ЗАКЛЮЧЕНИЕ - ГИС

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
об оценке регулирующего воздействия
Эксперты:
Береговских Анна Николаевна – генеральный директор ООО «Институт
территориального планирования «Град», руководитель комитета ГИС-Ассоциации по
территориальному управлению и градоустройству, заместитель председателя Совета
Национальной Гильдии Градостроителей, член Общественных советов при Министерстве
регионального развития РФ и Росреестре, советник РААСН.
Семенченко Екатерина Александровна, начальник отдела градостроительных
исследований и методического обеспечения ООО «Институт территориального
планирования «Град».
Предмет экспертизы: проектФедерального закона «О геодезии, картографии и
пространственных данных, а также о внесении изменений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных
законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»
(далее также Проект).
Перечень используемых нормативных правовых актов и стандартов:
Конституция РФ;
Градостроительный кодекс РФ (далее также ГрадК РФ);
Земельный кодекс РФ (далее также ЗК РФ);
Гражданский кодекс РФ (часть 4) (далее также ГК РФ).
Федеральный закон от 26.12.1995 № 209-ФЗ «О геодезии и картографии»;
Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности»;
Концепция создания и развития инфраструктуры пространственных данных РФ
(утв. распоряжением Правительства РФ от 21.08.2006 1157-р).
Концепция развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года, (утв.
распоряжением Правительства РФ от 17.12.2010 № 2378-р).
«ГОСТ Р 52439-2005. Модели местности цифровые. Каталог объектов местности.
Требования к составу».
«ГОСТ Р 52438-2005. Географические информационные системы. термины и
определения».
Цель экспертизы:
Оценка регулирующего воздействия Проекта и выявления в нем положений,
вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для
субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению,
а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов
субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней
бюджетной системы РФ. Предметом экспертизы является оценка регулирующего
воздействия Проекта на градостроительную деятельность.
1. Считаете ли вы необходимым и обоснованным принятие проекта акта?
Какие полезные эффекты (для государства, общества, потребителей и т.п.)
ожидаются в случае принятия проекта акта? Какими данными можно будет
подтвердить проявление таких полезных эффектов?
Принятие Проекта считаем необходимым и обоснованным, поскольку реализация
положений Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года,
утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.12.2010 № 2378-р (далее –
Концепция развития отрасли геодезии и картографии), выполнение мероприятий,
предусмотренных Концепцией создания и развития инфраструктуры пространственных
данных Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от
21.08.2006 № 1157-р (далее – Концепция ИПД) невозможна без внесения изменений в
базовый правовой акт, регламентирующий отношения в сфере геодезии и картографии.
Принятие закона должно обеспечить всем участникам (государству, обществу,
потребителю) понимание зоны ответственности отрасли геодезии и картографии при
осуществлении любой деятельности на любом уровне.
Для достижения такой цели необходима «точка опоры» - единая геоцентрическая
система координат для всей страны.
Только при наличие единой системы координат возможно создать единую систему
планирования землепользования в России или, другими словами, реализовать принцип
единства управления территориями и недвижимостью. Например, преемственность
решений схем территориального планирования Российской Федерации (принятие которых
запланировано в 2012 году, а в настоящее время идёт широкое обсуждение и согласование
проектов) на уровнях субъектов и муниципалитетов, схемы которых разрабатываются в
разных системах, реализовать будет с должной экономической эффективностью
невозможно.
2. Считаете ли Вы нормы, устанавливаемые проектом акта избыточными?
Обоснуйте.
В статье 1 Проекта дается понятие гидрографической деятельности.
В ч. 1 ст. 4 Проекта указано, что государственные геодезические сети создаются в
целях установления и распространения на территории Российской Федерации
государственных геоцентрических систем координат для осуществления геодезической,
картографической, гидрографической, навигационной, космической и других видов
деятельности.
Ст. 15 проекта определяет лиц, обладающих правом выполнения геодезических и
гидрографических работ.
Гидрографическая деятельность выделяется как отдельный вид деятельности, но в
сферу регулирования согласно ст. 1 Проекта не входит. Включение в глоссарий Проекта
понятия «гидрографическая деятельность», и регламентация процесса наделения правом
выполнения гидрографических работ является излишней.
