Некоммерческое партнерство консультантов по управлению

Некоммерческое партнерство консультантов по управлению
Аналитический центр «Концепт»
Конфиденциально
Экз. № 1
УТВЕРЖДАЮ
Директор
НП "Аналитический центр "Концепт""
______________________ З.А. Кучкаров
"
"
2009 г.
ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ БОР В МСУ И ВОЗМОЖНЫЕ
ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ
(первая редакция)
Руководитель темы к.т.н., д.э.н., профессор,
академик РАЕН
З.А. Кучкаров
Всегда вместе!
Москва, 2009 г.
2
Список исполнителей
Исполнитель работы – Некоммерческое партнерство консультантов по управлению
“Аналитический центр «Концепт»”
Руководитель темы
Директор Центра, д.э.н.,
академик РАЕН
З.А. Кучкаров
Исполнители темы:
Научный сотрудник, ведущий
консультант
Научный сотрудник, ведущий
консультант
В.И. Редюхин
Е.А. Палилов
Реферат
Объем отчета – 24 страницы.
Количество рисунков в отчете – 7.
Объектом исследования в работе муниципальные образования Ленинградской
области.
Цель работы:

Сформулировать понятия и суть муниципального управления и местного
самоуправления;

Сформулировать проблемы межбюджетных отношений МСУ и проблемы
внедрения БОРа в МСУ;

Провести анализ нормативно-правового аспекта межбюджетных отношений
МСУ;

Провести анализ параметров оценивания состояния сферы деятельности
МСУ.
Результатами работы являются:

Предложения по разработке дополнительных нормативно-правовых актов
для межбюджетных отношений на уровне МСУ;

