Техническое регулирование как совокупность двух
advertisement
Научно-технический фонд «Сертификационный Центр «КОНТСТАНД» Шалин А.П. Президент фонда КОМПЛЕКСНАЯ СИСТЕМА ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Техрегулирование и государство Принятый в 2004 году Закон о техническом регулировании, несмотря на существенные недостатки, можно считать в определенной степени знаковым. Он стал одной из первых попыток выстроить взаимоотношения между производителем и потребителем на почве рыночных отношений. При этом, осознавая всю значимость принятого закона, мы вынуждены констатировать, что определенные законотворцами сроки для его реализации оказались откровенно недостаточными. Налицо и другая проблема – в России ощущается острая нехватка специалистов, имеющих детальное представление о современных механизмах технического регулирования. Это вызвано тем обстоятельством, что в российском обществе в целом продолжают бытовать старые, советские представления обо всех сопутствующих техрегулированию проблемах, и в этой связи просто необходимо наладить просвещение в обозначенной области и организовать обучение специалистов в самых разнообразных отраслях. Во времена СССР техническое регулирование, условно говоря, носило внутрикорпоративный характер (если представить государственное управление как корпоративное). Применительно к советской эпохе всю промышленность можно представить в качестве единого производителя и потребителя, а население – в виде единого розничного покупателя. В этих условиях, практически все нюансы технического регулирования определялись Госстандартом и другими государственными надзорами. Экономическая и техническая целесообразность норм, отраженных в соответствующих документах, определялась на уровне министерств и ведомств. В связи с произошедшей в 90-х годах сменой политического и экономического курсов развития страны, такой подход к проблеме технического регулирования себя исчерпал, и сегодня ситуация требует приспособления к актуальным условиям. Механизмы технического регулирования Обеспечение безопасности жизнедеятельности основного ресурса государствачеловека, как на производстве, так и в процессе потребления продукции либо услуги, является крайне важной задачей, которую и призвано решить техническое регулирование. 1 Рассмотрим концептуально два уровня формирования безопасности человека: в процессе производства продукции и в процессе ее потребления (обращения на рынке). В процессе производства безопасность определяется качеством средств производства (К1), качеством персонала (К2) и качеством управления процессами (К3). Б= К1+ К2+ К3 Качество средств производства определяет их безопасность, также как качество персонала дает определенные гарантии безопасного выполнения работ, аналогично и качественное управление процессом производства определяет безопасность человека. Следовательно, возникает задача обеспечить качественное управление (безопасное), качественный персонал (безопасный) и качественное оборудование (безопасное). Под качеством мы условимся понимать соответствие чего-либо установленным требованиям. Таким образом, чтобы обеспечить безопасность человека в процессе производства продукции необходимо установить требования к качеству персонала, качеству управления, к качеству средств производства. Требования к качеству определяют и требования к безопасности продукции, средства производства также являются продукцией на определённой стадии жизненного цикла. Требования к безопасности продукции согласно закону о техническом регулировании становятся обязательными и определяются регламентом. Для того чтобы подтвердить, выполнены ли эти требования, должна быть установлена и процедура подтверждения соответствия, следовательно, регламент должен содержать требования к безопасности продукции и сведения о методологии подтверждения соответствия. Регламент, вбирая в себя два основных раздела, устанавливающих норму безопасности и методологию подтверждения соответствия этой норме, продукции, изготовленной в соответствии с требованиями регламента представляет собой комплексный документ. Аналогичное построение должен иметь и стандарт, который поддерживает выполнение регламента, но определяет в основном требования к качеству продукции. Две части нормативных документов и определяют комплексность системы технического регулирования, которая состоит из системы формирования требований и системы подтверждения соответствия этим требованиям. Графически взаимодействие этих систем показано на Рисунке 1. 