Образовательная деятельность в неправительственных
advertisement
Мария Каневская, кандидат юридических наук, директор Ресурсного правозащитного центра Рамиль Ахметгалиев, адвокат, правовой аналитик Межрегиональной правозащитной Ассоциации «АГОРА» Образовательная деятельность в неправительственных организациях Возможность или невозможность вести образовательную (просветительскую) деятельность в неправительственных организациях не без преувеличения волнует большинство таких организаций в России. Для начала отметим, что образовательная деятельность – это широкое, размытое, многогранное и неоднозначное понятие, включающее в себя много компонентов. Очевидно, что одним из компонентов этой деятельности, и, на наш взгляд, не самым большим, является образовательная деятельность, требующая специального разрешения – лицензии. Однако наличие или отсутствие лицензии не может являться препятствием для осуществления этой деятельности в широком смысле этого понятия. Многие организации, занимаясь образовательной деятельностью, называют такую деятельность просветительской. На наш взгляд, просветительская деятельность является частью образовательной, представляет собой процесс распространения знаний и соотносится с последней как частное с общим. Дополнительные сложности для понимания вызывает законодательство Российской Федерации в сфере образования, которое уже значительно устарело и не отвечает потребностям времени. Рисунок 1. Соотношение образовательной и просветительской деятельности Неформальное образование, Формальное образование или просветительская деятельность Формальная образовательная деятельность, требующая лицензирования Основные нормативно-правовые акты в сфере образования: 1. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников содружества независимых государств от 07 декабря 2002 года №20-15 «О модельном законе «О просветительской деятельности». 2. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. №125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». 3. Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года №3266-1. 4. Постановление Правительства РФ от 18 октября 2000 г. №796, утвердившее «Положение о лицензировании образовательной деятельности» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 03.10.2002 №731, от 26.01.2007 №50). Таблица 1. Сравнение понятий «образовательная деятельность» и «просветительская деятельность» Стандарт, определенный государствами – участниками стран СНГ Федеральное законодательство России Образовательная деятельность Просветительская деятельность Процесс передачи и освоения социально-культурного опыта, сориентированный на формирование комплекса способностей к его обогащению Разновидность неформального образования, совокупность информационно-образовательных мероприятий по пропаганде и целенаправленному распространению научных знаний и иных социально значимых сведений, формирующих общую культуру человека, основы его мировоззрения и комплекс интеллектуальных способностей к компетентному действию (к практической деятельности «со знанием дела») Целенаправленный процесс Определение просветительской воспитания и обучения в интересах деятельности не содержится человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов) – Закон РФ «Об образовании» для целей только этого закона Юристы по данному вопросу высказывают различные точки зрения, в том числе и такую, что разовые семинары, лекции и иные мероприятия, упомянутые в Положении о лицензировании образовательной деятельности как не требующие лицензирования, не считать образовательной деятельностью. Мы полагаем, что такая позиция не соответствует действующему российскому законодательству, поскольку указанное Положение содержит следующую формулировку: «Не подлежит лицензированию образовательная деятельность в форме разовых лекций, стажировок, семинаров и других видов обучения, не сопровождающаяся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации...». Иными словами, российское законодательство считает, что разовые лекции и семинары тоже являются одной из форм образовательной деятельности. Такой же позиции придерживаются и авторы. Сложность здесь заключается не столько в несовершенстве закона об образовании, сколько в том, что изначально он должен был быть составной частью комплекса нормативно-правовых актов, регулирующих формальную и неформальную образовательную деятельность во всех ее проявлениях. В обоснование такой точки зрения можно привести модельный закон «О просветительской деятельности» (приведен выше), а также проекты федеральных законов о просветительской деятельности, которые поступали в Государственную Думу РФ и обсуждались в СМИ, но так и не были приняты в силу различных причин. Вернемся теперь к вопросу о том, нужна ли неправительственным организациям, действующим в России, лицензия на проведение разовых лекций, семинаров и иных мероприятий. При рассмотрении этого вопроса и реагировании на претензии со стороны государственных органов необходимо доказывать отсутствие тех обязательных