Стенограмма круглого стола - Миграционный барометр в

2 февраля 2010 года в Бизнес-центре «Александр-Хаус» состоялся круглый стол
«Некоторые подходы к совершенствованию системы управления привлечением иностранной
рабочей силы в Российскую Федерацию», организованный совместно Фондом «Миграция - XXI
век» и Фондом «Новая Евразия».
Заседание открыл
Андрей Кортунов (Президент Фонда «Новая Евразия»). Он
представил тему круглого стола, подчеркнув прикладной характер круглого стола, и передал
слово
Вячеславу Поставнину (Президент Фонда «Миграция - XXI век»). Прежде, чем
передать слово основному докладчику, В.Поставнин поздравил Лидию Графову: недавно она
стала лауреатом правительственной премии в области печатных средств массовой информации.
Основной докладчик — Наталья Власова (вице-президент Фонда «Миграция - XXI
век») — в своем выступлении предложила разработанную в Фонде «Миграция - XXI век»
модель управления процессами привлечения трудовых мигрантов, которая, по мысли
разработчиков, должна оптимизировать действия государственных органов власти в этой сфере.
Основные положения доклада заключались в следующем.
1. В перспективе в течение 5-15 лет Россия столкнется с дефицитом рабочей силы и
остро встанет задача ее восполнения. Готовиться к этому нужно уже сейчас, поскольку
стимулировать приток мигрантов, когда это остро потребуется — дело более сложное, чем
ограничение притока.
2. Необходимо наладить не столько контроль процессов трудовой миграции, который по
мере усиления лишь увеличивает нелегальную миграцию и непрозрачность происходящих
процессов, сколько способствовать росту прозрачности этой сферы, что позволит вести
мониторинг процессов и тенденций и одновременно создавать систему «мягких» регуляторов.
3. Необходимо создать структуру («Агентство привлечения и использования
иностранной рабочей силы»), которая вобрала бы в себя все задачи по разработке и проведению
миграционной политики, а также была способной организовать и вести мониторинг
происходящих процессов. Основные принципы ее функционирования видятся разработчикам
проекта следующими:
 Основная форма активности – частно-государственное партнерство, совмещение
интересов государства и регионов, включение в систему оргструктур, действующих ныне
в смежных областях (сезонная трудовая миграция студентов).
 Широкая сеть региональных представительств, налаженная система взаимодействия с
уже существующими организациями – ЧАЗами (частными агентствами занятости),
диаспорами, посредниками и т.д.
 Ликвидация теневых посредников, стимулирование их выхода в правовое поле,
обеспечение гарантии финансовой и правовой безопасности.
 Создание «супермаркета услуг»: обеспечение трудовой миграции на всех ее этапах и по
основным ее сопутствующим проблемам (жилье, обучение, трудоустройство,
сертификация, страхование и т.д.), защита национального рынка труда, создание единого
банка данных работодателей, учет вакансий – учет работников, систематизация
миграционных потоков.
 Международное сотрудничество, создание центров привлечения рабочей силы на
территориях стран – основных источников трудовой миграции.
 Содействовие минимизации нелегального сектора в трудовой миграции путем снижения
ограничений и запретов, достижение прозрачности ситуации ради возможностей
государственного мониторинга.
После выступления Н.Власовой с коротким комментарием выступил руководитель
Фонда «Миграция - XXI век» Вячеслав Поставнин. Он сказал, что на сегодняшний день
примерно 3 миллиона фирм оказывают юридические услуги в сфере миграционных процессов.
Это большая сеть, которая в принципе готова выйти из тени. 20 лет борьбы с организациями —
теневыми посредниками в сфере миграции ни к чему не привели. Причина: не создана
инфраструктурная среда (что требует и времени, и больших затрат), нет организационных
мощностей, денег, штатов, пригодных зданий для того, чтобы государство могло взять на себя
полностью функции учета, контроля и регулирования. Это означает, что необходимо развивать
частно-государственное партнерство в сфере трудовой миграции, которое бы основывалось на
нескольких принципах:
 четкость, прозрачность и достаточность правил,
 реализация сетевого принципа инфраструктурного строительства, сотрудничество с
уже существующими в этой сфере игроками-участниками («сесть на существующие
сети»),
 предоставление гарантий безопасности (юридической, финансовой) тем
организациям-посредникам, которые готовы выйти «из тени» и стать юридическими
лицами, создание гарантий и защита от некоммерческих рисков,
 формулирование вопроса мотивации институциональных участников, поскольку без
разумного и бережного отношения по этому вопросу данная стратегия окажется
несостоятельной. Существующая система не мотивирует чиновников к должному
качеству работы и должному проникновению в суть проблемы и долговременные
тренды. Нужно привлекать мотивированных участников.
