Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
advertisement
Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования Национальный исследовательский университет – Высшая школа экономики Факультет мировой экономики и мировой политики Магистерская программа «Международные отношения: европейские и азиатские исследования» Кафедра международных экономических организаций и европейской интеграции МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ на тему «Проблема представительства интересов российских компаний в Европейском союзе на примере ОАО «Газпром»» Студент группы № ЕИ2 Островская Екатерина Максимовна Научный руководитель Профессор кафедры международных экономических организаций европейской интеграции Кандидат политических наук Романова Татьяна Алексеевна Москва, 2014 и 2 Содержание Введение 3-6 1. Неоинституционализм рационального выбора и проблема представительства интересов в Европейском союзе 7-22 1.1. История развития исследовательской проблематики 7-16 1.2. Неоинституционализм рационального выбора как методологическая основа исследования 17-22 2. Исторический процесс либерализации рынка газа в Европейском союзе и проблема регулирования газотранспортных сетей 23-53 2.1. Первый и второй этапы реформ (1998, 2003 гг.) 23-34 2.2. Третий энергетический пакет как очередная стадия либерализации рынка газа в Европейском союзе и эволюция понятия энергетической безопасности 35-53 3. Представительство интересов ОАО «Газпром» в контексте имплементации норм Третьего энергетического пакета в ЕС 54-60 Заключение 61-63 3 Введение В условиях взаимозависимости состояние отношений Европейского союза и России в сфере энергетики определяется не только развитием стратегического диалога сторон, но и возможностью осуществлять прямое взаимодействие на уровне бизнеса и экспертного сообщества. В ситуации, когда в ЕС происходят масштабные трансформации энергетического рынка, коммерческие интересы ОАО «Газпром»1 за рубежом оказываются напрямую затронуты последствиями третьего этапа либерализации европейской газовой отрасли (т.н. Третьего энергетического пакета). В данной работе, в соответствии с традицией теории неоинституционализма рационального выбора, стратегия Газпром по представительству интересов в Европейском союзе будет проанализирована на основе структурных ограничителей, заданных динамикой внутреннего политического процесса в ЕС. В качестве объекта исследования выступает процесс либерализации рынка газа в ЕС и, в частности, Третий энергетический пакет. Предмет исследования – влияние процесса либерализации на практику представительства интересов компании Газпром в Европейском союзе. Гипотеза исследования основана на предположении о том, что в современных условиях в Европейском союзе происходит разделение политики либерализации газового рынка на внутренний и внешний аспекты. Динамика этого процесса определяет практику представительства интересов Газпром в ЕС. 1 далее Газпром 4 Теоретическая основа исследования опирается на положения теории неоинституционализма рационального выбора. Предполагается, что многоуровневый характер политической системы Европейского союза создает для всех участвующих акторов систему структурных возможностей и ограничителей. реализации Последние своих действуют рациональных стратегически интересов. В и стремятся результате к проблема представительства интересов в ЕС будет рассмотрена в широком контексте – как совокупность особенностей институциональной структуры, действий различных акторов и динамики европейского политического процесса по либерализации газового рынка, в целом. Методология исследования основана на дедуктивном анализе политического процесса в ЕС и работе с широким кругом письменных источников (научной литературой, прессой и официальными документами). Цель исследования – установить характер влияния либерализации рынка газа в ЕС на практику представительства интересов Газпром в Европейском союзе. В этой связи в исследовании будет реализован следующий комплекс задач: описать становление представительства интересов исследований в контексте по проблематике изучения ЕС как наднациональной системы управления и обосновать выбор теории охарактеризовать рационального основные положения неоинституционализма теоретическую и методологическую рассмотрения процесса базу и теории сформировать исследования институционализации и для проблемы представительства интересов российских компаний в ЕС описать и проанализировать основные закономерности политического процесса по либерализации рынка газа в Европейском союзе с конца 80х годов XX века, в т.ч. Третий энергетический пакет (ТЭП) 5 проанализировать взаимосвязь между процессом либерализации газового рынка в ЕС и становлением концепции энергетической безопасности выявить основные характеристики политического процесса в ЕС по либерализации рынка газа, влияющие на стратегию Газпром по представительству интересов охарактеризовать основы деятельности Газпром в Европейском союзе и проанализировать практику представительства интересов компании в ЕС с учетом структурных ограничителей внутриевропейского политического процесса Новизна работы заключается в частичном отделении проблемы представительства коммерческих интересов компании от общей динамики отношений России-ЕС, а также внимании к внутриполитическому процессу ЕС как фактору, влияющему на стратегию представительства интересов Газпром в Европейском союзе. В первой части работы будет предложена теоретическая и методологическая основа исследования. Предполагается, что характер структурных ограничителей для акторов определяется конкретным содержанием европейского политического процесса в энергетической сфере. Вторая часть будет сосредоточена на анализе исторического процесса либерализации рынка газа в Европейском союзе, в частности, Третьем энергетическом пакете. Предполагается, что положения, регулирующие доступ лиц из третьих стран (т.н. «Gazprom clause») в ТЭП, основаны на приоритете энергетической безопасности, и отражают процесс раздвоения динамики либерализации энергетического рынка в ЕС. Третья часть исследования интересов будет Газпром посвящена в анализу контексте проблемы имплементации представительства норм Третьего энергетического пакета в ЕС. Предполагается, что в результате действия структурных ограничителей европейского политического процесса 6 возможности прямого представительства интересов Газпром оказываются ограничены и в большей степени зависят от общего состояния российскоевропейских отношений. Наконец, в части заключения будут приведены основные выводы исследовательской работы. 7 1. Неоинституционализм рационального выбора и проблема представительства интересов в Европейском союзе 1.1. История развития исследовательской проблематики Развитие исследований в сфере представительства интересов в Европейском союзе характеризуется общим противоречием между уникальностью ЕС и необходимостью рассмотрения тенденций европейской интеграции в русле более широких подходов в политической науке. Первоначальный период, который условно можно выделить в становлении данной проблематики в европейских исследованиях, был тесно связан с процессом развития европейской интеграции как «неопознанного политического объекта» - сложной системы многоуровневого политического взаимодействия, сочетающей признаки международной организации и суверенного государства. Стремясь предсказать динамику будущего политического процесса, в 50е годы XX века Э. Хаас высказал мнение о том, что постепенное включение транснациональных интересов в политический процесс на уровне Европейского союза будет способствовать формированию самостоятельных стимулов для перетекания наднациональный уровень1. компетенций Позднее на и лояльности этой основе акторов им на было сформулировано и первое определение европейской интеграции: как «процесса, в результате которого политические акторы в нескольких национальных контекстах (…) перемещают национальную лояльность, 1 Haas E. (2006, orig. 1958) The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1970 // Debates on European Integration: A reader./ M. Elistrup-Sangiovanni (ed.). Basingstoke: Palgrave. P. 105-116. 8 ожидания и политическую активность в новый центр, чьи институты обладают или выдвигают требования на наднациональную юрисдикцию».1 Однако череда неудач в интеграционном строительстве значительно ослабила позиции неофункционалистской теории, выдвинув в 60-70е годы на первый план логику межгосударственных отношений. Межправительственный подход, два различных направления которого были сформулированы в работах С.Хоффмана и Э.Моравчика, предсказуемо отрицал какую-либо значимость феномена представительства интересов на уровне ЕС, оставляя ведущую роль в процессе наднационального взаимодействия за национальными государствами (независимо от того, какие мотивы лежали в основе их сближения)2. Получивший позднее широкое распространение либеральный межправительственный подход был основан на принципе «двухуровневой игры», в рамках которой страны-члены выступали единственным агрегатором и проводником интересов общества на наднациональном уровне3. Однако снижение популярности неофункционализма не привело к безраздельному доминированию межправительственного подхода в европейских исследованиях и исчезновению исследовательского интереса к проблеме представительства интересов на уровне Европейского союза. В середине 80х годов XX века альтернативное объяснение многоуровневого политического процесса в ЕС было выдвинуто в рамках другой активно развивающейся группы исследований – теории наднационального управления4. Главная критика, которую ее представители адресовали классическим подходам, заключалась в том, что процесс 1 Ibid, P.114. Hoffmann S. (2006, orig. 1966) Obstinate or obsolete? The fate of the nation state // Debates on European Integration: A reader./ M. Elistrup-Sangiovanni (ed.). Basingstoke: Palgrave. P. 134-159.; Moravcsik A. (1998) The Choice for Europe: Social purpose and state power from Messina to Maastricht. N.Y.: Cornell University Press. 3 Moravcsik A. and Schimmelfennig F. (2009) Liberal intergovernmentalism // European Integration Theory. 2 ed. / Th. Diez, A. Wiener (eds.). Oxford: Oxford University Press. P. 67-68. 4 Sandholz W. and Zysman Jh. (1989) 1992: Recasting the European Bargain // World Politics. Vol. 42. No. 1. P. 95128. 2 9 интеграции в ЕС развивался неравномерно как во времени, так и в различных интеграционных областях. В результате функционирование ЕС было представлено в виде комплексного международного режима с неоднородной динамикой, развитие которого происходило между двумя полюсами континуума ‘международное взаимодействие – наднациональное управление’.1 Подобный подход во многом позволил примирить традиционный постулат неофункционализма об интеграционном давлении со стороны транснациональных сил и значимость межгосударственных переговоров для конечного результата политического взаимодействия, провозглашавшуюся в рамках межправительственного подхода. Процесс интеграции уже не обязательно был основан на перемещении лояльности акторов в сторону наднационального центра и получил более развернутое и комплексное определение в работе Стоун Свит и Зандхольца: «Под ‘интеграцией’ мы подразумеваем процесс, в ходе которого происходит возникновение и развитие горизонтальных и вертикальных связей между акторами социальной, экономической и политической сфер. Вертикальные связи представляют собой стабильные отношения, или повторяющиеся паттерны взаимодействия между акторами, организованными на уровне ЕС, и акторами Горизонтальные на уровне связи национального основаны государства <аналогичных или ниже. механизмах> взаимодействия между акторами организованными внутри национальных государств. Под ‘институционализацией’ этих связей мы понимаем степень их закрепления и устойчивости на европейском уровне».2 Таким образом, по мнению авторов, представительство интересов в Европейском союзе могло осуществляться как при помощи различных механизмов национального и наднационального уровней, так и на основе комплексной стратегии их использования в политическом процессе. Наличие 1 Stone Sweet A. and Sandholtz W. (1997) European Integration and Supranational Governance // Journal of European Public Policy. Vol. 4. No. 3. P. 297-317. 2 Ibid. P. 304. здесь и далее курсив в цитатах добавлен. 10 правил ЕС и организационных структур европейского уровня по их созданию, интерпретации и имплементации предоставили возможность транснациональному представительства обществу интересов выбирать с целью конкретную оказания арену влияния на наднациональную политику. Другими словами, в исследовательской повестке по изучению представительства интересов в ЕС возник вопрос взаимодействия актора и его институционального окружения, что перекликалось с общими тенденциями политической и социальной мысли того времени. Возобновление после доминирования на протяжении 1950-60х годов бихевиористских теорий интереса исследователей к функционированию институтов было отмечено возникновением важных теоретических положений в рамках теории неоинституционализма. Было проведено различие между реальными и реализуемыми в процессе поведения интересами актора (которые могли отличаться в условиях различного политического контекста). Произошел отказ от концепции агрегации индивидуальных интересов на этапе политического действия. Феномен коллективных действий был признан не унифицирующим механизмом, но, напротив, сложным процессом, влияющим в т.ч. и на интересы акторов1. В результате фактически произошел синтез концепций классического одновременном институционализма учете и бихевиоризма, поведенческих основанный особенностей акторов на и характеристик институциональной структуры, посредством которой осуществлялось их взаимодействие.2 Тем не менее, изучение особенностей институциональной среды и ее влияния на политический процесс в первых научных работах по этой 1 Immergut E. (1998) The Theoretical Core of the New Institutionalism // Politics & Society. Vol. 26. No. 1. P. 5- 34. Романова Т. А. (2009) Институты и учреждения Европейского союза. Учебно-методическое пособие. СПб: Издательство Санкт-Петербургского государственного университета. 2 11 тематике, написанных Рикером, Шепсле, Марком и Олсеном и др.,1 не только не привело к формированию в среде исследователей какого-либо единообразного понимания институционального процесса, но, напротив, способствовало разделению исследовательского сообщества на мелкие и относительно изолированные группы2. Несмотря на общее убеждение о том, что «институты имеют значение», в вопросах того, насколько широким должно быть определение института и какая именно логика лежит в основе его развития наметились существенные различия между существующими исследовательскими направлениями. Разница зачастую подчеркивалась и тем, что последние не только представляли различную логику институционального процесса, но и опирались на различные области гуманитарной, экономической и социальной науки (например, политической теории3, социологии организации4, экономического неоинституционализма5 , культурологии6 и т.д.) В политологии долгое время существовало разделение на более социологически ориентированные исследования и работы, нацеленные на изучение публичной политики.7 Позднее в качестве наиболее успешной концептуализации была признана предложенная Тейлором и Холл методика, разделившая неоинституциональные исследования на неоинституционализм рационального выбора, исторический неоинституционализм и социологический неоинституционализм.8 например см. Ricker, March and Olsen, Shepsle; Thelen and Steinmo, Lindberg and Campbell. Almond G. (1988) Separate Tables: Schools and Sects in Political Science // Political Science and Politics. Vol. 21. No. 4. P. 828-842. 3 например см. Taylor. 4 например см. DiMaggio, DiMaggio and Powell, Fligstein, Meyer and Rowan, Zucker. 5 например см. Axelrod, Shepsle, North, Tsebelis. 6 например см. Eckstein. 7 Lowndes (1996) Varieties of New Institutionalism: A Critical Appraisal // Public Administration. Vol. 74. P.181197. 8 Hall P. and Taylor R. (1996) Political science and the three new institutionalisms // Political Studies. Vol. 44. No. 5. P. 936–57. 