск сточных вод (возврат).
V разряд. Характер воздействия водопользования на водный объект:
О — на количественные (объемные) характеристики водного объекта;
К — на качественные характеристики водного объекта;
Х — на количественные и качественные характеристики водного объекта;
В — воздействие на водный объект при сбросе сточных вод на рельеф местности.
Орган лицензирования вправе приостановит действие лицензии на
водопользование на срок до 6 месяцев в случаях, когда водопользователь:
• осуществляет деятельность, не предусмотренную лицензией или с нарушением
условий лицензии;
• в процессе осуществления своей деятельности систематически или грубо
нарушает водное законодательство РФ и законодательство субъектов РФ об
охране окружающей природной среды.
Действие лицензии возобновляется после устранения причин, вызвавших
приостановление ее действия, о чем водопользователь уведомляется в письменной форме.
Распорядительная лицензия.
Распорядительная лицензия — это специальное разрешение на распоряжение в
установленном порядке правами пользования водными объектами. Распорядительная
лицензия является документом, на основании которого осуществляется переход прав
пользования водными объектами от одного лица к другому. Она может быть выдана
только лицу, имеющему обычную лицензию на водопользование. Выдается эта лицензия
тем же государственным органом, который выдает лицензию на водопользование, т.е.
МПР РФ или его территориальным органом.
Выдача распорядительной лицензии рассматривается как поощрительное действие.
Выдается она при условии осуществления водопользователем мер, способствующих
улучшению состояния водных объектов. Распорядительная лицензия возлагает на
получившую ее организацию обязанность выполнять работы по укреплению берегов,
очистке воды, воспроизводству водных биоресурсов и др. За это владелец
распорядительной лицензии может сам осуществлять пользование водным объектом или
передавать по своему усмотрению право пользования водным объектом другому лицу.
Права пользования водными объектами могут переходить от одного лица к
другому только в случаях, если указанные лица осуществляют водопользование для
собственных нужд и цели использования водных объектов при переходе указанных прав
не меняются
Передача права пользования водным объектом от одного лица к другому на
основании распорядительной лицензии вызывает необходимость внесения изменений в
лицензию на водопользование.
9. Договор пользования водным объектом
Договор пользования водными объектами это соглашение органа исполнительной
власти субъекта РФ с водопользователем о порядке использования и охраны водного
объекта или его части.
Виды договоров:
• договор долгосрочного пользования водным объектом;
• договор краткосрочного пользования водным объектом;
• договор установления частного водного сервитута.
Первые два вида договоров заключаются на основании лицензии на
водопользование. После выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на
водопользование заключение договора пользования водным объектом является
обязательным. Однако, договор не должен противоречить лицензии на водопользование, и
в нем должны содержаться следующие обязательные условия:
• предусмотренные в лицензии на водопользование;
• определяющие порядок продления либо досрочного прекращения пользования
водным объектом;
• устанавливающие размер и порядок внесения платежей, связанных с
пользованием водным объектом;
• определяющие ответственность сторон за неисполнение требований
заключенного договора.
Договор установления частного водного сервитута заключается водопользователем
с лицом, в пользу которого ограничивается право пользования водным объектом.
10. Государственная регистрация лицензий на водопользование и договоров
пользования поверхностными водными объектами.
Государственная регистрация лицензий на водопользование и договоров
пользования поверхностными водными объектами является обязательной и производится
в целях:
• учета водных объектов, предоставленных в пользование;
• обеспечения контроля за использованием поверхностных водных объектов и
соблюдения условий водопользования;
• справочно-информационного обеспечения органов государственной власти и
управления РФ и субъектов РФ;
• решения других задач.
Государственную регистрацию лицензий на водопользование и договоров
пользования поверхностными водными объектами осуществляет МПР РФ и его
территориальные органы.
Регистрация лицензий и договоров пользования водными объектами производится
в специальных реестрах государственной регистрации утвержденной формы.
Лицензии и договора пользования водными объектами, прошедшие
государственную регистрацию подлежат учету, систематизации и хранению:
• в территориальных органах МПР — по всем поверхностным водным объектам
(или их частям) на территории их деятельности;
• в бассейновых водных управлениях — по всем объектам зоны деятельности
соответствующего БВУ;
•
в центральном аппарате МПР — по всем поверхностным водным объектам в
пределах территории РФ.
11. Прекращение прав пользования водным объектом.
Права пользования водными объектами прекращаются в следующих случаях:
• отказа водопользователя от пользования водными объектами;
• истечения срока, на который предоставляются в пользование водные объекты;
• смерти водопользователя — гражданина;
• прекращения деятельности водопользователя — юридического лица;
• прекращения особого пользования водными объектами;
• естественного или искусственного исчезновения водных объектов;
• перехода прав пользования водными объектами в порядке, предусмотренном
водным законодательством РФ.
Принудительное прекращение прав пользования водными объектами допускается
только в случаях:
• неиспользования водных объектов в течение трех лет;
• неиспользования в течение одного года водных объектов, предназначенных для
водоснабжения, при ограниченности водных ресурсов;
• использования водных объектов не по целевому назначению;
• возникновения необходимости использования водных объектов для
государственных или муниципальных нужд;
• несоблюдения водопользователем условий и требований, установленных в
лицензии на водопользовании и договоре пользования водным объектом;
• запрещения использования водных объектов.
Права пользования водными объектами прекращаются путем аннулирования
лицензии на водопользование органом, выдавшем ее. В случае принудительного
прекращения прав пользования водными объектами лицензия на водопользование
аннулируется после предупреждения водопользователя о допущенных нарушениях
водного законодательства РФ и неустранения их в установленные сроки. Аннулирование
лицензии на водопользование является основанием для расторжения договора
пользования водным объектом. Договор считается расторгнутым с момента уведомления
сторон, заключивших его, об аннулировании лицензии на водопользование.
Аннулирование распорядительной лицензии прекращает передачу права
пользования водным объектом другому гражданину или юридическому лицу.
Аннулирование распорядительной лицензии является основанием для аннулирования
выданной в соответствии с ней лицензии на водопользование и расторжения
соответствующего договора пользования водным объектом.
Прекращение прав пользования водными объектами может осуществляться путем
расторжения договора пользования водным объектом. Расторжение договора пользования
водным объектом является основанием для рассмотрения вопроса об аннулировании
лицензии на водопользование.
Прекращение прав пользования водными объектами, предоставленными в особое
пользование, производится на основании решения Правительства РФ или органа
исполнительной власти субъекта РФ. Решение Правительства РФ или органа
исполнительной власти субъекта РФ о прекращении особого пользования водным
объектом является основанием для аннулирования лицензии на водопользование и
расторжения договора пользования водным объектом.
12. Особенности предоставления в пользование подземных вод.
Подземные воды предоставляются в пользование на основании и в порядке,
установленными законодательством о недрах.
Виды пользования: поиски, разведка и добыча подземных вод.
Все юридические и физические лица, осуществляющие поиски, разведку и добычу
подземных вод при помощи водозаборных сооружений любого типа (скважин, шахтных
колодцев, галерей, дрен, каптажа) обязаны получить лицензию на право пользования
недрами, за исключением собственников или владельцев земельных участков,
осуществляющих добычу подземных вод для удовлетворения своих жизненных
потребностей и охраны здоровья при помощи колодцев или скважин на принадлежащем
им или арендуемом ими земельном участке из первого от поверхности водоносного
горизонта.
Лицензия может предоставляться одновременно для поисков, разведки и добычи
подземных вод. Лицензия выдается на срок до 20 лет.
Органами, осуществляющими лицензирование, являются МПР или его
территориальные подразделения и администрации субъектов Федерации.
Предоставление в пользование недр для добычи подземных вод осуществляется по
результатам конкурсов (открытых или закрытых). Без конкурса подземные воды
предоставляются в пользование действующим предприятиям, а также владельцам или
собственникам земельных участков для добычи пресных подземных вод на
принадлежащих им земельным участкам автономными водозаборными сооружениями.
12.1. Оформление лицензий на добычу подземных вод действующим
предприятиям.
Недропользователь направляет заявку на получение лицензии на право
пользования подземными водами в территориальный орган МПР, в которой указываются
сведения о недропользователе, объекте пользования, водозаборном сооружении,
использовании подземных вод и т.п. К заявке прилагаются документы, подтверждающие
ранее предоставленное право на пользование подземными водами и земельными
участками и условия этого пользования, включая экологическую экспертизу или
заключение. Все документы компонуются в общий пакет геолого-экологической
документации.
На основании представленных документов территориальный орган МПР
подготавливает проект лицензионного соглашения об условиях пользования
подземными водами. В этом лицензионном соглашении содержатся следующие условия,
связанные с пользованием подземными водами:
• обязательства недропользователя по учету добываемых подземных вод и их
мониторингу;
• обязательства недропользователя по водоподготовке, устройству первого пояса
санитарной охраны и обеспечению в ней специального режима (при
оформлении лицензии на застроенных территориях, где отсутствует
возможность создания первого пояса зоны санитарной охраны, лицензии на
добычу пресных подземных вод для питьевых и хозяйственно-бытовых целей
выдаются только при условии организации водоподготовки);
• размеры платежей за право пользования недрами и отчислений на
воспроизводство минерально-сырьевой базы;
• срок действия лицензии и условия ее продления.
Пакет геолого-экологической информации и лицензионное соглашение подлежит
согласованию с следующими государственными органами: санэпидемнадзора, охраны
окружающей среды, земельным комитетом, Госгортехнадзором (для минеральных вод),
органами здравоохранения (для минеральных вод), администрацией субъекта Федерации.
Согласованные лицензионные материалы рассматриваются на заседании
специальной экспертной комиссии, которая дает (или не дает) рекомендации по выдаче
лицензии. В случае одобрения документов в течение месяца оформляется лицензия с
необходимыми приложениями. Лицензия и лицензионное соглашение подписывается
должностными лицами территориального органа МПР и администрации субъекта
Федерации и недропользователем и в течении 10 дней регистрируется в территориальном
геологическом фонде. (показать лицензию)
12.2. Оформление лицензий на добычу подземных вод по конкурсу.
По конкурсу предоставляются участки недр для разработки новых месторождений
минеральных и пресных подземных вод с утвержденными запасами, а также для поисков
и разведки месторождений минеральных вод.
Допускается проведение закрытых конкурсов в целях организации систем
централизованного водоснабжения, дополнительных резервных систем водоснабжения
для работы в условиях чрезвычайных ситуаций, для оборонных предприятий,
осуществляющих программу конверсии, а также, в отдельных случаях, по ходатайству
органов местного самоуправления.
Информация о предстоящем конкурсе публикуется в средствах массовой
информации за три месяца до проведения конкурса. (показать объявление). В объявлении
указываются условия предоставления в пользование подземных вод, порядок
представления документов и состав их. Все заявители представляют необходимые
материалы в установленные сроки. Организацию конкурсного рассмотрения осуществляет
орган МПР. Создается специальная конкурсная комиссия из представителей
лицензирующих и согласовывающих государственных органов, которая рассматривает
представленные материалы и выносит рекомендации по победителю конкурса.
Победителем признается заявитель, отвечающий условиям конкурса и
представивший экономически приемлемые и наиболее соответствующие требованиям
охраны недр и окружающей природной среды технические решения. В случае, если на
конкурс подана только одна заявка, лицензия на право пользования подземными водами
может быть предоставлена этому заявителю на условиях объявленного конкурса. Конкурс
считается несостоявшимся, если ни один из претендентов не отвечает выдвинутым
условиям.
По завершении конкурса в средствах массовой информации публикуется
информация о победителе конкурса и условиях, на которых недра предоставлены в
пользование.
Победителю конкурса в течение месяца оформляется лицензия на право
пользования подземными водами.
12.3. Оформление лицензий на поиски и разведку пресных подземных вод новыми
одиночными скважинами.
Лицензии на поиски и разведку пресных подземных вод новыми одиночными
скважинами выдаются без проведения конкурса. Также подается заявка с необходимыми
сведениями и документами, в том числе и на право пользования земельным участком.
Решение принимается органами лицензирования без рассмотрения экспертной комиссией.
Если предоставляемый в пользование участок недр расположен на застроенной
территории, где отсутствует возможность организации первого пояса зоны санитарной
охраны, лицензия на проведение поисково-разведочных работ предоставляется только для
технического водоснабжения.
12.4. Прекращение права пользования подземными водами.
Право пользования подземными водами прекращается в следующих случаях:
• по истечении установленного в лицензии срока ее действия;
• при отказе владельца лицензии от права пользования недрами;
• при возникновении зафиксированного в лицензии решающего условия,
исключающего
дальнейшее
осуществление
предоставленного
права
пользования недрами.
Право пользования подземными водами может быть досрочно прекращено,
приостановлено или ограничено органами, выдавшими лицензию в случаях:
• нарушения пользователем существенных условий лицензии;
•
систематического
нарушения
пользователем
установленных
правил
пользования недрами;
• если пользователь в течение установленного срока не приступил к пользованию
недрами в предусмотренных объемах;
• ликвидации предприятия;
• по инициативе владельца лицензии.
Аннулирование лицензии осуществляется органами, выдавшими лицензию.
В случае изменения организационно-правовой формы, названия или реорганизации
предприятия лицензия переоформляется на основании приказа органов, которые ее
выдали.
12.5. Права и обязанности владельца лицензии.
Владелец лицензии имеет право:
• использовать участки недр в установленных границах для осуществления
любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей
цели, установленной в лицензии;
• использовать по своему усмотрению результаты своей деятельности, включая
долю добываемых подземных вод, которая по условиям лицензии передается в
его распоряжение.
Владелец лицензии обязан в соответствии с требованиями, изложенными в
лицензионном соглашении:
• оборудовать водозабор приборами учета количества добываемых подземных
вод, пьезометрами для замера уровня воды в скважинах, а также водоотводом
для отбора проб воды на химический и бактериологический анализы;
• измерять объем добытых подземных вод и фиксировать данные в специальных
журналах;
• обеспечить организацию первого пояса зоны санитарной охраны источника;
• осуществлять в рамках проведения мониторинга подземных вод один раз в 10
дней замеры уровня воды, а также отбор проб на химический и
бактериологический анализы с установленной периодичностью;
• своевременно вносить платежи за право пользования недрами отчисления на
воспроизводство минерально-сырьевой базы;
• соблюдать сроки предоставления обязательной отчетности перед органами,
выдавшими лицензию;
• обеспечивать сохранность буровых скважин, которые могут быть использованы
для добычи подземных вод или режимных наблюдений, и ликвидацию в
установленном порядке скважин, не подлежащих использованию.
