И.А. Евланов, В.И. Лысенко. К 10-летию подписания Конвенции о
advertisement
ИНФОРМАЦИЯ К 10-ЛЕТИЮ ПОДПИСАНИЯ КОНВЕНЦИИ О СТАНДАРТАХ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ВЫБОРОВ, ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И СВОБОД В ГОСУДАРСТВАХ – УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ В течение второй половины XX века государствами – членами различных международных организаций, включая ООН, Совет Европы, ОБСЕ, ОАГ, Европейский Союз, Межпарламентский союз, Организацию африканского единства (Африканский союз), было принято, подписано или ратифицировано более 30 международных правовых документов, регулирующих в той или иной мере вопросы проведения свободных выборов, обеспечения и защиты, в том числе судебной, избирательных прав и свобод человека и гражданина, иных участников избирательного процесса. Европейский Суд по правам человека выработал определенную практику рассмотрения дел, связанных с защитой избирательных прав и свобод человека и гражданина, иных участников выборов, вытекающих из положений европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 1950 года, в том числе статьи 3 Протокола № 1 к ней от 1954 года, единственной конвенциональной статьи, посвященной критериям (стандартам)* проведения свободных выборов. В указанной статье Протокола говорится о том, что «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». Однако необходимо отметить, что положения данной статьи Протокола № 1 относятся только к волеизъявлению народа при выборе органов законодательной власти и не применяются, в том числе Европейским Судом по правам человека, к волеизъявлению народа при выборе органов исполнительной власти (президентов как глав государств и (или) глав исполнительной власти), органов местного самоуправления, хотя Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года предусматривает выборность органов местного самоуправления. Так, в статье 3 указанной Хартии закреплено положение о том, что местное самоуправление «…осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом». Кроме того, европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 1950 года и статья 3 ее Протокола № 1, юрисдикция Европейского Суда по правам человека не распространяются также и на институт референдума, право граждан на участие в референдуме любого уровня, на его законодательное и судебное обеспечение, охрану и защиту. После распада Советского Союза и образования Содружества Независимых Государств важной задачей нового межгосударственного образования явилось обеспечение прав и основных свобод человека в государствах Содружества в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями Устава и иных документов Содружества Независимых Государств. Одним из таких документов и является Конвенция о стандартах демократических выборов, * В международных документах термин «стандарты» используется в разнообразных сочетаниях и значениях. Так, используются такие сочетания, как «международные стандарты в области прав человека», «международно признанные стандарты, относящиеся к отправлению правосудия», «принципы и стандарты, предусмотренные международным правом», «международные стандарты для демократических выборов», «международные избирательные стандарты». 237 ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 2 (296) 2013 избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, подписанная 7 октября 2002 года в городе Кишиневе первоначально главами семи из двенадцати государств – участников Содружества: президентами Армении, Грузии, Киргизии, Молдовы, России, Таджикистана и Украины. Уникальность разработки и принятия Конвенции, десятилетие со дня подписания которой приходится на 2012 год, а вступление в силу – 11 ноября 2013 года, заключается в том, что впервые в мировой практике была проведена кодификация стандартов демократических выборов в рамках нового межгосударственного образования – Содружества Независимых Государств – и их закрепление в формате международно-правового акта – конвенции, носящей обязательный характер. Это было особенно важно для государств Содружества, формирующих национальные избирательные системы и правоприменительную практику на основе универсальной концепции и модели правового регулирования демократических прав и свобод человека и гражданина, учета национальных особенностей и перспектив межгосударственной интеграции и координации. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств была подготовлена на основе обобщения и содержательного развития общепризнанных принципов и норм международного права, относящихся к организации демократического избирательного процесса, в том числе международных обязательств государств – участников Содружества Независимых Государств в рамках ООН, СБСЕ (Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1990 г.), Парижской Хартии для новой Европы (1990 г.), Стамбульских документов (1999 г.), Совета Европы (Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), статьи 3 Протокола № 1 (1954 г.), Декларации Межпарламентского Союза «О критериях свободных и справедливых выборов» (1994 г.), иных международных документов в области организации избирательного процесса, обобщения опыта конституционного и правового регулирования и практики проведения выборов в государствах – участниках СНГ в целях сведения базовых демократических стандартов оценки качества национального избирательного законодательства, подготовки и проведения выборов, обеспечения избирательных прав и свобод граждан, гарантий их реализации в формат единого целевого кодифицированного