1 2 12 Вкратце суть многообразия неоинституциональных подходов описана в следующей сводной таблице1: Неоинституционализм Исторический Социологический рационального выбора неоинституционализм неоинституционализм институт как набор институт как совокупность институт как нормы, формальных практик и формальных и неформальных правила и культура процедур практик исследовательский вопрос: исследовательский вопрос: как институциональная исследовательский вопрос: при каких условиях форма и практика может как институты определяют, существующее распределение быть объяснена с точки направляют и сил становится зависимо от зрения культурного ограничивают поведение предыдущего контекста? акторов? институционального выбора и выступает источником непредвиденных последствий? Тем не менее, грань между описанными видами неоинституционализма остается достаточно условной и не отражает всей совокупности существующих подходов. К примеру Поллак в своих работах опирается на концептуализацию исторического неоинституционализма в качестве частного случая теории неоинституционализма рационального выбора, т.к. оба подхода содержат одинаковые предпосылки относительно рациональной мотивации действий акторов.2 Интересной в этой связи является более поздняя концептуализация, предложенная Марком и Олсеном, которые охарактеризовали линии основных различий неоинституциональных теорий на основе проблемных вопросов в ключевых областях: «(а) природы институтов как организованных площадок, внутри которых обычно действуют современные политические акторы; (б) процесса, который преобразует структуры и правила в результат политики; (в) процесса, который преобразует человеческое поведение в структуры и составлено на основе Nugent N. (2006) The Government and Politics of the European Union. 6th ed. N.Y.: Macmillan. 2 Pollack M. (2009) The New Institutionalism and the European integration // European Integration Theory. 2 ed. / Th. Diez, A. Wiener (eds.). Oxford: Oxford University Press. P. 125-143. 1 13 правила, а также создает, поддерживает, трансформирует и уничтожает институты».1 Однако постепенная переориентация неоинституциональных исследований на объяснение именно процессуальных явлений стало для теории сложным вызовом, т.к. сформированный методологический аппарат был гораздо лучше приспособлен к описанию статического состояния институциональной структуры2. В результате, несмотря на призывы ряда исследователей к взаимообогащению неоинституциональной повестки при помощи более интенсивного диалога различных подходов3, ее отсутствие стало скорее объективном результатом воспроизведения проблемы уникальности Европейского союза на другом аналитическом уровне. Исследования по проблеме представительства интересов, которые в 1990х годах уже начали активно формироваться в отдельную дисциплину европейских исследований4, также не смогли предложить всеобъемлющего видения данного феномена, фактически повторив основные теоретические и методологические «разломы» неоинституциональных теорий. К типичным исследовательским проблемам относились трудность с определением понятийного аппарата (группы интересов), наличие большого количества подходов, препятствующих накоплению научного меняющаяся природа европейской институциональной знания, среды, методологический фокус на изучении кейс-стади.5 Работы большинства исследователей были направлены на анализ развития и деятельности групп интересов на национальном или March J. and Olsen J. (2009) Elaborating the “New Institutionalism” // Oxford Handbooks Online. С.4. Aspinwall M. and Schneider G. (2000) Same menu, separate tables: The institutionalist turn in political science and the study of European integration // European Journal of Political Research. Vol. 38. No. 1. P. 1-36. 3 Ibid., Hall P. and Taylor R. Op.cit. 4 например см. Butt-Phillip, Mazey and Richardson, Andersen and Eliassen, Greenwood, Greenwood and Aspinwall, Van Schendelen, Woll, Kohler-Koch, Traxler and Schmitter, Pollack, Talani, Verdun, Walsh. 5 Eising R. (2008) Interests groups in EU policy-making // Living Rev. Euro.Gov. Vol. 3. No. 4 [Online article]. 1 2 14 наднациональном уровнях1, также внимание заслужил параллельный процесс европеизации национальных групп интересов2. Однако на фоне относительного прогресса в сфере описания доступа групп интересов к европейскому политическому процессу, мотивов наднационального представительства интересов и механизмов выбора непосредственных каналов влияния еще более очевидной выглядела неопределенность в анализе того, как именно институциональные рамки определяли поведение групп интересов, и какую роль группы интересов играли в политическом процессе Европейского союза.3 С целью ответов на эти вопросы в качестве основных подходов в европейских исследованиях со временем утвердились теория многоуровневого управления4 и теория сетей5. Тем не менее, последние во многом представляли собой очередное воплощение дилеммы наднационального управления, т.е. по сути являлись, прежде всего, теориями европейской интеграции. К примеру: «В частности, сложность процесса принятия решений на наднациональном уровне уводит интеграцию от национального контроля. В этом отношении многоуровневое управление имеет больше общего с теорией неофункционализма чем с межправительственным подходом, который не может адекватно отразить автономию наднациональных институтов и важность их связей с неправительственными акторами для развития интеграции».6 В результате теоретический потенциал доминирующих в европейских исследованиях подходов для исследования схожей проблематики в альтернативных политических контекстах скорее являлся ограниченным. Неспособность одновременно анализировать политическое поведение в например см. Kohler-Koch and Eising, Kohler Koch, Grande, Duer and Mateo. например см. Richardson, Coen, Beyers. 3 Coen D. (2007) Empirical and theoretical studies in EU lobbying // Journal of European Public Policy. Vol. 14. No.3. P. 333–345. 4 например см. Marks, Hooghe, Peters, Hix. 5 например см. Rhodes, Marsh, Falkner, Bukowski. 6 Greenwood J. (1997) Representing Interests in the European Union. N.Y.: Macmillan. P.253. 1 2 15 рамках различных территориальных уровней объясняло отсутствие «многоуровневой модели лоббирования»1 и в т.ч. крайне малое количество исследований по представительству иностранных интересов в Европейском союзе. Последние в основном были сосредоточены на анализе кейс-стади в рамках конкретной страновой тематики.2 Хотя как таковые принципы функционирования европейских правил и политических институтов не обязательно предполагают прямой дискриминации внешних участников, что, в частности, подтверждается успехом Американского торгового представительства при Европейском союзе3, попытки объяснить вовлечение иностранных групп интересов в европейский политический процесс на основе традиционной модели теории многоуровневого управления «спрос-предложение» не всегда оправданы. К примеру, доступ иностранных групп интересов к политическому процессу в Европейской комиссии, по мнению Расмуссена и Александровой определяется двумя факторами – уровнем экономической взаимозависимости (на уровне «спроса» на наднациональное представительство) и богатством ресурсов для того, чтобы играть активную роль в отношениях с Европейской комиссией (на уровне «предложения» экспертных и др. политических ресурсов).4 В результате авторы делают вывод о том, что дискриминация иностранных групп недостаточности интересов ресурсов происходит наднационального в основном исходя представительства с из их стороны. Более комплексное видение данного феномена предлагает теория сетей, выдвигая тезис о неравномерном распределении силы между участниками политического процесса в ЕС: 1 Constantelos (2007) Interest group strategies in multi-level Europe // Journal of Public Affairs. Vol. 7. P. 39-53. например см. Cowles, Hamada, Pang. 3 например см. Cowles, Greenwood. 4 Rasmussen A. and Alexandrova P. (2012) Foreign Interest Lobbying in Brussels: Participation of non-EU Members in Commission Consultations // Journal of Common Market Studies. Vol. 50. No. 4. P. 614-631. 2 16 «Формирование торговой политики в ЕС является политическим процессом, потому что политические отношения внутри институциональных рамок оказывают огромное влияние на конечную политику. Однако как сказано выше, это не означает того, что сила широко распределена между различными участниками политического процесса. (…) В результате политический процесс предоставляет европейской индустрии значительные преимущества над «аутсайдерами», такими как иностранные фирмы, тогда как интересы европейских производителей оказываются привилегированны».1 Однако подобное исследовательскую утверждение повестку вопрос фактически об анализе возвращает в особенностей институциональных рамок, которые выступают причиной сложившегося дисбаланса в распределении силы между различными акторами. В контексте данного исследования для анализа проблемы представительства интересов российских компаний в Европейском союзе предлагается вернуться к общим принципам неоинституциональной теории. Подобный теоретический фокус преследует своей целью сформировать понимание феномена представительства интересов на более универсальной основе. Вместо анализа каналов доступа к европейскому политическому процессу предлагается рассмотреть совокупность особенностей институциональной структуры, действий различных акторов и динамики европейского политического процесса по либерализации рынка газа. 1 Pang R. (2004) Policy networks and multiple lobbying strategies in EU trade policy-making. A Korean perspective // Asia Europe Journal. Vol. 2. P. 438. 17 Неоинституционализм 1.2. рационального выбора как методологическая основа исследования Для того, чтобы избежать обсуждения теоретических споров в рамках общей теории неоинституционализма, в данной работе неоинституционализм рационального выбора будет использован, прежде всего, с целью обоснования методологии исследования. Т.е. для определения ключевых зависимых и независимых переменных. Начало развития теории неоинституционализма рационального выбора пришлось на 1970х годы. На основе исследований политического процесса в Конгрессе США было установлено, что коалиции акторов имеют устойчивый характер, несмотря на разнонаправленность их интересов и частые изменения в политической повестке.1 Данное открытие стало основой для описания политического процесса в качестве серии коллективных решений, при которых совместимость различных предпочтений акторов обеспечивалось «структурным равновесием». Другими словами, институты выступали своеобразным выражением «застывших предпочтений»2, что позднее активно способствовало применению методов математического моделирования и теории игр для развития данного теоретического направления. «Состояние неравновесия или риск того, что статус-кво будет нарушен является характеризующей чертой политики (…) Факт, предотвращающий исключительно случайное воплощение текущих предпочтений <акторов в политических решениях>, заключается в том, что решения принимаются в 1 Ricker W. (1980) Implications from the Disequilibrium of Majority Rule for the Study of Institutions // The American Political Science Review. Vol. 74. No. 2. P. 432-446. 2 Ibid. P. 445. 18 рамках известных правил, которые принято обычно называть институтами».1 Из экономической сферы исследователями была заимствована основная концепция функции института – снижение издержек взаимодействия.2 Борьба с неизбежной неопределенностью коллективного выбора выражалась в том, что институт в определенной степени гарантировал отдельному актору предсказуемое поведение других участников политического процесса (или образовывал «долгосрочные модели равновесия рационального поведения»3). В результате важной теоретической предпосылкой неоинституционализма рационального выбора стал «calculus approach»4 - рациональный характер действий акторов и их стратегическое поведение, учитывающее возможные действия партнеров. «Институты структурируют подобные отношения, влияя на выбор и последовательность альтернатив повестки взаимодействия, или предоставляя информацию и правоприменительные механизмы, которые снижают неопределенность относительно ответного поведения других участников, позволяя приобретать «выгоды от обмена» и создавая стратегическую логику поведения акторов и потенциально лучшие результаты взаимодействия на общественном уровне».5 В результате неоинституционализм рационального выбора нашел широкое применение в рамках европейских исследований, в т.ч. анализа деятельности Европейской комиссии и других европейских институтов. Традиционная исследовательская повестка включала вопрос, почему государства-члены делегируют полномочия на наднациональный уровень (широкое применение в этой связи получила модель принципал-агент).6 1 Ibid. P. 443. Kato J. (1996) Institutions and Rationality in Politics - Three Varieties of Neo-Institutionalists // British Journal of Political Science. Vol. 26. No. 4. P. 553-582. 3 Calvert R. (1995) The Rational Choice Theory of Social Institutions: Cooperation, Coordination, and Communication // Modern Political Economy. P. 218. 4 Hall P. and Taylor R. Op.cit. P. 12. 5 Hall P. and Taylor R. Op.cit. P.12. 6 см. например: Moravcsik, Majone, Franchino. 2 19 Также значительное количество исследований было посвящено автономности последующей деятельности наднациональных институтов, которая воспринималась как производная от интересов стран-членов, распределения информации между принципалом (странами-членами) и агентами, правилами принятия решений по введению санкций и созданию нового законодательства.1 Более широко повестку неоинституционализма рационального выбора можно охарактеризовать, согласно типологии Шепсле – как изучение «равновесия, обеспечиваемого институциональной структурой»2. Однако зачастую подобное понимание политического процесса сталкивалось с критикой не только со стороны других направлений неоинституционализма, упрекавших неоинституционализм рационального выбора в излишнем упрощении, но также оспаривалось и внутри самой теории. Наиболее важным стал постулат некооперативной теории игр, согласно которому, институт не обязательно выступал в качестве воплощения оптимального общественного выбора. Напротив, индивидуальные интересы акторов зачастую приводили к не оптимальным для всех участников социальным режимам (классический пример «дилеммы узника»).3 Произошел постепенный отход от функционального понимания института, основанного на предположении о том, что по функциям, которые выполняет тот или иной институт можно проследить причины его создания.4 В результате была утверждена важность исследования мотивов акторов и их эволюции во времени. Изменение содержательного понятия равновесия институциональной структуры позволило сконцентрироваться на неоинституционализме см. например Pollack, Tallberg, Tsebelis and Garrett. Shepsle K. (1989) Studying Institutions: Some Lessons from the Rational Choice Approach // Journal of Theoretical Politics. Vol. 1. No. 2. P. 131-147. 3 Miller G. Rational Choice and Dysfunctional Institutions // Governance: An International Journal of Policy and Aministration. Vol. 13. No. 4. P. 535-547. 4 Ibid. 1 2 20 рационального выбора, прежде всего, в качестве методики анализа политического процесса (не предполагавшей кооперационного поведения акторов и, следовательно, позволявшей эффективно фиксировать аналитические переменные в зависимости от целей исследования).1 В частности, при общей трудности отделения поведения актора от институциональной структуры на онтологическом уровне (что во многом и служило причиной споров с другими направлениями неоинституционализма), исследователями было предложено максимально четко провести это различие на уровне методологии, зафиксировав рациональные принципы поведения акторов. «Ключевую связь между институтами и результатами политического процесса обеспечивает поведение. Несмотря на то, что линию между институтами и политическим поведением не всегда легко провести, стоит сделать это различие максимальным, чтобы сохранить методологическую разницу между двумя понятиями. Под институтом следует понимать только контекстуальные факторы, которые в данной конкретной ситуации выбора, предполагаемо ограничивают индивидуальный выбор. (…) Вопрос исследования, как правило, принимает форму: Какие последствия, в случае, если они есть, несут ограничения для индивидуального поведения и впоследствии самого коллективного выбора?»2 На этой основе Дирмайер и Кребил предложили две модели построения исследования – «<нео>институциональную теорию» и «теорию институтов», которые отличаются степенью фиксированности (экзогенности) переменной институциональной среды в политическом процессе. Несмотря на то, что предложенные алгоритмы исследования были нацелены, прежде всего, на математическое моделирование, основные принципы могут быть использованы и в рамках данного исследования в следующей упрощенной форме: 1 Diermeier D. and Krehbiel K. Institutionalism as a Methodology // Journal of Theoretical Politics. Vol. 15. No. 2. P. 123-144. 