В. Поставнин особо подчеркнул необходимость своевременных решений и действий:
демографический вызов помимо прямых угроз чреват, в частности, тем, что миграционные
проблемы из управленческо-организационных (как это есть на сегодняшний день) могут очень
быстро перерасти в социо-культурные и даже геополитические. Однако, проблемы и
геополитические, и этно-культурные не рассматриваются в ФМС в качестве подведомственных
задач. Вместе с тем, очевидно, что рост неинтегрированных в социальную структуру
российского общества мигрантов может взорвать социальную и экономическую ситуацию.
Сергей Градировский (руководитель лаборатории социально-демографической
политики ГУ-ВШЭ) в своих комментариях и выступлении остановился на нескольких
принципиально важных моментах.
Во-первых, они критиковал существующую систему квотирования, указывая, что вместо
регулирования процессов трудовой миграции, она лишь определяет соотношение легальной и
нелегальной миграции: любое снижение квот не уменьшает абсолютного числа мигрантов, но
лишь уменьшает долю «легальных».
Во-вторых, он указал на то, что институциональная среда для управления
миграционными процессами не развита, организационно она должна быть на порядок сложнее.
Наличие множества ведомств, занимающихся этими вопросами, не спасают, а ухудшают
ситуацию. И создавая новую структуру, нужно проанализировать, почему не работают
существующие ограничения. В частности, следует полностью отказаться от создания
регуляторных видов деятельности и ориентироваться на эффективный мониторинг этой сферы.
В-третьих, следует полностью отказаться от идеи и идеологии квотирования. Помимо
того, что это коррупционный механизм, сама эта идеология не позволяет ставить нужные
вопросы и трезво отвечать на них: а какой объем трудовой миграции способна обслуживать
нынешняя система? Если к 2015 году нам может потребоваться до 8 миллионов мигрантов,
возможно ли такую задачу поставить перед ныне существующими службами и нынешними
властями? Способна ли нынешняя система вести эффективный мониторинг процессов, не
успокаиваясь иллюзией, что «все под контролем»?
Евгений Гонтмахер (заместитель директора Института мировой экономики и
международных отношений РАН), комментируя основной доклад, сказал, что главное его
достоинство видно на фоне главной же проблемы в этой сфере, состоит в том, что поставлен
принципиальный вопрос о необходимости трудовой миграции. В настоящее время отчетливо
заметно затухание интереса у политиков и высших чиновников к этой теме, тогда как главный
вопрос так и остается без четкого ответа: нужна или не нужна России трудовая миграция в
2
принципе? Это приводит к тому, что принципы и стратегические цели федеральной политики
остаются несформированными. Основная проблема сегодняшней политики в миграционной
сфере — отсутствие должной институциональной организации миграционных процессов.
Необходимо убрать неэффективные службы и привести в порядок всю структуру
государственных служб, занимающихся этой проблемой. Главный принцип — ликвидация
разрозненности подходов и концентрация функций.
С этой точки зрения, предложенная авторами система выстроена идеологически
правильно. Однако эффективность государственных учреждений всегда будет низкой. Создавая
новую госструктуру, нужно понимать, что ее деятельность не будет прозрачной, тогда как
сегодня нужна именно прозрачность, гибкость и адекватность ситуации и задачам. Поэтому
нужно продумать, какие функции можно и нужно отдать бизнесу. И возможно — не создавать
новой госструктуры, а создавать акционерное общество, и одновременно вменить необходимый
набор функций, например, министерству труда и занятости: законодательное регулирование,
лицензирование деятельности, заключение международных соглашений, создание баз данных
по вакансиям.
Е. Гонтмахер предложил рассмотреть задачу выстраивания долговременных отношений с
рекрутинговыми агентствами, которые до сих пор остаются по большей части в стороне от
миграционной проблематики. Это одновременно поможет и в создании инфраструктуры, и в
формировании баз данных вакансий.
Е. Гонтмахер указывает на то, что сегодня формируется глобальный рынок труда, и
Россия становится объектом для вымывания трудовых ресурсов — разной квалификации, а не
только высокообразованных кадров. И хотим мы или не хотим, есть более срочные задачи или
нет, но рано или поздно мы будем вынуждены вернуться к проблеме трудовой миграции. И
нужно освободиться от мифов и излишней политизированности при обсуждении и решении
этих вопросов.
Лидия Графова (Главный редактор журнала «Российская миграция») поддержала
тревогу Е. Гонтмахера: «Концепция миграционной политики в Российской Федерации
фактически похоронена». Хорошо, что в разработке В. Поставнина и Н. Власовой объединены
«профессионализм экспертов и практика «улицы»», однако без признания политическим
руководством страны сложности и актуальности нынешних проблем, мы теряем время и
возможности реализовывать продуманные стратегии.