2 Комплексная система технического регулирования Система формирования норм Рис. 1 Система подтверждения соответствия Эффективная зона Как видно из рисунка 1 основной задачей этих систем является максимальная гармонизация, позволяющая обеспечить доверие общества, достоверность, техническую обоснованность подтвержденных результатов обеспечения безопасности продукции. Эффективная зона – это зона максимальной гармонизации систем, где обеспечивается доверительное подтверждение соответствия. Система стандартизации Система формирования норм, приобретающих статус Регламента, стандарта, либо правил, должна представлять собой самодостаточную, компетентную и беспристрастную систему, постоянно проводящую самооценку своей эффективности через оценку результативности выполнения своего назначения производимой продукции. Исходя из опыта развитых стран, основой системы являются некоммерческие союзы профессиональных специалистов в различных областях деятельности (металлисты, оптики, электрики, деревообработчики, виноделы и т.д.). Членами данного союза могут быть физические лица – признанные профессионалы, представители фирм производителей, представители общества потребителей, оценщики – представители органов подтверждения соответствия. Юридические лица должны участвовать в работе таких союзов, как наблюдатели и спонсоры. На Рис.2 представлен вариант функционирования системы стандартизации. 3 Схема системы стандартизации Закон о техническом регулировании Союз профессиональных специалистов Придание статуса нормам Технический комитет Потребитель Производитель Коррекция Экономический анализ Ранжирование продукции по опасности (и процесса) Формирование плана деятельности Создание стандартов, правил, регламентов Апробация Рис. 2 Политику в области стандартизации, как видно из Рисунка 2 определяет закон о техническом регулировании, который призван и легализовать союзы специалистов и определить процедуры создания норм их апробацию, легализацию и улучшение. Союз профессионалов исходя из озабоченности обществ в степени опасности продукции, обращающейся на рынке и технологических возможностей отраслей промышленности формирует перечень продукции, подлежащей стандартизации по требованиям безопасности и качеству. Перечень продукции ранжируется по степени опасности. Продукция, попавшая в особо опасную зону (красную), нормируется по требованиям обеспечения безопасности. Эта продукция становится потенциальным фигурантом регламента, например оборудование, работающее под избыточным давлением, детские игрушки, грузоподъёмные механизмы и т.д. Далее формируется план создания регламентов и стандартов, поддерживающих эти регламенты. Стандарты могут иметь статус национальных, если их распространение охватывает несколько отраслей хозяйственной деятельности и специализированные, если они находят применение в одной отрасли. Регламенты и стандарты проходят апробацию в промышленности и затем рекомендуются техническим комитетом. Если Регламенты носят в себе обязательные требования по обеспечению безопасности, обязательны к применению, то стандарты должны носить добровольный характер и устанавливают требования к качеству продукции либо услуги, если последнее необходимо. Как было отмечено ранее, безопасность жизнедеятельности человека в процессе производства продукции либо осуществление услуги, определяется кроме безопасного (качественного) оборудования, ещё и компетенцией (качеством) персонала. Требование к персоналу, осуществляющему процесс, может оформляться, если это необходимо и определено рангом опасности процесса, в стандарт, либо правило, 4 устанавливающее порядок аттестации и требования к сертификации. В зависимости от степени опасности процесса эти правило могут быть отнесены к обязательным (если, например, красный сектор опасности, либо к добровольным). Остаётся последняя составляющая формирования опасности для человека – управление качеством процесса. Эта социальная составляющая безопасности и она во многом определяет практический результат в обеспечении безопасности человека на производстве, управляя и корректируя две остальные составляющие, зачастую компенсируя их несоответствия и в тоже время контролируя их. Обеспечение безопасности через управление в последнее время всё более активно осуществляется на основе международных системных стандартов, если они реально внедрены и работают. Это комбинация стандартов ISO 9001, ISO 14001, BS OHSAS 18001 и других. Данная комбинация позволяет на основе стандарта ISO 9001 избежать нежелательных отклонений в качестве оборудования, персонала, процессов выполнения операций и т.д., которые не только могут повлиять на стабильность качества выполнения операций, но и на качество конечного продукта. ISO 14001, реально работая, позволяет управлять экологическими аспектами и, тем самым, обеспечивать экологическую безопасность. Что касается BS OHSAS 18001, то он призван управлять рисками негативного воздействия на человека, что в значительной степени определяет безопасность человека на производстве. Таким образом, каждая составляющая в обеспечении безопасности человека на производстве несет в себе собственные функции, дополняя друг друга. Управленческую составляющую дополняют ещё и обязательные требования в области охраны труда, которые, конечно же, должны быть обязательными и носить как общегосударственный характер, так и отраслевой. Помимо внутригосударственных стандартов, регламентов, правил, отечественную