5. Нормирование в области использования и охраны водных объектов
Нормирование в области использования и охраны водных объектов вытекает из
требований к нормированию качества окружающей природной среды, предусмотренных в
ст. 25 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" и производится с целью
установления предельно допустимых норм воздействия на водные объекты,
гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического
фонда, а также обеспечивающих рациональное использование и восстановление водных
объектов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.
5.1. Лимиты водопользования
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) — это предельно
допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного
качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок.
Лимиты водопользования устанавливаются в целях устойчивого удовлетворения
потребностей в воде населения и отраслей экономики, поддержания оптимальных условий
водопользования, рационального использования водных ресурсов и обеспечения
благоприятного экологического и санитарно-эпидемиологического состояния водных
объектов.
Лимиты водопользования устанавливаются на основании заявленных потребностей
в водных ресурсах, водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и
охраны водных ресурсов, нормативов предельно допустимых вредных воздействий на
водные объекты.
Лимиты водопользования устанавливаются как для субъектов РФ по бассейнам
водных объектов (рек, озер, морей и пр.), так и для конкретных водопользователей и
отражаются в лицензиях на водопользование.
Лимиты водопользования для субъектов РФ устанавливаются МПР РФ.
Лимиты водопользования для конкретных водопользователей утверждаются
органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению соответствующих
территориальных органов МПР РФ (ГУПР).
Лимиты устанавливаются на каждый календарный год. В течение года по
инициативе ГУПР, администрации субъекта РФ или водопользователя этот лимит может
быть пересмотрен в связи с изменением водохозяйственной обстановки, экологическим и
санитарно-эпидемиологическим состоянием водных объектов, возникновением
чрезвычайных ситуаций.
Установление лимитов водопотребления (забора воды).
Лимиты забора свежей воды устанавливаются в куб метрах в единицу времени
(год) для водопользователей, осуществляющих забор воды непосредственно из водных
объектов (так называемых первичных водопользователей). Основой для определения
лимитов забора свежей воды являются расчетные заявки первичных водопользователей и
естественные ресурсы водных объектов с учетом обеспечения санитарных и
экологических норм. Расчетные заявки определяются на основе так называемых норм
водопотребления.
Базой для расчета лимитов забора свежей воды на промышленные нужды
является
расчетный
объем
водопотребления,
определяемый
на
основе
производственной программы и норм водопотребления с учетом мероприятий по
снижению расходов воды.
Базой для расчета лимитов забора свежей воды для хозяйственно-питьевого
водоснабжения является также расчетный объем водопотребления, определяемый в
зависимости от числа жителей, удельных норм водопотребления на хозяйственно —
питьевые нужды, условий проживания населения и системы водоснабжения в конкретных
населенных пунктах.
Таблица 4
Дифференцированные удельные нормы водопотребления на хозяйственно–
питьевые нужды в Приморском крае (утверждены 16.01.96) (в л/сут.чел.)
Город
Поселок
Рабочий
Село
Условия
(более
городского поселок
(до 1 тыс.
30тыс) типа
жителей)
Без централизованного водоснабжения
50
45
35
30
С централизованным водоснабжением
без ванны
160
150
135
125
С централизованным водоснабжением,
ванной и водонагревателем
230
210
180
160
С
централизованным
горячим
водоснабжением
350
Ср. взвешенная удельная норма по краю 308
с учетом сложившейся структуры услуг
320
282
280
246
230
78
Для сел с локальным водоснабжением — 140 л/сут.чел.(рекомендованная норма)
Общий лимит забора свежей воды на хозяйственно-питьевые нужды определяется
суммированием лимитов для всех категорий населения, обеспечиваемых данным
первичным водопользователем с учетом потерь, сохранения санитарных и экологических
норм и интересов других первичных водопользователей этого водного объекта.
Установление лимитов водоотведения (сбросов сточных вод нормативного
качества).
Лимиты водоотведения устанавливаются для конечных водопользователей — то
есть тех водопользователей, которые осуществляют сброс сточных вод непосредственно в
водный объект. Если сточные воды от разных водопотребителей поступают в систему
муниципальной или иной канализации, то лимит водоотведения в этом случае
устанавливается общим для всей канализационной системы и оформляется этот лимит на
ту организацию, в чьем ведении находится эта канализационная система, хотя
рассчитываются объемы сточных вод по каждому водопотребителю отдельно.
Сточные воды делятся на три категории: производственные стоки, хозяйственнобытовые стоки и ливневые стоки. Лимиты водоотведения определяются для первого и
второго вида стоков отдельно. Лимиты ливневых стоков не устанавливаются.
Объемы производственных стоков рассчитываются исходя из объемов забора воды
на производственные нужды за вычетом безвозвратного водопотребления и потерь.
Объемы безвозвратного водопотребления определяются технологическими нормативами
конкретного
производственного
процесса,
утвержденными
соответствующими
ведомственными документами. Лимиты производственных стоков всегда меньше лимитов
забора воды на производственные нужды.
5.2. Стандарты, нормы и правила в области использования и охраны водных
объектов
Стандарты, нормы и правила в области использования и охраны водных объектов
регламентируют условия охраны вод, обеспечивают предотвращение загрязнения при
сбросе сточных вод и накопления промышленных и бытовых отходов как в водных
объектах, так и на площадях водосборов и в местах залегания подземных вод и т.д. Эти
стандарты, нормативы и правила разрабатываются, согласовываются и утверждаются
специально уполномоченными государственными органами в области охраны
окружающей природной среды в пределах предоставленной им компетенции
(Правительство РФ, Госстандарт РФ, МПР РФ, Госсанэпидемнадзор, Роскомрыболовство
и др.). Количественные значения стандартов, нормативов и правил, а также порядок их
соблюдения устанавливаются специальными документами.
Государственные стандарты (ГОСТы)
Раздел: Охрана природы. Гидросфера.
Санитарные правила и нормы (СанПиНы)
Раздел: Питьевая вода и водоснабжение населенных мест.
5.3. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на поверхностные
водные объекты
Норматив предельно допустимого вредного воздействия на водный объект
(норматив ПДВВ) — утвержденный в установленном порядке показатель предельно
допустимого воздействия хозяйственной и иной деятельности на водный объект,
несоблюдение которого может привести к нарушению естественного состояния
экосистемы водного объекта или его части (участка).
Предельно допустимое воздействие хозяйственной и иной деятельности на водный
объект — предельный уровень воздействия хозяйственной и иной деятельности на
водный объект, при котором сохраняется естественная структура и нормальное
функционирование экосистемы и не причиняется вред здоровью населения. Складывается
из предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие
которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта, и предельно допустимой
массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его
водосборную площадь.
Предельно допустимая величина антропогенной нагрузки на водный объект —
определяется мерой антропогенного воздействия (с учетом действия природных
факторов) на водный объект, при превышении которой происходят нарушения
устойчивого состояния экосистемы, ее естественного развития и ухудшение условий
использования водного объекта или его части (участка).
Предельно допустимая концентрация веществ в воде (ПДК) — концентрация
вещества в воде, выше которой вода непригодна для одного или нескольких видов
водопользования
При определении ПДВВ учитываются следующие факторы:
1. Виды хозяйственной и иной деятельности, в том числе:
• гидроэнергетика и гидротехническое строительство;
• добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля; проведение строительных и
иных работ, связанных с использованием дна водных объектов;
• водный транспорт;
• лесосплав;
• рекреация;
• рыболовство и товарное рыбоводство;
• охотничье хозяйство;
• промышленная деятельность;
• коммунальное хозяйство;
• сельскохозяйственная деятельность;
• наземный транспорт;
• лесоведение;
• урбанизация территории.
2. Виды воздействия хозяйственной и иной деятельности, в частности:
• привнос в водный объект: химических веществ и/или их смесей;
биологических веществ; радиоактивных веществ и излучений; взвешенных
минеральных веществ; воды; тепла; шума и вибраций; электромагнитных
излучений; растений, животных, микроорганизмов, не свойственных данной
водной экосистеме.
• изъятие из водного объекта: водных ресурсов; биологических ресурсов;
полезных ископаемых, торфа и сапропеля; участков водного объекта, в том
числе включающих места обитания водных организмов.
• изменения водного режима, гидродинамических и морфометрических
характеристик водного объекта.
3. Источники воздействия, в том числе техногенные аварии и катастрофы, стихийные
бедствия.
4. Локализация воздействия (точечное, рассредоточенное, площадное, линейное).
5. Уровень воздействия (количество загрязнения и т.д.).
6. Продолжительность воздействия (время).
7. Периодичность воздействия (постоянное, эпизодическое).
8. Возможные негативные последствия воздействий:
а) изменение объема стока, гидрологического режима и гидродинамических
характеристик;
б) разрушение берегов и пойм;
в) изменение термического и ледового режима;
г) загрязнение водных объектов, выраженное в кратностях превышения (ПДК)
гигиенических и рыбохозяйственных нормативов;
д) засорение водных объектов;
е) изменение гидрофизических характеристик водосбора;
ж) загрязнение поверхностного стока с водосбора;
з) изменение режима и загрязнение подземных вод, гидравлически связанных с
поверхностным водным объектом;
и) нарушение условий обитания и естественного воспроизводства водных
биоресурсов, изменение видового состава ихтиофауны, путей миграции рыб, потеря
нерестилищ и мест нагула, заболевание и гибель рыб;
к) нарушение естественного воспроизводства ценных видов животных вследствие
их перелова или отстрела;
л) изменение видового состава вследствие привноса водных организмов, не
свойственных данной водной экосистеме;
м) увеличение патогенной микрофлоры, числа микроорганизмов, возбудителей
инфекционных и паразитарных заболеваний;
н) ухудшение здоровья населения и условий использования водных объектов для
питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Нормативы ПДВВ устанавливаются исходя из предельно допустимой величины
антропогенной нагрузки на водные объекты и ПДК загрязняющих веществ в водном
объекте.
При определении предельно допустимой величины антропогенной нагрузки на
водные объекты применяются как специальные действующие методики, утвержденные в
установленном порядке, так и разрабатываются новые методики с учетом ГОСТов,
СанПиНов и других нормативных документов, с широким использованием справочной и
научной литературы.
При определении ПДК загрязняющих веществ должен быть рассчитан баланс
поступления загрязняющих и других веществ от всех источников с учетом их миграции,
трансформации, биоаккумуляции, а также ассимилирующей способности водного объекта
и его водосборной площади.
Разработка нормативов ПДВВ выполняется для конкретных водных объектов или
бассейнов. Осуществляют эту разработку МПР РФ, его территориальные органы и органы
исполнительной власти субъектов РФ или по их заказу — научные, проектные и иные
организации. По сути своей разработка нормативов ПДВВ — это большая научноприкладная работа, весьма и весьма сложная. Выполнение этой работу под силу только
серьезным организациям. Материалы по разработке нормативов ПДВВ представляются в
виде двух документов: Часть 1 — нормативы ПДВВ, утвержденные МПР РФ или его
территориальным органом и органом исполнительной власти субъекта Рф и
согласованные с органами Госкомрыболовства России, Госсанэпидемнадзора РФ; и Часть
2 — Пояснительная записка с приложениями и заключением государственной
экологической экспертизы, составленная на основании анализа всех факторов,
рассмотренных выше и подписанная руководителем организации — разработчика.
Пример норматива ПДВВ:
Водный объект: р. Москва от г. Звенигород до п. Тучково; водный объект
комплексного назначения
Вид воздействия: привнос химических веществ
Норматив: величина поступления химических веществ
Показатель: масса химических веществ
Значение показателя и единица измерения:
азот аммонийный — не более 300 тонн в год
железо общее — не более 5 тонн в год
медь общая — не более 0,3 тонн в год
Срок действия: 3 года
5.4. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на подземные
водные объекты
Специфические особенности подземных водных объектов (вертикальный
водообмен, малые скорости, большая зарегулированность и др.) определяют
существенную зависимость их от расположения источников антропогенного воздействия
и его характеристик.
Воздействие хозяйственной деятельности на подземные водные объекты в
большинстве своем носит негативный характер и проявляется в изменении режима,
запасов, положения уровня подземных вод, качества подземных вод, экзогенных и
эндогенных физико-геологических процессов и явлений, поверхностного стока и др.
Вредное антропогенное воздействие на подземные водные объекты может быть
допустимым и недопустимым. Допустимое — это когда изменение количественных и
качественных показателей подземных вод не влияют на возможность их использования по
заданному целевому назначению. Допустимое воздействие может переходить в
недопустимое, то есть использование подземных вод по заданному целевому назначению
становится невозможным. В этой связи встает вопрос об определении нормативов ПДВВ
и для подземных водных объектов. Нормативы ПДВВ представляет собой совокупность
количественных и качественных показателей процессов и сооружений, которые могут
оказать вредное воздействие на подземные воды.
При определении нормативов ПДВВ следует учитывать следующие факторы:
1. Виды хозяйственной деятельности, водозабор подземных вод, разработка
месторождений твердых полезных ископаемых, разработка месторождений нефти и
газа, промышленное и гражданское строительство, сельскохозяйственное освоение
территории, гидротехническое строительство и др.
2. Виды антропогенного вредного воздействия. Различаются прямое и косвенное
вредное воздействие. Прямое воздействие: добыча подземных вод; извлечение
подземных вод при разработке месторождений полезных ископаемых, при
строительстве, сельскохозяйственном дренаже; сброс (захоронение) сточных вод в
глубокие водоносные горизонты; закачка вод в нефтеводоносные пласты; закачка
(возврат) в недра использованных вод. Косвенное воздействие: фильтрационные
утечки из водопровода и канализации, хвостохранилищ, гидрозолоотвалов, свалок,
оросительных систем, навозохранилищ и т.п.
3. Гидрогеологические условия, в частности: условия залегания и распространения
водоносных горизонтов; литологический состав пород; фильтрационные параметры;
физические свойства и химический состав подземных вод; положение уровенной
поверхности и др.
4. Существующие государственные стандарты, нормы и правила, а также
экологические требования.
Нормативы ПДВВ определяются для каждого проектируемого, строящегося или
действующего объекта хозяйственной деятельности применительно к конкретному
подземному водному объекту (месторождению, участку водозабора, водоносному
горизонту, бассейну подземных вод). Разрабатываются эти нормативы на основании
выполнения специальных геолого-гидрогеологических исследований государственными
или частными специализированными или научно-исследовательскими организациями,
имеющими соответствующие лицензии. Утверждаются они территориальными органами
МПР при наличии в необходимых случаях государственной экологической экспертизы.
Нормативы ПДВВ, а также значения допустимых вредных воздействий указываются или в
составе лицензионных условий или в составе проектных материалов производства.
5. Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в поверхностные
водные объекты.