3. Считаете ли Вы, что нормы проекта акта не соответствуют или
противоречат иным действующим нормативным правовым актам? Укажите нормы
и такие нормативные правовые акты.
3.1.В статье 2 проекта карты (планы) определены как уменьшенное обобщенное
изображение поверхности Земли, небесных тел, выполненное с использованием условных
знаков и обозначений.
Представляется некорректным использование данной формулировки, поскольку
использование термина «поверхность Земли» исключает возможность составления карт
(планов) недр и подземных объектов, дна водных объектов.
Подготовка карт в составе градостроительной документации прямо предусмотрена
ГрадК РФ. На картах градостроительной документации устанавливаются и отображаются
объекты, не имеющие прямой связи с «поверхностью Земли» (границы территориальных
зон, границы зон с особыми условиями территории, красные линии и др.).
Представляется, что данное определение вступает в противоречие с положениями
градостроительного законодательства и может ограничить область подготовки и
использования карт (планов), фактически сводя их к традиционным топографическим
съёмкам.
Действующий ГрадК РФ установил, что все составляющие графических частей
документов территориального планирования и градостроительного зонирования должны
подготавливаться в форме карт, что подразумевает производство этих карт относить к
картографической деятельности. Из рассматриваемого определения такой вывод не
следует. И, более того, ставится под сомнение статус пространственных данных, не
изображающих поверхность земли, а являющихся объектами регулирующего
(управляющего, ограничивающего) воздействия.
3.2. В статье 2 Проекта даны определения пространственных данных и
пространственных объектов.
Согласно Проекту пространственные данные – совокупность данных о
пространственных объектах, включающая описание их местоположения и наиболее
характерных свойств.
Пространственные объекты определены как объекты местности (включая небесные
тела) естественного или антропогенного происхождения.
Данные Проектом определения вступают в противоречие с определениями,
указанными вГОСТ Р 52438-2005 «Географические информационные системы. Термины и
определения», где пространственные данныеопределены как «данные о пространственных
объектах и их наборах», а пространственные объектыкак «цифровая модель
материального или абстрактного мира с указанием его идентификатора, координатных и
атрибутивных данных».
Некорректным представляется использование в качестве критерия принадлежности
к объектам местности, поскольку единицы территориального деления (субъекты РФ,
муниципальные образования, населенные пункты), зоны с особыми условиями
использования территорий, указанные в ст. 9 Проекта в составе базовых
пространственных данных, согласно «ГОСТ Р 52439-2005. Модели местности цифровые.
Каталог объектов местности. Требования к составу» к объектам местности не относятся.
Согласно примечанию к определению,указанному в ГОСТ Р 52438-2005
«Географические информационные системы. Термины и определения», моделируемый
объект может относиться к территории, акватории, недрам и воздушному пространству
Земли, околоземному космическому пространству, другим космическим телам и небесной
сфере. Объекты данных пространств также не являются объектами местности.
При отнесении к пространственным объектам только объектов местности,
становится невозможным размещение данных об объектах градостроительной
деятельности (границы административно-территориального деления, зоны и др.) в составе
государственных и муниципальных географических информационные систем.
Между тем, создание таких систем, содержащих сведения об объектах
градостроительной деятельности, прямо предусмотрено ст. 56, 57.1 ГрадК РФ –
информационные системы обеспечения градостроительной деятельности муниципальных
образований, федеральная государственная информационная система территориального
планирования, региональные информационные системы в области территориального
планирования.
3.3. В статье 9 Проекта указаны виды базовых пространственных объектов. В
перечне базовых пространственных объектов отсутствуют территориальные зоны и
территории объектов культурного наследия,информация о которых в настоящее время
должна содержаться в государственном кадастре недвижимости, ФГИС ТП.
3.4. Базовый пространственный объект «территории, покрытые лесом», указанный
в ст. 9 Проекта, определен не четко.С учетом каких критериев будет осуществляться
отнесение к указанному типу объекта, на основе каких источников будет определяться его
пространственное положение? Следует уточнить вид объекта, например, «ГОСТ Р 533392009. Данные пространственные базовые. Общие требования» в качестве объекта
выделяет «лесные участки»
4. Считаете ли Вы, что нормы проекта акта в представленной редакции не
достаточно обоснованы и (или) технически не выполнимы? Укажите такие нормы.