систему технического регулирования с большой вероятностью ожидают процессы ассимиляции документов внешнего происхождения. Эти документы должны быть гармонизированы в существующую систему, обретая статус регламента, либо стандарта, что в значительной степени будет сопутствовать преодолению торговых барьеров и тогда система стандартизации может выстроиться как на Рис.3 5 Система стандартизации с участием стандартов внешнего происхождения Регистрация Национальные нормы Нормы внешнего происхождения ТК Нормы, установленные союзом профессионалов Корпоративные нормы Рынок Потребитель Производитель Улучшение Рис. 3 Здесь показан вариант эволюции корпоративной нормы через профессиональное сообщество, формирующее технический комитет в национальную норму и принятия её техническим комитетом с согласия профессионального сообщества. Апробация внешней нормы на рынке, оценка возможности её применения производителем и потребителем, гармонизация с отечественными требованиями, что должно привести к улучшению и принятию её в новом качестве. Улучшение норм, их апробация, корректировка – это непрерывный необходимый процесс системы стандартизации, он заключается в установлении критериев результативности и эффективности в каждом процессе, формирующем систему стандартизации, и в особенности критериев оценки применения норм. Этот процесс требует постоянного взаимодействия потребителя, производителя и государственных структур, осуществляющих мониторинг рынка и определяющих техникоэкономические показатели системы и анализ озабоченности общества безопасностью продукции, на основе чего и изменяется норма. Система стандартизации должна иметь два основных уровня формирования норм – обязательный, где формируются регламенты и правила, определяющие требования безопасности, и добровольный, на этом уровне определяются требования к качеству продукции, качеству персонала, системам управления, которые формируются в национальные, отраслевые стандарты и при необходимости правила. Система стандартизации должна ориентироваться на союз профессионалов по отраслевому, либо узкоспециальному принципу и включать в себя процессы формирования норм в союзах и корпорациях, обсуждение норм среди профессионалов и общественности, применение норм на практике, их коррекцию по результатам технико-экономических показателей, утверждение норм техническим комитетом, реги6 страция в государственном реестре и снова анализ, улучшение, коррекция, с учётом анализа озабоченности общества безопасностью продукции. Система подтверждения соответствия Система технического регулирования, представляя собой комплексную систему, постоянно должна совершенствоваться на основе стремления к полной гармонизации двух составляющих системы, органично дополняющих друг друга. Возникает вопрос, какая из этих систем первична, первична, наверное система подтверждения соответствия. Эта система способна существовать самостоятельно, так как предметом для подтверждения соответствия может быть любая норма, доступная техническому обеспечению метода подтверждения соответствия, установленная вне системы технического регулирования, либо другой какой-либо системы нормирования, определенная, допустим, аналоговым путем. Но логичное сосуществование одновременно двух систем и их совместное функционирование дает постоянное развитие бизнесу. Основой системы подтверждения соответствия является орган по аккредитации, который задает планку требований к процедурам подтверждения соответствия и устанавливает требования к качеству подтверждения соответствия, одновременно оценивая это качество, и устанавливая правило процессов подтверждения соответствия. В последнее время в развитых странах прослеживается тенденция к образованию единого национального органа по аккредитации, который формируется либо из отраслевых органов, либо из органов, практикующих аккредитацию по различным методам подтверждения соответствия. Функционирование и лигитимность единых органов обеспечивается на разных уровнях: на уровне государства: путем подписания двухстороннего соглашения с правительством, в котором распределены полномочия, ответственность и определен статус органа. Следующий уровень-это признание(принятие) органа Европейским советом по аккредитации и единым международным форумом по аккредитации через равноправную оценку органа членами этих организаций, что подтверждает его профессионализм и открывает путь к его признанию и признанию результатов работы аккредитованных этим органом органов по подтверждению соответствия. Последнее - это путь к признанию сертификатов и результатов испытаний, инспекций. Система подтверждения соответствия имеет две сферы деятельности: добровольная и обязательная (регламентируемая). Сфера добровольного подтверждения соответствия определяется аккредитацией, которая также добровольна. Сфера обязательного подтверждения соответствия требует уполномочивания (нотификации), которое обязательно для подтверждения компетентности, позволяющей подтверждать безопасность продукции либо услуги, Рис.4. 