признаков, которые характеризуют образовательную деятельность, подлежащую лицензированию. Такой подход обоснования позиции (перед госорганами или в суде) обусловлен существующей системой нормативноправовых актов. Все эти нормативно-правовые акты подробно и детально регулируют именно деятельность, подлежащую лицензированию, что позволяет выделить признаки такой образовательной деятельности, которые закреплены в нормативных актах, сопоставить их с признаками, которые характеризуют ту или иную деятельность неправительственной организации, и ответить на вопрос, осуществляет ли данная организация деятельность, подлежащую лицензированию или нет. В отсутствие нормативных актов, регламентирующих просветительскую деятельность, и при наличии очень скудного нормативного регулирования образовательной деятельности, не требующей лицензирования, дать четкий ответ со ссылками на нормативноправовые акты на вопрос, чем занимается та или иная неправительственная организация – просвещением, разовыми лекциями – невозможно. Более того, вышеприведенный подход используется и судами по такого рода делам (примеры см. ниже). Рассматривая иски о ликвидации организаций, они анализируют и делают выводы, имеются ли в деятельности организации признаки, которые характеризуют образовательную деятельность, подлежащую лицензированию, или нет. Лицензируемая образовательная деятельность характеризуется и признаками формы, и признаками содержания. Оценивать их нужно в совокупности. Обратимся к преамбуле Закона РФ «Об образовании» – «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)..., которое удостоверяется соответствующим документом». Еще раз подчеркнем, что в преамбуле Закона РФ «Об образовании» речь идет только о формулировке, используемой только в этом и для целей этого закона. В целом этот закон регулирует лишь формальное образование, как требующее, так и не требующее лицензирования. При этом по общему правилу формальное образование требует лицензии. Законом предусмотрены исключения – виды формальной образовательной деятельности, лицензии не требующие (о них см. ниже). Первый признак – целенаправленный процесс воспитания и обучения. Он характеризуется наличием образовательной программы, расписанием занятий. Эти признаки предусмотрены федеральным законом. Образовательные программы включают в себя: учебный план, лица, на которых рассчитана программа, формы и режим занятий, календарный учебный график, количество часов по каждой теме с разбивкой на теоретические и практические виды занятий, рабочие программы курсов, предметов, и методические материалы и т.п. Кроме того, фактами, подтверждающими целенаправленный процесс воспитания и обучения, могут являться наличие штата педагогов, воспитателей, с которыми заключены договора на длительный период. Здесь же нужно обратить внимание, что само по себе отсутствие документа под названием «образовательная программа» не является доказательством фактического отсутствия такой программы. Правоприменительные органы и суды в таких случаях будут исходить из фактических обстоятельств и оценивать их: было ли расписание занятий или нет, какие занятия проводились, их периодичность, связность их между собой по теме, форма и режим занятий и т.д. В судебной практике суды, как правило, обращают внимание на эти факты и дают им соответствующую оценку в решении. Так, в частности в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 16 октября 2007 г. N 31-Г07-8 по делу о ликвидации неправительственной организации указано, что «исследование судом графиков семинаров и занятий показало, что в Библейском колледже учеба проходила по различным предметам .......... и направлениям подготовки....... Занятия проводились преподавателями в количестве от двух до пяти, утверждаемыми на каждую учебу, по установленному распорядку по 8 академических часов, разбитых на 4 пары. Так, в апреле 2007 года обучались 12 студентов из разных регионов России... При таких обстоятельствах суд правомерно пришел к выводу о том, что Библейский Центр осуществлял целенаправленный процесс воспитания и обучения по различным направлениям подготовки учащихся ................., что подпадает под данное в Законе РФ "Об образовании" понятие образовательной деятельности, право на ведение которой требует получения лицензии...» Аналогичная позиция высказана и в Определении СК по гражданским делам ВС РФ от 21 мая 2004 г. N 49-Г04-48. Можно привести противоположный пример, Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ №36-Г08-7 было отменено решение суда первой инстанции о ликвидации организации. Из решения судебной коллегии следует, что «обучение религии в Воскресной школе не является образовательной деятельностью, ввиду отсутствия условий, перечисленных в определении образования, приведенной в преамбуле Закона РФ «Об образовании», а именно целенаправленного процесса воспитания и обучения, ........... занятия в ней проводились с детьми и их родителями, являвшимися прихожанами. Эти доводы нашли свое подтверждение при разбирательстве дела в суде и судом не опровергнуты. Суд (здесь имеется в виду суд первой инстанции) дал свое толкование понятия образовательная деятельность, которое не соответствует определению понятия образования, приведенном в названном выше законе, а также не учел, что в соответствии с п. 2 «Положения о лицензировании образовательной деятельности» не подлежит лицензированию образовательная деятельность в форме разовых лекций, стажировок, семинаров и других видов обучения..............