Предельно допустимая концентрация веществ в воде (ПДК) — концентрация
вещества в воде, выше которой вода непригодна для одного или нескольких видов
водопользования (ОДУ — ориентировочные допустимые уровни, ОБУВ —
ориентировочные безопасные уровни воздействия — ведомственные нормативные
документы определяющие требования к качеству воды).
Предельно допустимый сброс (ПДС) — масса вещества в сточных водах,
максимально допустимая к отведению с установленным режимом в данном пункте
водного объекта в единицу времени с целью обеспечения норм качества воды в
контрольном пункте.
Нормативы ПДС вредных веществ в водные объекты устанавливаются исходя из
условия недопустимости превышения ПДК вредных веществ в водных объектах, с учетом
целевого использования водного объекта, а при превышении ПДК (под воздействием
природных факторов) — исходя из условия сохранения (не ухудшения) состава и свойств
воды в водных объектах.
Рассмотрим общие принципы определения нормативов ПДС загрязняющих
веществ в водные объекты в составе сточных вод.
Нормативы ПДС устанавливаются для каждого выпуска сточных вод предприятий
— водопользователей: или для участка водного объекта или для контрольного створа с
учетом:
• целевого использования водного объекта;
• нормативов ПДВВ (если они определены) для данного участка водного объекта;
• степени возможного смешения и разбавления сточных вод водой водного
объекта на участке от места выпуска сточных вод до контрольного створа;
• основных гидрологических характеристик водного объекта, обеспечивающих
кратность разбавления сточных вод и условия их перемешивания;
• фонового качества водного объекта выше места рассматриваемого выпуска
сточных вод по анализам не более двухлетней давности (при наличии других
выпусков сточных вод в качестве фоновых применяются расчетные показатели
или установленные по аналогии;
• ассимилирующей способности водного объекта (способность водного объекта
принимать определенную массу вещества в единицу времени без нарушения
норм качества воды в контрольном створе или на участке);
• оптимального распределения массы сбрасываемых веществ между
водопользователями, сбрасывающими сточные воды;
• требований к загрязнению, предъявляемых разными документами (в случае
одновременного использования водного объекта для различных целей к составу
и свойствам воды принимаются наиболее жесткие нормы из числа
установленных (наиболее жесткие нормы — для рыбохозяйственных целей).
Нормативы ПДС разрабатываются водопользователем или по его заказу научной,
проектной или иной организацией, имеющей лицензию на проведение данных работ.
Разработанные
нормативы
ПДС
согласовываются
водопользователями
с
территориальными органами МПР, Санэпидемнадзора, Госкомрыболовства. При
необходимости (по решению МПР) нормативы ПДС проходят государственную
экологическую
экспертизу.
Согласованные
нормативы
ПДС
утверждаются
территориальным органом МПР. Утвержденные нормативы ПДС используются при
выдаче лицензии на водопользование.
Для действующих предприятий-водопользователей, осуществляющих сброс
сточных вод с превышением нормативов ПДС, территориальными органами МПР по
согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ, с территориальными
органами Санэпидемнадзора и Госкомрыболовства могут устанавливаться на
определенный срок временно согласованные лимиты сбросов загрязняющих веществ в
водные объекты (ВСС) с одновременным требованием к водопользователю разработки
планов водоохранных мероприятий, включающих в себя работы по восстановлению,
рациональному использованию и охране водных объектов, для поэтапного достижения
нормативов ПДС. Продолжительность осуществления плана водоохранных мероприятий
по достижению нормативов ПДС и его этапов устанавливается в каждом конкретном
случае в зависимости от степени риска для здоровья населения, экологического состояния
водного объекта и его биоресурсов, социально-экономических факторов и имеющихся
технологий.
С целью соблюдения нормативов ПДС водопользователь должен осуществлять
регулярный производственный контроль за сбросом сточных вод. Наблюдения ведутся
за: расходом, составом и свойствами сточных вод и их соответствием установленным
регламентам как на отдельных звеньях технологической схемы очистки так и в месте их
сброса в водный объект; расходом, составом и свойствами вод в местах собственных
водозаборов, фоновых и контрольных створах водных объектов, принимающих сточные
воды, и соблюдение норм качества воды в контрольных створах. Места и периодичность
отбора проб, перечень контролируемых показателей, применяемые методики отбора проб
воды и анализов проб, объем и порядок предоставления информации согласовываются с
органами МПР и другими специально уполномоченными органами.
6. Государственный водный кадастр, государственный учет вод, государственный
мониторинг водных объектов
6.1. Государственный водный кадастр (ГВК)
Под ГВК понимается систематизированный свод сведений о водных объектах, их
ресурсах, использовании вод и водопользователях. Данные ГВК являются основой для
принятия решений при осуществлении государственного управления в области
использования и охраны водных объектов. ГВК ведется в РФ по единой системе и
основывается на данных учета использования поверхностных и подземных вод,
представляемых водопользователями, и государственного мониторинга водных объектов.
Ведение ГВК в РФ осуществляется МПР России с участием Федеральной службы России
по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды".
Данные ГВК РФ являются официальными и служат для:
• оценки и прогнозирования изменений гидрологических и гидрогеологических
условий, ресурсов водных объектов и качества вод;
• разработки федеральных и бассейновых схем комплексного использования и
охраны водных объектов;
• подготовки и выдачи лицензий на пользование водными объектами;
• осуществления государственного контроля за использованием и охраной
водных объектов;
• установления платежей, связанных с пользованием водными объектами,
наложения штрафов и предъявления исков за нарушение водного
законодательства;
• обеспечения водопользователей необходимой информацией о водных объектах;
• разрешения споров, возникающих по поводу использования водными
объектами.
Данные ГВК заносятся, обрабатываются и хранятся в компьютерном и бумажном
виде и составляют единый автоматизированный банк данных, который продублирован в
трех городах России: Москва, Петербург и Обнинск.
6.2. Государственный учет вод (ГУВ)
Государственный учет использования воды входит в систему ГВК РФ,
осуществляется по единой системе и базируется на данных учета использования
поверхностных и подземных вод, представляемых первичными водопользователями,
осуществляющими забор воды из водных объектов или сброс сточных вод в водные
объекты. Все официально зарегистрированные водопользователи обязаны представлять в
территориальные подразделения МПР России сведения о количестве забираемых и
сбрасываемых вод и о химическом составе сточных вод. Периодичность представления
информации определяется в лицензии на водопользование и другими нормативными
техническими документами.
Основной формой учета является ежегодное представление "Отчета об
использовании воды за год" (так называемая форма 2-ТП (водхоз), являющаяся одной из
форм государственной статистической отчетности).
6.3. Государственный мониторинг водных объектов (ГМВО)
ГМВО
представляет
собой
систему
регулярных
наблюдений
за
гидрологическими, гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями
состояния водных объектов в целях своевременного выявления негативных процессов,
прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения
степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий, информационного
обеспечения управления и контроля в области использования и охраны водных объектов.
ГМВО включает:
регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количественными и
качественными показателями поверхностных и подземных вод;
сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений;
создание и ведение банков данных;
оценку и прогнозирование изменений состояния водных объектов, количественных
и качественных показателей поверхностных и подземных вод.
ГМВО состоит из:
мониторинга поверхностных водных объектов суши и морей (ГМПВО);
мониторинга подземных водных объектов (входит в состав ГМГС);
мониторинга водохозяйственных систем и сооружений (ГМВХС).
Ведение ГМВО осуществляется на единой геоинформационной основе в целях
совместимости его данных с данными других видов мониторинга окружающей природной
среды.
ГМВО ведется ФАВР совместно с ФС по надзору в сфере экологии и
природопользования и другими специально уполномоченными государственными
органами в области охраны окружающей природной среды.
Ведение ГМВО осуществляется на локальном, территориальном, региональном
(бассейновом) и федеральном уровнях.
На локальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют
водопользователи, которые ведут систематические наблюдения за водными объектами в
порядке, определяемом территориальными органами ФАВР и представляют данные
наблюдений в указанные органы в соответствии с водным законодательством РФ.
На территориальном уровне мониторинг водных объектов осуществляют
территориальные органы ФАВР и ФС по надзору в сфере экологии и природопользования
во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, которые обеспечивают
наблюдение, сбор, контроль, обработку, обобщение, накопление, хранение,
распространение информации, ведение территориальных банков данных и передачу
данных мониторинга на региональный (бассейновый) уровень.
На региональном (бассейновом) уровне ГМВО осуществляют БВУ, РГЦ и другие
уполномоченные на то территориальные органы ФАВР и территориальные управления
ФС по надзору в сфере экологии и природопользования. На региональном (бассейновом)
уровне проводится обобщение, накопление, хранение, распространение информации,
ведение региональных (бассейновых) банков данных по соответствующему региону
(бассейну) и передачу данных мониторинга на федеральный уровень.
На федеральном уровне ведение ГМВО обеспечивается ФАВР и ФС по надзору в
сфере экологии и природопользования. В рамках этого уровня осуществляется обобщение
данных мониторинга регионального (бассейнового) уровня, ведение банков данных,
подготовка данных МВО для государственных докладов и официальных публикаций,
информационный обмен на межведомственном и международном уровнях в
установленном порядке.
Государственная служба мониторинга выполняет работы федерального
назначения по предметам ведения РФ и субъектов РФ, а также работы специального
назначения по заказам органов местной власти, а также отдельных физических и
юридических лиц.
Ведение ГМВО осуществляется на основе Государственной наблюдательной сети
(ГНС), которая в части мониторинга водных объектов представляет собой системы
стационарных и временных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций,
лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, предназначенных для наблюдений за
физическими, химическими и гидробиологическими процессами, происходящими в
водной среде, определения режимных гидрологических характеристик водных объектов
(уровня воды, температуры, стока, ледовых явлений, уровня загрязнения и др.).
В зависимости от размеров и значимости водных объектов, степени их загрязнения,
характера их использования, пункты наблюдений на водных объектах подразделяются на
4 категории по видам программ наблюдений.
7. Загрязнение водных ресурсов и их охрана
Воды являются важнейшим компонентом окружающей среды, возобновляемым,
ограниченным и уязвимым природным ресурсом.
Изменение состава или свойств вод под влиянием сброса сточных вод в результате
хозяйственной деятельности определяет понятие загрязнения природных вод.
Природные воды загрязняются также естественными поступлениями в водные объекты
растворимых и нерастворимых загрязняющих веществ (с паводковыми водами, стоком
горных рек и т. д.), загрязненными атмосферными осадками, лесосплавом и т. д.
В результате избытка фосфорных и азотных соединений в природных водах
происходит их эвтрофикация — буйный рост некоторых подводных растений, в
частности, зеленых и сине-зеленых водорослей. Отмирающие части растений образуют
накапливание органического вещества, которое, разлагаясь под воздействием бактерий,
приводит к уменьшению кислорода в воде. При этом образуются метан, сероводород и др.
вредные соединения. Накапливанию органических веществ в воде содействует и сброс
сточных вод от ТЭЦ, имеющих повышенную температуру, обусловливающую тепловое
загрязнение. Уменьшение кислорода в воде порождает создание «мертвых зон»,
приводящих к снижению биопродуктивности водоемов и даже гибели биоресурсов.
Загрязнение сточными водами делает непригодными водоемы для хозяйственного
водопользования, в рекреационных целях, купания и т. д.
К одному из природоохранных мероприятий относится очистка сточных вод —
обработка сточных вод с целью извлечения, удаления, нейтрализации содержащихся в них
загрязняющих примесей до установленных нормативов.
Для очистки сточных вод применяют различные методы: механический, физикохимический, биологический. Механический метод — обработка сточных вод для удаления
из них твердых нерастворимых веществ; физико-химический — реагентная обработка
сточных вод, электрохимическая очистка, нейтрализация и т. д.; биологический — очистка,
основанная на способности микроорганизмов расщеплять, окислять и восстанавливать
органические и некоторые минеральные соединения.
Охрана морских вод регулируется международными конвенциями и
соглашениями, в частности, Международной конвенцией по предотвращению загрязнения
с судов 1973/1978 гг. (МАРПОЛ — 73/78), соглашениями об охране и рациональном
использовании вод отдельных морей (Балтийского, Средиземного, Северного и др.).
Тема IV. Государственное управление лесными ресурсами
1. Лесные ресурсы
Лес — это участок земли (территории) с произрастающей на нем древесной,
травянистой и иной растительностью, которые находятся в тесной взаимосвязи между
собой, а также населяющими данную территорию животными, грибами,
микроорганизмами и иными биологическими компонентами с почвой и подпочвой.
Обязательный признак леса — сомкнутый полог древесной растительности.
Зеленые растения континентов составляют 99,2 % биомассы организмов Земли, а
на леса приходится более 90% всей растительной биомассы суши. Поэтому леса занимают
самое важное место в жизни человека и природы. Лес как составная часть биосферы
является мощным регулятором климата и водного баланса. Высока его роль в очищении
атмосферного воздуха от вредных примесей и болезнетворных микробов, восполнении
запасов кислорода, поддержания равновесия химического состава атмосферы, особенно
балансов кислорода, углерода и азота; в поддержании гидрологического режима рек;
предупреждении эрозии почв; борьбе с засухами и суховеями. 1 гектар леса, в
зависимости от его видового состава, способен в течение года поглотить 5-10 т диоксида
углерода и выделить 10-20 т кислорода. Кроме того, лес — среда обитания разнообразных
видов диких животных, место произрастания грибов и ягод, поставщик древесины —
ценнейшего сырья для хозяйственной деятельности человека.
В теории и практике лесопользования наиболее распространенными являются
понятия земель лесного фонда и расчетной лесосеки.
Земли лесного фонда — совокупность лесных и нелесных земель. К лесным
землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но
предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари и т.д.). К нелесным землям
относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли занятые просеками,
дорогами), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (болота,
каменистые россыпи). Леса, не входящие в лесной фонд — это леса, расположенные на
землях обороны и городских поселений. Лесной фонд и леса, расположенные на землях
обороны в России находятся в государственной федеральной собственности.
Понятие о расчетной лесосеке. Лимиты заготовки древесины устанавливаются
расчетной лесосекой, расчитываемой при лесоустройстве на основе наличия «спелой»
древесины, характера воспроизводства, потребности в древесине и других факторов, с
соблюдением принципа непрерывного и неистощительного пользования лесом. Размер
главного пользования лесом (с целью заготовки древесины) определяется расчетной
лесосекой, которая является оптимальной нормой ежегодной рубки, обеспечивающей
непрерывное пользование лесом.