2 Ibid. P. 126. 21 закономерности институциональная поведения среда зависимая переменная акторов А. <нео> фиксированы фиксирована политического институциональная (теория теория результат рационального процесса в конкретных выбора) институциональных рамках теория фиксированы Б. институтов (теория рационального выбора) определяется выбор институциональной различными средой порядка» между «второго институциональными решениями Таким образом, методологически построение различных частей данной работы будет проведено с учетом исследовательского вопроса конкретного этапа. Вторая часть исследования по анализу исторического процесса либерализации рынка газа в Европейском союзе будет разделена на два подраздела. В первом подразделе исторический процесс либерализации будет проанализирован с целью выявления политической динамики в ЕС, предшествовавшей принятию Третьего энергетического пакета (ТЭП) для определения основных мотивов ведущих акторов. Второй подраздел будет сосредоточен на исследовании ТЭП и ключевых институциональных ограничителей политического процесса в ЕС в рамках обеспечения принципа свободной и честной конкуренции. В результате будет проверена первая часть гипотезы о разделении процесса либерализации на внутренний и внешний аспекты (как зависимая переменная выступит результат политического процесса ЕС по модели А). В третьей части исследования существующий институциональный контекст либерализации газового рынка в ЕС будет 22 зафиксирован в качестве института «второго порядка» в широком смысле этого слова (по модели Б) и определен характер его влияния на практику представительства интересов Газпром в Европейском союзе. Подобное понимание методологии исследования, в частности, созвучно со следующей цитатой Дирмайера и Кребиля: «Мы полагаем, что (институционалистская) теория институтов представляет собой ничего более как применение институционалистского подхода к выбору институтов».1 1 Ibid. P. 132. 23 2. Исторический процесс либерализации рынка газа в Европейском союзе и проблема регулирования газотранспортных сетей 2.1. Первый и второй этапы реформ (1998, 2003 гг.) В данной части работы исторический контекст по формированию внутреннего энергетического рынка в Европейском союзе будет рассмотрен с точки зрения эволюции механизмов регулирования газотранспортного сектора. Несмотря на то, что с 1972 года на волне нефтяного кризиса вопрос устойчивости энергопоставок стал более заметен в европейской повестке, общая энергетическая политика была развита крайне слабо и ввиду значимости данного вопроса для национального суверенитета, в целом, представляла собой пример острого конфликта между национальным и наднациональным уровнями.1 Смены парадигмы сотрудничества удалось добиться только в конце 1980х годов с подписанием Единого европейского акта. Стимулом к началу либерализации в сфере энергетики послужила как общая экономическая рецессия 1970х годов, так и надежды стран-членов на новый этап англоамериканского сотрудничества по гарантиям энергопоставок. В результате в данный исторический период можно говорить о совмещении тенденций постепенного снижения значимости энергобезопасности во внешней политике стран-членов с растущей экономической заинтересованностью последних во включении энергетического сотрудничества в общий либерализационный контекст. 2 1 Andersen, S. (2000). EU Energy Policy: Interest Interaction and Supranational Authority // ARENA Working Papers WP 00/5. [Online article]. 2 Jong J. and Van der Linde C. (2008) EU Energy Policy in a Supply-constrained World // European Policy Analysis. No. 11. P. 1-9. 24 Первая инициатива всеобъемлющей реформы энергетических рынков на наднациональной основе была сформулирована Европейской комиссией в 1988 году. В зеленой книге по внутреннему энергетическому рынку обосновывалась необходимость создания в ЕС интегрированного рыночного пространства с высоким уровнем конкуренции, который бы снизил величину промышленных издержек, обеспечил бы более рациональную отраслевую и управленческую структуру, повысил бы конкурентоспособность ЕС в мировом масштабе.1 В частности, наиболее негативным влияние торговых барьеров было признано на рынках газа и электроэнергии, что и обусловило необходимость ускоренной либерализации данных областей.2 Для реализации необходимых изменений Европейской комиссией было выделено три вида правовых инструментов, основанных а) на применении директив единого внутреннего рынка, б) использовании права конкуренции, а также в) создании собственного регулятивного поля при помощи специализированных директив по энергетике.3 Для прослеживания общих закономерностей становления внутреннего энергетического рынка в Европейском союзе наиболее иллюстративным процессом выступает создание норм вторичного права для регулирования энергетического сектора.4 В данной работе фокус исследования будет сосредоточен на директивах Европейской комиссии в сфере энергетики. В частности, характерная для стран ЕС гетерогенность как по видам используемых энергоресурсов, конечным целям их потребления, так и по традиционно сложившимся практикам отраслевого управления5 выступила 1 Commission Working Document (1988) The internal energy market. COM (88) 238 final, 2 May 1988. Lyons P. цит. по Delvaux B., Hunt M., Talus K. (2010) Introduction // EU Energy Law and Policy issues. 2 ed. / B. Delvaux, M.Hunt, K.Talus (eds.). Euroconfidentiel S.A. P. 5-11. 3 Lyons P. цит. по Andersen S. Op. cit. 4 Тихонова Е.В., Дырдов В.И. (2012) Принципиальные особенности действующей регламентации энергетической политики ЕС // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. [Online article]. 5 Ibid. 2 25 значительным ограничителем сотрудничества, став во многом причиной его «экспериментального» характера вплоть до начала 2000х годов.1 Фокус Европейской комиссии в энергетической политике был направлен, прежде всего, на гармонизацию правил в сферах субсидирования, функционирования государственных монополий и обеспечения прозрачности цен на энергоресурсы.2 Однако в силу специфики отрасли задачи по обеспечению свободной и честной конкуренции решались Европейской комиссией на основе сочетания функционирования существующих режимов национального регулирования и принципов конкурентной политики в общеевропейском масштабе.3 В основу либерализации газового рынка в Европейском союзе был положен процесс производителями. создания Конфликт конкуренции интересов между естественных различными монополий, одновременно выполнявших функцию операторов газотранспортных сетей, позволял компаниям-монополистам активно использовать привилегированную позицию для ограничения деятельности конкурентов и сохранения доминирующего положения на национальных рынках4. В результате обеспечение доступа к газотранспортной инфраструктуре стало ключевым механизмом дерегулирования общеевропейского уровня.5 Первый пакет реформ предложенный Европейской комиссией в энергетической сфере был направлен на реализацию, так называемого, принципа «common carrier» - системы, при которой любой потребитель газа и электроэнергии в Европейском союзе должен был иметь возможность Кавешников Н.Ю. (2012) Становление энергетической политики ЕС // Европейский союз в XXI веке: Время испытаний / под ред. О.Ю. Потемкиной. М.: Весь мир. С. 222-253. 2 Horvath Z. (2011) Handbook on the European Union. 4 ed. HVG-ORAC Publishing House Ltd. 3 EU Energy Law and Policy issues. 2 ed. Op.cit. 4 Ibid. 5 Hatzopoulos V. The EU essential facilities doctrine [Online article]. 1 26 свободного приобретения товара у любого поставщика энергоресурсов, независимо от собственника транспортной инфраструктуры.1 Данный принцип также соответствовал понятию «доктрины уникального ресурса» (essential facilities doctrine), возникшей ранее в рамках американского права конкуренции: «правовое регулирование стремится компенсировать слабую конкурентную среду рынка, которая проистекает из необходимости наличия какого-либо уникального ресурса, через наложение обязательств вести переговоры по заключению контрактных соглашений. Другими словами, доктрина сама по себе не предоставляет окончательное решение ситуации недостаточной конкуренции, однако стремится поддерживать ее на контрактной основе или даже самостоятельно создать некоторый уровень конкуренции».2 Тем не менее, дерегулирование энергетического сектора предсказуемо столкнулось с активным противодействием со стороны стран-членов, обладавших крупными национальными монополями, что привело к затягиванию процесса переговоров по данному вопросу. К 1990 году, несмотря на масштабный проект реформ, в отношении регулирования газовой отрасли были приняты лишь наименее противоречивые из предложений первоначальной инициативы (в частности, Директива 90/377/ЕЭС по повышению прозрачности ценообразования). Директива 91/296/ЕЭС, призванная утвердить механизм общих правил по транзиту газовых ресурсов внутри сообщества3, вызвала ожесточенные споры в Совете министров и была принята квалифицированным большинством. Министры энергетики Германии и Нидерландов высказались против данной инициативы, отстаивая интересы национальных энергетических монополий. Великобритания заняла более пролиберальную позицию. В среде частных интересов доминирующее положение заняли Lyons P. цит. по: Eikeland P. (2004) The Long and Winding Road to the Internal Energy Market – Consistencies and inconsistencies in EU policy // FNI Report. No.8 [Online article]. 2 Hatzopoulos V. Op.cit. P.3 3 Council Directive 91/296/EEC of 31 May 1991 on the transit of natural gas through grids // OJ L 147, 12/06/1991, P. 37–40. 1 27 компании-производители и поставщики газа и электроэнергии. Крупнейшее европейское объединение Eurolectic выразило опасения по поводу действий Европейской комиссии.1 В целом, исторически сложившаяся практика регулирования отрасли на национальном уровне и восприятие энергопоставок в качестве общественного блага представляли собой препятствие для реализации предложенного Европейской комиссией видения реформ.2 Очевидной стала необходимость изменения текущего политического курса, проводимого на наднациональном уровне: «Вместо стратегии, направленной на проведение реформ по принципу «сверху-вниз», она <Европейская комиссия> продолжила свою активность в рамках вектора «снизу-вверх», направив усилия на вовлечение в широкий процесс переговоров представителей стран-членов и экспертов в формате заседаний рабочих групп».3 В результате в предложении ЕК от 1992 года всеобъемлющий принцип «common carrier» был смягчен и заменен на понятие права доступа к газотранспортным сетям третьей стороны («third party access» или ДТЛ). «Если доступ к газотранспортным сетям – обычно естественным монополиям – находится в руках существующих компаний, совмещающих функции производителя, импортера, поставщика, а также иногда и дистрибьютора для конечного потребителя, свобода покупать и свобода продавать теряют всякий смысл. (…) ДТЛ означает, что оператор или владелец транспортных инфраструктуре (всей сетей или должен к предоставить недоиспользуемым доступ к мощностям) соответствующим третьим сторонам на недискриминационной основе. В том случае, если владение сетью осуществляет вертикально интегрированная компания (в которой не было произведено полное 1 Andersen S. Op. cit. Kotowski A. (2010) Access Rights to European Energy Networks – A construction Site Revisited // EU Energy Law and Policy issues. 2 ed. / B. Delvaux, M.Hunt, K.Talus (eds.). Euroconfidentiel S.A. P. 91. 3 Eikeland P. (2004) The Long and Winding Road to the Internal Energy Market – Consistencies and inconsistencies in EU policy // FNI Report. No.8 [Online article]. P.5. 2 28 разделение собственности), законодатель должен осуществлять процесс нормотворчества с целью гарантировать соблюдение ДТЛ».1 По замыслу Европейской комиссии поэтапный процесс либерализации в газотранспортной сфере должен государственного контроля инфраструктурных сетей был опираться на ослабление за строительством и функционированием и управленческой деятельности разделение в самих системы финансовой и вертикально интегрированных компаниях энергетического сектора2, что в перспективе позволило бы осуществлять эффективную борьбу с их государственным субсидированием.3 Однако даже сокращенная программа реформ столкнулась с широким национальным противодействием. За масштабную либерализацию рынка газа выступила только Великобритания, которая будучи страной-председателем поддержала предложение обеспечить успешные Европейской переговоры в комиссии, Совете однако министров. не смогла Ситуацию переговорного тупика удалось разрешить исключительно благодаря активным усилиям комитета по энергетике Европейского парламента в процессе нескольких раундов переговоров.4 В результате первая газовая Директива 98/30/ЕС5 воплотила скорее рамочное видение дальнейшей либерализации газового сектора, обеспечив странам-членам значительную свободу действий в выборе конкретных решений, а также скорости и эффективности проводимых реформ.6 1 Talus K. (2013) EU Energy Law and Policy: A Critical Account. Oxford University Press. [Online book] P.70. 'vertically integrated undertaking` means a natural gas undertaking performing two or more of the tasks of production, transmission, distribution, supply or storage of natural gas; (Directive 98/30/ЕС см.ниже) 3 Lyons P. цит. по Andersen S. Op. cit. 4 Ibid. 5 Directive 98/30/EC of the European Parliament and of the Council of 22 June 1998 concerning common rules for the internal market in natural gas // Official Journal L 204 , 21/07/1998 P. 0001 – 0012. 