международно-правового документа обязательного характера – Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. При подготовке проекта Конвенции были использованы также результаты научных исследований ряда отечественных авторов. Конвенция состоит из преамбулы и 26 статей, содержащих следующие основополагающие положения. Во-первых, Конвенция ясно и внятно провозглашает современные принципы демократических выборов: в ней кодифицированы и содержательно развиты в конвенциональном формате такие системообразующие стандарты организации современного избирательного процесса, как демократические, периодические, обязательные, свободные, подлинные, справедливые, конкурентные, открытые и гласные выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обеспечение судебной защиты избирательных прав и свобод всех участников выборов, осуществление общественного и международного наблюдения за выборами, гарантии их реализации. В Конвенции впервые даны развернутые определения вышеназванных избирательных стандартов, в том числе с учетом их законодательного оформления в национальном избирательном законодательстве государств – участников СНГ, и механизмы их реализации. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, в отличие от статьи 3 Протокола № 1 европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, распространяю- 238 ИНФОРМАЦИЯ щейся только на выборы органов законодательной власти – депутатов национального парламента, впервые в международной практике в полном объеме, системно распространяется на выборы всех видов и уровней органов государственной власти и местного самоуправления – национальные, региональные и муниципальные, а также в иные органы народного (национального) представительства. Так, в статье 1 Конвенции, посвященной стандартам демократических выборов, закреплено, что Стороны признают, что одним из стандартов демократических выборов является, в частности, право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального) представительства. В статье 19 дополнительно – на началах обеспечения системности выборов – закреплено обязательство государств стремиться к созданию системы правовых, организационных, информационных гарантий обеспечения избирательных прав и свобод граждан при подготовке и проведении выборов любого уровня, предпринимать необходимые законодательные меры к тому, чтобы обеспечивать женщинам справедливые и реальные, наравне с мужчинами, возможности реализации права избирать и быть избранными в выборные органы, на выборные должности как лично, так и в составе политических партий (коалиций) в соответствии с условиями и порядком, предусмотренными конституцией, законами, а также создавать дополнительные гарантии и условия для участия в голосовании лицам с физическими отклонениями (инвалидам и др.). Данные и другие конвенциональные положения позволяет обеспечивать системное развитие избирательных прав и свобод человека и гражданина, проводить работу по демократизации избирательного процесса, обеспечению реального народного суверенитета при проведении выборов и формировании выборных органов на пространстве Содружества, что реально и происходит на практике в государствах – участниках СНГ. Конвенция содержит ряд положений, обеспечивающих эффективную реализацию принципа открытости и гласности выборов, деятельности избирательных органов на всех стадиях избирательного процесса с целью повышения уровня доверия к итогам голосования и результатам выборов, избранным кандидатам. Кроме того, закреплено стремление государств создавать систему правовых, организационных, информационных гарантий обеспечения избирательных прав и свобод граждан при подготовке и проведении выборов любого уровня, предпринимать необходимые законодательные меры к тому, чтобы обеспечивать женщинам справедливые и реальные, наравне с мужчинами, возможности реализации права избирать и быть избранными в выборные органы, на выборные должности как лично, так и в составе списка кандидатов политических партий (коалиций) в соответствии с условиями и порядком, предусмотренными конституцией, законами, а также создавать дополнительные гарантии и условия для участия в голосовании лицам с ограниченными физическими возможностями (инвалидам и др.) Немаловажными являются принятые на себя государствами СНГ международные обязательства обеспечивать принятие мер, гарантирующих беспристрастность в освещении избирательной кампании средствами массовой информации, в том числе в Интернете, невозможность устанавливать юридические или административные барьеры для доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для политических партий и кандидатов, формировать единый информационный банк данных результатов опросов общественного мнения, прогнозов, связанных с выборами, данные которого должны предоставляться участникам избирательного процесса, а также международным наблюдателям по их запросам для ознакомления или копирования, внедрять новые информационные технологии, обеспечивающие открытый характер выборов, повышающие степень доверия избирателей к итогам голосования и результатам выборов. В целях обеспечения осознанного выбора со стороны избирателей государства обязуются на основе Конвенции принимать национальные программы гражданского образования и участвовать в разработке и принятии аналогичных межгосударственных программ, обеспечивать условия для ознакомления и обучения граждан и иных участников избирательной кампании избирательным 239 ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 2 (296) 2013 процедурам и правилам, повышения их правовой культуры