Площадь лесов в мире составляет 3866 млн га (1/3 площади суши). Из них 95%
приходится на естественные и управляемые леса, 5% — лесонасаждения. Запасы
древесины — 307,4 млрд куб. м, из которых 55-60% составляют тропические, 14-15% —
северные хвойные и 25-31% — все остальные. Годовой прирост древесины в мире —
около 5,5 млрд куб. м. Объем лесозаготовок в 2001 г. составил 3335 млн куб. м. За
последнее десятилетие ХХ в. площадь лесов в мире сократилась на 2,4%. В Соединенных
Штатах Америки, Европе, Китае и ряде некоторых государств начиная с 1970-х годов
площадь лесов увеличивается. Уменьшение лесных территорий происходит в
развивающихся странах. Основными причинами этого являются программы
экономического развития, сопровождающиеся переселением, развитием инфраструктуры
и сельского хозяйства в странах Латинской Америки, Африки и Азии. Спрос же на
продукцию лесного комплекса постоянно растет. Потребление древесного топлива,
являющегося основным или единственным источником энергии для двух пятых мирового
населения, возрастает в год на 1,2 %.
В России леса произрастают на площади 1059,8 млн га, занимая 69% территории
государства. Общий запас древесины 81,9 млрд куб. м, из которых 30,6 млрд куб. м. —
хвойные. Общий средний прирост основных лесообразующих пород в год составляет
970,4 млн куб м. При расчетной лесосеке в 500 млн куб. м, фактическая заготовка
древесины на 2001-2003 годы составила немногим более 100 млн куб. м в год (в 1980-е
годы в СССР объемы лесозаготовок достигали 360 млн куб. м). Современная площадь на
которой ведутся лесозаготовки составляет около 9 млн га. Вместе с тем, по мнению
экспертов, леса Сибири расположенные в зоне вечной мерзлоты, запасы которых
используются в расчетах, осваивать следует очень осторожно, так как при скольнибудь масштабных вырубках могут возникнуть необратимые процессы, связанные с
оттаиванием грунтов, заболачиванием, изменением гидрологических показателей и
климата в целом. Леса в РФ подразделяются (с 1943 года) на несколько групп: к первой
группе относятся леса, выполняющие в основном водоохранные, защитные, санитарногигиенические и оздоровительные функции; ко второй — леса, имеющие защитное и
ограниченное эксплуатационное значение, расположенные в районах с высокой
плотностью населения и развитой сетью транспортных путей; к третьей — леса
многолесных районов, имеющие эксплуатационное значение и предназначенные для
непрерывного удовлетворения потребностей народного хозяйства в древесине без ущерба
для их защитных свойств.
В Приморском крае лес произрастает на площади 13,2 млн га, что составляет 81%
территории края. Из лесной площади 11,9 млн га находятся в ведении Государственной
лесной службы Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды
Министерства природных ресурсов Российской Федерации, 0,7 млн га — заповедники, 0,5
млн га — леса сельскохозяйственных предприятий и прочие. Лесистость (процент
покрытой лесом территории) в крае составляет 74,8%, с динамикой от 92% в северных
районах до 6% в юго-западных. Леса первой группы составляют 26,2%, второй — 8,3%,
третьей (лесопромышленной) — 65,5%.
Основной ущерб наносится лесам в процессе добычи древесины. Мировая
статистика показывает неуклонное сокращение влажных тропических лесов — «зеленых
легких» планеты. Пагубное воздействие на леса оказывает загрязнение окружающей
природной среды, как через «кислотные дожди», так и через загрязненные подземные
воды, разъедающие корневую систему. Злейший враг лесов — пожары.
Перед обществом постоянно стоит задача примирить две противоречивые
необходимости: использование леса для производства древесины с его ролью в
поддержании равновесия в биосфере. Основные направления ее решения:
•
•
•
•
•
•
усиление водоохранных, защитных, климаторегулирующих, оздоровительных и
иных полезных свойств лесов в интересах охраны здоровья человека и развития
народного хозяйства;
непрерывное, неистощительное и рациональное пользование лесом для
планомерного удовлетворения потребностей народного хозяйства и населения в
древесине и другой лесной продукции;
расширенное воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов,
повышение их продуктивности;
сбережение лесов, охрана их от пожаров, защита от вредителей и болезней;
рациональное использование земель лесного фонда;
повышение эффективности лесохозяйственного производства на основе
достижений науки и техники.
2. Лесопользование
Лесопользование — совокупность форм и методов использования лесных богатств.
Ранее рассматривалось с точки зрения изъятия из лесных фитиценозов определенного
количества спелой древесины, удовлетворяющей по размерам и качеству потребность в
строительном лесе, пиломатериалах, сырье для лесохимической промышленности и т.д. В
последнее время рассматривается многоцелевое лесопользование, когда заготовка
древесины связывается с другими функциями лесных экосистем (водоохраннорегулирующей, защитной, санитарно-гигиенической и др.). В Лесном Кодексе Р.Ф. (1997)
закреплены основные требования к лесопользованию:
1. обеспечение непрерывного, неистощительного и рационального использования лесов
для удовлетворения потребностей экономики и населения в лесных ресурсах;
2. сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, защитных и иных функций
лесов;
3. установление порядка лесопользования в зависимости от значения лесов и
выполняемых ими функций, их местоположения, природных и экономических
условий;
4. обеспечение условий для воспроизводства лесов;
5. платность лесопользования;
6. соблюдение научно обоснованных норм лесопользования.
•
•
•
•
•
•
•
2.1. Виды лесопользования
заготовка древесины (главное и промежуточное пользование лесом);
заготовка живицы;
заготовка второстепенных лесных продуктов;
побочное лесопользование;
пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства;
пользование участками лесного фонда для научно-исследовательских целей;
пользование участками лесного фонда для культурно-оздоровительных,
туристических и спортивных целей.
Главное пользование лесом осуществляется в лесах, достигших возраста
спелости, т.е. такого возраста, при котором вырубаемая древесина соответствует
требованиям промышленности. Основное предназначение главного пользования лесом —
заготовка древесины. Заготовка может осуществляться сплошнолесосечными,
постепенными и выборочными рубками леса. Существуют ограничения по группам леса,
древесным породам, площади лесосеки, интенсивности вырубки, срокам и т.д.
Существует огромное количество (более ста) видов рубок, в том числе
концентрированные, сплошнолесосечные, узколесосечные, условно-сплошные и т.д. В
монокультурных
лесонасаждениях
практикуются
сплошнолесосечные
(концентрированные) рубки, обязательное условие проведения которых — обеспечение
восстановления вырубленных участков хозяйственно ценными породами в установленные
сроки, сохранение подроста, содействие естественному возобновлению и создание лесных
культур. Считается необходимым оставление куртин не менее 15-20 деревьев на 1 га для
самооблесения. Постепенные рубки, когда древостой вырубается в 2-3 приема,
освобождается пространство для успешного роста молодого поколения, находящегося под
пологом старого леса. Период повторяемости может быть разным. В монокультурных
лиственных лесах с еловым подростом он равен в среднем 20 годам.
Как указывалось выше, в лесном хозяйстве наиболее широко используется термин
расчетная лесосека, который определяет годичный размер главного пользования лесом.
Это потенциально возможная, научно обоснованная ежегодная норма пользования
древесиной на основе непрерывности и неистощительности пользования. Существующее
понятие как оборот лесосек, определяет срок за который оставленный на вырубленной
лесосеке подрост достигнет товарной спелости. Считается, что для ели период оборота
лесосеки равен 100 годам. За это время подрост ели вырастает в среднем до диаметра на
высоте груди (130 см.) до 36 см. Но это характерно для монокультурных насаждений
Европы, Америки и Сибири. В хвойно-широколиственных лесах желательны только
постепенные добровольно-выборочные рубки леса биотехнической направленности с
разрежением древостоя не ниже полноты 0,6, оборотом лесосеки в 12 лет и обязательным
сохранением кедрового леса.
Расчетная лесосека утверждается специально уполномоченным органом —
лесхозами государственной лесной службы.
Промежуточное пользование лесом.
К данному виду пользования относится заготовка древесины, получаемой во время
проведения рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и др. Цель данных
рубок — сформировать устойчивый хозяйственно ценный фитоценоз, улучшить
состояние древостоев и их устойчивость. Получение древесины формально является
сопутствующим.
Рубки
реконструкции,
обновления
и
переформирования
регламентируются наставлениями по рубкам ухода.
В зависимости от экологических особенностей породы, возраста, состава,
происхождения разработаны нормативы интенсивности изреживания в % от наличного
запаса, период повторяемости изреживания. К промежуточному пользованию также
относятся прочие рубки которые проводятся при прокладке трасс, газопроводов и т.д.
Заготовка живицы.
Смола хвойных пород является сырьем для химической, парфюмерной и
медицинской промышленности. Размер заготовки зависит от смолопродуктивности (т.е.
физико-географических и эдафических условий, в которых произрастают хвойные леса).
Заготовка второстепенных лесных материалов.
К ним относится заготовка пней, валежника, коры, бересты, лапника хвойных
пород, лыка, луба и т.д.
Побочное лесопользование.
Сенокошение, пастьба скота, размещение пчелиных пасек и ульев, заготовка и сбор
ягод, грибов, орехов, лекарственных растений, мха и т.д. — относится к побочному
пользованию лесом. В данном виде пользования имеются значительные резервы. Так по
России доступный урожай брусники составляет 178 тыс. тонн в год, а собирается в
среднем около 2 тыс. тонн. В дореволюционной России доход от продажи ягод и грибов в
несколько раз превышал доход от экспорта древесины. Лесным Кодексом определена
платность пользования данными ресурсами в коммерческих целях (выписка лесных
билетов).
Пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства.
Лес — естественная среда обитания диких животных. Он представляется в
пользование для нужд охотничьего хозяйства общественным охотничьим организациям на
правах безвозмездного пользования, а остальным охотпользователям — юридическим
лицам на правах аренды.
Пользование лесным фондом в научно-исследовательских целях.
Лесные биогеоценозы, как ненарушенные человеком, так и сукцессионные (пожар,
рубка леса и т.д.) представляют уникальный объект для изучения. Поэтому проведение
научно-исследовательских работ в лесу (в первую очередь на территории специальных
научных стационаров) относится к пользованию лесным фондом в научноисследовательских целях.
Рекреационное использование лесов предполагает их использование с целью
отдыха граждан. Это, прежде всего парковые леса, леса зеленых зон городов, курортные
зоны и т.д. Все больше для этих целей стали использоваться леса национальных парков и
заповедников.
2.2. Порядок предоставления участков лесного фонда в пользование
Действующее лесное законодательство РФ, и прежде всего основополагающий
федеральный закон — Лесной кодекс РФ (от 29.01.1997 № 22-ФЗ) определяют следующие
виды права лесопользования:
• аренда участков лесного фонда;
• краткосрочное пользование участками лесного фонда;
• безвозмездное пользование участками лесного фонда;
• концессия.
Аренда участков лесного фонда
Порядок предоставления участков лесного фонда в аренду регламентируется
статьей 34 Лесного кодекса РФ, Положением об аренде участков лесного фонда,
утвержденным постановлением Правительства РФ от 24.03. 1998 № 345, а также
гражданским законодательством
Законодательство определяет, что участки лесного фонда могут предоставляться в
аренду на основании решений органов государственной власти субъектов РФ,
принимаемых по представлению территориальных органов федерального органа
управления лесным хозяйством или по результатам лесных конкурсов.
Следует отметить, что, учитывая многообразие видов лесопользования (перечень
видов определен статьей 40 ЛК РФ), участок лесного фонда в аренду может
предоставляться для осуществления одного или нескольких видов лесопользования
одному или нескольким лесопользователям.
(Простые примеры: 1 вариант — комплексное хозяйство, занимающееся
заготовкой древесины, охотпромыслом; побочным лесопользованием; пользованием
участков находящихся в аренде в туристических целях и т.д.;
2 Вариант — на одном и том же участке лесного фонда хозяйственную
деятельность осуществляют два арендатора; один — занимается лесозаготовками по
главному и промежуточному пользованию; другой — ведет охотхозяйственную
деятельность.)
При передаче участков лесного фонда в аренду по решению органов власти края
представление о передаче участка подготавливается территориальным органом
федерального органа управления лесным хозяйством (в настоящее время на территории
края ГУПР по ПК МПР РФ) с участием органов местного самоуправления.
Без конкурса (по «прямому решению») в соответствии с законодательством
участки лесного фонда представляются в аренду на срок от одного года до пяти лет,
лесопользователям, длительное время осуществляющим свою деятельность на данной
территории и имеющим производственные мощности для заготовки и переработки
древесины и других лесных ресурсов, а также сельскохозяйственным организациям,
расположенным на данной территории (на практике чаще всего на получение участков в
аренду, таким образом, претендуют бывшие леспромхозы или лесопользователи — для
культурно-оздоровительных, спортивных целей, размещения пасек и др.) Подробно
порядок передачи изложен в разделе 2 ранее поименованного Положения об аренде.
В соответствии с «Положением …» после принятия решения арендодатель и
заявитель в месячный срок заключают договор аренды.
При предоставлении участков лесного фонда в аренду по результатам лесных
конкурсов участки лесного фонда выставляются на лесные конкурсы по решениям
органов государственной власти субъектов РФ, принимаемым по представлению
территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством.
Органы государственной власти субъектов РФ утверждают составы комиссий по
проведению лесных конкурсов.
Организация и проведение лесных конкурсов законодательно возложена на
территориальные органы федерального органа управления лесным хозяйством.
Порядок проведения лесных конкурсов определяется ФАЛХ. В настоящее время
действует Положение о порядке проведения лесных конкурсов по передаче в аренду
участков лесного фонда РФ, утвержденное приказом Рослесхоза от 30.09. 1997 № 123.
По форме лесные конкурсы могут быть открытыми или закрытыми, то есть
ограниченными кругом лиц по выбору организатора лесного конкурса. Решение о форме
проведения лесного конкурса принимает председатель конкурсной комиссии.
В открытых лесных конкурсах могут принимать участие физические и
юридические лица, которые в соответствии с лесным законодательством РФ могут быть
лесопользователями.
Участвовать в закрытом конкурсе могут только лица, получившие официальное
приглашение конкурсной комиссии.
Гражданин или юридическое лицо, выигравшее лесной конкурс и организатор
лесного конкурса подписывают протокол о результатах лесного конкурса. На основании
протокола лицо, выигравшее лесной конкурс, и арендодатель (лесхоз) в установленный в
протоколе срок (как правило, 20 дней) заключают договор аренды.
Общим требованием при передаче участков лесного фонда в аренду (независимо от
формы передачи) является соблюдение следующего условия:
Предоставление участков лесного фонда в аренду должно осуществляться гласно с
учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории (на
практике: есть вопрос — что понимать соответствующей территорий -район или край,
и в чем заключается гласность?).