4.1.В ч. 2 ст. 9 Проекта указано, что обновление базовых пространственных данных
в федеральном фонде пространственных данных осуществляется путем размещения
государственного заказа на выполнение геодезических и картографических работ, а также
в порядке информационного взаимодействия с органами государственной власти и
органами местного самоуправления.
Таким образом, Проект не только не меняет существующее положение дел, но и
закрепляет его. Сохраняется разовое затратное обновление и не вводится постоянный
мониторинг данных в соответствии с установленной ответственностью.
Информационное взаимодействие с органами государственной власти и органами
местного самоуправления не предусматривает вовлечение физических и юридических лиц
как поставщиков пространственных данных.
Такой подход не позволит «снизить бюджетные расходы на создание
пространственных данных, повысить их качество за счет исключения дублирования работ
по созданию пространственных данных».
Положения Проекта противоречат Концепции ИПД.
4.2.Проект исключает п. 42 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», устанавливающий
необходимость лицензирования исполнителей геодезических и картографических работ
федерального назначения,
При этом ст. 15 – 18 Проекта, в отличие от геодезистов и гидрографов, не
предусматривает аттестацию лиц, осуществляющих картографическую деятельность.
5. Считаете ли Вы, что принятие норм проекта акта повлечет за собой
существенные
материальные
или
временные
издержки
субъектов
предпринимательской и иной деятельности? Оцените такие издержки.
5.1. Согласно ч. 4 ст. 8 Проекта информация, содержащаяся в федеральном фонде
пространственных данных, является общедоступной, за исключением информации,
доступ к которой ограничен на основании федеральных законов.
В тоже время в ч. 6 ст. 8 Проекта указано, что размер платы за предоставление и
использование сведений, содержащихся в федеральном фонде пространственных данных,
устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере геодезии и картографии.
Формулировка «информация, доступ к которой ограничен на основании
федеральных законов» весьма нечеткая и может иметь различные интерпретации.
Так, ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации», регламентирующей ограничение
доступа к информации, указывает, что ограничение доступа к информации
устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства.
Положения ч. 1 детализируются положениями ч.ч. 2 – 9, в которых указываются
необходимость соблюдения конфиденциальности информации, защиты государственной
тайны, персональных данных.Таким образом, основаниями ограничения доступа к
информации является ее отнесение к охраняемой законом тайне, персональным данным.
Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации» информация может свободно
использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если
федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные
требования к порядку ее предоставления или распространения.
Иными требованиями к порядку ее предоставления или распространения могут
являться требования по соблюдению авторских прав.
Лицензионным договором или договором об отчуждении авторского права может
быть предусмотрена выплата вознаграждения автору произведения (ст.ст. 1285, 1286 ГК
РФ).
В тоже время геодезические и картографические работы могут выполняться по
государственному и муниципальному заказу. Контрактом может быть предусмотрена
передача исключительного права на произведение органу государственной власти или
органу местного самоуправления. В таком случае, установление размера вознаграждения
и его взимание будет нарушать права физических и юридических лиц на доступ к
информации.
Необходимо пояснить на основании чего в ст. 9 Проекта предусматривается
установление размера платы за предоставление и использование сведений, содержащихся
в федеральном фонде пространственных данных.
5.2.Регулирование части вопросов в соответствующих сферах согласно Проекту
осуществляет
«федеральное
государственное
учреждение,
подведомственное
федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление
государственных функций и оказание государственных услуг в сфере геодезической и
картографической деятельности». Согласно российскому законодательству учреждения, в
том числе и государственные, могут быть различных видов в зависимости от степени их
автономности от учредителя (автономными, бюджетными или казенными). Конкретный
вид учреждения в Проекте не указан. В подобных нормах, на наш взгляд, усматривается
коррупциогенный фактор. Кроме того, вопросы данного рода (передача тех или иных
полномочий соответствующего органа власти учреждению) решаются не на уровне
федеральных законов, а подзаконными нормативными актами или актами
внутриведомственного характера. В самом законодательном акте должен указываться
орган власти, а не подведомственное ему учреждение.