указанный вид обучения не подпадает под данное в Законе РФ «Об образовании» понятие образовательной деятельности, право на ведение которой требует получения лицензии и поэтому у суда не было оснований, предусмотренных законом для вывода о том, что обучение детей религии в указанной Воскресной школе является образовательной деятельностью». Отметим, что судебная и правоприменительная практика по этим вопросам неоднозначна и пока не установилась, причем именно в тех делах, где ответчиками выступают неправительственные организации. Так, например, по делу о ликвидации Санкт-Петербургской региональной общественной организации «Центр просветительных и исследовательских программ» суды в своих решениях не привели ни одного довода, касающегося образовательного процесса 1. Этот признак – «целенаправленный процесс воспитания и обучения» – отличает данную образовательную деятельность, требующую лицензии, от других видов деятельности, например, таких как разовые лекции, семинары и иные аналогичные мероприятия. Последние не носят характер целенаправленного длительного процесса, а отличаются именно тем, что являются разовыми, не постоянными, не основанными на образовательных программах и т.д. Среди неправительственных организаций существует мнение, что «разовость» лекций и семинаров означает их продолжительность не более 72 часов. Однако, такой вывод не основан на законе. Такое указание на количество часов существует в ряде ведомственных нормативных актов, регулирующих только вопросы повышения квалификации работников организации, а также в разъяснениях Министерства образования РФ (его территориальных органов). Но последние носят рекомендательный характер, а первые – регулируют узкие вопросы, касающиеся дополнительного образования и связанные с повышением квалификации работников организации. В соответствии с российским законодательством, такое ограничение может быть установлено только законом либо должно быть прямо отражено в Положении о лицензировании образовательной деятельности, утверждаемом Правительством РФ. Второй признак образовательной деятельности, требующей лицензирования. Проведение итоговой аттестации Итоговая аттестация – это не просто сам факт проведения экзамена и зачета, и выставление соответствующей оценки (балла). Итоговая аттестация это часть всего процесса, а проведение 1 Решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 февраля 2008 г., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 20 мая 2008 г. № 78-Г08-17. аттестации должно быть зафиксировано и в образовательных программах, и иных документах. На практике наличие данного признака выражается в том, что в документах и образовательных программах того или иного учреждения четко зафиксированы такие вопросы, как система оценок, форма и порядок проведения аттестации, порядок подачи апелляции на результаты аттестации, порядок повторной аттестации. И еще, на наш взгляд, существенный признак, итоговая аттестация является некой проверкой усвоения обучающимся образовательной программы (основной, дополнительной и т.д.). То есть сам по себе факт проведения экзамена и выставление оценки не является единственным признаком, на основании которого можно сделать вывод об осуществлении образовательной деятельности, подлежащей лицензированию. Судите сами, неправительственная организация (например, общественная организация садоводов-любителей) провела разовый семинар (в течение 4-х часов) по обучению всех желающих выращиванию картофеля, а затем провела зачет (проверка знаний) и оценила знания (зачет либо не зачет). Можно назвать это образовательной деятельностью, требующей лицензирования основываясь лишь на том, что был процесс итоговой аттестации?! Авторы полагают, что нет. В данном случае, хотя аттестация и имела место, но она не являлась проверкой обучающимися образовательной программы, так как последней вовсе и не было (см. первый признак образовательной деятельности). В этом примере можно было бы говорить об образовательной деятельности, требующей лицензирования, если бы данной «аттестации» предшествовало бы проведения курса лекций и занятий в течение длительного времени, наличие теоретических и практических занятий, связанность занятий между собой (курс лекций по ботанике, по применению химических удобрений, по почвоведению, по сельхозмашинам и т.д.), наличие расписания занятий, наличие штата педагогов разных специальностей и т.