Предложения по прядку действий при внедрении БОРа в МСУ
НП Аналитический центр «Концепт»
2
3
СОДЕРЖАНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЯ И СУТЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ (МУ) И
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (МСУ) .................................................................... 4
ГЛАВА 2.
ПРИЗНАКИ ПРОБЛЕМНОЙ СИТУАЦИЯ В МСУ ................................... 6
ГЛАВА 3. АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО АСПЕКТА
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА УРОВНЕ МСУ ............................................... 9
ГЛАВА 4. АНАЛИЗ ПАРАМЕТРОВ ОЦЕНИВАНИЯ СФЕРЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
МСУ И УПРАВЛЕНИЯ ЕЮ .......................................................................................... 11
ГЛАВА 5. СИМПТОМЫ И ДИАГНОСТИКА «НЕСПРАВЕДЛИВОГО»
РАСПРЕДЕЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ НА УРОВНЕ МСУ ........................... 14
ГЛАВА 6. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ БОРА В МСУ И В
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ........................................................................... 16
ГЛАВА 7. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РАЗРАБОТКЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ДЛЯ ВНЕДРЕНИЯ
БОРА В МСУ И В МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ ........................................... 20
ГЛАВА 8. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ПОРЯДКУ ДЕЙСТВИЙ ПРИ ВНЕДРЕНИИ
БОРА В МСУ................................................................................................................ 21
ГЛАВА 9.
ПРИЛОЖЕНИЯ ....................................................................................... 22
НП Аналитический центр «Концепт»
3
4
Глава 1. Понятия и суть муниципального управления
(МУ) и местного самоуправления (МСУ)
Принятый 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах местного
самоуправления в Российской Федерации" ввел термин «местное самоуправление»
(МСУ), который очень скоро в практике реализации закона обрел более понятный для
"муниципального образования" синоним "муниципальное управление", неиспользуемый
напрямую Законом.
(В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова
"местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания
применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а
также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных
случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.)
Причиной этому, во-первых то, что среди подразделений областных
администраций стали появляться юридические казусы - названия типа "управление по
управлению местным самоуправлением".
Во-вторых, несмотря на ст.12 Конституции РФ, утверждающую, что "органы
местного самоуправления не относятся к органам государственного управления", и
общественное сознание, и государственная власть рассматривали МСУ как "нижний
уровень" государственного управления вопросами местного значения, лишенный
автономии в многих аспектах.
В третьих, управленцы среднего звена на местах не готовы были взвалить на себя
риски работы "по своей инициативе и под свою ответственность", как того требовал
закон.
В четверых, и это самое главное, - отсутствовали местные сообщества на
территориях, сходные с "третьим сектором" некоммерческие организации (НКО) и
гражданским обществом Запада, могущие служить опорой местному самоуправлению в
решении проблем населения и в деятельности по социально-экономическом развитию
территории.
Негативно сказались и ликвидация «Миннаца», и передача вопросов МСУ
Минэкономразвитию России, и отказ в политических целях (это было предложение
фракции КПРФ) от введения "бюджета развития", дополнительно к "бюджету
функционирования",и от необходимой процедуры банкротства муниципальных
образований при введении муниципальных займов.
Облик МСУ как "муниципального управления" все больше, по своей сути,
приближался к привычной вертикали министерств, отраслей и ведомств, ориентируя
управленцев на формальный контроль и отчетность в вопросах ведения, а не на
содержание конкретной повседневной многообразной деятельности.
Хотя на всех уровнях власти к положительной специфике МСУ относили именно:
1.
близость местной власти к насущным проблемам населения;
2.
оперативность принимаемых решений и быстроту их воплощения;
3.
наличие немедленных результатов и последствий принятых решений;
4.
личную зависимость первых лиц, принимаемых решение, от людей и от
ситуации на территории.
НП Аналитический центр «Концепт»
4
5
Необратимая мутация МСУ все более усугублялась, пока в 2004 году не появилась
надежда на проведение административной реформы местного самоуправления.
Это было связано с Указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 года "О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти" и введении триады: федеральные
министерства, федеральные службы и федеральные агентства, в котором было сказано,
что «федеральные законы обязательны для исполнения органами государственной власти,
органами местного самоуправления».
.
Введенная в экстренном порядке и без объяснения и понимания, как калька с
госуправления США, такая новая норма структуры (конструкта) госвласти точно
ложилась в концептуальные представления уже существовавшего тогда "конуса
Кучкарова", содержащего конструкт конкретизации, операционализации и удержания о
чем тут же была опубликована соответствующая статья в электронном журнале
http://supir.ru/index.php?m=articles&article_id=19
"Катеты" конкретизация и операционализации и замыкающая "гипотенуза"
удержания, в интерпретации и в проекции на НОРМОтворчесто обеспеивали устойчивую
целостность, полноту и связность НОРМОустановления, НОРМОприменения и
НОМОконтроля и соотвествующих им оргфункциональных форм в сфере управления.
В идеальной модели этот конструкт задавал цикл самоорганизации, надстраивая
"конус Кучкарова как СОУ над любой сферой деятельности. Описание на
оргдеятельностном языке НОРМ при этом не противоречит предыдущему описанию на