и профессиональной квалификации организаторов выборов. Важным элементом Конвенции являются положения о создании системы независимых беспристрастных избирательных органов, организующих проведение демократических свободных справедливых подлинных и периодических выборов в соответствии с законодательством и международными обязательствами государства, положениями Конвенции. Во-вторых, в Конвенции закреплены положения, касающиеся организации международного наблюдения за выборами с учетом практики его проведения ООН, БДИПЧ ОБСЕ, Совета Европы, Европейского Союза, других международных организаций, а также органов Содружества Независимых Государств. В отдельной статье 15 Конвенции сформулированы положения, закрепляющие статус международных наблюдателей, которые дополняются соответствующими положениями других статей Конвенции. В целом впервые в международно-правовом документе конкретизирован статус международных наблюдателей, установлены их обширные полномочия, определены гарантии, в том числе судебные, содействующие выполнению ими своих функциональных обязанностей для объективного наблюдения за выборами и оценки национального избирательного законодательства, практики проведения выборов, обеспечению избирательных прав и свобод участников избирательного процесса международным обязательствам государства по проведению демократических выборов. Так, международные наблюдатели имеют право, в частности, на доступ ко всем документам (не затрагивающим интересы национальной безопасности), регулирующим избирательный процесс, получение от избирательных органов необходимой информации и копий указанных в законах избирательных документов; на свободное посещение всех избирательных участков и помещений для голосования, в том числе в день проведения голосования; на наблюдение за ходом голосования, подсчетом голосов и установлением их результатов в условиях, обеспечивающих обозримость процедуры подсчета бюллетеней; на публичное изложение своего мнения о подготовке и проведении выборов после окончания голосования. При этом международные наблюдатели должны выполнять свои функции, руководствуясь принципами политической нейтральности, беспристрастности, отказа от выражения каких бы то ни было предпочтений или оценок по отношению к избирательным органам, государственным и иным органам, должностным лицам, участникам избирательного процесса; не вмешиваться в избирательный процесс; основывать все свои заключения на наблюдении и фактическом материале. Аналогичные положения имеются и в российском избирательном законодательстве. Положения Конвенции послужили основой как для организации работы Миссии международных наблюдателей от Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами, так и для принятия, в том числе Российской Федерацией, документов (разъяснений) порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов. 7 декабря 2002 года были одобрены Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами, которые стали методическим документом для организации и проведения международного наблюдения за выборами международными наблюдателями СНГ. За прошедшее время, с учетом накопленного опыта они дважды обновлялись. В 2004 году методика международного наблюдения была распространена также и на институт референдума, с 16 мая 2011 года действует новая редакция Рекомендаций для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами, которая вобрала в себя положения Декларации «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств» от 25 ноября 2008 года. Рекомендации помогают международным наблюдателям от СНГ эффективно использовать права и обязанности международного наблюдателя при выполнении своей миссии по наблюдению за ходом выборов (референдумов), 240 ИНФОРМАЦИЯ выработать профессиональную оценку того, насколько национальное законодательство, практика назначения, подготовки и проведения выборов и референдумов соответствует национальной конституции, международным обязательствам государства, общепризнанным принципам и нормам международного права. Рекомендации были неоднократно использованы миссиями международных наблюдателей от СНГ, направляемыми Межпарламентской Ассамблеей и Исполкомом СНГ для проведения международного наблюдения за подготовкой и проведением выборов. Как известно, 26 марта 2004 года решением Совета министров иностранных дел СНГ было утверждено Положение о Миссии наблюдателей от СНГ на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, опирающееся на Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, Рекомендации для международных наблюдателей СНГ. В Положении определены порядок формирования, состав, принципы деятельности, права и обязанности членов миссии. Исходя из принципа взаимности, представители Российской Федерации принимают участие в миссиях наблюдателей от СНГ, российская сторона постоянно приглашает такие мисси для наблюдения за выборами в Российской Федерации. Представители России в составе Миссии наблюдателей от Содружества Независимых Государств принимали участие в международном наблюдении за выборами депутатов Парламента Республики Молдова (2009 год), парламентскими выборами в Азербайджанской Республике, Президента Республики Беларусь (2010 год), выборами Президента Республики Казахстан (2011 год), Мажилиса Парламента Республики Казахстан, выборами депутатов Национального Собрания Республики Армения, выборами Президента Туркменистана, депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, депутатов Верховной Рады Украины (2012 год) и многими другими. В свою очередь на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва ЦИК России аккредитовала 163 наблюдателя Миссии наблюдателей от СНГ. На выборах Президента Российской Федерации в 2012 году работала Миссия наблюдателей от СНГ в составе 231 человека. Такие же представительные миссии работали в России и ранее. При разработке Разъяснений порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов в 2007–2008 годах ЦИК России руководствовалась принципами Конвенции*. В Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва**, выборов Президента Российской Федерации в 2012 году*** непосредственно указывалось, что Разъяснения подготовлены на основе положений, в том числе Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В определенной степени указанные и некоторые другие положения Конвенции были восприняты и другими международными организациями в процессе разработки и принятия ими своих международных документов, регулирующих, в частности, статус международных наблюдателей, их полномочия, вопросы организации и проведения международного наблюдения за выборами, механизм взаимодействия с национальными государственными органами, политическими партиями, избирательными органами, а также национальными наблюдателями. Речь идет, например, о * Разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов де- путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва утверждены постановлением ЦИК России от 1 ноября 2007 года №51/432-5; Разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации утверждены постановлением ЦИК России от 24 января 2008 года № 90/703-5. ** Утверждены постановлением ЦИК России от 12 мая 2011 года №10/97-6. *** Утверждены постановлением ЦИК России от 12 мая 2011 года №10/98-6. 241 ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 2 (296) 2013 Декларации принципов международного наблюдения за выборами (с Кодексом поведения международных наблюдателей за выборами и Обязательством, сопровождающим Кодекс поведения международных наблюдателей за выборами) от 27 октября 2005 года, разработанной в структурах ООН, о Положении о Миссии наблюдателей от Шанхайской организации сотрудничества на президентских и/или парламентских выборах, а также референдумах, утвержденном решением Совета министров иностранных дел государств – членов Шанхайской организации сотрудничества № 8 от 15 мая 2006 года, о Резолюции 1771 (2010) и Рекомендации 1945 (2010) Парламентской Ассамблеи Совета Европы о международно признанном статусе наблюдателей за выборами. В-третьих, Конвенцией предусматривается создание на основе избирательных органов государств – участников Конвенции специального органа – Межгосударственного избирательного совета, на который возлагается оказание, в частности, содействия по подготовке и проведению наблюдения за выборами. Порядок создания и положение о Межгосударственном избирательном органе должны быть определены Соглашением государств – участников Конвенции. После подписания Конвенции главами государств – участников Содружества Независимых Государств и последующего ее вступления в силу в соответствии с внутригосударственными процедурами (ратификации не менее чем тремя государствами) в целях обеспечения реализации ряда положений Конвенции представителями ЦИК России было подготовлено Положение о Межгосударственном избирательном совете. Этот документ является дополнительным международно-правовым инструментом обеспечения соблюдения стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод граждан, иных участников выборов, осуществления международного наблюдения за выборами в государствах – участниках Конвенции. Проект данного Положения находится на рассмотрении в уставных органах Содружества. Его принятие, конечно, могло бы поставить на еще более высокий уровень организацию международного наблюдения за выборами в государствах Содружества, оказать заметное влияние на общую организацию международного наблюдения за избирательным процессом на общеевропейском пространстве. Конвенция содержит и иные инновационные элементы международно-правового регулирования стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод участников выборов в рамках организации современного избирательного процесса. Разработка, принятие и плодотворное применение Конвенции оказало определенное влияние и на общеевропейскую модель регулирования избирательного процесса. Кроме того, по инициативе ЦИК России был разработан и направлен в общеевропейские структуры проект европейской конвенции о демократических выборах, избирательных правах и свободах. Данный проект был неоднократно положительно оценен и поддержан Парламентской ассамблеей Совета Европы, Венецианской комиссией «К демократии через право», международными организациями организаторов выборов, но пока, к сожалению, не нашел окончательной поддержки со стороны Комитета министров Совета Европы, несмотря на неоднократные резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы приступить к разработке обязательного документа – конвенции для регулирования вопросов реализации и защиты избирательных прав и свобод граждан – государств – членов Совета Европы, проведения демократических, свободных и честных выборов, организации международного наблюдения за ними, в том числе и на местном уровне. История создания Конвенции Как же зарождалась Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств? Надо сказать: буднично, по деловому, профессионально и ответственно. 