6 Stern 1998 цит. по Andersen Op. cit. 2 29 В рамках общей концепции ДТЛ страны-члены получили свободу выбора между «регулируемым» (regulated access) и «договорным» доступом (negotiated access) третьих лиц1 к газотранспортным сетям.2 В первом случае право доступа предоставлялось предприятиям газового сектора и ограниченному кругу потребителей на основе заранее определенных тарифов или других условий использования инфраструктуры, во втором - оператор транспортной сети вел индивидуальные коммерческие переговоры по данному вопросу.3 Наиболее охраняемым от внешнего вмешательства выступил сектор поставок газа конечным потребителям. Директивой были определены только минимальные требования по доступу компаний-продавцов и потребителей газа к транспортной инфраструктуре, что оставляло непосредственную функцию по определению этой категории на усмотрение стран-членов, а также обеспечивало поступательный процесс открытия рынков.4 Важным элементом, сдерживающим наднациональную интеграцию в энергетической сфере выступил также принцип «обязательств по коммунальному обслуживанию» (Public service obligations, PSO), принятый по настоянию французских представителей5. В результате страны-члены получили право налагать на предприятия газового сектора обязательства по обеспечению интересов общего характера, относящихся к безопасности, включая «безопасность энергопоставок, периодичность энергоснабжения, качество и стоимость поставок, а также цели защиты окружающей среды».6 1 'natural gas undertaking` means any natural or legal person carrying out at least one of the following functions: production, transmission, distribution, supply, purchase or storage of natural gas, including LNG, which is responsible for the commercial, technical and/or maintenance tasks related to those functions, but shall not include final customers; customers` means wholesale or final customers of natural gas and natural gas undertakings which purchase natural gas; wholesale customers`, where Member States recognize their existence, means any natural or legal persons who purchase and sell natural gas and who do not carry out transmission or distribution functions inside or outside the system where they are established; 2 также возможно сочетание двух систем 3 Ст.15, 16 4 Ст. 18, Talus K. Op.cit. 5 Andersen S. Op. cit. 6 ст. 3 (2) 30 В соответствии со ст.17, компании-монополисты могли отказать в доступе к транспортной инфраструктуре третьей стороне, если под угрозу ставилось выполнение свода коммунальных обязательств и существовала проблема недостаточности транспортных мощностей. В результате странычлены сохранили легальные основания для ограничения конкуренции и субсидирования национальных энергетических монополий.1 Идея о разделении управленческой и финансовой деятельности крупных энергетических компаний также была осуществлена скорее в номинальной форме.2 В соответствии со ст.13, монопольные компании обязались вести раздельную бухгалтерскую отчетность по разным видам деятельности, однако структурного разделения активов в рамках общего предприятия не предполагалось. Таким образом, первая газовая директива имела ограниченный эффект для создания внутреннего энергетического рынка ЕС, однако выбранный поэтапный подход дал время национальным государствам осмыслить и начать процесс адаптации к будущим изменениям.3 В 1999 году, в частности, была создана площадка для активизации общения стран-членов и бизнес сообщества – Мадридский форум. В условиях растущей торговли газовыми ресурсами между странами ЕС, было принято решение продолжить поиск регулятивного консенсуса на уровне юридических определений технического и коммерческого характера, а также структурной организации национальных энергетических рынков. Важной составляющей процесса межгосударственных переговоров стали отчеты Европейской комиссии по прогрессу имплементации положений газовой директивы.4 Первый подобный отчет вышел в 2001 году. К этому сроку директива была в основном инкорпорирована в национальное 1 Eikeland P. Op.cit. Andersen S. Op. cit. 3 Talus K. Op. cit. 4 Commission Staff Working Paper (2001) First benchmarking report on the implementation of the internal electricity and gas market. SEC (2001) 1957, 3 December 2001. 2 31 законодательство стран-членов. Исключение составили Франция и Германия. В большинстве стран, не принадлежавших к категории формирующихся рынков, открытие рынков для конкуренции ожидалось до 2008 года (вместе с тем Франция и Дания отказались назвать точную дату открытия). Вкратце, динамика первых лет либерализации по основным выбранным показателям в различных странах-членах ЕС отражена в следующей таблице1: страна декл. степень степень собственности открытия транспортную рынка инфраструктуру к разделения на вид регулирования доступа третьих лиц (ДТЛ) (конечных 2000 г. поставок) Австрия 49 % бухгалтерская отчетность договорной Бельгия 59 % на правовом уровне регулируемый (ex-ante) Дания 30 % на правовом уровне регулируемый (ex-post) Франция 20 % бухгалтерская отчетность регулируемый (ex-ante) Германия 100 % бухгалтерская отчетность договорной Ирландия 75 % на управленческом уровне регулируемый (ex-ante) Италия 96 % на правовом уровне регулируемый (ex-ante) Люксембург 51 % бухгалтерская отчетность регулируемый (ex-ante) Нидерланды 45 % бухгалтерская отчетность смешанный Испания 72 % на правовом уровне регулируемый (ex-ante) Швеция 47 % бухгалтерская отчетность регулируемый (ex-post) Великобритания 100 % на уровне собственности регулируемый (ex-ante)2 Полученные статистические данные наиболее ярко отразили рамочный характер европейского политического процесса, в условиях которого различные страны-члены ЕС стремились к реализации собственных Ibid. на основе P. 5. подход ex-post основан на том, что операторы сети уведомляют о своих тарифах национальный регулятивный орган, который может вмешаться по факту, тогда как подход ex-ante создает систему всеобъемлющего надзора за процессом принятия тарифов и условий доступа к транспортным сетям (Ibid.) 1 2 32 рациональных интересов. Результатом подобной институциональной структуры стала значительная разнородность не только в степени открытия рынков, но и в конкретных регулятивных и правовых форматах данного процесса среди стран-членов, что привело к возникновению значительных рисков на общеевропейском уровне. В заключении Европейской комиссии констатировалось: «Была обнаружена значительная ассиметрия в имплементации директив. Этот факт ведет к возникновению существенных искажений нормального функционирования внутреннего рынка, т.к. некоторые национальные энергетические рынки более открыты для конкуренции, чем другие. Неравные условия влияют как на потребителей энергии, которые сталкиваются с широкими различиями в возможностях выбора и ценах, так и на компании энергетического сектора, т.к. значительная разница в конкурентных условиях может вести к неравной конкуренции и на европейском рынке, в целом».1 В 2003 году несмотря на то, что определенный прогресс в сфере открытия рынков и разделения собственности наблюдался в Австрии, Испании и Нидерландах, проблема общего дисбаланса сохранилась. Была отмечена высокая рыночная концентрация – процесс разделения собственности в большинстве стран ЕС шел крайне медленно, тарифы на использование транспортной инфраструктуры оставались высокими, затрудняя доступ на рынок для новых игроков.2 С целью продолжения процесса либерализации в этот период была принята вторая газовая директива 2003/55/ЕС3, развивающая и детализирующая основные положения предыдущей реформы.4 1 Ibid. P.7. Commission Staff Working Paper (2003) Second benchmarking report on the implementation of the internal electricity and gas market. SEC(2003) 448, 7 April 2003. 3 Directive 2003/55/EС of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 98/30/EC // Official Journal L 176/57, 15/07/2003. 4 Кавешников Н.Ю. Указ. соч. 2 33 Гармонизация национальных стандартов организации и функционирования газового сектора была направлена на его дальнейшую демонополизацию, стимулирование конкуренции и объединение газотранспортных сетей.1 В соответствии со ст. 23, к 1 июля 2007 года был установлен официальный срок открытия доступа к газотранспортным сетям для всех групп потребителей (вместо ранее определенной ст. 18 Директивы 98/30/ЕС категории «eligible customers»).2 В области разделения собственности монопольных компаний были приняты обязательства по правовому и организационному разграничению структуры активов подразделений, осуществляющих функции транспортировки, поставки и распределения газа, что представляло собой шаг вперед в обеспечении независимости принятия решений на каждом из уровней, а также сохранности коммерческой тайны компаний, использующих газотранспортную сеть на тарифной основе.3 Несмотря на то, что директива не требовала от компании-монополиста передачи прав собственности на активы, операторы сети получили широкую независимость в рамках эксплуатации, поддержания и развития транспортных и распределительных систем, а также в предоставлении всей необходимой информации для обеспечения недискриминационного доступа компаний-поставщиков и потребителей газа к газотранспортной инфраструктуре.4 Принцип доступа третьих лиц сохранил свое ведущее значение для создания конкуренции на энергетическом рынке ЕС, однако попытки Европейской комиссии ограничить систему «обязательств по коммунальному обслуживанию» и заменить ее вторичным правом в сфере окружающей среды Кашкин С.Ю. Законодательство Европейского Союза в области энергетики // Право Европейского Союза / под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Издательство Юрайт. С. 832-843. 2 Недискриминационной доступ также был подтвержден Регламентом 1775/2005. 3 ст.9,10, ст.13,14 4 Волков А.К. (2012) Реформирование рынка природного газа ЕС: Директива 2009/73/EC «Об общих принципах внутреннего рынка природного газа и об отмене Директивы 2003/55/EC» // // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2012. № 1. 1 34 и энергетической директивой безопасности дополнительно не были увенчались введены успехом. меры по Напротив, мониторингу безопасности поставок в странах-членах, увеличившие национальный государственный контроль за газовой отраслью.1 В соответствии со ст. 25, каждая страна-член обязалась также ввести систему национальных регуляторов. Таким образом, первый и второй этапы либерализация газового рынка в ЕС выступили результатом сложного политического процесса в контексте общего становления единого внутреннего рынка Европейского союза. Разнонаправленные интересы стран-членов способствовали неравномерной имплементации директив Европейской комиссии. Понятие безопасности энергетических поставок в данный период служило элементом внутреннего европейского дискурса, способствующего сохранению ряда легальных инструментов для ограничения активности на наднациональном уровне (система «обязательств по коммунальному обслуживанию», поэтапный характер открытия рынков и разделения собственности крупных компаний). 1 Eikeland P. Op.cit. 35 2.2. Третий энергетический пакет как очередная стадия либерализации рынка газа в Европейском союзе и эволюция понятия энергетической безопасности Третий энергетический пакет, который после длительных дискуссий был принят в Европейском союзе в 2009 году, в целом, продолжил и развил ключевые направления внутренней либерализационной реформы прошлых лет. Однако важным дополнением очередного этапа либерализации стало повышенное внимание Европейской комиссии к смежным аспектам конкурентной энергетической политики – защите окружающей среды и обеспечению энергетической безопасности. В данной части работы рассматривается взаимовлияние задач либерализации и обеспечения безопасности в энергетической политике ЕС с середины 2000х годов. Понятие энергетической безопасности понимается на основе нескольких факторов – стабильности доступа к энергетическим ресурсам, справедливой и предсказуемой модели ценообразования, а также отсутствия риска возникновения нарушений в поставках.1 Несмотря на то, что общая проблема растущей энергозависимости Европейского союза была отмечена Европейской комиссией еще в начале 2000х2, в ходе масштабного расширения 2004-2007 годов ситуация несколько изменилась. В состав Европейского союза вошли страны, для структуры энергопотребления которых была характерна высокая степень зависимости от поставок энергоресурсов из России. Согласно статистическим оценкам, Barton et al. (2004) цит. по Jegen M. (2009) Framing Energy Security: The Case Of The European Union // Paper presented at ISA Convention. New York, February 15-18. 2 см. Green Paper (2000) Towards a European strategy for the security of energy supply. COM(2000) 769 final, 29 November 2000. 1 36 данный показатель в новых странах ЕС составил от 50 до 100%, тогда как для старых государств-членов он в основном не превышал 30%.1 Кроме того, в условиях ограниченного количества альтернативных путей доставки российского газа в Европейский союз2 противоречия России и Украины по газовым договоренностям, возникшие в 2006 и 2009 годах, оказали значительное негативное влияние на ресурсообеспеченность ЕС. В особенности, уязвимыми оказались потребители из центральной и юговосточной частей Европы, где диверсификация маршрутов энергетических поставок была развита наиболее слабо. Как следствие, надежность договоров о транзите для обеспечения энергетической безопасности стран ЕС была поставлена под сомнение.3 Последнее, в частности, создало «окно возможностей» для развития наднациональной активности Европейской комиссии в данной области:4 «Новая динамика, возникшая в результате кризисов [2006 и 2009 годов] представляла собой возможность для Европейской комиссии развивать, рекомендовать и лоббировать новую энергетическую политику для ЕС. То, что уже предлагалось в 90е, но столкнулось с отсутствием необходимой политической воли предпринимать какие-либо действия со стороны странчленов и Совета министров».5 Реакцией Европейского союза на новый политический контекст стало принятие в 2006 году зеленой книги по энергетической безопасности. Данный документ сформулировал концептуальные основы для деятельности Европейской комиссии на основе трех взаимосвязанных приоритетов в 1 Balmaceda M. EU Energy Policy and Future European Energy Markets: Consequences for the Central and East European States // [Online article]. 2 до запуска газопровода «Северный поток» до 80% энергоресурсов доставлялось по газотранспортной системе Украины цит. по Elder M. (2009) Behind the Russia-Ukraine Gas Conflict. Economics and politics drove Gazprom's decision to shut off gas to its neighbor // Bloomberg Business Week, 3 January 2007 3 Pirani S., Stren J., Yafimava K. (2009) The Russo-Ukrainian gas dispute of January 2009: a comprehensive assessment // Oxford Institute for Energy Studies [Online article]. 4 Maltby T. (2013) European Union energy policy integration: A case of European Commission policy entrepreneurship and increasing supranationalism // Energy Policy. No. 55. P. 435–444. 5 Personal Interview 5 цит. по Ibid c. 438. 37 энергетической сфере, а именно: целей устойчивого развития, создания конкурентной среды и обеспечения стабильности энергопоставок.1 Предложения Европейской комиссии сентября 2007 года, направленные на запуск третьего этапа реформ европейского газового рынка также объединили несколько направлений. Во-первых, они были основаны на дальнейшем разделении собственности компаний-монополистов. Данную меру предлагалось реализовать на основе приоритета наиболее радикальной модели, предполагавшей обязательную продажу активов газотранспортных предприятий (mandatory ownership unbundling, В MOU). качестве альтернативного «запасного» варианта Комиссией также предлагалась система независимых системных операторов (Independent System Operators, ISO), которая позволяла сохранить инфраструктурные активы в собственности национальных монополий, однако обеспечивала жесткий независимый контроль всех аспектов их деятельности. Во-вторых, важнейшим моментом, с точки зрения потенциальных изменений существовавшей в ЕС политической практики, стали предложения по усилению регулятивной составляющей энергетической политики как на национальном, так и на европейском уровне.2 Подобные меры связывались ЕК с укреплением независимости национальных регуляторов и поощрением их сотрудничества при помощи создания соответствующего агентства на наднациональном уровне. Параллельный процесс гармонизации стандартов деятельности операторов транспортных систем, в свою очередь, был призван способствовать лучшей координации инвестиционной активности в данной области.3 В-третьих, ресурсов, 1 в на основе наднациональное стратегической регулирование природы энергетических предлагалось включить Green Paper (2006) European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy. COM(2006) 105 final, 8 March 2006. c.17-18. 2 Романова Т.А. (2007) «Третий пакет» и будущее Газпром // Россия в глобальной политике. 2007. № 6. 3 Там же, Press release (2007) Energising Europe: A real market with secure supply European Commission. IP/07/1361, 19 September 2007. 38 отдельный пункт о распространении внутриевропейских норм на иностранные компании, т.н. принцип взаимности (reciprocity clause): «(…) В случае, если компании из третьих стран изъявят желание приобрести значительную долю или же контрольный пакет акций над европейской газотранспортной недвусмысленно соблюдать сетью, те же они должны требования будут по явно и разделению собственности, что и компании из ЕС. Комиссия получает возможность осуществить вмешательство в случаях, если покупатель не сможет продемонстрировать как прямую, так и косвенную непричастность к производству и поставкам энергии» «(…) индивидуальные представители или правительства третьих стран не могут приобретать контроль над энерготранспортной системой ЕС или компанией-оператором, если только это не разрешено соглашением между ЕС и третьей страной. Цель данной меры гарантировать, что третьи страны уважают дух и букву регулирования, применяемого ко всем предприятиям, учрежденным в ЕС (…)»1 В результате можно говорить о формировании к данному периоду двух направлений энергетической политики ЕС. Если внутренний аспект политических усилий Европейской комиссии включил традиционные вопросы функционирования и конкурентоспособности единого европейского рынка энергии, то внешний был основан на преимущественном обеспечении безопасности поставок в контексте отношений ЕС с третьими странами.2 Нацеленность ЕК на ускоренное проведение реформ во внутренней сфере подтвердил выбор энергетической политики в качестве приоритетного направления программы развития единого внутреннего рынка (Стратегия 2020-20).3 По сравнению с предыдущими периодами преобразований более 1 Press release (2007) Energising Europe: A real market with secure supply European Commission. IP/07/1361, 19 September 2007. P.1. 