Обязательным условиям права пользования участком лесного фонда на условиях
аренды является то, что арендатор лесного фонда должен иметь лицензию на
осуществление соответствующей деятельности.
При передаче участков лесного фонда в аренду устанавливается ряд ограничений, а
именно:
• не допускается аренда участков лесного фонда на территориях государственных
природных заповедников;
•
участки лесного фонда, переданные в аренду, по истечении срока аренды в
собственность арендатора не переходят;
• выкуп и субаренда арендованных участков лесного фонда запрещается.
При заключении договора аренды арендодатель обязан предупредить арендатора о
правах третьих лиц на представляемый в аренду участок лесного фонда (сервитуте,
аренде, краткосрочном пользовании и других). Неисполнение арендодателем этой
обязанности дает арендатору права требовать уменьшения арендной платы, либо
расторжение договора аренды.
Передача участка лесного фонда арендодателем и принятие его арендатором
осуществляется на условиях предусмотренных договором аренды, по передаточному акту,
подписываемому сторонами.
По договору аренды участка лесного фонда лесхоз федерального органа
управления лесным хозяйством (арендодатель) предоставляет лесопользователю
(арендатору) участок лесного фонда за плату на срок от одного до сорока девяти лет для
одного или нескольких видов лесопользования.
Договор аренды участка лесного фонда заключается в письменной форме и
подлежит
государственной
регистрации
в
соответствии
с
гражданским
законодательством.
Только с момента государственной регистрации договор аренды участка лесного
фонда считается заключенным.
В договоре аренды как обязательные условия указываются:
• стороны договора аренды;
• границы участка лесного фонда;
• виды лесопользования;
• объемы (размеры лесопользования);
• срок аренды; размеры арендной платы и порядок ее внесения;
• права и обязанности сторон по использованию, охране, защите участка лесного
фонда и воспроизводству лесов;
• порядок оплаты проведенных арендатором лесохозяйственных работ;
• ответственность за нарушение договорных обязательств и порядок возмещения
убытков;
• основания расторжения и изменения договора аренды.
По усмотрению сторон могут быть указаны также иные условия.
Краткосрочное пользование участками лесного фонда;
Краткосрочное пользование участками лесного фонда является традиционно
наиболее распространенной формой лесопользования. В зависимости от вида
лесопользования, как правило, устанавливается и порядок передачи участков в
краткосрочное пользование. Лесным кодексом РФ (ст. 43) определено, что участки
лесного фонда в краткосрочное пользование на срок до одного года предоставляются по
результатам лесного аукциона или на основании решений органов государственной власти
субъектов РФ, посредством выдачи лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов.
Законом определено, что на основании решений органов государственной власти
субъектов РФ в краткосрочное пользование участки лесного фонда представляются
лесопользователям для удовлетворения потребностей общеобразовательных учреждений,
дошкольных образовательных учреждений и других учреждений, финансируемых за счет
средств соответствующего бюджета, для сельскохозяйственных организаций и населения,
соответственно располагающихся и проживающих на данной территории. Это положение
в определенной степени является гарантией соблюдения интересов и прав местного
населения, а также некоммерческих бюджетных учреждений и сельскохозяйственных
организаций, расположенных в сельской местности (в частности: проблема обеспечения
селян дровами является актуальной, а сельскохозяйственные организации, учитывая
дотационность отрасли не в состоянии приобретать древесину на аукционах).
Порядок передачи участков лесного фонда в краткосрочное пользование по лесным
аукционам регулируется статьей 44 ЛК РФ, а также Положением о порядке проведения
лесных аукционов, утвержденных приказом Рослесхоза от 11.09.1997 № 99.
Лесные аукционы организуются и проводятся территориальными органами
федерального органа управления лесным хозяйством (на территории Приморского края
— лесхозами.
Предметами лесного аукциона может быть лесосека, делянка, участок лесного
фонда с наличием определенного вида лесного ресурса и т. д. (аукционная единица).
Аукционную единицу на аукцион выставляет орган государственной власти субъекта РФ
по представлению территориального органа федерального органа управления лесным
хозяйством.
Для проведения лесного аукциона создается комиссия, состав которой
утверждается органом государственной власти края.
В Приморском крае полномочия по выставлению участков на лесной конкурс или
аукцион, а также утверждению состава конкурсных, аукционных комиссий возложены
на специально–уполномоченный орган власти края по государственного управления и
контролю в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства
лесов — Управление лесным комплексом администрации края.
Извещение о проведении лесного аукциона осуществляется организатором
аукциона не позднее, чем за 30 дней до его проведения.
Лесные аукционы проводятся либо в виде устного соревнования (устные торги),
либо путем сочетания устных торгов и рассмотрения письменных заявок, поданных
участниками в конвертах.
Лицо, выигравшее лесной аукцион, и организатор лесного аукциона подписывают
протокол о результатах лесного аукциона, который имеет силу договора.
Победитель аукциона в соответствии с Положением … обязан в установленный
протоколом срок (20 дней) внести плату за купленную аукционную единицу и получить
соответствующий лесорубочный или лесной билет в лесхозе
Требования к проведению лесных аукционов, порядок их подготовки, оформления
документации, определения победителя, осуществления расчетов подробно изложены в
Порядке…
Отпуск лесных ресурсов и прежде всего древесины на корню посредством
аукционов весьма выгоден, как для лесного хозяйства, так и государства. На аукционах в
ходе конкурентного спора устанавливается истинная цена ресурса. Из практики
проведения аукционов в Приморском крае установлено, что цена 1 куб. м. древесины (в
особенности ценных пород) отпущенной по аукционам оказывается значительно выше (в
3 — 6 раз), чем отпущенной по прямому решению. При проведении аукционов появляется
дополнительный источник финансирования лесного хозяйства (на охрану и
воспроизводство лесов).
Порядок предоставления участков лесного фонда в краткосрочное пользование в
целях заготовки древесины (лесосечного фонда при рубках главного пользования) по
решениям органов власти субъектов РФ установлен пунктами 35-38 Правил отпуска
древесины на корню в лесах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от
01.06.1998 № 551.
Суть процедуры сводится к следующему.
• Органы
местного
самоуправления
(администрации
муниципальных
образований) подготавливают и направляют лесхозам предложения об объемах
заготовки древесины для удовлетворения потребностей бюджетных
учреждений, сельскохозяйственных организаций и населения.
•
Лесхозы с учетом размеров установленного ежегодного отпуска древесины на
корню (расчетных лесосек и норм отпуска по участкам, находящимся в
долгосрочном пользовании) подготавливают и до 1 августа года,
предшествующего рубке, представляют в краевые органы лесного хозяйства
предложения муниципальных образований.
• Краевые органы лесного хозяйства на основании материалов лесоустройства и
заявок, поступивших от лесхозов , вносят в органы исполнительной власти
субъектов РФ предложения по объемам отпуска древесины по краткосрочному
пользованию, в том числе для реализации на лесных аукционах.
• Органы исполнительной власти субъектов РФ на основании предложений
краевых органов управления лесным хозяйством принимают решения об
объемах лесосечного фонда на очередной год для удовлетворения потребностей
общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений,
и других учреждений, финансируемых за счет средств соответствующих
бюджетов, для сельскохозяйственных организаций и населения, а также для
реализации на лесных аукционах по лесхозам, группам лесов и хозяйствам (в
крае принимается распоряжение Губернатора края).
Предоставление участков лесного фонда в краткосрочное пользование для
осуществления побочных лесных пользований, заготовки второстепенных лесных
материалов, для нужд охотничьего хозяйства, для культурно–оздоровительных целей,
туристических и спортивных целей осуществляется в порядке установленном лесным
законодательством с учетом специфики и особенностей отдельных видов
лесопользования.
К примеру, по побочному пользованию до начала сезона заготовки дикоросов в
крае ежегодно принимается распорядительный акт, в котором в разрезе районов, лесхозов
и лесопользователей по видам ресурсов утверждаются объемы заготовки пищевых и
лекарственных ресурсов леса. При этом возможность установления конкретных объемов
заготовки определяется посредством проведения государственной экологической
экспертизы, с учетом материалов лесоустройства, охотустройства, специальных учетных
работ.
Безвозмездное пользование участками лесного фонда.
Безвозмездное пользование участками лесного фонда в силу перехода лесного
хозяйства России к рыночным отношениям не имеет существенных масштабов. Но, тем не
менее, такая форма предоставления участков лесного фонда в пользование статьей 36
Лесного кодекса РФ предусмотрена. И, права отдельных лесопользователей на
безвозмездное пользование участками лесного фонда законодательно закреплены.
В частности статья 130 ЛК РФ определяет, что участки лесного фонда, ранее (до
принятия кодекса) находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций,
передаются им в безвозмездное пользование. Безвозмездное пользование участками
лесного фонда сельскохозяйственными организациями осуществляется в целях
обеспечения их потребности в древесине и других лесных ресурсах. При этом
установлено, что сельскохозяйственные организации могут осуществлять на
предоставленных им в пользование участках лесного фонда все виды лесопользования,
предусмотренные ЛК РФ.
Статья 121 ЛК РФ определяет передачу участков лесного фонда для организации
любительской и спортивной охоты общественным объединениям охотников. Участки
передаются в безвозмездное пользование в порядке установленном кодексом.
Существуют и прочие вырианты передачи участков лесного фонда в безвозмездное
пользование.
Правовые нормы предоставления участков лесного фонда в безвозмездное
пользование установлены Положением о предоставлении участков лесного фонда в
безвозмездное пользование, утвержденным постановлением Правительства РФ от
18.02.1998 № 224.
Согласно Положению… участки лесного фонда предоставляются в безвозмездное
пользование на основании решений органов государственной власти субъектов РФ,
принимаемых по представлению территориальных органов федерального органа
управления лесным хозяйством.
На основании решения по договору безвозмездного пользования участком лесного
фонда лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством предоставляет
лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до сорока
девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования,
предусмотренных лесным законодательством.
Размер участка, предоставляемого в безвозмездное пользование, определяется
органом государственной власти края исходя из вида и целей лесопользования, а также
объемов, необходимых для удовлетворения собственных потребностей в древесине и
других лесных ресурсов граждан и юридических лиц.
Конкретный размер участка лесного фонда указывается в решении органа
госвласти субъекта РФ, а также в договоре безвозмездного пользования.
Объемы лесопользования, необходимые для удовлетворения собственных
потребностей в древесине и других лесных ресурсах граждан и юридических лиц,
получивших
право
безвозмездного
пользования
участком
лесного
фонда,
устанавливаются в соответствии с нормативами, утверждаемыми органами
государственной власти субъектов РФ.
Договор безвозмездного пользования участком л/ф, как и договор аренды
заключается в письменной форме, подлежит государственной регистрации и считается
заключенным с момента госрегистрации.
В договоре безвозмездного пользования указываются примерно такие же условия,
как и в договоре аренды.
В Приморском крае проведена большая работа по передаче участков лесного
фонда в безвозмездное пользование тем сельскохозяйственным организациям, которые
изъявили на это желание. В связи с развалом системы совхозов и колхозов, на мелкие
ТОО, СХПК, крестьянские фермерские хозяйства, значительная часть лесов (почти
половина — около 300 тыс. га) от ранее находившихся в ведении сельскохозяйственных
организаций оказалась невостребованной. Этому способствовало, также то, что эти
леса в основном представлены низкопродуктивными, малоценными в породном и
товарном отношении насаждениями. Однако эти леса, несут высокие защитные
свойства и их ценность не следует принижать.
Концессия участков лесного фонда.
Лесной кодекс РФ предусматривает такую форму организации лесопользования
как концессия, но не детализирует досконально особенности и детали пользования
лесного фонда на данных условиях. Статьи Лесного кодекса РФ (37-41), посвященные
вопросам концессии носят в большей части отсылочный характер. Вероятно по тому, что
правовое поле в этой области достаточным образом не урегулировано.
В соответствии с ЛК РФ сторонами концессии участка лесного фонда являются
Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти и
лица, признанные в соответствии с законодательством РФ инвесторами.
По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как
правило, не освоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных
средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию. Срок передачи участков лесного
фонда по договору концессии установлен от одного года до сорока девяти лет.
Концессия участков лесного фонда регулируется, помимо ЛК РФ
законодательством РФ о концессии.
Договор концессии заключается в письменной форме и подлежит государственной
регистрации в соответствии с гражданским законодательством и законодательством РФ о
концессии.
В договоре концессии указываются:
• границы участков лесного фонда;
• виды лесопользования;
• объемы лесопользования;
• срок концессии;
• обязанности сторон по охране, защите участка лесного фонда и
воспроизводству лесов;
• порядок раздела добытых лесных ресурсов (продукции) или предоставления
услуг;
• виды, порядок определения и уплаты налогов, сборов и других платежей;
• обязанности инвестора по строительству и содержанию дорог и других
объектов инфраструктуры;
• иные условия.
Договор концессии участка лесного фонда заключается по результатам проведения
конкурса или аукциона. Участки лесного фонда, передаваемые на концессию,
выставляются на торги Правительством РФ по согласованию с органом государственной
власти соответствующего субъекта Федерации.
Складывающиеся новые экономические условия в России требуют четкого
правового урегулирования вопроса лесных концессий, однако при данном виде
лесопользования и российской действительности очень высока вероятность
жителям Дальнего Востока оказаться заложниками недальновидных решений
московских чиновников, которых интересует только прибыли от лесоразработок.
Разрешительные документы на лесопользование.
Осуществление непосредственного лесопользования допускается только на
основании лесорубочного билета, ордера или лесного билета.
Основанием для выдачи лесорубочного или лесного билета является договор
аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования, договор концессии
участка лесного фонда, протокол о результатах лесного аукциона или решение органа
государственной власти субъекта РФ.
Лесорубочный билет выдается лесхозом; лесной билет на осуществление
побочного лесопользования выдается лесничеством (подведомственным лесхозу
подразделением), на осуществление других видов лесопользования лесхозом.
Порядок, условия и особенности выдачи вышеназванных разрешительных
документов регламентированы ст. 42 Лесного кодекса РФ и соответствующими
ведомственными инструкциями федерального органа управления лесным хозяйством.
Лицензирование деятельности по использованию лесного фонда.
Статьей 81 ЛК РФ определено, что деятельность по использованию лесного фонда
подлежит лицензированию в соответствии с законодательством РФ.
До настоящего времени (2004 г.) постановлением Правительством РФ (от 08.02.
1996 года № 122) утвержден лишь один документ частично регламентирующий этот
вопрос, а именно Положение о лицензировании деятельности по сбору и реализации
сырья из дикорастущих лекарственных растений.