7 декабря 2000 года на заседании Постоянной комиссии по правовым вопросам Межпарламентской Ассамблеи государств – 242 ИНФОРМАЦИЯ участников СНГ по предложению ЦИК России было принято решение о разработке проекта Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ. Подготовленный в ЦИК России вариант проекта Конвенции был первоначально одобрен на Московской встрече организаторов выборов государств – участников Содружества Независимых Государств 23 апреля 2001 года, на которой представителями национальных центральных избирательных органов (избирательных комиссий) Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, Российской Федерации, Таджикистана, Украины было подписано Заявление о необходимости объединения усилий по завершению подготовки к принятию проекта Конвенции в соответствии с Уставом Содружества Независимых Государств. Признавая, что одной из главных целей Содружества Независимых Государств является утверждение прав человека и достоинства личности, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан, усиление гарантий проведения демократических выборов, участники встречи заявили о своей решимости и далее активно поддерживать процессы демократического развития в своих странах, наращивать усилия по формированию пространства общих правовых стандартов в области организации и проведения выборов*. В дальнейшем 19–20 ноября 2001 года в г. Минске на первом совещании полномочных представителей и экспертов Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, а также Туркменистана и Украины (представители которых участвовали в качестве наблюдателей) по согласованию проекта Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ проект Конвенции был рассмотрен и направлен с учетом итогов его обсуждения для дальнейшего рассмотрения в государствах – участниках СНГ. На восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств проект Конвенции был одобрен (постановление № 5 от 24 ноября 2001 года) и направлен для рассмотрения в Совет глав государств Содружества Независимых Государств. При этом Межпарламентская Ассамблея обратилась к международным парламентским организациям с призывом поддержать инициативу Межпарламентской Ассамблеи о развитии сотрудничества в разработке международных стандартов избирательного права. После одобрения проекта Конвенции Межпарламентской Ассамблеей и с учетом первого этапа рассмотрения проекта в государствах – участниках Содружества 23 января 2002 года в г. Минске состоялось второе совещание полномочных представителей и экспертов Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, Молдовы, России, Таджикистана, Туркменистана (делегация Украины участвовала в качестве наблюдателей), а также представителей Межпарламентской Ассамблеи и Исполнительного комитета СНГ по окончательному согласованию проекта Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Проект Конвенции был окончательно согласован и рекомендован Исполнительному комитету СНГ для внесения в установленном порядке для рассмотрения на заседании Совета глав государств Содружества. На заседании Совета глав государств Содружества Независимых Государств 7 октября 2002 года в городе Кишиневе (Республика Молдова) текст Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств был подписан главами семи государств (Армении, Грузии, Киргизии, Молдовы, России, Таджикистана и Украины). * Используя накопленный опыт сотрудничества национальных избирательных органов в статье 19 Конвенции закреплено положение о том, что Стороны обязуются «содействовать развитию сотрудничества избирательных органов государств – участников настоящей Конвенции, включая создание и (или) расширение полномочий действующих межгосударственных ассоциаций избирательных органов». 243 ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 2 (296) 2013 Конвенция вступила в силу 11 ноября 2003 года после ратификации ее тремя государствами: Арменией, Киргизией и Российской Федерацией. В 2007 году к Конвенции присоединился Казахстан; свои намерения о присоединении к Конвенции в разные годы высказывали Азербайджан и Беларусь. В настоящее время участниками Конвенции являются Армения, Казахстан, Киргизия, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан. Конвенция и другие документы СНГ, их влияние на национальную электоральную практику На основе Конвенции на двадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств 7 декабря 2002 года были одобрены Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами, а 4 декабря 2004 года Межпарламентская Ассамблея приняла новую редакцию Рекомендаций для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами, распространив методику международного наблюдения СНГ за выборами также и на референдумы. Рекомендации, наряду с другими документами СНГ, стали вспомогательным методическим пособием, которое помогает международным наблюдателям Содружества Независимых Государств эффективно использовать права и обязанности международного наблюдателя при выполнении своей миссии по наблюдению за выборами (референдумами), выработать профессиональную оценку того, насколько национальное законодательство о выборах и референдумах, практика назначения, подготовки и проведения выборов (референдумов) соответствуют национальной конституции, международным обязательствам государства, общепризнанным принципам и нормам международного права по проведению демократических выборов (референдумов). Рекомендации были неоднократно использованы миссиями международных наблюдателей СНГ, направляемыми Межпарламентской Ассамблеей и Исполнительным комитетом СНГ для проведения международного наблюдения за подготовкой и проведением выборов в государствах – участниках СНГ. А 16 мая 2011 года Межпарламентская Ассамблея приняла новую редакцию Рекомендаций