Ольга Воробьева (заведующая кафедрой социальной статистики и демографии РГСУ)
напомнила о еще одной стороне проблемы: связи потребности государства в трудовых
мигрантах и специфики сегодняшнего рынка труда в России. В нашей стране практически не
сокращается доля ручного и физического труда, не происходит модернизация производства и,
соответственно, производительность труда остается крайне низкой. В сочетании с
демографическими проблемами, это делает страну зависимой от иностранной рабочей силы.
О. Воробьева полагает, что создавать еще одну госструктуру нецелесообразно. Сегодня эта
сфера по большей части функционирует благодаря неформальным структурам, которых
невозможно принудить к систематическому сотрудничеству с государством. Необходимо их
мотивировать, задействовать рыночные механизмы для регулирования этой сферы (страхование,
налоги), необходимо приводить ныне теневые практики в ныне существующее правовое поле
при одновременной минимизации изменений в этом самом правовом поле (это и очень трудно
провести, потребует очень много сил и отвлечет от решения более важных проблем).
Основная же задача — развивать частно-государственное партнерство. Одновременно
нужно подключать налоговые службы к работе с мигрантами, тогда появится больше
продуманности в системе (например, через постановку на налоговый учет).
О. Воробьева так же отметила крайнюю важность международного партнерства в этой сфере:
необходимо развивать работу на территориях стран-«выхода» мигрантов. Встречная
заинтересованность есть, поэтому нужно четко сказать, что международное партнерство не
3
только помогает развивать экономику России, но и создает инвестиции в экономики соседних
стран, что также соответствует геополитическим интересам нашей страны.
Николай Курдюмов (генеральный директор Международного Альянса «Трудовая
миграция») в своем выступлении озвучил несколько идей. Во-первых, он указал на то, что
подавляющая часть (чуть ли не 90%) распределения трудовой миграции происходит через
диаспорные сети. Это очень специфическая часть миграционной сферы. Поэтому могут и будут
возникать сложности по включению частного сектора и посредников в управление процессами
миграции. Тем более что частные агентства занятости по большому счету в эту сферу не
пришли. Бизнес, который есть в диаспорных сетях, нужно сделать легальным, прозрачным и
вывести на профессиональный уровень (слишком многого от него требовать не следует).
Во-вторых, кто будет оплачивать предоставляемые услуги? Работодатель? Сам мигрант?
Такие механизмы нужно тщательно прорабатывать. С одной стороны, необходимо
реализовывать рыночные принципы (иначе не будет мотивации). С другой стороны, оплата
предлагаемых услуг должна быть адекватной и возможностям, и прибыльности этой сферы в
целом. Эта ниша — ниша малого и среднего бизнеса, где не будет больших прибылей.
Необходимо защитить бизнес в этой сфере от некоммерческих рисков, без этого легализации и
организационного развития не произойдет.
Крайне важно, чтобы и работодатели, и государственные службы, и ЧАЗы совместно
разработали подходы к сотрудничеству. Очевидно, что нужны объединения операторов услуг,
потому что ни одно даже специально созданное ведомство, не говоря уже о ФМС, не способно
пропустить через себя весь объем миграции. Примеры можно найти в сфере организации
сезонного трудоустройства студентов в США. Можно рассмотреть эту систему применительно к
проблеме трудовой миграции.
Вадим Моденов (директор НИИ, Московский государственный университет культуры и
искусств) также остановился на проблеме частно-государственного партнерства. Он сказал, что
в конечном итоге, миграция всегда будет проблемой региона, конкретных территорий, и без
региональной инфраструктуры ни одной из заявленных проблем не решить. Одна из ключевых
– жилье. Технологии решения есть: в Белгороде реализуется проект по строительству 100
быстровозводимых общежитий. Это не только человеческие условия проживания, но эти
конструкции легко монтируются и разбираются, благодаря чему их можно возводить ближе к
местам трудовой деятельности.
В. Моденов поддержал озабоченность выступавших прежде относительно отсутствия
устойчивых правил в сфере миграционного законодательства и регламентов. Это – фактор
существования «серого» бизнеса. Нужны стандарты деятельности, понятные и стабильные - для
подключения ЧАЗов и легализации теневых посредников.
Наталия Подшибякина (заместитель генерального секретаря Всеобщей конфедерации
профсоюзов СНГ), высказала ряд опасений, которые она усматривает в связи с темой основного
доклада. Во-первых, идея создать государственную структуру, представляется ей абсолютно
правильной. Если же создавать АО, тогда есть опасность, что такая структура будет в большей
степени ориентироваться на получение прибыли, а решение основных проблем отойдет на
второй план. Кроме того, будет затруднительно заниматься работой на международном уровне
по привлечению рабочей силы, обучению, установлению регулярных связей с другими
государствами и т.д.