юридическом языке "вопросов ведения", но "захоранивает" их вовнутрь.
При этом описании появляется автономный субъект самоуправления, а при
дальнейшей детализации возникает и модель принятия управленческого решения.
То есть этот конструкт полностью отражает суть местного самоуправления в
обрамляющем контексте государственной власти.
Вывод
В силу принципа самоподобия любой нормативный акт местного самоуправления
является
детализацией
вышележащих
нормативных
актов
в
частности
НОРМОприменения, НОРМОустановления и НОРМОконтроля. Однако, прежде чем
разрабатывать (а уж потом их внедрять и пользоваться) нормативами МСУ, нужно
убедиться в этой триединой целостности исходных вышележащих НОРМ.
Сегодня особенно актуальна и трудноразрешима
проблема организации
эффективного налогового контроля в России, являющегося важным средством защиты
имущественных интересов, как частных собственников, так и государства. Непременным
условием четкого функционирования всей системы налогового контроля является
эффективность работы налоговых органов, обеспечивающих формирование доходной
части бюджета страны.
Немаловажную роль в проводимой ФНС России работе по подготовке процедур
налогового контроля и разработке предложений по совершенствованию налогового
законодательства играет изучение опыта стран с развитой рыночной экономикой,
использование которого (с учетом особенностей современного этапа развития российской
экономики, а также богатейшей практики работы налоговых органов на местах) дает
возможность ориентировать разрабатываемые нормативные и методические документы на
уровень современных международных стандартов и требований.
НП Аналитический центр «Концепт»
5
6
Глава 2. Признаки проблемной ситуация в МСУ
Проблема одновременного существования в индивидуальном, общественном и
профессиональном сознании двух различных конструктов,
Первый конструкт порождает ветвящуюся иерархию графа родовидовых
отношений, и стремится в силу минимизации затрат "ужаться" в вертикаль власти одной
единственной НОРМЫ,
Рисунок 1.
Конструкт ветвей вертикали власти и отсутствующие нормы
а второй конструкт, замкнутый и порождает автономность и саморазвитие
НОРМ.
Поэтому, второй конструкт
требует самоподобия для синхронизации,
сбалансированности возникающих частей целого его полноты и связности, с одной
стороны, порождает противоречия в каждой предметной области и аспекте управления, с
НП Аналитический центр «Концепт»
6
7
другой стороны и может быть устранен восстановлением целостности триады в каждой
предметной области.
Например, проблемы бюджетных и межбюджетных отношений возникают из-за
незамкнутости второго конструкта: НОРМОустановление и НОРМОприменение есть, а
отсутствует "замыкающая" - НОРМОконтроль.)
Поэтому для конкретизации правоустановления, операционализации и
правоисполнения, следует ввести систему оценивания и определить процедуры
оценивания результатов общих и персональных рисков для федерального, регионального
и муниципального МАСШТАБА (не "уровня" в этой модели триады НОРМЫ!)
При этом "объемная" система оценивания должна содержать тоже три
составляющие:
1.
самооценку (оценка деятельности администрации МСУ самой себя);
2.
внешнюю оценку (оценка деятельности администрации МСУ со стороны
региональной или федеральной власти);
3.
внутреннюю оценку (оценка деятельности администрации МСУ населением
МСУ)..
Процедура оценивания должна содержать сбалансированные, как количественные
показатели и качественные индикаторы (семафор ДА-НЕТ).
Связь между содержательными аспектами оценивания в разных областях должна
обеспечиваться системой сбалансированных предметных критериев и показателей,
которые непротиворечиво согласованны с БОРом, (бюждетированием, ориентированным
на результат).
Так как проблема противостояния
2-х конструктов в конкретизации,
операционализции и удержания стоит во всех аспектах управления, то начиная с различия
между программным и проектным подходом, режимами совершенствования или развития,
не только в финансово-экономическом, но и в кадрово-образовательном аспекте.
Например, это проявляется в сложностях введения новых образовательных
стандартов, предусмотренных законом и основанных на компетенции как триаде знаний
(описания), умений (действий) и их соответствия - оценке.
Все это ведет к сложностям аттестации и повышения квалификации управленцев.
Так как нормотворчество необходимо ведет к исполнению и получению результата,
становящегося в свою очередь, НОРМОЙ, то в целом, дополняя бюджетирование
придется говорить о НОРМОТВОРЧЕСТВЕ, ориентированном на результат
НП Аналитический центр «Концепт»
7
8
Рисунок 2.
Конструкт самоуправления
Это означает , что нужно производить в первую очередь "выравнивание" НОРМ
оценивания, разводя НОРМЫ контроля и НОРМЫ надзора, относящиеся при
мониторинге к одним "проблемным" точкам роста , а другие к другим "контрольным"
точкам стандартизации для принятия управленческих решений.
НП Аналитический центр «Концепт»
8
9
Глава 3. Анализ нормативно-правового аспекта
межбюджетных отношений на уровне МСУ
Нормы Конституции РФ образовали новый уровень муниципальной власти и
новый уровень бюджетной системы Российской Федерации - местный бюджет. Основной
закон РФ гарантирует органам местного самоуправления (МСУ) муниципальных
образований (МО) самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных
бюджетов (ст. 132). Это предполагает использование органами МСУ муниципального
казначейства и муниципальной налоговой службы, что вступает в противоречие с
требованиями Бюджетного кодекса.
Формирование таких бюджетов происходит на основе действующего
законодательства, путем применения единой методологии, образуя процесс распределения
и перераспределения средств между бюджетами разных уровней, в результате чего
появился термин "межбюджетные отношения".
Основой законодательной базы, регулирующей межбюджетные отношения в
системе МСУ, на сегодняшний день является федеральное законодательство,
законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов МСУ.
Это документы:


Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Законы субъектов Российской Федерации;

Нормативные акты органов МСУ в виде уставов МО; постановлений глав МО и
решений представительных органов муниципальной власти.
В настоящее время федеральное законодательство содержит только общие нормы
регулирования межбюджетных отношений, а установление специальных норм
делегировано органам субъектов Российской Федерации посредством федерального
законодательства.
Формирование межбюджетных отношений в системе МСУ происходит на основе
принятых нормативных правовых актов МО. Правовую основу межбюджетных
отношений составляют Уставы МО, нормативные правовые акты глав МО и
представительных органов муниципальной власти.
Формирование, исполнение местного бюджета и организация межбюджетных
отношений осуществляются органами МСУ самостоятельно (однако, только при
выполнении требований Бюджетного кодекса РФ и федеральных и региональных законов)
в соответствии с уставом муниципального образования. Но, уставы муниципальных
образований (Гатчинского и Кировского муниципальных районов, в частности) не
содержат ни норм, ни требований их иметь для регулирования межбюджетных
отношений.
Организация межбюджетных отношений происходит на основе договоров между
МО, т.к. в них устанавливаются характер, объем и содержание финансовых полномочий,
делегированных органами МСУ друг другу (Закон Ленинградской области от 26 сентября
2002 г. N 36-оз "О бюджетном процессе в Ленинградской области").
Договоры между муниципальными образованиями по разграничению предметов
ведения должны в обязательном порядке включать взаимные обязательства сторон по
характеру, срокам и качеству выполняемых работ, этапам и размерам финансирования,
НП Аналитический центр «Концепт»
9
10
размерам и срокам предоставления кредитов, льгот, индексации платежей из-за инфляции
и другие условия.
Однако, законодательство субъектов Российской Федерации (в частности, закон
Ленинградской
области
от
26
сентября
2002
г.
N
36-оз
"О бюджетном процессе в Ленинградской области") не обязывает муниципальные
образования заключать договоры по разграничению полномочий в бюджетной сфере и
межбюджетных отношениях, поэтому в муниципальных образованиях Ленинградской
области они отсутствуют.
Этот факт приводит к отсутствию норм, регулирующих межбюджетные отношения
в системе МСУ, и, как следствие, к проблемам распределения и перераспределения
бюджетных средств.
Межбюджетные отношения в системе МСУ могут регулироваться не только
уставами муниципальных образований и бюджетными соглашениями, но и актами
представительной власти МСУ.
К ним относятся решения Совета депутатов МО. Нормативные правовые акты в
виде решений, регламентирующих утверждение и исполнение бюджета МО,
утверждаются два раза в год. Данный документ отражает порядок и количество денежных
средств,
поступивших
или
переданных
в
результате
распределения
и
перераспределения финансовых средств. К сожалению, не удалось найти
документарное подтверждение этого утверждения в документации Гатчинского и
Кировского муниципального района.
Вывод: отсутствие жестких норм, регламентирующих межбюджетные
отношения в системе местного самоуправления, не обеспечивает прозрачность
распределения и перераспределения бюджетных средств муниципальных
образований.
Предложение: Ввести нормы, регламентирующие межбюджетные отношения
в системе местного самоуправления.
Совершенствование межбюджетных отношений в системе МСУ должно опираться
на прочную законодательную основу на федеральном и областном уровнях. Именно
федеральные и областные законы должны гарантировать необходимую финансовую
основу МСУ.
НП Аналитический центр «Концепт»
10
11
Глава 4. Анализ параметров оценивания сферы
деятельности МСУ и управления ею
Оценка нужна для принятия управленческого решения.
При рассмотрении системы НОРМОтворчества ориентированного на результат, и
на БОР как на верхушку этого айсберга, НОРМА оценки не только сама содержит в себе
правоустановительную, правоприменительную и оценочную (что, где и когда нужно
оценивать, а что нет) составляющие, но и должна учитывать еще и триединство
возможных форм оценивания: самооценку, внешнюю и внутреннюю оценки, их
взаимосвязь, "выравнивание" и сбалансированность.
Причем, каждая из форм оценивания будет содержать свои собственные критерии,
индикаторы и показатели.
Анализ успешного опыта МСУ в странах Запада показывает, что объединяют их
три принципа управления:

"партисипативность"- как соучастие всех заинтересованных сторон в
разработке и принятии решения по вопросам МСУ (вот чем МСУ и
отличается от "муниципального правления" (МУ))

"транспарентность - открытость, "прозрачность" оценивания и принятых
решений, при которой "все знают всё"

"субсидиарность", при которой один уровень управления вмешивается в
дела другого уровня, только если его просят или если нарушены ранее
принятые договоренности.
Фактически, хотя и без этих принципов, учет такой триединой оценки уже ведется
сегодня в каждом МСУ, только её процедуры не всегда легитимны, результаты публично
не представлены и не влияют на качество управления и ситуацию на территории.
Внутренняя оценка МСУ - это отношение населения к местной власти. Оно
представлено в СМИ, может быть выявлено социологическими исследованиями, и
частично, фиксируется в книге обращений жалобами и предложениями в администрацию
МСУ.
Именно внутренняя оценка содержит те значимые показатели и индикаторы
состояния территории, которые должно учитывать МСУ, но не муниципальное
управление (МУ), так как миссия МСУ - повышение благосостояния граждан и качества
жизни населения.
В этом смысле каждое МСУ уникально и они различаются друг от друга как один
человек от другого.
Но приоритетной для муниципального управления является внешняя оценка
регионального и федерального центра, так как оттуда идет львиная доля финансовых
средств. Цель внешней оценки - перераспределение финансовых потоков, поэтому все
МСУ с этой точки зрения одинаковы и могут быть описаны в одной системе показателей,
например, в финансовой отчетности.
Пример внешней оценки: введение Указом Президента №607 от 28 апреля 2008
года 30 (тридцати) содержательных показателей эффективности деятельности органов
МСУ. Это ничего не изменит, так как эта правоустановительная норма не содержит
соответствующих правоприменительных норм и процедур нормоконтроля.
НП Аналитический центр «Концепт»
11
12
Ежегодные муниципальные ДРОНДы носят характер общего отчета и прогноза и
не могут регулировать ситуацию на территории без обратной связи – отсутствуют
необходимые для содержательного (не финансового) контроля - социальные стандарты,
которых необходимо было бы придерживаться, но выполнение которых должно было бы
обеспечиваться соответствующими условиями, ответственность за которые нес бы уже
тот, кто эти стандарты вводит, то есть, - государство.
Вместе с отсутствием контроля фактического состояния территории и положения
населения, не описываемым достоверно общими финансовыми показателями, полностью
отсутствует надзор и за эффективностью принимаемых муниципальным управлением
решений.
Причины этого не только в затратности механизмов такой оценки, но и в
отсутствии инструментов, как содержательной оценки принимаемых решений, так и в
отсутствии адекватных средств персональной аттестации муниципальных служащих как
участников МСУ.
"Кляк" и неразличение муниципального управления и местного самоуправления
заставляет относиться к муниципальным служащим точно так же как к государственным
служащим. Что в корне неверно.
У муниципальных образований как субъектов местного самоуправления
существует потребность сравнивать себя с самим собой в логике развития вчера-сегоднязавтра.
Однако существующие статистические показатели такую задачу выполнить не
могут, т.к они обслуживают интересы внешней оценки"сверху". Муниципальные
программы социально-экономического развития территории, которые могли бы служить
этой цели, по своему содержанию и структуре являются калькой ФЦП и РЦП.
Поэтому, они не могут служить ни для этих целей, ни быть средством
территориального развития так как ориентированы на статьи затрат Бюджетного кодекса,
а не на вопросы местного значения.
На проведение конкурсов социально-значимых проектов для других возможных
субъектов влияния на территорию у МСУ просто нет ни средств, ни соответствующей
статьи расходов в бюджетных обязательствах.
Так что проведение самооценки это акт доброй воли руководителей МСУ, ничем
не регламентированный - ни Федеральными законами, ни Уставом муниципального
образования.
Различия самооценки, внутренней ожидаемой оценки и внешней фактической
оценки, хорошо известный психологам для одного человека под названием "аффект
неадекватности Наймарк", разворачивается теперь уже в масштабах субъекта местного
самоуправления, все так же повергая в ступор и делая его недееспособным.
НП Аналитический центр «Концепт»
12
13
Рисунок 3 Самооценка, внешняя оценка и внутренняя оценка при социально-экономическом
развитии МСУ
НП Аналитический центр «Концепт»
13
14
Глава 5. Симптомы и диагностика «несправедливого»
распределения бюджетных средств на уровне МСУ
Анализ ситуации, нормативных актов, учет мнений опрошенных экспертов по
МСУ позволяет нам утверждать что сегодня в России нет института местного
самоуправления (МСУ)_как оно понимается в других странах мира.
Приводим несколько аргументов.
1-й аргумент. Несмотря на многообразие определений, под местным
самоуправлением (МСУ) большинством авторов понимается система регулирования и
развития в поселениях социально-экономических и иных отношений по решению
вопросов местного ведения на основе самоорганизации, на базе, преимущественно,
собственных ресурсов. Но собственные ресурсы — это, прежде всего, собственные
доходы. В подавляющем большинстве сельских администраций их доля колеблется в
пределах 5-7% «бюджета» муниципального образования, то есть ничтожна.
Опыт стран, где развито МСУ, показывает, что для обеспечения организационной и
финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена ст. 12
Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной
Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75 %.
В сельских поселениях России этот показатель в 12-15 раз ниже данного