д. Третий признак образовательной деятельности, требующей лицензирования, выдача документа об образовании Документ об образовании обладает рядом неотъемлемых признаков. Во-первых, данный документ выдается по итогам аттестации. Во-вторых, он подтверждает получение обучающимся соответствующего уровня образования и (или) получения квалификации. В-третьих, документ порождает для его получателя и иных лиц (в т.ч. юридических) определенные права и обязанности. Это три основных и составляющих признака документа об образовании. Если документ не соответствует этим признакам, то его нельзя считать документом об образовании. Первый признак сам по себе не вызывает сложности в понимании, но два последних, как правило, правоприменительными органами и судами не учитываются при рассмотрении дел. Так, к примеру по делу о ликвидации Санкт-Петербургской региональной общественной организации «Центр просветительных и исследовательских программ» суд, обосновывая свои выводы об осуществлении организацией образовательной деятельности, подлежащей лицензированию, указал, что «этой же общественной организацией в 2006 году были проведены возмездные обучающие семинары с представителями Санкт-Петербургского государственного университета информационных технологий, механики, и оптики с вручением сертификатов об обучении». Однако суд не принял во внимание доводы ответчика. Действительно, такие сертификаты выдавались, но, во-первых, они выдавались не по итогам аттестации, во-вторых, они не присваивали квалификации, в-третьих, они не порождали права и обязанности. Данный документ служил лишь подтверждением того, что тот или иной человек прослушал лекцию по определенной теме. Такие документы можно рассматривать как некий характеризующий материал на его предъявителя, как некая рекомендация. Например, организация провела разовую лекцию для юристов по теме «Особенности уголовного судопроизводства с участием несовершеннолетних подсудимых». Лекцию прочитал, например, один из опытнейших судей Верховного суда РФ. По итогам лекции слушатели получили сертификаты, в котором отражено их участие в лекции. Что это за документ? Мы полагаем, что нельзя такой документ считать документом об образовании: он не выдан по итогам аттестации, он не присваивает квалификации, он не порождает прав и обязанностей у слушателя. Да, обладатель такого документа может его предъявить в определенных случаях. Например, при трудоустройстве в неправительственную организацию. Руководитель организации может учесть при приеме на работу этот документ, но этот документ ни в коем случае не может быть основанием для приема на работу либо об отказе. В число квалификационных требований к должностям Федеральный закон РФ «О гражданской службы категорий «руководители», «помощники государственной гражданской (советники)», «специалисты» всех групп должностей службе РФ» гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. Следовательно, наличие или отсутствие в данном случае диплома о высшем профессиональном образовании либо об окончании техникума будет основанием либо для принятия на работу либо для отказа. То есть такой документ об образовании, выданный соответствующим учреждением по итогам обучения и аттестации, порождает для его получателя и иных третьих лиц определенные права и обязанности. Вывод: любая бумага, выданная по итогам различных мероприятий, сама по себе еще не является документом об образовании. Данный документ должен соответствовать всем описанным выше признакам в совокупности. Документ об образовании является одним из признаков, характеризующих образовательную деятельность, подлежащую лицензированию, но не обязательным. Так, например, в дошкольных учреждениях детей не аттестуют и документ об образовании не выдают. Те или иные исключения, которые существует в законодательстве об образовании, во многом связаны с процессами воспитания и обучения несовершеннолетних. Авторы считают, что жесткая регламентация и контроль вопросов образования несовершеннолетних со стороны государства вполне обоснованы и необходимы. В этой книге авторы не ставят цели рассмотреть полностью вопрос об образовательной деятельности в РФ. В данном случае мы поднимаем проблемные вопросы, непосредственно касающиеся деятельности неправительственных организаций в РФ. Мы полагаем также, что невыдача такого документа также не может автоматически свидетельствовать о том, что лицензия не нужна. Оценке подлежит не только наличие тех или иных «внешних» атрибутов той или иной деятельности (проведение экзамена и выдача документа), но и содержательная деятельность организации: цель обучения, расписание занятий, длительность процесса обучения, наличие штата преподавателей и т.