Создавать инфраструктуру нужно, но у государства нет на это денег. Следовательно,
нужно ориентироваться не только на частно-государственное партнерство, но и на создание
устойчивых механизмов взаимодействия, согласования и соблюдения интересов всех
участников.
Вопрос денег и оплаты услуг – ключевой. Основной их источник – работодатели. Иначе
ЧАЗы не смогут зарабатывать, там прибыли небольшие, они категорически не должны брать
4
денег с работников. Еще один аспект темы – необходимо создавать систему компенсации
миграционных рисков (безработица, болезнь, утрата документов и т.д.).
Жанна
Зайончковская
(заведующая
Лабораторией
миграции
Института
народнохозяйственного прогнозирования РАН) посоветовала разработчикам четко определиться
в первостепенно важных и второстепенных задачах: отставить «на потом» вторые, для того,
чтобы реализовались первые. Еще одна тема ее выступления была связана с постановкой
проблемы привлечения высококвалифицированных трудовых ресурсов. Для таких людей нужны
серьезные преференции (вплоть до вида на жительство), для того, чтобы мотивировать их на
миграцию и переезд.
Однако, основная проблема в сфере миграционной политики, по мнению Ж.
Зайончковской, состоит в иллюзии бездонности и неисчерпаемости миграционного ресурса. Это
не так. Россия – страна развивающаяся, у государств Средней Азии ситуация менее
благополучная. Однако, как только там наметятся позитивные экономические тренды, спрос на
рабочую силу (а особенно с опытом работы в России) по месту жительства увеличится скачком.
Возникнет еще одно измерение в конкуренции за трудовую миграцию (к уже существующему
«западному» вектору). Может так оказаться, что квотировать будет некого.
Каринэ Геворгян (Журнал «Восто́к / Oriens») в целом поддержала идею докладчика по
созданию «Агентства…» как учреждения, целиком ответственного за разработку комплексной
миграционной политики. Она отметила, что интерес политического руководства страны к
проблемам миграции заметно снизился. А это явно не соответствует и остроте проблем,
связанных с миграцией, и потенциалу миграции для развития России. Индикатором снижения
интереса и внимания к миграционным вопросам К. Геворгян называет системный саботаж со
стороны государственной бюрократии, существующий, как на федеральном, так и на
региональном уровнях. Принятые решения не исполняются, вводятся дополнительные
ограничения, включая требования к мигрантам и работодателям, не предусмотренные
законодательством. Вместе с тем, миграция может стать системным фактором модернизации
экономики страны. Нужно этим целенаправленно заниматься.
Вячеслав Поставнин, комментируя выступления и отвечая на вопросы, сказал, что
наличие целого ряда ведомств, так или иначе занимающихся разными аспектами миграций,
создает проблемы не только в сфере управления процессами, но также и вносит разнобой в
правовом поле. Каждое из ведомств готовит и проводит такие законы и нормативы, которые
нужны и удобны для них. В результате политика в этой сфере исходит из реализации частных
ведомственных интересов, но никак не из сути и структуры существующих проблем и
тенденций. В результате интересы государства не находят своего отражения в нынешней,
складывающейся по факту миграционной политике – как на федеральном, так и на
региональном и местном уровнях.
По мнению А. Поставнина, в 21 веке миграция, в том числе и трудовая, станет одним из
главных предметов геополитики, и государства будут вынуждены совместно разрабатывать
принципы, по которым должна строиться национальная политика каждой страны в сфере
миграции. Вместе с тем, в 2006-2007 годах было подготовлено «революционное»
законодательство в этой сфере. Однако чиновники оказались не способны его реализовывать, а
на местах чиновники стали изобретать и требовать от мигрантов такие документы,
предоставление которых не предусмотрено законодательством, а наоборот вступает в
противоречие с законодательством. Так, если позиция по специальности не может быть занята
российским гражданином, то тогда она должна заниматься иностранным специалистом.
Если же говорить о процедурах текущего учета, то есть достаточно эффективные
решения, например, выдача сим-карт при постановке на учет, договоренность с сотовыми
операторами возможна. Однако нужно понимать, что не в интересах ФМС данную услугу
отпускать от себя.
Модератор круглого стола еще раз подчеркнул: необходимо создать орган,
аккумулирующий и полномочия, и знания, и практический опыт, и – самое главное – способный
5
к целостному видению проблем и процессов, происходящих в сфере миграции. Для этого
необходимо способствовать конвергенции теории и практики, убрать избыточные ограничения и
требования, и главное - пересмотреть идеологию работы.
Сегодня преобладает репрессивно-силовая идеология: одни и те же силовые структуры
одновременно и выявляют нелегалов, и «крышуют» их, создавая институциональные и
правовые предпосылки к существованию нелегальной иммиграции.
Расшифровка стенограммы круглого стола Климов И.А.
6