6. Какой переходный период необходим, по Вашему мнению, для вступления в
силу предлагаемого регулирования?
Переходный период можно прописать лишь после того, когда будут сняты другие
смысловые и процедурные вопросы. Это, как минимум полгода после создания единой
геоцентрической системы координат и обеспечения доступа к ней всех заинтересованных
лиц.
7. Какое количество объектов регулирования, по Вашему мнению, попадает в
сферу действия Проекта акта?
Согласно ч. 1 ст. 1 Проекта в сферу его регулирования включаются отношения,
возникающие в связи с осуществлением деятельности в сфере геодезии и картографии, а
также отношения, возникающие в связи с хранением, использованием, передачей
пространственных данных, содержащихся в государственных и муниципальных
информационных системах, в том числе в порядке межведомственного информационного
взаимодействия.
Согласно данной норме в сферу регулирования Проекта входят 3 вида
общественных отношений.
Процессу хранения и использования пространственных данных предшествует их
сбор, создание и обработка – данные отношения исключены из сферы регулирования
Проекта.
Сфера регулирования закона ограничена информационными системами органов
государственной власти и органов местного самоуправления, но поставщиками
пространственных данных могут и должны выступать информационные системы
организаций различных организационно-правовых форм.
Представляется некорректной формулировка «хранением, использованием,
передачей пространственных данных, содержащихся в государственных и
муниципальных информационных системах». Получается, что закон распространяет свое
действие на данные уже содержащиеся в информационных системах. Таким образом
ситуация, когда осуществляется передача данных, подлежащих размещению в
государственной или муниципальной информационной системе, в сферу регулирования
закона не входит.
Исключение данных отношений из сферы регулирования проекта может усложнить
формирование информационных фондов государственных и муниципальных
информационных систем.
Вышеуказанные положения препятствуют выполнению задач Концепции создания
и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации,
одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. №
1157-р, а именно «обеспечению полноты пространственных данных, их достоверности и
актуальности за счет расширения числа организаций, производящих и предоставляющих
информацию о базовых пространственных объектах».
8. Иные предложения и замечания по Проекту акта.
8.1.Несмотря на то, что Проект, согласно пояснительной записке, направлен на
выполнение мероприятий, предусмотренных Концепцией создания и развития
инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, одобренной
распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. № 1157-р, в
тексте проекта отсутствует не только определение инфраструктуры пространственных
данных(и как следствие – нарушение принципов создания и развития инфраструктуры
пространственных данных), но и любое упоминание о ней.
8.2. В статью 2 не включено понятие метаданных, употребляемое в тексте Проекта.
8.3. Также отсутствуют понятия: оператор пространственных данных, поставщик
пространственных данных, обладатель пространственных данных.
8.4. Согласно ч. 2 ст. 12 Проекта Федеральный оператор пространственных данных
размещает на официальном сайте федерального органа исполнительной власти,
осуществляющего функции по оказанию государственных услуг в сфере геодезии и
картографии, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для просмотра:
1) сведения государственного реестра метаданных о пространственных данных;
2) базовые пространственные данные, представленные в форме государственных
топографических карт и планов;
3) государственные ортофотокарты и ортофотопланы.
В настоящее время данная функция реализована порталом Росреестра, есть ли
необходимость передачи данных полномочий на уровень ФБГУ?
8.5. Согласно ч. 4 ст. 15 Проекта юридическое лицо вправе выступать
исполнителем геодезических или гидрографических работ по договору только в случае
наличия у него в штате лиц, имеющих действующий квалификационный аттестат
инженера-геодезиста или инженера-гидрографа. Необходимо уточнить количество лиц,
имеющих аттестат.
8.6. Согласно ч. 5 ст. 17 ПроектаГосударственный реестр лиц, осуществляющих
геодезическую и гидрографическую деятельность, подлежит размещению на
официальном сайте федерального органа исполнительной власти, осуществляющего
функции по оказанию государственных услуг в сфере геодезии и картографии, в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Следует также предусмотреть размещение реестра лиц, осуществляющих
картографическую деятельность.