2 Nowak B. (2010) Forging the External Dimension of the Energy Policy of the European Union // The Electricity Journal. Vol. 21. No. 1. P. 57-66. 3 Eikeland P. (2011) The Third Internal Energy Market Package: New Power Relations among Member States, EU Institutions and Non-state Actors? // JCMS. Vol.49. No. 2. P. 243–263. 39 весомую роль для продвижения либерализации стало играть применение норм европейского права конкуренции. Соответствующий Генеральный директорат выступил основным проводником повестки обязательного разделения собственности национальных монополий (по сравнению с более консервативной моделью ISO, предложенной Генеральным директоратом по энергетике). 1 Ранее Европейский парламент также поддержал предложения Комиссии по разделению собственности, настаивая на сохранении в ЕС проблемы неравенства потребителей в доступе к энергетическим сетям (несмотря на крайний срок открытия рынков для всех групп потребителей, установленный предыдущей газовой директивой на июль 2007 года). В качестве другого важного приоритета выступил вопрос недостаточности инвестиций в транспортную инфраструктуру и требования по усилению независимости энергетической сферы от влияния национальных государств.2 Суд ЕС, деятельность которого ранее отличалась крайней осторожностью в интерпретации полномочий ЕК, на новом этапе либерализации также во многом занял более активную позицию.3 В целом, общее наднациональное видение Европейской комиссии опиралось на предположение о том, что уже действующие ограничительные меры постепенно приведут к распродаже энергетическими монополями газотранспортных сетей на добровольной основе, что, в свою очередь, будет способствовать изменению и позиций национальных государств по данному вопросу в среднесрочной перспективе.4 Согласно отчету ЕК по итогам 2007 года, некоторый прогресс, действительно, был достигнут странами-членами в области развития 1 Ibid. Press release (2007) Strasbourg European Parliament calls for more legislative measures to build up a common energy market, 19 July 2007. 3 Haghighi S. (2008) Energy Security and the Division of Competences between the European Community and its Member States // European Law Journal, Vol. 14, No. 4, P. 461–482. 4 Eikeland P. The Third Internal Energy Market Package… 2 40 трансграничного регионального сотрудничества, однако среди наиболее проблемных областей по прежнему оставалось соблюдение наднациональных обязательств со стороны отдельных коммерческих компаний, а также недостаточный уровень интеграции энергетических рынков на общеевропейской основе. Последний недостаток зачастую был вызван применением странами-членами принципа регулируемых цен, эффективно препятствовавшего началу деятельности новых поставщиков при открытии энергетических рынков.1 В результате продолжение процесса либерализации в ЕС воплощало «внутреннее» понимание энергетической безопасности, сформулированное Европейской комиссией еще в конце 80х годов, в соответствии с принципом «добавочной стоимости» общеевропейского уровня: «Должно быть признано, что в вопросе обеспечения безопасности поставок для всех стран-членов более интегрированный энергетический рынок выступает в качестве значительного добавочного фактора. Более высокая степень взаимозависимости технических средств сделала бы возможным как повышение солидарности стран-членов, так и гибкость функционирования отрасли. В случае кризиса это бы способствовало росту количества располагаемых ресурсов и создало бы возможность дополнительной торговли.»2 Однако отнюдь не все страны-члены поддержали радикальные интеграционные предложения ЕК. Под сомнение ставились не только конкретные тезисы реформы, но и сама идеология, основанная на снижении цен при помощи стимулирования конкуренции.3 Столкновения противников и сторонников интеграции в области энергетики проходили в русле традиционных противоречий. 1 Report (2008) Report from the Commission to the Council and the European Parliament - Progress in creating the internal gas and electricity market. SEC(2008) 460, 15 April 2008. 2 Commission Working Document (1988) The internal energy market. Op.cit. c.6. 3 Torriti J. (2010) Impact Assessment and the Liberalization of the EU Energy Markets: Evidence-Based PolicyMaking or Policy-Based Evidence-Making? // JCMS 2010 Vol.48. No. 4. P. 1065–1081. 41 Если Великобритания успешно реализовала перевод газового сектора на конкурентную основу еще в 1980 годах и выступала активным сторонником либерализации в общеевропейском масштабе. То для Германии и Франции были характерны свои особенности, предопределившие скептическую настроенность данных стран в отношении нового пакета реформ и их стремление повысить собственную энергетическую безопасность на национальной основе. В частности, крупные энергетические монополии Франции и Германии E.On и EDF в начале 2000х подверглись в ЕС резкой критике за одновременное использование протекционистских барьеров и активную экспансионистскую стратегию на рынках соседних государств, выполнивших условия предыдущих директив по конкурентному открытию.1 В результате, несмотря на то, что принципиальное согласие странчленов укрепить основы энергетического рынка ЕС через разделение спроса и предложения на энергоресурсы, было достигнуто еще в ходе заседания Европейского совета в марте 2007 года2, инициативы ЕК по обязательному разделению собственности монопольных компаний не встретили широкой поддержки в среде европейских государств. По итогам июньского заседания Совета министров, состоявшегося в том же году, лагерь сторонников и противников предложения разделился следующим образом: за развитие либерализационной реформы по модели разделения собственности высказались Великобритания, Нидерланды и Ирландия. Против жестких мер выступили Франция и Германия, получившие активную поддержку Австрии, Чехии, Балтийских государств, а также Словакии и Венгрии.3 Многие страны высказывали опасения, что разделение отрасли на отдельные мелкие предприятия ослабит переговорные позиции 1 Eikeland P. (2008) EU Internal Energy Market Policy New Dynamics in the Brussels Policy Game? // FNI Report. No.14 [Online article]. 2 Presidency Conclusions (2007) Presidency Conclusions of the Brussels European Council. 7224/1/07 REV 1, 8/9 March 2007. 3 EU states reject breaking up energy firms (2007) // Euractiv. 8 June 2007 42 ЕС с третьими странами и позволит последним распространить свой контроль не только в качестве основного экспортера энергопоставок ЕС, но и на европейскую газотранспортную инфраструктуру.1 В связи с этим важным фактором получения Европейской комиссией национальной поддержки для нового этапа реформ стало внимание к внешнему аспекту энергетической политики, выразившееся во включении в пакет предложений соответствующего положения о взаимности (reciprocity clause). В речи по случаю принятия ЕК итоговых предложений третьего энергетического пакета председатель Европейской комиссии Ж. М. Баррозу, в частности, отметил: «Чтобы защитить открытость нашего рынка, положительный эффект ожидаемый от разделения собственности, мы должны принять жесткие условия, регулирующие приобретение активов компаниями не из стран ЕС с целью гарантировать что мы все играем по общим правилам. Это о честности; о защите честной конкуренции. Это не направлено на протекционизм».2 Однако на практике из-за отсутствия четкого наполнения предложенной концепции, подобный подход был призван ограничить возможность иностранных инвесторов осуществлять контроль над европейской газотранспортной системой, что представляло собой отход ЕК от традиционной ориентации на рыночные отношения.3 Последнее впоследствии дискредитировало усилия Комиссии по либерализации как во внутреннем, так и во внешнем измерениях энергетической политики4, сохранив основную проблему гетерогенности интересов стран-членов при ограниченности наднациональных компетенций. Eikeland P. The Third Internal Energy Market Package… Barroso J. (2007) Energising Europe: a real market with secure supply. Opening remarks at press conference on the Commission's energy package, Brussels, 19 September 2007. P. 1. 3 Романова Т.А. «Третий пакет» и … 4 McGowan F. (2008) Can the European Union’s Market Liberalism Ensure Energy Security in a Time of ‘Economic Nationalism’?// Journal of Contemporary European Research, Vol. 4, No. 2, pp. 90-106 1 2 43 Рассмотрим подробнее содержание реформы и сопутствующие рыночные и институциональные изменения в ЕС. Итоговый вариант газовой Директивы 2009/73/ЕС1, ставшей частью Третьего энергетического пакета, включал ослабленный в результате франконемецкого влияния вариант предприятий, основанный разделением собственности разделения на выборе собственности стран-членов (Ownership unbundling, монопольных между OU) полным и двумя альтернативными моделями юридического разделения – независимым системным оператором (Independent system operator, ISO) и независимым транспортным оператором (Independent transmission operator, ITO). Обе альтернативные модели могли быть применены странами-членами только для тех вертикально интегрированных компаний, которые уже обладали газотранспортными активами на момент вступления директивы в силу (3 сентября 2009 года). В случае выбора варианта полного разделения собственности в действие также вступал запрет на использование альтернативных моделей в будущем (п.18).2 Модель ISO предполагала, что транспортная инфраструктура оставалась в собственности компании-монополиста, тогда как технические и коммерческие задачи ее функционирования решались независимым системным оператором НСО, действовавшим полностью самостоятельно. Ст. 14, в частности, широко определяла его полномочия, включив в них предоставление доступа третьим сторонам, управление, инвестиционное планирование и т.д. Деятельность монополии-собственника в данном случае ограничивалась предоставлением необходимой информации и финансированием инвестиционных решений. 1 Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC // Official Journal L 211/94, 14/08/2009 2 Ibid., Commission Staff Working Paper (2010) Interpretative Note On Directive 2009/72/EC Concerning Common Rules For The Internal Market In Electricity And Directive 2009/73/EC Concerning Common Rules For The Internal Market In Natural Gas The Unbundling Regime. 22 January 2010. 44 В соответствии со ст. 14 п.1., НСО назначается государством-членом по предложению вертикально интегрированной компании и после одобрения Европейской комиссии. Главным отличием модели ISO от разделения собственности (OU) состояло в сохранении транспортной инфраструктуры на балансе предприятия, однако фактически происходило полное устранение вертикальной интеграции. В частности, подобная система характерна для национального контекста Шотландии и отчасти Швейцарии и Польши.1 Модель ITO предполагала, что сама компания-оператор могла оставаться в структуре собственности вертикального интегрированного предприятия, однако передавалось НТО. владение Задача газотранспортной обеспечения сетью независимости полностью деятельности оператора решалась сводом дополнительных общеевропейских правил («китайских стен»). Ст.17 и 18, в частности, детализировали данные требования, утвердив необходимость предоставления НТО всех необходимых ресурсов, а также независимости в области принятия решений (в т.ч. по доступу третьих лиц), поиска финансирования и т.д. Для контроля недискриминационного характера деятельности НТО также внедрялась программа соответствия, мониторинг которой осуществлял специальный контролер (compliance officer) – физическое или юридическое лицо, назначавшееся наблюдательным советом НТО после утверждения национальным регулятором. В результате изначальный замысел Европейской комиссии оказался размыт в процессе политического взаимодействия. Несмотря на весомый свод необходимого регулирования и значительные затраты на практическую реализацию независимости НТО от монополий для самих европейских компаний, данная модель оказалась наиболее популярной среди стран-членов 1 Гудков И.В. (2010) Третий энергетический пакет Европейского союза // Нефть, газ и право. № 3. 45 (в частности, во Франции и Германии, предложивших данный принцип в качестве «третьего пути»).1 Впоследствии ЕК неоднократно признавала, что ключевая задача третьего энергетического пакета по окончательному отделению транспортных сетей от функций производства и поставок энергии так и не была успешно реализована. С одной стороны, к основным возникшим проблемам относилось сохранение дискриминационной практики управления транспортной сетью среди операторов. С другой стороны, компаниимонополисты, в свою очередь, утрачивали стимулы инвестировать в развитие транспортной инфраструктуры, что также потребовало от Комиссии дополнительных мер по введению 10-летних планов развития сетей.2 Кроме того, традиционным источником противоречий выступила неоднородная практика имплементации и применения положений газовой директивы в рамках национального законодательства. К установленному сроку (март 2011 года) ни одно из государств Европейского союза не имплементировало соответствующие положения о разделении функций энергетических предприятий.3 Странами-членами также активно использовались исключения из положений о разделении собственности для защиты сектора потребительских поставок.4 Процесс развития рыночной конкуренции на национальных газовых рынках также протекал весьма сложно. К 2011 году из 21 страны, предоставившей в ЕК соответствующую статистику, только в Великобритании на долю трех крупнейших компаний оптового рынка газа приходилось менее 40% рыночной доли, в Испании и Германии этот показатель составил около 70%, в остальных странах превышал 90%.5 В Там же. Волков А.К. Указ.соч. 3 Bulletin Quotidien Europe. No 10328. 04.03.2011. цит. по Кавешников. Указ. соч. 4 Report (2010) Report from the Commission to the Council and the European Parliament - Progress in creating the internal gas and electricity market. SEC(2010)251, 11 March 2010. 5 Commission Staff Working Document (2011) 2009-2010 Report on progress in creating the internal gas and electricity market. 9 June 2011. 1 2 46 отношении рынка розничной торговли газовыми энергоресурсами ЕК испытывала трудности с получением соответствующей статистической информации. Однако незначительные различия в уровнях цен, предлагаемых для потребителей различными компаниями, препятствовали активности со стороны европейских потребителей по смене поставщиков1. В результате в 2012 году Европейская комиссия заявила, что установленный на 2014 год срок завершения пространства внутреннего энергетического рынка ЕС может быть сорван, если страны-члены не откажутся от национально ориентированных политик и не ускорят процесс приведения национального законодательства в соответствие с европейскими требованиями.2 В последнем отчете Агентства по сотрудничеству энергетических регуляторов, вышедшем в ноябре 2013 года, в частности, было отмечено, что сохранение многочисленных национальных барьеров в различных странах ЕС сегодня представляет собой серьезное препятствие для входа на рынок оптовых и розничных продаж конкурирующих компаний.3 Несмотря на медленный характер открытия национальных рынков, актуальным остается вопрос о том, насколько третий энергетический пакет стал источником новой институциональной динамики в рамках двух других выбранных для анализа аспектов реформы – повышения независимости регулирования на национальном и европейском уровнях, а также доступа компаний из третьих стран на рынок ЕС. Третий энергетический пакет внес значительный вклад в расширение и укрепление полномочий национальных и европейских регуляторов в энергетической сфере. Национальные регуляторы были наделены широкими 1 Report (2010) Report from the Commission to the Council and the European Parliament - Progress in creating the internal gas and electricity market. SEC(2010)251, 11 March 2010. 