7 Система подтверждения соответствия согласование процедур и методов аккредитация анализ Органы подтверждения соответствия оценка соответствия (параметры качества) Специализированные ведомства уполномоченные для нотификации нотификация анализ анализ Орган по аккредитации полномочия анализ улучшение соглашение Нотифицированные органы (уполномоченный орган) аккредитованные органы оценка соответствия (параметры безопасности) анализ анализ Правительство Производители продукции и услуг Рис. 4 На рисунке 4 изображена концептуальная схема системы подтверждения соответствия. Как видно из схемы система разделена на две сферы. Добровольная сфера определяется политикой и процедурами органа по аккредитации, осуществляющего оценку и дающего статус органам, подтверждающим соответствие. Органы, работающие в добровольной сфере, могут пройти процедуру нотификации и получить право работать в обязательной сфере, аналогично могут поступить и уполномоченные органы, приобретая возможность работы в добровольной сфере через аккредитацию. Если аккредитация – жесткий и всеобъемлющий процесс, то нотификацияспециализированное действие, выстраиваемое по следующей схеме: Правительство поручает министерствам, либо государственным надзорам проводить нотификацию (уполномочивание) в рамках своей компетенции. Уполномочивание органа осуществляется в рамках действия регламента в целом, либо в рамках подтверждения соответствия стандарту, поддерживающему регламент; используя при этом схемы подтверждения соответствия, модули которых определены специальным регламентом, либо стандартом. Нотификацию могут пройти любые органы, осуществляющие подтверждение соответствия продукции. Основным критерием при нотификации является техническая компетентность и соответствие требованиям процесса нотификации. Что касается аккредитации, то она осуществляется для всех органов, под8 держивающих косвенные, прямые и комбинированные методы подтверждения соответствия, рис.5. Методы подтверждения соответствия комбинированные прямые косвенные Декларирование Испытания Инспекция Сертификация продукции Сертификация менеджмента Сертификация персонала Рис. 5 Рассмотренная система подтверждения соответствия является основой технического регулирования, дающая информацию по совершенствованию и улучшению рынка в государстве, она дает направление совершенствования продукции и обеспечивает ее конкурентоспособность, способствует развитию экономики. Таким образом. Безопасность и качество продукции определяется не только и не столько нормой, сколько системой подтверждения соответствия, которая призвана давать достоверный, независимый и объективный результат необходимый для управления экономикой. Что касается обеспечения безопасности продукции либо услуги обращающейся на рынке, то здесь должен активно работать прямой метод подтверждения соответствия. Государство должно обеспечить средствами федеральной власти необходимые и административные способы обеспечения соответствия продукции, обращающейся на рынке, требованиям регламентов. Федеральные власти должны нести ответственность за обеспечение выполнения соответствующего механизма надзора за рынком. Сложность и жесткость этих механизмов должна кореллироваться с соответствующей сложностью и серьезностью процессов оценки соответствия. Участники надзора на рынке представлены схематично на рис.6. 9 Таможня Государственная инспекция Суд Производитель Продукция, соответствующая регламенту Рис.6 Производитель - проверяет продукцию до выпуска на рынок и несет ответственность за ее соответствие. Таможенник - проверяет продукцию, ввозимую извне на внутренний рынок и должен нести ответственность. Инспекции государственные - проверяют продукцию в течение ее жизненного цикла на рынке и несут ответственность за достоверность результатов проверки. Суд - проверяет продукцию в случае возникновения инцидента несоответствия требованиям регламента по ее безопасности. Если уполномоченный орган подтверждает соответствие продукции требованиям безопасности до поступления продукции на рынок в процессе её изготовления либо в процессе постановки на производство, и не допускает на свободный рынок несоответствующую продукцию, то государственные инспекции работают только на рынке, в исключительных случаях инспектируют производителя по обязательным требованиям. Существующая в стране система подтверждения соответствия на сегодняшний день не совсем способна решать стоящие перед ней задачи в соответствии с законом о техническом регулировании и требует незамедлительного реформирования. Реформирование необходимо начинать с подготовки специалистов в области оценки соответствия, создание института аккредитации, эволюционируя от множества к единому органу аккредитации и на его основе создать систему подтверждения соответствия. В данной статье сделана попытка обозначить основные проблемы и задачи технического регулирования. Методология их решения требует дальнейшего освещения. 10