для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами, которые действуют в настоящее время. На основании решения Совета глав государств – участников Содружества Независимых Государств от 30 мая 2003 года Исполнительным комитетом СНГ разработано, а Советом министров иностранных дел Содружества Независимых Государств утверждено Положение о Миссии наблюдателей от Содружества Независимых Государств на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, опирающееся на Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, Рекомендации для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами и референдумами. Кроме того, в ноябре 2008 года в развитие конвенциальных положений о наблюдении за выборами была разработана и принята Декларация Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств» (постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств от 25 ноября 2008 года № 31-5 «О совершенствовании системы международного сотрудничества в области демократических выборов»). Декларация определила системообразующие принципы организации и осуществления международного наблюдения за общенациональными выборами и выборами иного уровня, референдумами в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, а именно: принцип уважения национального суверенитета, принцип открытости, принцип 244 ИНФОРМАЦИЯ универсальности, принцип взаимности, принцип профессионализма, принцип беспристрастности, принцип оказания действенной помощи. Основными концептуальными элементами Декларации являются положения о том, что, вопервых, демократические выборы и референдумы могут проводиться в рамках различных избирательных систем и систем голосования, национальных законов при неукоснительном соблюдении принципа суверенного равенства государств – участников СНГ и их равенства по выполнению всех взятых на себя международных обязательств в рамках СНГ. Во-вторых, международное наблюдение за выборами и референдумами должно представлять собой беспристрастный и деполитизированный процесс, предусматривающий комплексное изучение условий, связанных с реализацией права человека и гражданина избирать и быть избранным, права на участие в референдуме, и направленный на оказание содействия государствам – участникам СНГ по улучшению их избирательных процессов, порядка проведения референдумов по их просьбе, в рамках согласованных с ними параметров международного наблюдения. В-третьих, принципы организации и осуществления международного наблюдения за общенациональными выборами и выборами иного уровня, референдумами в государствах – участниках СНГ, которые находятся в неразрывной системной взаимосвязи, обеспечивающей эффективное международное наблюдение, и включают следующие основополагающие принципы: 1) уважения национального суверенитета; 2) открытости; 3) универсальности; 4) взаимности; 5) профессионализма; 6) беспристрастности; 7) оказания действенной помощи. Указанные принципы раскрываются в Декларации. В-четвертых, порядок выработки, принятия и опубликования предварительных заявлений и итоговых отчетов о международном наблюдении за выборами, референдумами должен определяться отдельным решением коллективных органов СНГ. Предварительное заявление и итоговый отчет миссии международного наблюдения за выборами, референдумами в государстве – участнике СНГ не должны содержать политических оценок, выводов, предложений и рекомендаций. Итоговый отчет миссии международного наблюдения за выборами, референдумами в государстве – участнике СНГ должен содержать развернутую оценку выполнения государством связанных с выборами, референдумами международных обязательств в рамках СНГ, и эта оценка формируется на основе отраженных в отчете достоверных фактических сведений всех членов миссии международных наблюдателей. При рассмотрении итогового отчета государству, принимавшему миссию международного наблюдения, должна быть предоставлена возможность публичного комментирования содержания итогового отчета в том же формате, как и представление доклада об итоговом отчете. По требованию государства, проводившего выборы, референдумы, в итоговом отчете должны быть учтены либо включены в него в качестве приложений пояснения (разъяснения, комментарии и др.) официальных представителей государства, проводившего выборы, референдумы. Принятие Декларации, органически дополняющей своим рекомендательным содержанием Конвенцию, позволяет придать качественно новый импульс организации и проведению международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах Содружества, а также внести весомый вклад СНГ и каждого государства Содружества в дело совершенствования и применения общеевропейских стандартов международного наблюдения. Сам факт ее принятия Межпарламентской Ассамблеей – коллективным парламентским органом Содружества Независимых Государств – в очередной раз подтвердил приверженность наших государств принципиально иной, в отличие от ОБСЕ, правовой основе организации и проведения международного наблюдения за выборами и референдумами, проводимыми в странах Содружества. Принятие Декларации означает завершение длительного периода правового нигилизма в области мониторингового процесса, когда в 90-х годах прошлого столетия государства – участники ОБСЕ взяли на себя обязательства приглашать на свои выборы международных наблюдателей, а принципов проведения подобного наблюдения не выработали. Конвенция подготовила прочное политико-правовое основание и для дальнейшего развития мо- 245 ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 2 (296) 2013 дельного законодательства Межпарламентской Ассамблеи