2 Communication (2012) From the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2012) 663 final, 15 November 2012. 3 Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2012.// Agency for the Cooperation of Energy Regulators and the Council of European Energy Regulators Official Website. 47 компетенциями и независимостью как от бизнеса, так и от национального правительства по аналогии с англо-американской моделью. Для реализации данной идеи национальные регуляторы получили собственную правосубъектность, независимый от государственного влияния бюджет и штат сотрудников. К основным функциям национальных регуляторов относились (с. 41): а) принятие тарифов на транспортировку энергии или методик их определения1 б) надзорно-контрольные мероприятия, в т.ч. расследование нарушений и наложение санкций на коммерческие предприятия в) разрешение споров между операторами сети и третьими лицами по поводу реализации принципа доступа третьих лиц.2 На европейском уровне также были произведены не менее важные изменения. Впервые Европейской комиссии удалось приобрести влияние в процессе текущего регулировании рынков газа и электроэнергии. К последнему она стремилась с начала 1990х годов, однако последовательно сталкивалась с жесткой позицией стран-членов, опасавшихся утратить над энергетической отраслью национальный контроль.3 Созданное на основе достижений Третьего энергетического пакета Агентство по сотрудничеству энергетических регуляторов (Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER) с 2011 года полностью заменило действовавшую при ЕК с 2003 года Группу европейских регуляторов электроэнергетики и газа. И если последняя обладала исключительно консультативными полномочиями, то новое европейское Агентство было призвано дополнять и координировать деятельность национальных регуляторов на широкой основе, обеспечивая создание единых рамок для их взаимодействия и единообразное применение европейского законодательства для повышения прозрачности рынка утверждена модель ex-ante Гудков И.В. Указ. соч. , Directive 2009/73/EC… 3 Кавешников Н.Ю.Указ. соч. 1 2 48 (п.10 Регламента 713/2009 об Агентстве по сотрудничеству регулирующих органов)1. В соответствии с основной задачей Агентства, направленной на гармонизацию национальных практик стандартов в области энергетики, его функции можно разделить на несколько ключевых направлений: а) принятие в сотрудничестве с Европейской комиссией и Европейской сетью системных операторов передачи газа (European Network of Transmission System Operators for Gas, ENTSO-G) общих рекомендаций и сетевых кодексов (ст. 6 п. 4).2 б) принятие индивидуальных (юридически обязательных) решений по условиям доступа и операционной безопасности, а также освобождения от применения требований доступа третьих лиц в случаях, если национальные регуляторы не могут прийти к взаимоприемлемому решению и направляют совместный запрос в Агентство для разрешения спора. (ст. 7, 8) в) широкие консультативные и мониторинговые полномочия (ст. 5, 6) Несмотря на, в целом, ограниченный характер предоставленных ACER компетенций, происходивший в результате процесс упрощения и стимулирования трансграничной торговли в перспективе мог способствовать созданию единого энергетического рынка в ЕС3 и перетеканию дополнительных компетенций на наднациональный уровень.4 Еще одним важным моментом реформы, стало введение Третьим энергетическим пакетом оговорки о третьих странах (third countries clause), регулирующей доступ на европейский рынок инвесторов из третьих стран. Ст. 11, в частности, определила порядок сертификации иностранных компаний, уже имеющих или стремящихся приобрести долю участия в газотранспортной 1 инфраструктуре ЕС на основе соответствия двум Regulation (EС) No 713/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators // Official Journal L 211/1, 14/08/2009 2 Framework Guidelines and Network Codes // Agency for the Cooperation of Energy Regulators and the Council of European Energy Regulators Official Website. 3 Кавешников Н.Ю. Указ.соч. 4 Романова Т.А. «Третий пакет» и … 49 критериям: а) независимости транспортного оператора, в соответствие с положениями ст. 9, направленной на разделение функций внутри вертикально интегрированных компаний1 б) отсутствия угроз для безопасности энергетических поставок для страны-члена или Сообщества, в целом. Также предусматривалась возможность оценивать состояние энергобезопасности на основе и других обстоятельств, связанных как с конкретным случаем, так и со страной-партнером. 2 Т.к. директива не содержала какой-либо четкой интерпретации понятия безопасности энергетических поставок, применение данного положения должно было быть основано преимущественно на учете достигнутых договоренностей между третьей страной и Сообществом или же между третьей страной и страной-членом ЕС (в случае соответствия последних европейскому законодательству). Однако, несмотря на то, что Европейская комиссия в результате применения оговорки потенциально получала возможность наращивания компетенций в сфере внешних энергетических отношений ЕС (внимание при сертификации к договоренностям с третьими странами), ее функции были ограничены. Окончательное решение о сертификации транспортных компаний из третьих стран принимал национальный регулятор при консультативной роли, осуществляемой Европейской комиссией. Последствия отказа в сертификации также не были упомянуты и оставались на национальное усмотрение.3 Другими словами, можно отметить неоднозначность влияния новелл Третьего энергетического пакета на институциональную динамику в Европейском союзе и их зависимость от практической интерпретации. что представляло собой более мягкую версию по сравнению с первоначальными предложениями ЕК по полному разделению собственности (модель OU) 2 Directive 2009/73/EC… 3 Гудков И.В. Указ.соч. 1 50 Сравним, соотношение данного процесса с общей реформой энергетической сферы в рамках очередного пересмотра базовых договоров ЕС. Согласно европейскому праву, сфера энергетики относится к группе смешанных компетенций стран-членов и Европейского союза. Однако из-за чувствительности данного вопроса для национального суверенитета в европейской практике долгое время отсутствовало специальное положение, регулирующее энергетическое взаимодействие. Упоминание о необходимости совместных усилий, введенное Маастрихтским договором с целью построения пространства единого внутреннего рынка и валютного союза (ст.3), долгое время оставалось без необходимых имплементационных механизмов. Полномочия Европейской комиссии во внутренней сфере осуществлялись на основе доктрины подразумеваемых компетенций и норм вторичного права. Во внешней сфере вопрос энергетической политики был связан, прежде всего, с развитием трансъевропейских энергетических сетей (ст.154) и политикой в сфере окружающей среды (ст.175), однако не затрагивал область энергетической безопасности.1 Лиссабонский договор впервые установил самостоятельное правовое основание для деятельности ЕС в энергетической области. Ст. 194 Главы XXI ДФЕС гласит: 1. В контексте решения задач по созданию и функционированию внутреннего рынка, принимая во внимание необходимость сохранять и улучшать окружающую среду, политика Союза в сфере энергетики, в соответствии с духом солидарности, должна быть направлена на: (а) обеспечение гарантий функционирования энергетического рынка; (б) обеспечение гарантий безопасности поставок в Европейском союзе; и (в) продвижение идей энергоэффективности и сохранения энергии и развития новых возобновляемых источников энергии; и 1 Haghighi S. Op.cit. 51 (г) продвижение связей между энергосетями.1 Для обычной реализации поставленных законодательной процедуры. целей Тем предлагается не менее, применение на наличие потенциальных противоречий по применению новых положений указывает п.2 данной статьи, оговаривающий, что ограничению не может подвергаться право государств-членов самостоятельно определять порядок эксплуатации энергоресурсов, национальный выбор между различными источниками энергии и сектор поставок энергетических ресурсов. П.3 также выводит изпод действия статьи вопросы налогообложения. В сфере внешних связей также можно было наблюдать определенные изменения. Кроме применения ст. 194 ДФЕС, возможную правовую альтернативу для расширения полномочий ЕК предполагало сочетание ст. 17 ДЕС (о представительской функции ЕК в случаях, предусмотренных текстом договора) и ст. 21 ДЭС (о необходимости участия ЕС в развитии международных мер по обеспечению устойчивого управления природными ресурсами (п.2(f)).2 Кроме того, в Европейском совете и Комиссии сохранялось и традиционное понимание энергетической сферы в качестве горизонтального свода компетенций, распределенных между внешней политикой, политикой в сфере окружающей среды и конкуренции.3 Таким образом, несмотря на развитие в Европейском союзе процесса либерализации, происходит постепенное увеличение разрыва между целями и инструментами внутреннего и внешнего аспектов энергетической политики. Если во внутренней сфере на первый план с 80х годов последовательно выходит задача построения единого энергетического пространства ЕС, конкурентное открытие рынков и рост независимости 1 Consolidated Texts of the EU Treaties as Amended by the Treaty Of Lisbon// Foreign and Commonwealth Office London. 2 Braun J. (2011) EU Energy Policy under the Treaty of Lisbon Rules Between a new policy and business as usual// EPIN Working paper No.31 3 Interview цит. по Ibid. 52 транспортных операторов. То во внешней сфере приоритет сохраняют цели энергобезопасности и национального суверенитета. При этом отсутствие четкой институциональной структуры политического процесса зачастую приводит к тому, что внутренняя либерализация энергетической отрасли также оказывается зависима от текущих интересов стран-членов. Новеллы Третьего энергетического пакета, которые в перспективе могли бы оказать положительное влияние на развитие наднациональных компетенций, сталкиваются с ограничениями, возникшими в рамках более широкого политического процесса по реформе базовых договоров ЕС. В результате можно ожидать «брюсселизации» энергетической сферы при ограниченном расширении консультативных и мониторинговых функций Комиссии, о чем, свидетельствует, в частности, усиление роли национальных регуляторов в процессе реформ. В перспективе, возможно, именно данный механизм будет определять пределы разделения собственности для монопольных компаний и дальнейшую траекторию внутренних реформ. Во внешней сфере отказ Европейской комиссии от рыночных принципов в отношении регулирования инвестиций в ЕС означает снижение способности сформулировать адекватный и всеобъемлющий регулятивный режим и ее отход на позиции технического менеджера переговоров. Для представительства интересов Газпром использование странами-членами Европейской комиссии с целью продвижения своих коллективных интересов в энергетической сфере ведет к растущим сложностям представительства интересов на наднациональном уровне. По результатам принятия Третьего энергетического пакета вопросы инвестиционного доступа компании на европейский рынок оказываются напрямую связаны с состоянием межгосударственных и российскоевропейских отношений. 53 В частности, состояние дел в мировой энергетической сфере и политике Европейского союза хорошо характеризует следующая цитата: «<сегодня> можно отметить повышенный интерес к «национальным чемпионам» как среди стран экспортирующих энергию, так и среди стран ее потребляющих, включая и ряд государств ЕС. Подобное изменение в энергетической политике, возможно, бросает вызов выбранному ЕС подходу, основанному на либерализации, и той практике, которая существует в его внешних энергетических связях. В то время как Европейская комиссия стремится принять более жесткую позицию в переговорах с третьими странами, на практике будет понятно, сможет ли подобная политика быть устойчивой, принимая во внимание внутренние разногласия по направлению политических усилий и степени единства ЕС в сделках с экспортерами энергии».1 1 McGowan F. Op.cit. P.91 54 3. Представительство интересов ОАО «Газпром» в контексте имплементации норм Третьего энергетического пакета в ЕС Компания ОАО «Газпром» была создана в 1993 году и стала правопреемником имущественных прав и обязанностей Государственного газового концерна «Газпром». Статус акционерного общества получила в 1998 году. В России компания владеет 72% запасов природного газа, что составляет 18% в общемировом масштабе и обеспечивает Газпрому мировое лидерство по данном показателю.1 В соответствии с Указом Президента РФ от 5 ноября 1992 г. № 13332 компания наделяется следующими функциями: обеспечение надежного газоснабжения потребителей РФ; осуществление поставок газа за пределы страны по межгосударственным и межправительственным соглашениям; проведение единой научно-технической и инвестиционной политики по реконструкции и развитию Единой системы газоснабжения; строительство и финансирование газопроводов-отводов высокого давления для газификации села; контроль Единой системы газоснабжения страны; обеспечение доступа других производителей к газотранспортной системе страны. Таким образом, на национальном российском рынке Газпром является классическим примером вертикально интегрированной энергетической компании, которая объединяет головной холдинг ОАО «Газпром» и большое «Газпром» — акционерное общество // Официальный сайт Газпром. Указ Президента РФ от 5 ноября 1992 г. N 1333 "О преобразовании Государственного газового концерна "Газпром" в Российское акционерное общество "Газпром" (с изменениями и дополнениями). 1 2 55 количество дочерних предприятий. На сегодняшний момент контрольным пакетом акций холдинга владеет государство (50,002%). До 2013 года, в соответствии с Федеральным законом об экспорте газа, за компанией было закреплено исключительное право на экспорт газа за рубеж.1 В 2013 году внесение соответствующих поправок обеспечило ограниченную либерализацию в сфере сжиженного природного газа (СПГ)2, однако нельзя сказать, что данное нововведение значительно повлияет на бизнес компании по трубопроводным поставкам. В структуре компании функцию поставок газа по международным соглашениям осуществляет компания ООО «Газпром экспорт» (на основании 100 % долевого участия ОАО «Газпром»).3 Для европейского рынка была создана Группа «Gazprom Germania», в свою очередь, полностью находящаяся в собственности ООО «Газпром экспорт» (100 %). рис. 1. Структура компании Gazprom Germania GMBH4 В 2012 году в Европу было поставлено 138 млрд. куб.м. природного газа, что составило около 25 % потребления энергии в ЕС.1 В 2013 году, по данным Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 г. N 117-ФЗ // Российская газета Федеральный выпуск №4122. 20 июля 2006 г. 2 Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 2013 г. N 318-ФЗ// Российская газета Федеральный выпуск №6249. 4 декабря 2006 г. 3 «Газпром» — акционерное общество. Указ. ист. 4 Структура компании // Официальный сайт Группа Gazprom Germania. 1 56 Газпром-экспорт, компанией был поставлен рекорд по приросту газовых поставок. Для стран Западной Европы данный показатель увеличился более чем на 20 %. В частности, Германия, Италия и Великобритания стали крупнейшими потребителями российского газа. Объем поставок в Германию увеличился на 21% (40,18 млрд. куб.м.), в Италию на 68 % (20,33 млрд. куб.м.). Великобритания закупила на 50 % больше природного газа (12,4 млрд. куб.м.)2 Однако на фоне успешных коммерческих отношений, в целом, сохраняются противоречия по Третьему энергетическому пакету. К основным моментам, влияющим на деятельность Газпром в Европейском союзе, относится возросший уровень неопределенности экономического сотрудничества с европейскими странами. В подобных условиях издержки как либерализации, так и обеспечения энергетической безопасности фактически перекладывались на поставщика природных ресурсов.3 Неясны оставались вопросы: географического охвата применения норм ТЭП предметной сферы применения возможности использования положений об исключении (ст.36) изпод действия ТЭП для внешней транспортной инфраструктуры, новых инфраструктурных проектов соотношения норм ТЭП с положениями международного права и двусторонних соглашений России со странами-членами4 В результате применения норм ТЭП к основным практическим рискам относились – утрата прав собственности и управления на активы Газпром в Европе, а также недополучение прибыли в связи с изменениями систем ценообразования. Там же. In 2013 Gazprom Export set a historical record in gas deliveries // Gazprom Export Official Website. 