общепризнанного норматива. Таким образом, в сложившихся условиях невозможно
решение местных вопросов «преимущественно, собственными ресурсами».
Сегодня районные администрации, как и сельские, в основном, реализуют
программы, доведенные сверху, выполняя делегированные полномочии. В результате,
простор для собственной инициативы самих районов также сведен к минимуму. Это
означает, что закон № 131-ФЗ не создает условия для эффективной работы ни
поселенческих, ни районных властей.
2й аргумент. Так, в Бюджетном кодексе РФ (№145-ФЗ) искажено понятие
«собственные доходы», отнеся к ним почти все трансферты.
3й аргумент Из редакции Бюджетного кодекса РФ исключено понятие
«минимальные социальные стандарты», а в законе №131-ФЗ сказано, что установление
региональных государственных минимальных социальных стандартов это прерогатива
федеральной и региональной власти, но не муниципальной.
4-й аргумент. Мониторинг, проведенный в 2006 году Минфином РФ, показал, что
уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России
обладают лишь 2% муниципальных образований. К аналогичному выводу пришли и
эксперты Счетной палаты России.
5-й аргумент. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной
власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете
страны. В странах, где развито МСУ, практика показывает, что она не должна быть ниже
20% По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов,
направленных на выполнение функций государственного управления, но механически
отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 (а может быть и
более) раза ниже.
6-й аргумент В большинстве сельских поселений 85-95 % бюджетов расходуется
на зарплату, коммунальные услуги и ЖКХ. Из этого следует, что местные бюджеты
НП Аналитический центр «Концепт»
14
15
«проедаются», не ориентированы на развитие территорий. Хотя до 2000 года был
федеральный и областной Закон «О бюджете развития»
7-й аргумент. Анализ действующей нормативно-правовой базы местного
самоуправления в Ленинградской области (например, Гатчинского муниципального
района), а также № 131-ФЗ и Бюджетного кодекса РФ показал, что недостатки принятой
модели местного самоуправления (в межбюджетных отношениях) носят не тактический
характер, а истекают из ошибочности самой идеологии, заложенной в её основу.
Объясняется это тем, что данная модель, предполагает «дележку бюджетного
пирога», а не преумножение богатств сельских территорий. Иначе говоря, указанная
модель не содержит потенциал развития, поэтому не может быть эффективной.
8-й аргумент Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности
предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений сразу в
региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной
обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания,
усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона.
В связи с этим предполагается сначала выравнивание проводить в районе,
затем — перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что упростит
механизм выравнивания.
9-й аргумент №131-ФЗ ввел двухуровневое местное самоуправление, чего раньше
в России не было никогда. Практика показывает, что чем дальше от селян отделена власть
территориально, тем меньше у них возможность влияния на неё.
Районная администрация малодоступна для сельского населения, к тому же
выполняет функции государственного управления.
Поэтому предлагается вернуть её в систему государственного управления и
восстановить одноуровневое местное самоуправление.
Необходимо также учесть, что система государственного управления должна
«просматривать все снизу доверху». Обрыв данной системы на уровне региона, как это
предусмотрено № 131-ФЗ ,нецелесообразен.
Изложенные аргументы убедительно свидетельствуют, что в России реально
функционирующего института местного самоуправления нет.
Однако нерешенной остается главная проблема — развитие местного
самоуправления. Сложность её решения заключается в том, что это предполагает
перераспределение власти и ресурсов в пользу низового звена системы управления —
органов власти в поселениях. Но чиновники, прежде всего федеральные, и
региональные желая сохранить монополию на власть и ресурсы, тормозят развитие
местного самоуправления. Тем самым, в России сама власть стала главным препятствием
на пути развития территорий и страны.
НП Аналитический центр «Концепт»
15
16
Глава 6. Определение проблемы внедрения БОРа в МСУ
и в муниципальное управление
1. Проблема не в самом БОРе
Разработка и внедрение БОРа в МСУ является "лакмусовой бумажкой" и вершиной
айсберга проблем социально - экономичеcкого развития территорий, которые порождены
в 19-м веке промышленно-производственной логикой переработки
Рисунок 4.
Замкнутый цикл процесса переработки
В первую очередь это проблема соотношения двух типов власти - тотальной власти
линейного, вертикально интегрированного управления и локального самоуправления,
устроенного как матрешечно вложенные друг в друга контуры НОРМ управления
В государственной (федеральной и региональной) власти, в промышленности и
производстве эти различия не критичны и конфликтов норм управления и самоуправления
там не возникает.
Однако, для социальной сферы или тогда, когда в управлении вместо
функционального "органа" появляется "субъект" со свободой воли, то скрытый или явный
конфликт между двумя типами регулирования становится неизбежным.
В федеральной законодательной базе это "утоплено" в умолчании и неразличении в
131-ФЗ терминов "муниципального управления" и "местного самоуправления".
В общественном сознании и в естественном языке "здравого смысла" это
проявляется как разница между выражениями "уровни власти" и "масштабы власти".
В образовании и в аттестации кадров выражено в противостоянии обезличенных
ЗУНов (линейно и последовательно расположенных "знаний-умений и навыков") и