В связи с отсутствием специального нормативного правового акта федерального
уровня, регулирующего порядок лицензирования деятельности по использованию лесного
фонда, в том числе заготовке древесины в лесном фонде, в крае в развитие письма
Рослесхоза от 13.02. 1998 г № МГ –1 –17-3/37 «О лицензировании деятельности по
заготовке древесины и живицы в лесном фонде Российской Федерации» было принято
постановление Губернатора края от 24.12. 1999 г № 579, утвердившее Временное
положение о лицензировании деятельности по использованию лесного фонда на
территории Приморского края, с тем условием, что после принятия на федеральном
уровне нормативного правового акта, которым будет устранен пробел в законодательстве,
вышеуказанное постановление Губернатора края будет приведено в соответствие с ним.
Данный документ проработал не многим более 2,5 лет, после чего был
опротестован прокуратурой края и по суду признан незаконным, на том основании, что
Губернатор превысил полномочия при введении лицензирования. По закону это
компетенция федерального центра.
3. Краткая информация о состоянии лесопользования на территории Приморского края
В начале 1950-х годов расчетная лесосека по краю была определена в размере 26,5
млн кбм древесины в год. К середине 1970-х ее объем снизился до 17,2 млн кбм Пик
лесозаготовок приходится на середину 1970-х годов и составляет 6,6 (общий объем
изъятой древесины всеми видами рубок — 7,1) млн. кбм в год. Несмотря на то, что
расчетная лесосека использовалась на 25-30%, за последние 40 лет доля спелых и
перестойных лесов уменьшилась более чем в два раза.
В настоящее время площадь лесного фонда в крае составляет 11,8 млн. га, в том
числе возможные к эксплуатации леса занимают 6,5 млн. га (около 60%). Общий запас
древесины 1775,8 млн. куб. м, в том числе спелых и перестойных насаждений 846,3 млн.
куб., из них эксплуатационный запас — 438 млн. куб. м (51 %).
Норма ежегодного отпуска древесины на корню (расчетная лесосека) установлена в
объеме 8865,4 тыс. куб. м, в том числе:
• по хвойным породам — 5689,0 тыс. куб. м, (64 %),
• по твердолиственным породам — 1240,6 тыс. куб. м (14 %),
• по мягколиственным породам — 1936,8 тыс. куб. м. (22 %).
Расчетная лесосека по категориям экономической доступности и хозяйственной
ценности эксплуатационного фонда распределена на:
• доступную лесосеку — 6271,5 тыс. куб. м (70 %),
• труднодоступную — 2593,9 тыс. куб. м (30 %).
Фактическое использование расчетной лесосеки осуществляется в пределах 26003000 тыс. куб. м, или на 29-34 %. Освоение осуществляется за счет транспортно
доступной части. Несмотря на, казалось бы, такой «щадящий» режим лесопользования в
крае качество лесов из года в год ухудшается. Именно качество, отражающее
качественный и количественный запас древесины. Это вызвано прежде всего
существующей организацией лесопользования. Расчетная лесосека, (определяемая по
большим площадям (лесхоз, лесничество, арендуемый участок) осваивается на наиболее
выгодных делянах (вырубаются лучшие древостои). Объемы прироста древесины
суммируются по всем породам, в то же время вырубаются лишь некоторые, наиболее
«доходные» породы древесины. Объем вырубленной древесины измеряется по «деловому
сортименту», в то время как остальная часть деревьев остается «неучтенно» гнить на
лесосеке. В результате качество лесов неуклонно снижается, а реальные объемы освоения
расчетной лесосеки в 2-3 раза больше формально регистрируемых.
Доля лесной и деревообрабатывающей промышленности в доходах
консолидированного бюджета Приморского края в 2001 г. составила 2,4% (232,7 млн
руб.). Более 80% (84%) круглых лесоматериалов, около 65% пиломатериалов и продукции
деревопереработки, 100% щепы производимых на территории Приморского края
отправляется на экспорт. Доля необработанной древесины в структуре экспорта лесной
продукции составляет около 90% (88-92%).
Проблемы лесопользования на территории Приморского края разноплановые и
традиционно сводятся к экономическим (высокие энерго-транспортные тарифы,
зависимость от внешнего рынка, низкая востребованность лесопродукции на внутреннем
рынке, низкий уровень инвестиций в лесной сектор экономики, ликвидация
государственной поддержки лесной отрасли, и др.); технологическим (значительный
износ основных фондов, медленное техническое перевооружение отрасли, отдаленность
от лесных машиностроительных центров) и природно-географическим (все леса в крае
горные, высокая плотность гидрографической сети, большая доля транспортно и
технологически труднодоступных лесов, лесопользование связано с необходимостью
соблюдения большого ряда экологических ограничений, что значительно увеличивает
себестоимость лесозаготовок) аспектам. В то же время основные проблемы развития
лесного комплекса порождены несовершенством правомочий (владение,
распоряжение, пользование) лесными ресурсами. Корень бед в обезличенности
ресурсов (государственная федеральная собственность), неопределенности правомочий
(край не имеет своих лесов и может участвовать в распоряжении лесными ресурсами
лишь в той степени в которой ему позволит федеральное ведомство), абсолютном
бесправии органов местного самоуправления (владелец федеральный центр,
распорядитель — федеральное ведомство).
Тема V. Государственное управление ресурсами животного мира
1. Ресурсы животного мира — совокупность живых организмов всех видов диких
животных, постоянно или временно населяющих определенную территорию и
находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным
ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны которые
человек использует или может использовать с пользой для себя.
Вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром на территории
РФ относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Порядок использования
ресурсов животного мира определен Федеральным законом «О животном мире»
(24.04.1995 № 52-ФЗ).
На территории Российской Федерации юридическими лицами и гражданами могут
осуществляться следующие виды пользования животным миром:
• охота;
• рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских
млекопитающих;
• добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и
рыболовства;
• использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира
— почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды,
опылителей растений, биофильтраторов и других;
• изучение, исследование и иное использование животного мира в научных,
культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических
целях без изъятия их из среды обитания; извлечение полезных свойств
жизнедеятельности объектов животного мира — почвообразователей,
естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений,
биофильтраторов и других; получение продуктов жизнедеятельности объектов
животного мира.
Пользование животным миром осуществляется посредством изъятия объектов
животного мира из среды их обитания либо без такового. Перечень объектов животного
мира, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено, определяется
специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и
регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. В
настоящее время эта обязанность возложена на МПР РФ.
В зависимости от состояния (степени истощенности), социально-экономической
значимости и экологических особенностей ресурсы животного мира (в организации их
использования) подразделяются на следующие группы:
• охотничьи ресурсы;
• ресурсы диких животных не отнесенные к охотничьим;
• редкие и находящиеся под угрозой исчезновения (занесенные в Красную книгу)
виды животных;
• водные биологические (рыбные) ресурсы.
В Российской Федерации основные функции по охране и контролю за
использованием ресурсов животного мира возложены на структурные подразделения
Министерства природных ресурсов и Министерства сельского хозяйства. Пользование
животным миром осуществляется юридическими лицами на основании долгосрочной
лицензии в течение срока, указанного в лицензии по соглашению сторон и зависящего от
вида пользования животным миром в границах определенной территории и акватории.
Пользование животным миром осуществляется гражданами на основании именных
разовых лицензий на добычу определенного количества объектов животного мира в
определенном месте или на конкретный срок. На одной территории или акватории могут
осуществляться несколько видов пользования животным миром, если осуществление
одного из них не препятствует осуществлению другого (Статьи 34, 35 Федерального
закона О животном мире).
Согласно действующего законодательства и подзаконных актов (Постановления
Правительства РФ, приказы министерств) все ресурсы животного мира находятся в
ведении Федерального центра, распоряжение которыми осуществляют федеральные
федомства или их структурные подразделения на местах. Правомочия края существуют
большей частью лишь номинально. Губернатор может утверждать некоторые
нормативные акты по представлению структурных подразделений федеральных ведомств.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 г. №
1574 «О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного
мира» определено, что долгосрочные лицензии на пользование объектами животного
мира выдают:
• в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, —
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации;
• в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам рыболовства, —
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству;
• в отношении объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и
рыболовства, — Государственный комитет Российской Федерации по охране
окружающей среды (с 2000 года — Министерство природных ресурсов
Российской Федерации).
Для регулирования использования и охраны животного мира и среды его обитания
применяется нормирование, осуществляемое путем установления лимитов, стандартов,
нормативов и правил использования объектов животного мира.
Регулирование охраны и использования объектов животного мира предусматривает
установление и регулирование экономических отношений в области охраны и
использования объектов животного мира между органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов РФ и природопользователями, а также между
пользователями животным миром и пользователями иными видами природных ресурсов;
формирование системы платежей за пользование животным миром и создание стабильной
экономической основы охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов
животного мира; экономическую защиту государственных интересов в области охраны и
использования объектов животного мира; экономическую защиту пользователей
животным миром.
2. В охотничьей фауне России насчитывается 69 видов охотничьих и
полуохотничьих млекопитающих и 92 вида птиц — объектов охоты. Площадь охотничьих
угодий России составляет 1620 млн га или 95 % территории страны.
Таблица 5
Численность основных видов диких (охотничьих) животных в Российской
Федерации на март 2003 года. (тыс. голов).
Виды
Численность
добыча за год
%
изъятия
Лось
524
14
2,7
Олень благородный
159
4,6
2,9
Косуля
567
14,9
2,6
Олень пятнистый
13
0,4
3,1
Олень северный
880
33,7
3,8
Горные копытные
112
0,3
0,3
Кабарга
126
1,8
1,4
Кабан
185
15,2
8,2
Медведь бурый
137
3,8
2,8
Медведь гималайский
4,2
87 особей
2,1
Сайгак
19
-
-
Соболь
1000
240
24
45
12
27
Волк
Таблица 6
Состояние и использование популяций благородного оленя в отдельных странах
Страна
Численность
Добыча
%
(тыс. голов)
(тыс. гол./год)
Россия
159
4,6
2,8
США
715
112
15,7
Великобритания
350
53
15,1
Германия
130
26
20
Австрия
95
18
19
Польша
73
17
24
Норвегия
55
11
20
Таблица 7
Состояние и использование популяций косули в отдельных странах
Страна
Численность
Ареал
Численность
Добыча
тыс голов
млн га
на 1000 га
(тыс. гол./год)
Россия
567
481,0
0,7
15 (140)
Польша
500
31,3
16
122
Швеция
950
45,0
21
226
2,6
24,4
23,8
Германия
Австрия
37,3
18,5
2010
1000
35,6
8,4
57
119
750
185
%
Россия великая охотничья страна, но как видим из таблиц 5-7 ресурсы охотничьих
животных находятся в жалком состоянии. Обращает на себя внимание крайне низкая
численность диких животных на единицу площади и очень малый процент официального
изъятия. Численность диких животных сдерживается неофициальными (браконьерскими)
отстрелами, высокой численностью волков и отсутствием воспроизводственных
мероприятий. Поражает сам факт того, что на территории Великобритании численность
благородного оленя более чем в два раза выше чем в России. Соединенные Штаты
Америки в год добывают около 112 тыс. благородных оленей и 2 млн. чернохвостых и
белохвостых оленей, в то время как в России в год официально добывается всего лишь 4,6
тыс. благородных оленей и 14,9 тыс. косуль. В Северной Америке обитает 1 млн. лосей и
ежегодно около 70 тыс. их официально добывается. В странах Скандинавии на площади
117,9 млн. га проживает до 2 млн. копытных, в том числе: более 700 тыс. лосей, 1105 тыс.
косуль, 100 тыс. благородных оленей и 70 тыс. северных оленей. В России площадь
обитания копытных в 14 раз больше, а численность такая же. В то же время, как считает
ряд авторов, на территории России в диком состоянии могут обитать 2-3 млн.
благородных оленей, 3 млн. лосей, 4-6 млн. косуль и 4-7 млн. северных оленей (Данилкин
1999). Это была бы оптимальная численность диких животных, которые кроме
эстетического и природоохранного значения являются уникальным возобновимым
ресурсом. Так в Скандинавских странах за счет поддержания оптимальной численности
популяций диких копытных ежегодно получают более 10 тыс. тонн ценнейшего мяса.
США за счет диких животных (охоты) ежегодно получают от 87 до 100 млрд. долларов,
что составляет 4,5% от валового национального продукта.
На территории Приморского края в состоянии естественной свободы обитает 79
видов млекопитающих, из которых 39 в настоящее время являются объектами
любительской и промысловой охоты. Широко представлена группа копытных, из которых
6 видов (изюбрь, кабан, косуля, кабарга, лось и пятнистый олень) являются наиболее
популярными охотничьими объектами. Из 32 видов пушных животных, обитающих в
Уссурийской тайге, наиболее важное промысловое значение имеют 5 — соболь, белка,
колонок, енотовидная собака и американская норка. Наряду с представителями северной
тайги (бурый медведь, лось, соболь) и южных субтропических лесов (белогрудый
медведь, пятнистый олень, харза) здесь обитают аборигенные виды характерные только
для зоны хвойно-широколиственных лесов Дальнего Востока (амурский тигр,
дальневосточный леопард, крот уссурийский и другие). Из охотничьих птиц, обитающих в
крае или встречающихся здесь на весеннем и осеннем пролетах можно добывать около 80
видов, но фактически осваивается значительно меньше, причем в большинстве эти виды
являются объектами любительской охоты. По данным Управления по охране, контролю и
регулированию
использования
охотничьих
животных
Приморского
края
(Приморкрайохотуправление), плотность обитания на территории, заселенной видом в
особях на 1 тыс. га, в среднем составляет: изюбрь — 2,0; кабан — 2,1; косуля — 2,6;
пятнистый олень — 3,5; лось — 1,9. Это не менее чем на порядок ниже экологически
оптимальной численности. В целом, согласно биоценотического подхода, хозяйство по
копытным характеризуется как неудовлетворительное: не все пригодные места обитания
заселены данными видами; плотность на единицу площади заселенной видом значительно
ниже экологически оптимальной; не все трофические ниши заняты растительноядными
животными. На 2004 год площадь охотничьих угодий в Приморском крае составляет 14,1
млн. га. Охотхозяйственную деятельность осуществляют 87 организаций (в том числе 59
общественных) за которыми закреплено 12,6 млн. га (89,1%) угодий края. Отсутствие
четкой регламентации прав на ресурсы охотничьих животных и среду их обитания
является главной причиной неудовлетворительного ведения охотничьего хозяйства в крае
и, соответственно, низкой численности диких животных и развитого браконьерства.
Общественный ресурс при плохом управлении приобрел статус общего (бесхозночиновничьего) и находится в угнетенном состоянии.