3 Gudkov. I. (2010) Third EU Energy Package: Certain Key Issues from Foreign Investor’s Perspective // [Online presentation] 4 Ibid. 1 2 57 В первом случае отмечалось, что, несмотря на то, что Газпром может избежать прямых инфраструктуры (в обязательств соответствии, по с продаже газотранспортной альтернативными моделями юридического разделения), утрата права контроля над объектом в любом случае означает снижение стоимости актива и частичное обесценивание произведенных инвестиций. Кроме того, нормы ТЭП обязывали компаниювладельца к финансовому донорству. Во втором случае под угрозой оказывались текущие договорные обязательства Газпром (система долгосрочных контрактов с потребителями, принцип «бери или плати» и т.д.), что в перспективе могло стать источником нестабильности поставок.1 Как уже было упомянуто в предыдущей части исследования, институциональная динамика вокруг Третьего энергетического пакета не способствовала Европейской прямому комиссии, представительству т.к. коммерческие интересов Газпром интересы в компании оказывались в тесной в зависимости от российско-европейского диалога и наличия соглашений России с ЕС или же со странами-членами (ввиду расхождения внутреннего и внешнего аспектов европейской энергетической политики). Важно отметить, что на начальных стадиях либерализации газового рынка прямой закономерности между этими двумя факторами не существовало. В частности, до принятия ТЭП Газпром осуществлял активную политику расширения на рынок конечных поставок для европейских потребителей при помощи вхождения в состав совместных предприятий через фирмы-посредники (Gazprom Germania, Gazprombank, Gazprom Media и т.д.)2 В результате усилия по защите национального монополиста от негативного влияния нового европейского законодательства были активизированы на международном уровне. В ходе неформального диалога по линии министра 1 Komlev S. (2011) Third Energy Package and its Impact on Gazprom Activities in Europe. Remarks presented at EBC Working Committee „Energy“ Sub Working Group „Natural Gas markets“, Essen, 18 March 2011. 2 Heinrich A. (2008) Gazprom’s Expansion Strategy in Europe and the Liberalization of EU Energy Markets // Russian Analytical Digest. Vol. 34. No. 8. P. 8-15 58 энергетики России С. Шматко и Комиссара ЕС по вопросам энергетики Г.Оттингера обсуждались разнообразные варианты выведения газотранспортной инфраструктуры Газпром из-под действия норм ТЭП. Однако частично раскрытая переписка сторон свидетельствует о том, что Европейская комиссия оставляла за собой значительную свободу в применении положений газовой директивы и была настроена весьма агрессивно в применении новых положений. Содержащийся в ст. 11 пункт, позволявший ограничивать сертификацию иностранных компаний на основе «других особых фактов и обстоятельств», ЕК предлагала интерпретировать при помощи оценки уровня зависимости страны-члена/ЕС от энергетических поставок из третьей страны, существующей торговой и инвестиционной практики соответствующей компании на национальном и иностранных рынках, а также ее рыночного поведения, в целом. Кроме того, национальный регулирующий орган был уполномочен налагать штраф и принимать индивидуальные юридически обязывающие решения в духе имплементации положений ТЭП в отношении компаний из третьих стран. В частности, передавать в случае нарушений со стороны независимого транспортного оператора управление деятельностью транспортной инфраструктурой в руки независимого системного оператора. ЕК также заняла позицию, что нормы ТЭП полностью соответствуют как положениям Договора к энергетической хартии, так и тексту базового соглашения между Россией и ЕС от 1994 года. 1 Выходом в сложившейся ситуации могло стать заключение соответствующего секторального соглашения между Россией и ЕС, которое бы выводило российские газотранспортные проекты из-под действия норм ТЭП, в соответствии со ст.36. Подобный проект, в частности, предлагался Министерством 1 энергетики и был направлен на заключение Reply to questions from Mr. Shmatko on the Third package. // Annex reply GHP to Shmatko 3rd package 2, 29 June 2010. 59 межправительственного соглашения, которое бы определило статус трансграничной инфраструктуры, отделив ее от внутренних европейских сетей.1 Однако на практике ввиду общей динамики российско-европейских отношений к данному периоду вместо компенсации «управленческого вакуума», возникшего в энергетических отношениях сторон, в Европейском союзе скорее неготовность возобладал к созданию политизированный совместных «пакетный» инструментов подход и долгосрочного сотрудничества с Россией: «Как результат <проблемы управленческого вакуума и отсутствия влияния на цены в мировом и даже региональном масштабе>: энергетика становится наиболее политизированной частью экономики, и степень ее чувствительности к внутриполитическим конъюнктурам пока неуклонно растет. (…) Как и Россия, большинство государств континентальной Европы придают вопросам управления экономикой, при понимании неизбежности и необходимости государственного вмешательства в рынок, большое значение. (…) И современная экономическая политика в Евросоюзе является наиболее цивилизованной и изощренной формой такого вмешательства».2 Столкнувшись с осознанной политикой стран-членов ЕС по ограничению инвестиционного доступа на внутренний рынок Газпром сегодня вынужден реализовывать свои коммерческие интересы с учетом сложного переговорного процесса по каждому конкретному случаю энергетических поставок в ЕС. Третий энергетический пакет, зачастую представляемый как наднациональное начинание Европейской комиссии, на деле используется государствами ЕС для получения дополнительных переговорных уступок3 (последнее, в частности, хорошо иллюстрирует ситуация на литовском рынке газа и деятельность компании «Lietuvos Dujos»). цит. по Komlev S. Op.cit. Бордачев Т.В. (2009) Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки». – М.: Издательство «Европа». С.255-256 3 Бордачев Т.В., Романова Т.А. Как сделать Европу надежным тылом // Россия в глобальной политике. 2013. №6 1 2 60 Кроме того, в отсутствие прочной институциональной рамки российско-европейского взаимодействия на стратегическом уровне для коммерческой деятельности Газпром в Европейском союзе постоянно сохраняется риск (антимонопольное политизации расследование как ЕК), текущей так и деятельности долгосрочных инвестиционных проектов (Северный и Южный потоки). В данной связи правильным представляется решение России оспаривать нормы Третьего энергетического пакета в Суде Всемирной торговой организации. Соответствующая процедура судебного разбирательства, по данным источников близких к организации, была начата российскими представителями в мае 2014 года.1 Однако, насколько подобная деятельность станет стимулом для формирования нормативно-правового сотрудничества России и Европейского союза на более широкой международно-правовой основе, покажет время. Россия подала в суд ВТО из-за "третьего энергопакета" Евросоюза // Официальный сайт РИА Новости. 1.05.2014 1 61 Заключение Таким образом, в данной работе была рассмотрена взаимосвязь между политическим процессом по либерализации рынка газа в Европейском союзе и проблемой представительства коммерческих интересов Газпром, которые оказываются затронуты вновь возникшей институциональной динамикой. В теоретической части было установлено, что традиционные теоретические подходы к исследованию феномена представительства интересов в Европейском союзе обладают ограниченным потенциалом для описания более широкого политического контекста, сопутствующего представительству иностранных интересов в ЕС. Вместо анализа возможных каналов доступа к европейскому политическому процессу в рамках исследования совокупности было предложено различных сконцентрироваться факторов, на характеризующих описании динамику либерализации энергетического рынка в Европейском союзе – особенностях институциональной структуры, действиях различных акторов и политическом процессе, в целом. В соответствии с положениями неоинституционализма рационального выбора, политический процесс в Европейском союзе был концептуализирован в качестве серии коллективных решений, принимаемых странами-членами с целью стратегической реализации их рациональных интересов. Возникающие в процессе взаимодействия институциональные рамки рассматривались в качестве гарантий стабильности политического взаимодействия и предсказуемости действий всех партнеров, однако необязательно отражали оптимальное состояние равновесия интересов всех участников (стимулируя дальнейшие поэтапные изменения). 62 Деятельность Газпром как «внешнего» по отношению к политической системе актора рассматривалась на основе методологической концепции процесса либерализации как «института второго порядка», который определял для компании те или иные ограничители для представительства национальных интересов в Европейском союзе. При практическом анализе первого и второго этапов либерализации рынка газа (1998, 2003) в Европейском союзе было установлено несколько важных моментов: а) процесс либерализации рынков газа и электроэнергии в Европейском союзе выступил органичной частью общей повестки по созданию Единого внутреннего рынка в Европейском союзе б) в качестве ключевых инструментов Европейской комиссии для борьбы с торговыми барьерами утвердился принцип разделения собственности национальных энергетических монополий и обеспечения недискриминационного доступа третьих лиц к их газотранспортной инфраструктуре в) значимость энергетической сферы для национального суверенитета способствовала как постоянному смягчению проектов реформ Европейской комиссии со стороны стран-членов, так и крайне неравномерной имплементации принятых договоренностей в последующие периоды. Последнее обстоятельство, в частности, представляло риск для успешного развития и функционирования единого энергетического и рыночного пространства ЕС. Несмотря на то, что третий этап либерализационных реформ во многом был связан и опирался на положения, сформулированные в ходе предыдущей исторической динамики, часть исследовательской гипотезы о «разделении политики либерализации газового рынка на внутренний и внешний аспекты» в ходе третьего этапа преобразований (2009) подтвердилась. Ряд событий середины 2000х годов способствовал росту значимости вопроса энергетической безопасности в повестке либерализации европейского энергетического сектора. Т.н. положение о взаимности (reciprocity clause) представляло собой отход от традиционного для 63 Европейской комиссии приоритета рыночных принципов в продвижении реформ (как во внутренней, так и во внешней сферах). Результатом стал неоднозначный характер сопутствующей институциональной динамики, который свидетельствует скорее о потенциальной «брюсселизации» внутреннего аспекта сотрудничества через расширение роли национальных регуляторов, а также ведет к снижению способности Европейской комиссии противодействовать традиционной гетерогенности национальных интересов во внешней сфере. В результате вступления в силу положений ТЭП Газпром оказался в гораздо большей степени зависим от динамики внутреннего политического процесса в ЕС, что подтверждает вторую часть исследовательской гипотезы. Ввиду неопределенности, сопутствующей имплементации и применению норм ТЭП, регулирующих сертификацию компаний из третьих стран на европейском рынке, Газпром столкнулся с угрозой утраты собственности (в минимальном варианте снижения стоимости инвестиций) в строящиеся инфраструктурные проекты, а также с риском сбоев в текущих поставках (ввиду менее предсказуемой модели ценообразования). Нормы ТЭП, в свою очередь, обусловили необходимость защиты коммерческих интересов Газпром на национальном уровне, т.к. в случае отсутствия межгосударственных договоренностей с Европейским союзом или странами-членами фактически возлагали на компанию масштабные издержки, связанные с внутренним процессом либерализации, а также обеспечением энергетической безопасности ЕС. В результате на уровне российско-европейских заинтересована в отношений формировании сегодня прочной компания оказывается институциональной стратегического взаимодействия сторон. Гипотеза работы доказана. Цель исследования достигнута. рамки 64 Список литературы 1. Бордачев Т.В. (2009) Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки». – М.: Издательство «Европа». – 304 с. 2. Бордачев Т.В., Романова Т.А. Как сделать Европу надежным тылом // Россия в глобальной политике. 2013. №6 Режим доступа: http://www.globalaffairs.ru/number/Kak-sdelat-Evropu-nadezhnym-tylom16255 (дата обращения: 19.05.2014). 3. Волков А.К. (2012) Реформирование рынка природного газа ЕС: Директива 2009/73/EC «Об общих принципах внутреннего рынка природного газа и об отмене Директивы 2003/55/EC» // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2012. № 1. С. 91-102. [Online article]. Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru/hsedata/2013/02/23/1306542284/%D0%9F%D1%80%D 0%B0%D0%B2%D0%BE%202012-1-10.pdf (дата обращения: 18.05.2014). 4. Гудков И.В. (2010) Третий энергетический пакет Европейского союза // Нефть, газ и право. № 3. Режим доступа: http://www.mgimo.ru/files2/y11_2013/243404/10.3.3_gudkov.pdf 5. Кавешников Н.Ю. (2012) Становление энергетической политики ЕС // Европейский союз в XXI веке: Время испытаний / под ред. О.Ю. Потемкиной. М.: Весь мир. С. 222-253. 6. Кашкин С.Ю. Законодательство Европейского Союза в области энергетики // Право Европейского Союза / под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Издательство Юрайт. С. 832-843. 7. Романова Т.А. (2007) «Третий пакет» и будущее Газпрома // Россия в глобальной политике. 2007. № 6. 65 8. Романова Т. А. (2009) Институты и учреждения Европейского союза. Учебно-методическое пособие. СПб: Издательство Санкт-Петербургского государственного университета. 9. Тихонова Е.В., Дырдов В.И. (2012) Принципиальные особенности действующей регламентации энергетической политики ЕС // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. Режим доступа: http://www.journal- nio.com/index.php?option=com_content&view=article&id=1297&Itemid=108 (дата обращения: 18.05.2014). 10.Almond G. (1988) Separate Tables: Schools and Sects in Political Science // Political Science and Politics. Vol. 21. No. 4. P. 828-842. 11.Andersen, S. (2000) EU Energy Policy: Interest Interaction and Supranational Authority // ARENA Working Papers WP 00/5. Режим доступа: http://www.sv.uio.no/arena/english/research/publications/arenapublications/workingpapers/working-papers2000/wp00_5.htm (дата обращения: 18.05.2014). 12.Aspinwall M. and Schneider G. (2000) Same menu, separate tables: The institutionalist turn in political science and the study of European integration // European Journal of Political Research. Vol. 38. No. 1. P. 1-36. 13.Balmaceda M. EU Energy Policy and Future European Energy Markets: Consequences for the Central and East European States // [Online article]. Режим доступа: http://www.uni-mannheim.de/fkks/fkks27.pdf (дата обращения: 18.05.2014). 14. Braun J. (2011) EU Energy Policy under the Treaty of Lisbon Rules Between a new policy and business as usual// EPIN Working paper No.31 15. Calvert R. (1995) The Rational Choice Theory of Social Institutions: Cooperation, Coordination, and Communication // Modern Political Economy. Режим http://faculty.washington.edu/jwilker/571/571readings/calvert.pdf обращения: 3.05.2014). доступа: (дата 66 16.Coen D. (2007) Empirical and theoretical studies in EU lobbying // Journal of European Public Policy. Vol. 14. No.3. P. 333–345. 17.Constantelos (2007) Interest group strategies in multi-level Europe // Journal of Public Affairs. Vol. 7. P. 39-53. 18.Delvaux B., Hunt M., Talus K. (2010) Introduction // EU Energy Law and Policy issues. 