СНГ. На основе системы международноправовых актов Содружества в области народного волеизъявления были разработаны и приняты модельные законы о местном референдуме, а 23 ноября 2012 года – модельный закон «О национальном референдуме». В них нашел свое отражение богатый национальный опыт государств Содружества, а также системообразующие положения о реализации одного из фундаментальных прав народного суверенитета – права на участие в референдуме. Все более и более результативно используют положения Конвенции национальные законодатели, судебные органы, разнообразные институты гражданского общества, избиратели. С учетом положений Конвенции, иных международных документов Содружества и на основе национальных конституций разработаны и приняты новые избирательные кодексы в Армении, Киргизии и Молдове, обновлено избирательное законодательство Казахстана и Таджикистана, ряд конвенциональных положений воспринят в избирательной практике Азербайджана и Беларуси, проведены национальные и местные выборы, конституционные референдумы. В целом придан новый динамичный, демократический импульс развитию избирательных процессов. В Российской Федерации законодательство о выборах соответствует также не только положениям Конституции, но и международным избирательным стандартам, в том числе положениям Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В рамках конституционного и судебного судопроизводства положения Конвенции стали одним из основополагающих международно-правовых оснований для разрешения дел по защите избирательных прав и свобод граждан. Среди решений, посвященных защите избирательных прав граждан, можно выделить определение Конституционного суда Российской Федерации от 8 декабря 2011 года № 1794-О-О, в котором были рассмотрены вопросы реализации избирательных прав гражданами, не имеющими регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации, но проживающими на территории, где проводятся соответствующие выборы, что подтверждается наличием у них регистрации по месту временного пребывания. Конституционный Суд подчеркнул, что отсутствие у совершеннолетнего гражданина регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации не означает утрату им активного избирательного права, не может служить безусловным основанием для невключения его в списки избирателей в том избирательном округе и на том избирательном участке, в границах которых он фактически проживает, и отказа в голосовании на выборах, в том числе в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления. Если гражданин по тем или иным причинам не исполнил возложенную на него обязанность регистрации по месту жительства и, как следствие, не был включен в список избирателей, он в соответствии с пунктом 16 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вправе обратиться в участковую избирательную комиссию с заявлением о включении его в список избирателей. По мнению Конституционного Суда, на такой подход к регистрации (учету) избирателей и составлению списков избирателей ориентируют избирательные комиссии и суды не только федеральное законодательство, но и Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, нормы которой (статья 2, подпункт «д» пункта 2 статьи 19) возлагают на Российскую Федерацию, равно как и на другие государства-участники, обязательство гарантировать каждому гражданину, достигшему установленного возраста, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления и осуществлять регистрацию (учет) избирателей на основе законодательно определенной недискриминационной и действенной процедуры, предусматривающей такие параметры регистрации (учета), как возраст, гражданство, место жительства, наличие основного документа, удостоверяющего личность гражданина. Это, по существу, означает недо- 246 ИНФОРМАЦИЯ пустимость закрепления в национальном законодательстве каких-либо иных условий, препятствующих участию в выборах лиц, обладающих активным избирательным правом. При проведении в Российской Федерации президентских выборов 4 марта 2012 года кандидату на должность Президента Российской Федерации С.М. Пеуновой постановлением ЦИК России от 20 января 2012 года № 89/711-6 было отказано в регистрации кандидатом на должность Президента Российской Федерации (ею было представлено недостаточное количество подписей избирателей в поддержку своего самовыдвижения, а именно 243 245). Решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 2012 года № АКПИ12-167, оставленным без изменения определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2012 года № АПЛ12-72, заявление об отмене указанного постановления оставлено без удовлетворения. При рассмотрении в Конституционном Суде дела по жалобе С.М. Пеуновой на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 статьи 36 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.06.2012 № 1058-О), по мнению заявительницы, оспариваемое законоположение устанавливает непреодолимое препятствие для реализации пассивного избирательного права гражданами, которые были выдвинуты кандидатами на должность Президента Российской Федерации в порядке самовыдвижения, и тем самым несоразмерно ограничивает их конституционное право быть избранными в органы государственной власти, а также вопреки принципу равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям ставит таких граждан в неравное положение по сравнению с гражданами, выдвинутыми в качестве кандидатов на должность Президента Российской Федерации политическими партиями, допущенными к распределению депутатских мандатов в федеральном парламенте, которые в соответствии