Постановлением Правительства РФ от 4 января 2000 года № 1 «О предельных
размерах платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам
охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено» определена плата
за выдачу лицензий на добычу всех видов охотничьих животных. В то же время
Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в часть
вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные
акты Российской Федерации» определена Ставка сбора (плата) в рублях за добычу 32
видов млекопитающих и 12 видов охотничьих птиц. Для Приморского края плата
определена для 14 видов млекопитающих и фазана. Причем введение платы не учитывает
финансовые реалии местного охотничьего населения, платежи необоснованно завышены
и на фоне нормативного хаоса лишь усугубляют беспорядки в охотничьих угодьях.
Вопросы оптимизации охраны и использования ресурсов особо охраняемых видов
и видов не относящихся к охотничьим также далеки от своего разрешения и требуют
дальнейшего совершенствования. Минприрода России приказом от 17.05.94 № 145
утвердила Порядок выдачи разрешений на добывание редких и находящихся под угрозой
исчезновения видов животных, растений и грибов, занесенных в Красную книгу
Российской Федерации, который един для всех регионов России. Данный нормативный
акт не учитывает социальный фактор охраны и воспроизводства ресурсов каждого
конкретного места, объекта и времени, излишне забюрокрачен а потому лишь
провоцирует окончательное уничтожение наиболее ценных объектов.
Для фауны Приморья характерно наличие уникальных аборигенных форм
рептилий, земноводных, насекомых и птиц. В связи с отсутствием необходимого
нормативного правового акта, регулирующего вопросы охраны и использования ресурсов
животных не отнесенных к охотничьим, значительные объемы данных ресурсов и
повышенный интерес к ним со стороны предпринимателей Дума Приморского края от
26.07.95 № 135 утвердила Временные правила пользования неохотничьими видами диких
животных на территории Приморского края. Но срок их действия был недолгим. В
соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г.
№ 852 «О правилах, сроках и перечнях разрешенных к применению орудий и способов
добывания объектов животного мира» проекты данных нормативных документов могут
представляться на утверждение краевыми органами законодательной и исполнительной
власти только по представлению структурных подразделений федеральных специально
уполномоченных органов. Госкомэкологией России в 1998 году были разработаны
Методические рекомендации по подготовке Правил добывания объектов животного мира,
не отнесенных к объектам охоты и рыболовства и не принадлежащих к видам занесенным
в Красную книгу Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.
Но до сих пор (2004) соответствующий документ в крае отсутствует.
3. Водные биологические ресурсы Российского Дальнего Востока.
Континентальный шельф, занимающий 7,6% площади Мирового океана дает 90%
мировой добычи рыбы и нерыбных водных животных. С середины 1960-х годов объем
вылова морепродуктов в мире сохраняется на уровне 70 млн. т. В то же время вылов
морепродуктов на 1 человека с 1970 г. только по 1982 г. снизился с 19,2 до 15,1 кг в год
(Реймерс 1990).
Рыбные ресурсы России сосредоточены в морях и внутренних водоемах. Объем
запаса рыб в морях, доступных российскому рыболовству по данным Госкомэкологии
России на 1998 год оценивался в размере около 16 млн. т. Допустимое изъятие возможно в
размере порядка 4,3 млн. т. Вылов всех рыб в водах Российской Федерации в 1999 году
составил 198,96 тыс. т. Фактический же объем выловленной рыбы гораздо выше. По
мнению отдельных авторов величина суммарного неучтенного улова составляет не менее
70% (Лукъянчиков, Улитин 2001). Видами пользования водными биологическими
ресурсами являются промышленное, спортивное и любительское рыболовство и
промышленное рыбоводство.
Российская экономическая зона Тихого океана и его морей не только водный и
транспортный ресурс, но и один из самых важных промысловых районов. В 1984 году
здесь получено 32% мирового улова. Разнообразие гидробионтов в этой зоне составляет
более 2000 видов. Российские рыбаки используют всего несколько десятков видов. Объем
рыбы и морепродуктов здесь составляет 26 млн. т., в том числе: 16 — тресковые; 3 —
сельди; 0,3-0,7 — камбала, окунь, сардина, лосось, сайра; 2,5 — не рыбные виды, из них:
62% — криль; 21% — кальмар; 12% — трубач; 1,5% — анфельция; 1,0% — морской
гребешок; 0,5% — морская капуста; 0,1% — трепанг.
По территориям эти ресурсы распределены следующим образом:
Западно-Беренгийский район — 11%;
Восточно-Камчатский — 7%;
Северо-Курильский — 6%;
Южно-Курильский — 18%;
Охотоморский — 46%;
Япономорский — 12%.
Кроме того, в этих районах значительные ресурсы морских зверей, высокая
численность ранее почти уничтоженных китов (гренландский, серый, полосатик,
кашалот). Сейчас их насчитывается несколько десятков тысяч. Численность: тюленей
(акиба, крылатка, ларга, лахтак) — около 2 млн.; моржа — 250 тыс.; белухи — 30 тыс.;
поголовье котиков — 350 тыс.; каланов — 10 тыс.
Число видов рыб в Беринговом и Охотском морях около 300, Японском — 600
видов. От пика в 50-х к 1994 году вылов по всему тихоокеанскому бассейну РДВ снизился
по всем объектам промысла, кроме лососевых, терпуга, тунцов и креветок. Наиболее
значительно снизился вылов минтая, иваси, сайры.
Водные организмы вследствие экологических (биологических) особенностей
подразделяются на планктон, нектон, бентос. Что касается различных групп водных
организмов то их состояние зависит от различных причин. Интенсивность антропогенного
влияния — промысла — практически не сказалось на пелагических объектах (обитающих
в толще воды). Более того, как подчеркивает ряд авторов, из-за неразработанности
техники добычи совершенно недоиспользуются мезопелагические рыбы, т.е. рыбы
обитающие не у самой поверхности, а, скажем на глубине 150-200 м, и мелкие кальмары.
Основу рыболовства в наших морях слагают именно пелагические объекты:
дальневосточная сардина, минтай, сельдь, анчоус, сайра, лососи, мойва, кальмары. И если
из-за ослабления контроля и роста браконьерства в последние годы обозначилось
сокращение запасов донных объектов, таких как крабы, морские ежи, окуни, палтусы, то
динамичные пелагические сообщества оказались с начала 1990-х гг. под действием
естественных климато-океанологических и космо-геофизических факторов. В
пелагических экосистемах дальневосточных морей началась грандиозная перестройка, и
сейчас промысловые экосистемы находятся в переходном состоянии. Из дальневосточных
вод на юге ушла иваси, на севере наблюдается снижение численности наиболее массовой
пелагической рыбы — минтая. Наряду с этим происходит нарастание численности
холодолюбивой сельди, лососей и кальмара. Однако инерционные процессы столь велики,
что потери значительно недокомпенсируются приростом. Так, например, общая биомасса
основных видов и групп нектона верхней толщи воды в Японском море с середины 1980-х
до середины 1990-х снизилась в 4,3 раза (Шунтов 1998).
На внутренних водоемах РДВ на протяжении столетия ведется хищнический
промысел. Рыбные ресурсы внутренних водоемов РДВ оцениваются в 55 тыс. т., в том
числе 25 — в водоемах Якутии, 21 — бассейн Амура. С 1972 года вылов лососей на
Амуре разрешен по лимитам, но эти ограничения действуют формально. Современный
вылов лососевых в Хабаровском крае составляет около 10 тыс. т. в год. Истребляются
осетровые. В 1982-1990 гг. их ежегодный вылов составлял от 45 до 69 т, а в 90-е годы
русскими и китайскими рыбаками вылавливалось до 100 тонн. В настоящее время
осетровым грозит полное уничтожение. В Приморском крае ежегодная добыча
пресноводных рыб в 1990-е годы составляла 0,5-0,7 тыс. т., что на порядок больше, чем в
70-е годы.
Существуют и другие факторы отрицательно влияющие на биологические запасы
водоемов. В результате строительства Зейской, Вилюйской и Бурейской ГЭС,
интенсивных рубок леса, сплава древесины, горнорудных разработок, росте объемов
ядовитых стоков, распашке земель и пр. причин резко сократилась площадь нерестовых и
нагульных угодий, обмеление и сильное загрязнение пресных водоемов РДВ.
В изменившихся условиях на РДВ необходим переход рыболовства от
преимущественно
экспедиционными
средствами
монокультурного
промысла,
основанного на работе крупнотоннажных судов и ориентированного на 1-2 вида рыб к
развитию средне и малотоннажного флота ориентированного на многие виды. Рыбное
хозяйство целесообразно развивать в 2-х направлениях. Первое. Восстановление
прибрежного рыболовства и береговой переработки на новой технологической основе.
Развитие аквакультуры. Возрождения щадящих видов промысла (ярусного, ловушечного,
водолазного), создание необходимой производственной и социальной инфраструктуры.
Второе. Переход на комплексную, безотходную технологию переработки различных
видов сырца на филе, кормовую муку, жиры и белковые концентраты. Необходим
эффективный запрет вылова полупроходных рыб в местах их нагула, а также ликвидация
безличного пользования водными угодьями. Должен быть конкретный юридический
пользователь который экономически заинтересован и несет ответственность за охрану и
рациональное использование водных биологических ресурсов.
С цель предотвращения подрыва рыбной сырьевой базы предусмотрено:
Охрана маломерных и неполовозрелых рыб и других морских животных. С этой
целью вводятся:
• установление минимального размера рыб, китов и других промысловых
объектов, добыча которых, выгрузка на берег и выставление для продажи
разрешаются;
• установление минимального размера ячеи в сетных орудиях лова или
минимального размера крючков при лове ярусами;
• запрещение промысла в определенные сезоны и в районах с преобладанием
маломерной и неполовозрелой рыбы.
Регулирование промысловых усилий с целью обеспечения максимально
устойчивого вылова. Оно осуществляется:
• прямым ограничением максимального размера вылова путем установления
ежегодных квот;
• косвенным ограничением размера вылова путем установления закрытых
сезонов, закрытых районов или ограничением видов и размеров орудий лова, а
также вспомогательного оборудования и промыслового флота.
Мероприятия по обеспечению воспроизводства рыбных ресурсов. К ним
относятся:
• запрещение промысла в районах размножения, в период нереста, а также на
путях миграции рыбы к местам нереста;
• охрана и улучшение состояния естественных нерестилищ.
Мероприятия по улучшению видового состава рыб и увеличению живых
морских ресурсов. Эти мероприятия связаны с вложениями материальных и денежных
средств в расчете на получение компенсации в виде больших по объему и более ценных в
стоимостном выражении уловов.
Установление квот рыбодобычи для юридических лиц является, пожалуй,
основным рычагом государственного регулирования промысла. На основании лимитов,
утвержденных МПР РФ ежегодные квоты рыбодобычи распределяются следующим
образом. Часть лимита уходит на промышленный лов рыбодобывающими организациями.
Квоты распределяются рыбопромысловым советом и утверждаются Губернатором. На
основании данных квот Госкомрыболовство РФ выдает соответствующие разрешения
(лицензии) на рыбодобычу. Часть лимита поступает в распоряжение Госкомрыболовства
для выдачи квот научного лова. Правительство, по своему усмотрению, в счет общего
лимита выдает международные квоты для лова рыбы в территориальных водах России.
Часть лимита Минэкономразвития РФ реализует на аукционах.
В России до сих пор отсутствуют Федеральные законы «Об охоте и охотничьем
хозяйстве» и «О рыболовстве». Вопрос их принятия очень актуален. Но проблема не в
законах, они лишь фиксируют то, что хотят люди в лице своего государства. Как
неоспоримый факт является невозможность совмещения интересов государства
(чиновников) и граждан без построения развитого гражданского общества. По этой
причине нет должной, оптимальной для жизни общества, концепции (понимания) и
соответствующей стратегии (как искусства постановки целей) развития этих отраслей.
Лишь после преодоления данного барьера возможно принятие объективных, необходимых
для благополучия всего общества законов.
Тема VI. Государственное управление рекреационными ресурсами
1. Рекреационные ресурсы.
Рекреация — восстановление физических, психологических и интеллектуальных
сил человека, израсходованных в процессе труда, путем отдыха вне жилища.
Рекреационные ресурсы — часть природных и культурных ресурсов (объектов и
комплексов объектов, включая людей, обеспечивающих общество информацией о его
происхождении и развитии) непосредственно использующихся или потенциально
возможных к использованию для отдыха населения как средство поддержания и
восстановления трудоспособности и здоровья людей.
Природные рекреационные ресурсы — природные территориальные комплексы,
отдельные компоненты среды и их вещественные составляющие, которые обладают
благоприятными для рекреационной деятельности качественными параметрами и служат
или имеют все предпосылки служить материальной основой для организации отдыха,
туризма, лечения и оздоровления людей.
Рекреационное природопользование — использование природных ресурсов и
условий рекреации, включающее воздействие природы на человека, в целях
восстановления здоровья и трудоспособности, а также влияние отдыхающего человека на
природу.
Рекреант — любой человек, временно находящийся на рекреационной территории
не с целью заработка или промысла и занимающийся отдыхом или туризмом.
Землями рекреационного назначения объявляются территории и акватории,
обладающие природными рекреационными ресурсами, предназначенные или
используемые для организации массового отдыха, туризма и оздоровления, на которых
устанавливается особый режим пользования.
Природную часть рекреационных ресурсов (около 2,0 % национального богатства
РФ) представляют источники лечебных и минеральных вод, лечебные грязи, горные озера,
красивые ландшафты, морские рекреационные ресурсы (песок, морской воздух и т. п.).
Создание и развитие на базе рекреационных ресурсов природно-рекреационных
систем относится к одному из важнейших вопросов охраны здоровья населения,
воплощающееся через сеть пансионатов, домов отдыха, санаториев, туристических
организаций и т. д.
Согласно Временного положения о землях рекреационного назначения
Приморского края (Постановление Думы Приморского края от 26.11.1998 № 253) к
рекреационным территориям относятся:
Земельные участки, занятые домами отдыха, пансионатами, санаториями,
кемпингами, спортивно-оздоровительными комплексами, туристическими базами,
специализированными и палаточными туристско-оздоровительными лагерями, домами
охотника и рыболова, детскими туристическими станциями, парками, садами, городскими
лесами, лесопарками, пляжами, учебно-туристскими тропами, маркированными трассами,
детскими спортивными лагерями и иными объектами, а также земли пригородных
зеленых зон, т.е. земли за пределами городской черты, занятые лесами, лесопарками и
другими зелеными насаждениями, выполняющие защитные и санитарно-гигиенические
функции и (или) являющиеся местом отдыха населения. Рекреационной территорией не
могут быть объявлены земли природно-заповедного, природоохранного и
оздоровительного назначения.