многоуровневых, персонально ответственных компетенций.
В более скрытом виде это противоречие между социальной и экономической
политиками власти.
НП Аналитический центр «Концепт»
16
17
В конструировании желаемого будущего это представлено как несовпадение
миссии социальных целевых программ и сетевых социальных проектов, например, как
национальный проект "Образование".
В аналитическом описании ситуации - это нетождественность процессного
(информационного)
и
деятельностного
(субъектного,
информационнокоммуникационного) подходов, стартующих соответственно, первый от «задачи», а
второй, - от «проблемы».
В целом, это исторически обусловленное и неустранимое противоречие между
"машинным" и "человеческим", изначально заложенном в нынешнем инженернотехническом витке развития цивилизации и реализуемым "храповым колесом"
переработки всего того, что в него попадает..
Чтобы управлять нужно точно знать, а знать "точно" можно только то, что само
себя не знает.
"Субъект-объектные" или "субъект-субъектные" отношения? - третьего выбора не
дано.
Концептуально это отсутствие сборки двух конструктов - 1) линейного дискурса
контроля и надзора НОРМ и 2) «матрешки» вложенных друг в друга "конусов Кучкарова",
построенных в иной логике с отрицательной обратной связью - - НОРМОтворчество,
НОРМОисполнение и оценка РЕЗУЛЬТАТА, перекидывающего мостик от управления к
самоуправлению.
Рисунок 5.
Схема конструктов управления и самоуправления
На предельно абстрактном уровне обобщения можно сказать, что проблема
заключается в нарушении симметрии или при "замыкании" НОРМЫ, обеспечивающем
целостность, или "рефлексии" НОРМЫ , порождающей детализацию, или "инверсии"
НОРМЫ, отвечающей за связь внешнего и внутреннего контуров при "конкретизацииабстрагировании" , что сказывается на "транзитивности" НОРМ при их трансляции и
исключает их "эквивалентность".
НП Аналитический центр «Концепт»
17
18
Нарушается принцип самоподобия(соответствия филогенеза онтогенезу) и
гармония "золотого сечения" голографически устроенной Вселенной - "по образу и
подобию"
Противоречие между этими двумя конструктами снимается только в
информационном подходе работы с НОРМАМИ как со ЗНАКАМИ (в том числе, денежными или математическими) когда предел в смысле Гейне (линейная
последовательность Вейейштрасса) эквивалентен пределу в смысле Коши (на языке
"эпсилон-дельта" окрестностей)
Эту нишу устранения проблемы и пытается по праву занять в управлении БОР
2. Пути решение проблемы противостояния
Во времена СССР вертикаль управления, когда любая НОРМА автоматически
реализовывалась благодаря единой организационной, кадровой и финансовой политике
КПСС.
В период перестройки государственное устройство России , начало дополняться
элементами самоуправления и в ФОИВ, и в МСУ.
Однако это требовало другого устройства самой правовой НОРМЫ.
Такое устройство уже имело место в советское время в низовых первичных
партийных организациях, где протоколы партсобраний содержали констатирующую,
постановляющую и контролирующую части решения.
Симптоматично, что уже тогда на более высоких уровнях - решения съездов не
содержали ни итоговой оценки, ни мониторинга.
Прорастающая исподволь новая НОРМА самоуправления становилась триединой,
содержащей НОРМОустановление как конкретизацию НОРМЫ (сознания или закона) по
вертикали "сверху вниз", операционализацию НОРМЫ по горизонтали исполнения, и
удержание контроля результатов и надзора за процессами для устойчивости их
соответствия друг другу
Однако, «вертикаль» упорно восстанавливала себя во всех аспектах, так как одного
этого триединства было недостаточно.
Внутри одного контура управления возникали другие, и только лишь контроль и
надзор не могли обеспечить удержание возникающего многообразия НОРМ в
общественности, в бизнесе в партиях и некоммерческих организациях.
Для устойчивости системы "управления-самоуправления" оказалась востребована
обратная связь между различными уровнями управления и масштабами самоуправления
Обратная связь могла бы быть обеспечена но не контролем и надзором, и даже не
раз и навсегда заданной ОЦЕНКОЙ, а перманентным динамическим процессом
ОЦЕНИВАНИЯ.
А так как у каждого субъекта, принимающего решение есть и под-система и надсистема, то процесс оценивания должен бы быть, в идеальном случае, организован как
диалог между самооценкой, внутренней оценкой "снизу" и внешней оценкой "сверху".
Без этого распределения рисков и ответственностей нет социального доверия, а
значит принятая НОРМА не работает и не реализуется. Что в последние годы в стране и
произошло.
Только при введении триединой оценки и правильно построенных
законодательных норм возможно было бы введение и самого МСУ и БОРа в МСУ.
НП Аналитический центр «Концепт»
18
19
Но тогда бы пришлось говорить шире - о НОРМОтвочестве, ориентированном на
результат и о повышении оценочного потенциала России для социально-экономического
развития страны.
3. Условия востребованности БОРа в МСУ
Безусловная нужность БОРа федеральной и региональной власти сталкивается с
тем, что в МСУ он просто не нужен, так как фактически МСУ в стране нет, а
муниципальное управление имеет в своем автономном распоряжении не более 10% своего
"бюджета", а отчетность за полученные остальные 90% «бюджета» предписана сверху.
Как показывает и проведенное исследование, и опрос экспертов по МСУ, и анализ
региональной практики изменить эту ситуацию возможно двумя способами:
или изменить законодательную базу, (предложения по изменению описаны в главе
7),
или привлечь дополнительные финансовые средства в МСУ, учитывая значимость
введения БОРа как первого инструмента увеличения оценочного потенциала России
придется попытаться объединить внедрение БОРа в МСУ с одновременным привлечением
дополнительных финансовых средств, которыми можно было бы эффективно управлять
при помощи БОРа.
Вариантов этого немного:

Повышение инвестиционной привлекательности территории, для чего
придется проводить дополнительные исследования;

Использование межмуниципального сотрудничества, предусмотренное ст.
18 131-ФЗ и позволяющее использовать появившиеся финансовые
инструменты типа «эндаумента» и изменения границ районирования с
введением ведомственных округов. Это потребует новых договоренностей
между главами муниципальных образований о распределении полномочий,
а также массового введения в НКО социального проектирования и
использования средств среднего и крупного бизнеса;

Разработку и реализацию РРР-проектов в интересах частно-государственого
партнерства;

Лоббирование изменений законодательной базы через наши связи и
включение Гатчинского и Кировского муниципальных образований в
пилотный проект.
СПРАВКА. Наши лоббисты это:
1.
Кокин
Игорь
Александрович
муниципальных образований;
2.
Лапин Владимир Александрович – зам.руководителя аппарата Комитета
по вопросам местного самоуправления ГД РФ;
3.
Пашенцев Виталий Васильевич – член
самоуправлению Совета Федераций РФ.
НП Аналитический центр «Концепт»
–
Общероссийский
конгресс
комитета по местному
19
20
Глава 7. Предложения по разработке дополнительных
законодательных и нормативно-правовых актов для
внедрения БОРа в МСУ и в муниципальном
управлении
1-е предложение: Ввести нормы, регламентирующие межбюджетные отношения в
системе местного самоуправления на уровне район - городское поселение – сельское
поселение.
Внести дополнение в Закон Ленинградской области от 26 сентября 2002 г. N 36-оз
"О бюджетном процессе в Ленинградской области";
В "Положения о бюджетном процессе в Гатчинском муниципальном районе";
В Положение о бюджетном процессе в Муниципальном образовании "город
Гатчина" Ленинградской области.
2-е предложение. Внести в Федеральный закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" новую статью "Типы
муниципальных образований", в которой определить, что муниципальные образования
подразделяются на муниципальные образования первого типа – не находящиеся в
границах территории (и не включенные в состав) иного муниципального образования
(район, уезд, город) и муниципальные образования второго типа – расположенные в
границах территории (входящие в состав) другого МО (внутрирайонные, внутригородские
муниципальные образования).
При этом муниципальными образованиями второго типа могут считаться города,
поселки, станицы, сельские округа (волости, сельсоветы) и другие муниципальные
образования, а законом субъекта Российской Федерации устанавливается перечень МО
первого и второго типов, находящихся на территории субъекта Российской Федерации.
Важно отметить, что предметы ведения муниципальных образований, объекты
муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов должны
устанавливаться и разграничиваться в соответствии с типами МО законом субъекта
Российской Федерации.
3-е предложение. Внести изменения в Закон Ленинградской области от 26 июня
2008 г. N 53-оз "О бюджетном процессе в Ленинградской области"
Предполагается сначала выравнивание проводить в районе, затем — перечислять
отрицательные трансферты из района в регион, что упростит механизм выравнивания.
4-е предложение. Внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ.
Восстановить одноуровневое местное самоуправление (вместо двухуровнего).
5-е предложение. Ввести в Бюджетный кодекс РФ понятие: «бюджет развития
муниципального образования», в отличие от «бюджета функционирования
муниципального образования»
6-е предложение. Ввести ПРАВОприменительную НОРМу (процедуру) в
отношении признания несостоятельности (банкротсва) муниципального образования для
укрупнения
состоятельных
единиц
муниципальных
образований.
ПРАВОустановительная НОРМа изложена в ст.1.п.2 Федерального закона от 26 октября
2002 года №127-ФЗ и в ст.48 Гражданского Кодекса РФ.
НП Аналитический центр «Концепт»
20
21
Глава 8. Предложения по порядку действий при
внедрении БОРа в МСУ
Внедрение БОРа в одном отдельно взятом муниципальном образовании сходно с
построением коммунизма в отдельно взятой стране. Но если администрация МСУ проявит
заинтересованность во внедрении БОРа в МСУ, то для этого нужно:

Провести отбор МСУ, для чего нужна методика диагностики возможности
перехода к БОРу, введение типологии муниципальных образований;

Обучить участников пилотного проекта, для чего нужна программа
семинаров в реале и дистанционно в виртуале;

Провести совместный с участниками пилотного проекта
анализ
федеральной и региональной законодательной базы для обнаружения
проблемных точек "незамкнутых" НОРМ этих уровней;

Разработать предложения по устранению проблемных точек в документах
федеральной и региональной законодательной базы и муниципального
образования;

Разработать вместе с участниками пилотного проекта план действий по
внедрению нормативной базы;

Определить критерии и параметры внешней, внутренней и самооценки
связанных с БОРом;

Разработать процедуру перехода на БОР в пилотных МСУ и оформить ее
законодательными актами МСУ;

Внедрить разработанную процедуру в пилотных МСУ.
Этой идеальной модели внедрения противостоит одно, но важное обстоятельство:
отсутствие в администрации МСУ мотивации по изменению сегодняшнего положения.
Поэтому, первый семинар после отбора МСУ должен быть посвящен вопросу:
обеспечения мотивации администрации МСУ по изменению сегодняшнего положения в
МСУ.
НП Аналитический центр «Концепт»
21
22
Глава 9. ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1:
Выдержка из Конституции РФ:
Статья 12
В Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.
Статья 132
1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный
бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану
общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Приложение 2:
Выдержка из Закона Ленинградской области от 26 сентября 2002 г. N 36-оз "О бюджетном
процессе в Ленинградской области":
Статья 11.3. Предоставление субсидий бюджету муниципального района из
бюджетов
поселений
на
решение
вопросов
местного
значения
межмуниципального характера
Предоставление субсидий бюджету муниципального района из бюджетов
поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов
местного значения межмуниципального характера осуществляется в соответствии
с порядком, установленным уставом муниципального района и (или)
муниципальным правовым актом представительного органа муниципального
района.
Статья 12. Предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам
поселений из бюджета муниципального района
Предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам поселений
из бюджета муниципального района осуществляется в соответствии с Кодексом,
областными законами, муниципальными правовыми актами представительного
органа муниципального района.
НП Аналитический центр «Концепт»
22
23
Рисунок 6 Различие и сходство моделей муниципального управления как органа власти и местного самоуправления как субъекта власти
НП Аналитический центр «Концепт»
23
24
Рисунок 7 Уровни компетенции и параметры оценвания
НП Аналитический центр «Концепт»
24