д. Таким образом, образовательная деятельность, требующая лицензирования, характеризуется рядом связанных между собой признаков, отражающих и ее содержание, и форму. Это некий процесс, состоящий из ряда неразрывно связанных между собой этапов. Относя ту или иную деятельность к образовательной, требующей лицензирования, необходимо установить и истинное содержание такой деятельности, и внешние ее признаки. На сегодняшний день, правоприменительные органы и суды чаще оценивают такую деятельность, лишь руководствуясь внешними признаками, не принимая во внимание содержание. Ошибочность такого подхода нам кажется очевидной. Судите сами. Образовательная деятельность – это обучение и воспитание. В свою очередь, обучение и воспитание – это процесс передачи информации. В повседневной жизни мы постоянно либо сами передаем эту информацию, либо сами ее получаем, фактически находясь в постоянном процессе обучения и воспитания. Этот процесс многогранный и сложный и отделить его от других руководствуясь лишь внешними факторами не возможно. Читателей этих строк также можно назвать обучающимися вне зависимости от того, получают они новую информацию или готовят критику на данную работу, или собираются использовать полученные сведения в суде. Но законодательные ограничения касаются не всех процессов воспитания и обучения, а лишь очень узкой и специфичной его части, формального образования (общего и дополнительного дошкольного, общеобразовательного, высшего и так далее). Снизить вероятность неоднозначного толкования и отнесения разовых лекций и семинаров, а также неформальной образовательной деятельности, проводимых неправительственными организациями, к образовательной деятельности, требующей лицензирования, можно, учитывая следующие рекомендации. Рекомендации 1. Внимательно изучите и оцените деятельность своей НПО. Если усматриваются признаки образовательной деятельности, требующей лицензирования, примите меры, направленные на получение такой лицензии. 2. Если вы сомневаетесь в том, подлежит ваша деятельность лицензированию или нет, то полный пакет документов с ее описанием направьте в соответствующий орган, осуществляющий лицензирование, для дачи ответа. Данный ответ может содержать указание на отсутствие оснований для лицензирования деятельности. 3. Исключите из всех документов, связанных с проведением разовых семинаров и лекций слово «образование», «образовательная деятельность», «семинары», «курс лекций», «программа курса» и т.д. (употребление таких слов и словосочетаний не является незаконным, но, как уже указывалось выше, в первую очередь, госорганы обращают внимание на внешние признаки той или иной деятельности). Данные слова и словосочетания можно заменить на «информационное мероприятие», «обсуждение», «круглый стол», «информирование», «встреча». 4. При подготовке рукописей Ваших материалов для дальнейшей их публикации откажитесь от использования слов «пособие», «учебник». Используйте слова «доклад», «отчет», «рекомендации» и прочие. 5. Откажитесь от использования терминов «просветительская деятельность» и «просвещение». Поскольку такие понятия в российском законодательстве не определены, правоприменительные органы и суды будут вынуждены анализировать содержание деятельности, презюмируя, что она требует лицензии. 6. В приглашениях, направляемых участникам таких информационных мероприятий в виде примечаний приведите следующую цитату: «Данное мероприятие не является образовательным, имеет иные цели, например, совместное обсуждение проблемы, выработка решений и т.д.» Такие разъяснения обезопасят и вас, и не будут вводить в заблуждение приглашенных относительно возможностей последующего использования факта участия в мероприятии для получения каких-либо дополнительных прав (например, учитывать при переаттестации по основному месту работы). 7. Не проводитe по окончании мероприятий каких-либо аттестаций (часто те или иные формы аттестации по итогам мероприятий проводятся НПО в качестве обмена впечатлениями или для оценки деятельности лекторов. В этих случаях, смысл таких мероприятий следует отражать в документах, например, в договоре с лектором, в программе мероприятия – «обмен впечатлениями, выработка совместного решения» и т.п.) 8. Не выдавайте по итогам мероприятий каких-либо сертификатов. Что делать, если их все же просят выдать? Как правило, такие «красивые документы», как ни странно, просят выдать именно представители госорганов, присутствовавшие на мероприятии. Обусловлено это разными причинами – отчитаться на работе, сдать документ в отдел кадров для приобщения к личному делу, использовать при продвижении по службе (во всех госорганах существует обязательная процедура повышения квалификации сотрудников). По этой причине, выдавая такой документ в нем нужно четко отразить, что такой документ подтверждает, что его предъявитель был участником такого или иного мероприятия и не более. Ни в коем случае не использовать в документе слова и словосочетания «успешно прошел обучение», «повысил свою квалификацию» и т.п. Перед выдачей документа его получателю под роспись разъяснить, что данный документ не является документом об образовании, не подтверждает получение им квалификации и не порождает у его обладателя права и обязанности. 9. Все документы, связанные с проведением информационных мероприятий, храните не менее 3-5 лет (приглашения, программа мероприятия, список участников, расписки с разъяснениями, указанные выше, образцы выдаваемых документов, раздаточные материалы).