Рекреационные территории могут быть выделены на:
• землях населенных пунктов;
• землях лесного фонда;
• землях водного фонда;
• землях историко-культурного назначения;
• землях запаса;
• прочих землях с прилегающими акваториями, обладающих природным
рекреационным потенциалом и являющихся местом отдыха населения.
Государственное управление в области рекреационного природопользования
состоит в принятии необходимой нормативной правовой базы регулирующей порядок
объявления рекреационных территорий, режим их использования и непосредственной
организации посредством лицензирования, нормирования определенных видов
деятельности, паспортизации участков, контролю и т.д.
Тема VII. Атмосферный воздух
1. Загрязнение атмосферы и ее охрана.
Загрязнение атмосферы — это привнесение в атмосферу новых, не характерных
для нее физических, химических и биологических веществ либо естественно
содержащихся в ней веществ в количествах, превышающих средний многолетний
уровень.
Уровень загрязнения характеризуется степенью превышения, предельно
допустимой концентрацией веществ (ПДК).
Причины загрязнения — как естественные факторы, так и хозяйственная
деятельность человека. Основной загрязнитель городов — автотранспорт (доля 50%). В
состав выбросов входят оксид углерода, углеводороды, диоксиды азота и серы, твердые
частицы. Негативное влияние на атмосферу оказывают предприятия электроэнергетики,
химической, металлургической, цементной и др. отраслей.
Загрязнение атмосферы влияет на здоровье населения, наносит экономический
ущерб народному хозяйству. Эффективным методом охраны атмосферы от загрязнения
выбросами стационарных источников является внедрение безотходных и малоотходных
производств, создание новых технологических процессов с уменьшением выбросов на
единицу продукции.
Очистка выбросов и улавливание содержащихся в них ценных веществ
производится на пыле- и газоочистном оборудовании.
Все проводимые мероприятия по охране атмосферного воздуха от загрязнения
подразделяются на пять групп:
1) совершенствование технологических процессов, включая снижение
неорганизованных выбросов;
2) строительство новых очистных установок;
3) повышение эффективности существующих очистных установок;
4) ликвидация источников загрязнения;
5) перепрофилирование производства.
Для защиты атмосферного воздуха от загрязнения выбросами автотранспорта
применяют меры по рациональной организации движения транспортных средств,
изменению структуры парка автомобилей, регулировке и совершенствованию двигателей
внутреннего сгорания, установке дожигающих устройств на двигатели.
Охрана атмосферного воздуха регламентируется законом «Об охране окружающей
природной среды», законом «Об охране атмосферного воздуха», международными
конвенциями и другими нормативными документами.
Одна из первых реализованных мер в РФ — это введение системы санитарногигиенических требований, предъявляемых к различным отраслям промышленности,
транспорта, градостроительству. Затем была введена система предельно допустимых
концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе. С 1980 г. начала вводиться
система предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу для
каждого предприятия, имеющего выбросы.
Заключение или Принципы управления охраной окружающей среды и
природопользованием (отдельного государства или региона).
Кризисность
состояния
современного
общества
многослойна.
Все
постиндустриальное мировое сообщество столкнулось с негативными тенденциями
глобального характера, разрешение которых возможно лишь совместными усилиями на
межнациональном уровне. Россия, переживающая третью стадию урбанизации как
необходимый этап поступательного развития цивилизации, обострила «трагедию общих
ресурсов» излишней централизацией распорядительной власти, ликвидацией правовых
основ местного самоуправления и полным отсутствием зрелого гражданского общества.
Коллективизация, индустриализация и приватизация на фоне гражданских и
политических процессов всего Российского общества, для Дальневосточного региона
имели особое преломление в статусе сырьевого придатка. Все это и определило
особенности современного кризисного природопользования.
В вопросах совершенствования природопользования как необходимого условия
выживания всего человечества первоочередным является социальный вопрос. Развитие
демократии и самодеятельности гражданского общества, наличие четкой и развитой
законодательной базы и дееспособной институциональной системы, включая
определенность имущественных прав на природные ресурсы с эффективным механизмом
их защиты — с этого должна начинаться работа по оптимизации использования
природных ресурсов. Как показала практика российского природопользования,
наибольшие опасения должно вызывать сохранение в больших объемах природных
ресурсов с неопределенными имущественными правами. Должно быть четкое
распределение прав (и обязанностей) на ресурсы. Частная собственность в сфере
природопользования является одной из наиболее регулируемых и регламентируемых. Эта
регламентация имеет своей целью соблюдение частным собственником требований
экологически безопасного хозяйствования и охраны окружающей среды. Важнейшим
является вопрос регулирования природных ресурсов, находящихся в общественной
собственности. В данном вопросе следует особо выделять два направления. 1. Приоритет
правомочий должен принадлежать органам местного самоуправления. Именно местное
сообщество должно являться владельцем и сораспорядителем большей части природных
ресурсов. Чиновник федерального ведомства подотчетен только своему вышестоящему
начальству и лишь ублажение последнего в реальности является критерием оценки его
деятельности. Без местного самоуправления ни одно общество не встанет на ноги. Жизнь
уже доказала всему миру, что без нормального местного самоуправления ничего
позитивного сделать нельзя. Возрастающая роль в обеспечении комплексного социально-
экономического управления, балансирующего и учитывающего интересы всех
заинтересованных участников и на этой основе реализующего принципы устойчивого
развития, принадлежит местным органам власти и самоуправления. С учетом этого, а
также под воздействием решений Конференции Рио (1992), международным сообществом
и в теоретическом и практическом плане отрабатывается механизм обоснования и
реализации так называемой «Местной повестки дня на ХХI век», которая оценивается в
качестве важной гарантии устойчивого будущего городов, муниципалитетов, как и в
целом всего человечества в новом столетии (Пахомова, Рихтер 2003: 116). В поиске
оптимальных форм выживания происходит медленная расстановка приоритетов: весь мир
— родной дом. Закон РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает
существенную реформу местного самоуправления в соответствии с международными
рекомендациями. Но чтобы местное самоуправление в России возродилось необходимо
наполнение данного закона ресурсными законами и прочими нормативными актами.
Лишь возродив местное самоуправление на уровне сообщества местных жителей, их
права на владение всеми природными ресурсами можно постепенно возродить
полноценную жизнь в Стране. 2. Необходим критерий объективной оценки работы
чиновников всех уровней и контроль со стороны граждан за их деятельностью. Как
социально вредное действие, так и бездействие чиновников должны общественностью
незамедлительно пресекаться. Рычаги управления должны доверяться лучшим специально
подготовленным менеджерам на конкурсной основе. Без построения государственного и
муниципального управления по образцу передовых демократических государств
совершенствование природопользования невозможно.
Любой вид мероприятий должен начинаться с понимания того, что следует делать, с
концепции (лат.: Conceptio — понимание). Концепция фиксирует систему взглядов и
понятий, отражает знания, определяет принципы и направления, является основой для
разработки стратегии и плана действий. Концепция должна рассматриваться в качестве
теоретической основы для органов государственной власти и общественности. После того
как в обществе сформировалось понимание определенных действий, наступает очередь
разработки стратегии решения необходимых задач. Стратегия — это искусство
постановки целей на основе научного анализа проблем и объективных тенденций,
реалистической оценки имеющихся ресурсов и управленческих возможностей. После
принятия стратегии разрабатывается план действий с утверждением конкретных
программ и принятием необходимой нормативной правовой базы. В дальнейшем
намеченные мероприятия относительно конкретного места и времени подкрепляются
системой финансовой поддержки и исполнителями. На всех этапах управления охраной
окружающей среды и природопользованием необходимо получение четко определенного
результата.
Трудно переоценить значение нормативной правовой базы, регулирующей условия
пользования природными ресурсами. Но Закон позитивно действует только тогда, когда
он способствует внутренним убеждениям людей. Прежде чем поставить человеку условие
что он должен делать по закону, необходимо сделать так, чтобы для человека по закону
было жить приятно и выгодно. Истощение природных ресурсов уже в недалеком будущем
поставит перед человечеством решение основополагающих этических задач. Лишь
скромный достаток, социальная справедливость и приоритет духовных ценностей над
материальными при диктате международного права будут определяющими.
Игнорирование данных установок приведут все человечество к простой гибели.
Основой организации рационального природопользования может являться только
биоценотический (экосистемный) подход. По каждому биогеоценозу должны быть
определены критерии его качественной оценки. Нужны богатые и разнообразные
саморегулирующиеся
экосистемы.
Взаимосвязь
интересов
человека
и
саморегулирующихся экосистем дикой природы — главное условие управляемой
коэволюции. Полноценный человек может быть только в составе полноценных экосистем.
Биосферная емкость земли заключается в том, что каждая территория должна нести
определенную допустимую антропогенную (в дом числе демографическую) нагрузку. В
местах концентрации населения (урбанизированные территории) необходим переход к
экологически
безвредному
производству
(рециклирование,
возмездное
природопользование), с постоянным сокращением самих этих территорий.
Литература
Основная
1. Вышин И.Б., Гапонов В.В., Ничепоренко С.Н., Пономарев В.П., Пстыга С.Е., Романюк
В.А., Стоматюк Е.С., Шафрановский В.А., Шлемченко В.Д. Природопользование в
Приморском крае //Экономическая жизнь Дальнего Востока. Хабаровск. 1994. № 1 (3).
С. 7-23.
2. Гапонов В.В. Новый взгляд на историю. Аспекты методологического подхода к
изучению эволюции природопользования в бассейне истоков реки Уссури //Россия и
АТР. ИИАиЭ ДВО РАН. Владивосток. 1999. № 4. С. 5-13.
3. Гирусов Э.В., Бобылев С.Н., Новоселов А.Л., Чепурных Н.В. Экология и экономика
природопользования. М.: Закон и право. ЮНИТИ. 1998.
4. Горшков В.Г., Кондратьев К.Я., Шерман С.Г. Устойчивость биосферы и сохранение
цивилизации //Природа. № 7. С. 3-16.
5. Красилова И.О. Экологическое право и управление в США //США. Экономика.
Политика. Идеология. М.: Наука. №6. С. 34-40.
6. Куражсковский Ю.Н. Очерки природопользования. М.: Мысль. 1969.
7. Лукъянчиков Н.Н., Улитин А.А. Стратегия управления природопользованием. М.:
Эльзевир. 2001. 560 с.
8. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и охраны окружающей
среды. Учебное пособие. С.-Пб, Типография Издательства СПбГУ. 2003. 219 с.
9. Реймерс Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М.: Мысль. 1990. 640 с.
10. Соколов В.И. Природопользование в США и Канаде: экономические аспекты. М.:
Наука. 1990. 160 с.
11. Фролов Н.М., Балаганский Н.М., Болтрушко В.М., Коровин А.И., Крюков В.Г.,
Поминов В.Ф., Троян В.Б. Природопользование. Природные ресурсы и
природопользование в Российской Федерации и в Хабаровском крае. Хабаровск. 2000.
569 с.
Вспомогательная
12. Вышин И.Б., Гапонов В.В., Ничепоренко С.Н., Пономарев В.П., Пстыга С.Е., Романюк
В.А., Стоматюк Е.С., Шафрановский В.А., Шлемченко В.Д. Природно-сырьевые
ресурсы Приморского края //Вестник ДВО РАН. Владивосток. 1994. № 5-6. С. 60-71.
13. Выскребенцев И.К. Совершенствование экономических методов природопользования
//Финансы. № 4. М., 1996. С. 29-32.
14. Гапонов В.В. О популяциях и популяционной экологии человека в связи с правовыми
аспектами природопользования //Вестник ДВО РАН. Владивосток. 2002. № 4. С. 130150.
15. Доннела Х. Медоуз, Деннис Л. Медоуз, Йорген Рандерс. За пределами роста. М.:
Прогресс. 1994. 304 с.
16. Жариков Е. П. Регулирование качества окружающей среды. — Владивосток:
Дальнаука, 1993. 120 с.
17. Жариков Е.П. Эколого-экономические основы природопользования //Тихоокеанский
институт дистанционного образования и технологий ДВГУ. Владивосток. 1999. 73 с.
18. Ключевский В.О. Курс русской истории. Часть 1. М.: Просвещение. 1987.
19. Красилов В.А. Охрана природы: принципы, проблемы, приоритеты. М.: ВНИИ охраны
природы и заповедного дела. 1992. 174 с.
20. Михайлов Ю.П. Проблемы природопользования и география //Природопользование и
география (методологические аспекты). Владивосток: ДВО АН СССР. 1989. С. 8-16.
21. Новиков Ю.В. Экология, окружающая среда и человек. М.: Агентство ФАИР. 1998.
320 с.
22. Пекка К. Этот человеческий мир. М.: Прогресс. 1988. 368 с.
23. Природопользование Российского Дальнего Востока и Северо-Восточная Азия /под
ред. А.С. Шейнгауза. Хабаровск: Риотип. 1997. 250 с.
24. Протасов В.Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России. М.:
Финансы и статистика, 2000. 672 с.
25. Розенберг В.А., Опритова Р.В. Эколого-географические основы лесопользования на
Дальнем Востоке //Методологические проблемы биологии и экологии. Владивосток.
ДВГУ.1989. С. 158-172.
26. Стрюченко И.Г. Культура и кризис современной мировой цивилизации //Россия и
АТР. Владивосток. 1997. № 2. С. 5-13.
27. Урусов В.М., Майорова Л.А., Пшеничникова Н.Ф. Экология. Биологическая
составляющая охраны природы и рационального природопользования на Дальнем
Востоке. Учебное пособие. Владивосток. ВГУЭС. 2002. 276.
28. Федерализм в США и Канаде. Взаимоотношения федеральной власти с властями
штатов //США. Экономика. Политика. Идеология. М.: Наука. 1997. №2. С. 40-44.
29. Христофорова Н.К. Основы экологии. Владивосток. Дальнаука. 1999. 516 с.
30. Экология, охрана природы и экологическая безопасность /под ред. В.И. ДаниловаДанильяна. М.: Изд-во МНЭПУ, 1997. 744 с.
Нормативные правовые акты
31. Конституция Российской Федерации (Принята всенародным голосованием 12 декабря
1993 года).
32. Федеральный закон Российской Федерации от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ «О недрах» (с
изменениями от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г.).
33. Федеральный закон Российской Федерации от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О
животном мире».
34. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 года № 167-ФЗ.
35. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ.
36. Федеральный закон Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О
введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Текст Земельного
кодекса Российской Федерации опубликован 30.10.2001 г. в «Российской газете»).
37. Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды».
38. Закон Приморского края «О внесении изменений и дополнений в закон Приморского
края «О плате за пользование водными объектами в Приморском крае" от 30.04.2002
№ 214-КЗ.