2 ed. / B. Delvaux, M.Hunt, K.Talus (eds.). Euroconfidentiel S.A. P. 5-11. 19.Diermeier D. and Krehbiel K. Institutionalism as a Methodology // Journal of Theoretical Politics. Vol. 15. No. 2. P. 123-144. 20. Eikeland P. (2004) The Long and Winding Road to the Internal Energy Market – Consistencies and inconsistencies in EU policy // FNI Report. No.8 [Online article]. Режим доступа: http://www.fni.no/doc&pdf/FNI-R0804.pdf (дата обращения: 18.05.2014). 21. Eikeland P. (2008) EU Internal Energy Market Policy New Dynamics in the Brussels Policy Game? // FNI Report. No.14 [Online article]. Режим доступа: http://www.fni.no/doc&pdf/FNI-R1408.pdf (дата обращения: 18.05.2014). 22. Eikeland P. (2011) The Third Internal Energy Market Package: New Power Relations among Member States, EU Institutions and Non-state Actors? // JCMS. Vol.49. No. 2. P. 243–263. 23. Eising R. (2008) Interests groups in EU policy-making // Living Rev. Euro.Gov. Vol. 3. No. 4 [Online article]. Режим доступа: http://europeangovernance.livingreviews.org/Articles/lreg-20084/download/lreg-2008-4Color.pdf (дата обращения: 3.05.2014). 24. Greenwood J. (1997) Representing Interests in the European Union. N.Y.: Macmillan. 25. Haas E. (2006, orig. 1958) The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1970 // Debates on European Integration: A reader./ M. Elistrup-Sangiovanni (ed.). Basingstoke: Palgrave. P. 105-116. 67 26. Haghighi S. (2008) Energy Security and the Division of Competences between the European Community and its Member States // European Law Journal, Vol. 14, No. 4, P. 461–482. 27. Hall P. and Taylor R. (1996) Political science and the three new institutionalisms // Political Studies. Vol. 44. No. 5. P. 936–57. 28. Hatzopoulos V. The EU essential facilities doctrine// [Online article]. Режим доступа: http://www.ii.umich.edu/UMICH/ces/Home/Resources/Michigan%20Paper%20 Series/Hatzopoulos_EU_Essential_Facilities.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 29. Heinrich A. (2008) Gazprom’s Expansion Strategy in Europe and the Liberalization of EU Energy Markets // Russian Analytical Digest. Vol. 34. No. 8. P. 8-15 30.Hoffmann S. (2006, orig. 1966) Obstinate or obsolete? The fate of the nation state // Debates on European Integration: A reader./ M. Elistrup-Sangiovanni (ed.). Basingstoke: Palgrave. P. 134-159. 31. Horvath Z. (2011) Handbook on the European Union. 4 ed. HVG-ORAC Publishing House Ltd. 32. Immergut E. (1998) The Theoretical Core of the New Institutionalism // Politics & Society. Vol. 26. No. 1. P. 5-34. 33. Jegen M. (2009) Framing Energy Security: The Case Of The European Union // Paper presented at ISA Convention. New York, February 15-18. 34.Jong J. and Van der Linde C. (2008) EU Energy Policy in a Supply-constrained World // European Policy Analysis. No. 11. P. 1-9. 35. Kato J. (1996) Institutions and Rationality in Politics - Three Varieties of NeoInstitutionalists // British Journal of Political Science. Vol. 26. No. 4. P. 553582. 36.Kotowski A. (2010) Access Rights to European Energy Networks – A construction Site Revisited // EU Energy Law and Policy issues. 2 ed. / B. Delvaux, M.Hunt, K.Talus (eds.). Euroconfidentiel S.A. P. 91 - 119. 68 37. Lowndes (1996) Varieties of New Institutionalism: A Critical Appraisal // Public Administration. Vol. 74. P.181-197. 38. McGowan F. (2008) Can the European Union’s Market Liberalism Ensure Energy Security in a Time of ‘Economic Nationalism’?// Journal of Contemporary European Research, Vol. 4, No. 2, pp. 90-106 39. Maltby T. (2013) European Union energy policy integration: A case of European Commission policy entrepreneurship and increasing supranationalism // Energy Policy. No. 55. P. 435–444. 40. March J. and Olsen J. (1984) The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // The American Political Science Review. Vol. 78. No. 3. P. 734-749. 41. March J. and Olsen J. (2009) Elaborating the “New Institutionalism” // Oxford Handbooks Online. Режим доступа: http://www2.warwick.ac.uk/fac/soc/law/pg/pgprogram/iel/modules/la9f4/asinst mat/march_and_olsen_new_institutionalism.pdf (дата обращения: 3.05.2014). 42. Miller G. Rational Choice and Dysfunctional Institutions // Governance: An International Journal of Policy and Aministration. Vol. 13. No. 4. P. 535-547. 43. Moravcsik A. (1998) The Choice for Europe: Social purpose and state power from Messina to Maastricht. N.Y.: Cornell University Press. 44. Moravcsik A. and Schimmelfennig F. (2009) Liberal intergovernmentalism // European Integration Theory. 2 ed. / Th. Diez, A. Wiener (eds.). Oxford: Oxford University Press. P. 67-68. 45. Nowak B. (2010) Forging the External Dimension of the Energy Policy of the European Union // The Electricity Journal. Vol. 21. No. 1. P. 57-66. 46. Nugent N. (2006) The Government and Politics of the European Union. 6th ed. N.Y.: Macmillan. 47. Pang R. (2004) Policy networks and multiple lobbying strategies in EU trade policy-making. A Korean perspective // Asia Europe Journal. Vol. 2. P. 429– 444. 69 48. Pirani S., Stren J., Yafimava K. (2009) The Russo-Ukrainian gas dispute of January 2009: a comprehensive assessment // Oxford Institute for Energy Studies [Online Режим article]. доступа: http://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2010/11/NG27TheRussoUkrainianGasDisputeofJanuary2009AComprehensiveAssessmentJonathanSternSimonPiraniKatjaYafimava-2009.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 49. Pollack M. (2009) The New Institutionalism and the European integration // European Integration Theory. 2 ed. / Th. Diez, A. Wiener (eds.). Oxford: Oxford University Press. P. 125-143. 50. Rasmussen A. and Alexandrova (2012) Foreign Interest Lobbying in Brussels: Participation of non-EU Members in Commission Consultations // Journal of Common Market Studies. Vol. 50. No. 4. P. 614-631. 51. Ricker W. (1980) Implications from the Disequilibrium of Majority Rule for the Study of Institutions // The American Political Science Review. Vol. 74. No. 2. P. 432-446. 52. Sandholz W, Zysman Jh. (1989) 1992: Recasting the European Bargain // World Politics. Vol. 42. No. 1. P. 95-128. 53. Shepsle K. (1989) Studying Institutions: Some Lessons from the Rational Choice Approach // Journal of Theoretical Politics. Vol. 1. No. 2. P. 131-147. 54. Stone Sweet A., Sandholtz W. (1997) European Integration and Supranational Governance // Journal of European Public Policy. Vol. 4. No. 3. P. 297-317. 55. Talus K. (2013) EU Energy Law and Policy: A Critical Account. Oxford University Press. Режим доступа: http://www.google.ru/books?hl=ru&lr=&id=ixoAgAAQBAJ&oi=fnd&pg=PP1&dq=Kim+Talus,+EU+Energy+Law+and+P olicy:+A+Critical+Account&ots=bgsIWNXVT2&sig=QYJcJ0MGTDZJW3dd3 3pk_DhOBCE&redir_esc=y#v=onepage&q=Kim%20Talus%2C%20EU%20En ergy%20Law%20and%20Policy%3A%20A%20Critical%20Account&f=false (дата обращения: 18.05.2014) 70 56. Torriti J. (2010) Impact Assessment and the Liberalization of the EU Energy Markets: Evidence-Based Policy-Making or Policy-Based Evidence-Making? // JCMS 2010 Vol.48. No. 4. P. 1065–1081. 71 Список источников: 1. Указ Президента РФ от 5 ноября 1992 г. N 1333 "О преобразовании Государственного газового концерна "Газпром" в Российское акционерное общество "Газпром" (с изменениями и дополнениями). Режим доступа: http://base.garant.ru/104727/ (дата обращения: 19.05.2014) 2. Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 г. N 117-ФЗ // Российская газета Федеральный выпуск №4122. 20 июля 2006 г. Режим доступа: http://www.rg.ru/2006/07/20/gaz-export-dok.html (дата обращения: 19.05.2014) 3. Федеральный закон Российской Федерации от 30 ноября 2013 г. N 318- ФЗ// Российская газета Федеральный выпуск №6249. 4 декабря 2006 г. Режим доступа: http://www.rg.ru/2013/12/04/gaz-dok.html (дата обращения: 19.05.2014) 4. «Газпром» — акционерное общество // Официальный сайт Газпром. Режим доступа: http://www.gazpromquestions.ru/about/#c18 (дата обращения: 19.05.2014) 5. Структура компании // Официальный сайт Группа Gazprom Germania Режим доступа: https://www.gazprom-germania.de/ru/kompanija/struktura.html (дата обращения: 19.05.2014) 6. Россия подала в суд ВТО из-за "третьего энергопакета" Евросоюза // Официальный сайт РИА Новости. 1.05.2014 Режим доступа: http://ria.ru/economy/20140501/1006116716.html (дата обращения: 19.05.2014) 7. Consolidated Texts of the EU Treaties as Amended by the Treaty Of Lisbon // Foreign and Commonwealth Office London. Режим доступа: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228 848/7310.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 72 8. Council Directive 91/296/EEC of 31 May 1991 on the transit of natural gas through grids // OJ L 147, 12/06/1991, P. 37–40. Режим доступа: http://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:31991L0296 (дата обращения: 18.05.2014) 9. Directive 98/30/EС of the European Parliament and of the Council of 22 June 1998 concerning common rules for the internal market in natural gas // Official Journal L 204 , 21/07/1998 P. 0001 – 0012. Режим доступа: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31998L0030:EN:HTML (дата обращения: 18.05.2014) 10. Directive 2003/55/EС of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 98/30/EC // Official Journal L 176/57, 15/07/2003 Режим доступа: http://www.energy-community.org/pls/portal/docs/36278.PDF (дата обращения: 18.05.2014) 11. Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC // Official Journal L 211/94, 14/08/2009 Режим доступа: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:211:0094:0136:en:PDF (дата обращения: 18.05.2014) 12. Regulation (EС) No 713/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators // Official Journal L 211/1, 14/08/2009 Режим доступа: http://faolex.fao.org/docs/pdf/eur89359.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 13. Presidency Conclusions (2007) Presidency Conclusions of the Brussels European Council. 7224/1/07 REV 1, 8/9 March 2007. Режим доступа: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/93135.pd f (дата обращения: 18.05.2014) 73 14. Green Paper (2000) Towards a European strategy for the security of energy supply. COM(2000) 769 final, 29 November 2000. Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/green-paper-energysupply/doc/green_paper_energy_supply_en.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 15. Green Paper (2006) European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy. COM(2006) 105 final, 8 March 2006. Режим доступа: http://europa.eu/documents/comm/green_papers/pdf/com2006_105_en.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 16. Commission Working Document (1988) The internal energy market. COM (88) 238 final, 2 May 1988. Режим доступа: http://aei.pitt.edu/4037/ (дата обращения: 18.05.2014) 17. Commission Staff Working Document (2011) 2009-2010 Report on progress in creating the internal gas and electricity market. 9 June 2011. Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/legislation/doc/20100609_internal_mark et_report_2009_2010.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 18. Commission Staff Working Paper (2001) First benchmarking report on the implementation of the internal electricity and gas market. SEC (2001) 1957, 3 December 2001. Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/interpretative_notes/doc/benchmarking_r eports/2001_report_bencmarking.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 19. Commission Staff Working Paper (2003) Second benchmarking report on the implementation of the internal electricity and gas market. SEC(2003) 448, 7 April 2003. Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/interpretative_notes/doc/benchmarking_r eports/2002_report_bencmarking.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 20. Commission Staff Working Paper (2010) Interpretative Note On Directive 2009/72/EC Concerning Common Rules For The Internal Market In Electricity And Directive 2009/73/EC Concerning Common Rules For The Internal Market In 74 Natural Gas The Unbundling Regime. 22 January 2010. Режим доступа: http://www.hep.hr/hep/propisi/DGTRENBiljeska_Unutarnje_razdvajanje2009_72_ 73.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 21. Reply to questions from Mr. Shmatko on the Third package. // Annex reply GHP to Shmatko 3rd package 2, 29 June 2010. Режим доступа: http://www.asktheeu.org/es/request/contacts_with_lobbying_firm_gplu (дата обращения: 19.05.2014) 22. Report (2008) Report from the Commission to the Council and the European Parliament - Progress in creating the internal gas and electricity market. SEC(2008) 460, 15 April 2008. Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/ALL/?uri=CELEX:52008DC0192 (дата обращения: 18.05.2014) 23. Report (2010) Report from the Commission to the Council and the European Parliament - Progress in creating the internal gas and electricity market. SEC(2010)251, 11 March 2010. Режим доступа: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SEC:2010:0251:FIN:EN:PDF (дата обращения: 18.05.2014) 24. Communication (2012) From the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2012) 663 final, 15 November 2012. Режим доступа: http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/doc/20121115_iem_0663_en.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 25. Press release (2007) Energising Europe: A real market with secure supply European Commission. IP/07/1361, 19 September 2007. Режим доступа: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-07-1361_en.htm?locale=en (дата обращения: 18.05.2014) 26. Press release (2007) Strasbourg European Parliament calls for more legislative measures to build up a common energy market, 19 July 2007. Режим доступа: 75 http://arc.eppgroup.eu/Press/showpr.asp?PRControlDocTypeID=1&PRControlID= 6267&PRContentID=11086&PRContentLG=en (дата обращения: 18.05.2014) 27. Barroso J. (2007) Energising Europe: a real market with secure supply. Opening remarks at press conference on the Commission's energy package, Brussels, 19 September 2007 28. Komlev S. (2011) Third Energy Package and its Impact on Gazprom Activities in Europe. Remarks presented at EBC Working Committee „Energy“ Sub Working Group „Natural Gas markets“, Essen, 18 March 2011 // [Online] Режим доступа: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CC sQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.gazpromexport.ru%2Ffiles%2Fkomlev_spe ech_essen_18_03_1124.pdf&ei=HVV6USLEaeE4gTMkYDQCw&usg=AFQjCNG4ZPdyH1GSQtMBoBgWeTCpfNSoWQ &sig2=GH3tARirES7W9PsxAufxmA&bvm=bv.67229260,d.bGE&cad=rjt (дата обращения: 19.05.2014). 29. Gudkov. I. (2010) Third EU Energy Package: Certain Key Issues from Foreign Investor’s Perspective // [Online presentation] Режим доступа: http://www.fstrf.ru/eng/international_activity/meropr/6/Gudkov.pdf (дата обращения: 19.05.2014). 30. Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2012.// Agency for the Cooperation of Energy Regulators and the Council of European Energy Regulators Official Website. Режим доступа: http://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Publication/ ACER%20Market%20Monitoring%20Report%202013.pdf (дата обращения: 18.05.2014) 31. Framework Guidelines and Network Codes // Agency for the Cooperation of Energy Regulators and the Council of European Energy Regulators Official Website. Режим доступа: 76 http://www.acer.europa.eu/Gas/Framework%20guidelines_and_network%20codes/ Pages/default.aspx (дата обращения: 18.05.2014) 1. Elder M. (2009) Behind the Russia-Ukraine Gas Conflict. Economics and politics drove Gazprom's decision to shut off gas to its neighbor // Bloomberg Business Week, 3 January 2007 Режим доступа: http://www.businessweek.com/globalbiz/content/jan2009/gb2009013_045451.htm (дата обращения: 18.05.2014) 2. EU states reject breaking up energy firms (2007) // Euractiv. 8 June 2007 Режим доступа: http://www.euractiv.com/energy/eu-states-reject-breakingenergy-firms/article-164398 (дата обращения: 18.05.2014) 3. In 2013 Gazprom Export set a historical record in gas deliveries // Gazprom Export Official Website. Режим доступа: http://www.gazpromexport.com/en/presscenter/news/1197/ (дата обращения: 19.05.2014)