с законом освобождены от сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов на выборах Президента Российской Федерации. В определении Конституционного Суда отмечается, что «любая дифференциация, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов избирательных правоотношений, допустима, если она объективно оправданна, обоснованна и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им». Применительно к условиям реализации пассивного избирательного права на выборах Президента Российской Федерации посредством самовыдвижения это означает, что гражданин, претендующий на избрание в указанном порядке, был обязан собрать в поддержку своего выдвижения не менее двух миллионов подписей избирателей с соблюдением требований, предусмотренных законом, и представить их в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации для решения вопроса о регистрации в качестве кандидата. Такое регулирование не выходит за рамки дискреционных полномочий федерального законодателя, который, определяя порядок выдвижения и регистрации кандидатов на должности, замещаемые путем выборов, вправе согласно правовой позиции Конституционного Суда, высказанной им в ряде решений, предусмотреть в интересах избирателей специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. По мнению Конституционного Суда, согласуется оспариваемое законоположение и с международными избирательными стандартами, в том числе закрепленными в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В соответствии с пунктом 6 ее статьи 9 подлинные и свободные выборы предполагают равные и справедливые условия для регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций), а регистрационные требования должны быть ясными и не содержать условий, способных стать основанием для привилегий или ограничений дискриминационного характера. Это не исключает различий в порядке выдвижения и регистрации кандидатов, если такие различия не являются произвольными и не приводят к умалению права граждан быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. 247 ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 2 (296) 2013 В период с момента подписания Конвенции Российской Федерацией в Верховном Суде Российской Федерации было рассмотрено 16 дел, в которых положениями Конвенции подтверждались или оспаривались предполагаемые нарушения избирательных прав граждан. Обобщая современную судебную практику, в том числе с учетом положений международных избирательных стандартов, постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменением, внесенным постановлением Пленума от 9 февраля 2012 года № 3) дает разъяснения судам руководствоваться тем, что в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации каждому гражданину принадлежит право и возможность голосовать и быть избранным на периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей без необоснованных ограничений (перечисляет среди других международных документов также Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах − участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 года). Заметное влияние Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств на развитие избирательных процессов не только в государствах Содружества, но и на общеевропейском уровне является непреложным фактом. Таким образом, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств является одним из подтверждений стремления стран Содружества к дальнейшей демократизации избирательного процесса, созданию новой международной системы гарантий избирательных прав и свобод участников выборов, обеспечению стабильности политического развития, развитию международных избирательных стандартов. Ее скромный, но деловой 10-летний юбилей стал предметом научно-практического обсуждения на пространстве СНГ в рамках международного семинара «Соблюдение международных стандартов демократических выборов: проблемы и перспективы» (к 10-летию подписания Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ)», организованного Международным институтом мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств – участников МПА СНГ, который состоялся 7 декабря 2012 года в г. Санкт-Петербурге. В его работе принял участие секретарь ЦИК России Н.Е. Конкин. В настоящее время можно констатировать, что основанная на положениях Конституции Российской Федерации, принятой в ходе всенародного голосования 12 декабря 1993 года, российская избирательная система, соответствующая международным избирательным стандартам и в то же время обладающая национальной самобытностью и потенциалом суверенного развития, в своей демократичности ни по одному показателю не уступает избирательным системам зарубежных стран, а в ряде случаев является пионером развития электоральных институтов, современной системы международных избирательных стандартов, конвенционального регулирования стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод. И.А. Евланов, начальник отдела информационного сопровождения международного сотрудничества Управления внешних связей Аппарата ЦИК России В.И. Лысенко, доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации 248 Оригинал-макет изготовлен редакционно-издательским отделом Управления общественных связей и информации Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Сдано в набор 18.02.2013. Подписано в печать 28.02.2013. Формат 84х108 1/16. Печать офсетная. Печ. л. 15,625. Тираж 3500 экз. Заказ № ____ Отпечатано в ЗАО «Гриф и К». 300062, г. Тула, ул. Октябрьская, 81-а. Тел.: +7 (4872) 47-08-71, тел./факс: +7 (4872) 49-76-96. grif-tula@mail.ru, www.grif-tula.ru
