Лекция 11. Избирательные системы современности Избирательной системой в широком смысле называют систему общественных отношений, связанных с формированием выборных органов власти. Избирательная система в узком смысле – это совокупность правил, приемов и процессов, обеспечивающих и регулирующих легитимное формирование государственных представительных органов политической власти. В каждой стране избирательная система функционирует на основе законодательства, которое детализирует основные положения данной системы, зафиксированные в конституции страны. Избирательная система включает в себя два основных элемента: 1) теоретический (избирательное право); 2) практический (избирательный процесс). Избирательное право — это право граждан непосредственно участвовать в формировании выборных институтов власти, т.е. избирать и быть избранным. Под избирательным правом также понимают правовые нормы, регулирующие порядок предоставления гражданам права участия в выборах и способ формирования органов власти. Основы современного российского избирательного права закреплены в Конституции РФ. Избирательный процесс — это совокупность мероприятий по подготовке и проведению выборов. Он включает в себя, с одной стороны, избирательные кампании кандидатов, с другой — работу избирательных комиссий по формированию выборного органа власти. В избирательном процессе выделяют следующие компоненты: 1) назначение выборов; 2) организация избирательных округов, районов, участков; 3) формирование избирательных комиссий; 4) регистрация избирателей; 5) выдвижение и регистрация кандидатов; 6) подготовка избирательных бюллетеней и открепительных талонов; 7) предвыборная борьба; 8) проведение голосования; 9) подсчет голосов и определение результатов голосования. Принципы демократических выборов Для того чтобы обеспечить справедливость и эффективность избирательной системы, процедура проведения выборов должна быть демократической. Демократические принципы организации и проведения выборов: 1) всеобщность — все совершеннолетние граждане имеют право на участие в выборах вне зависимости от их пола, расы, национальности, вероисповедания, имущественного положения и т.д.; 2) равенство голосов граждан: каждый избиратель имеет один голос; 3) прямое и тайное голосование; 4) наличие альтернативных кандидатов, состязательность выборов; 5) гласность проведения выборов; 6) правдивое информирование избирателей; 7) отсутствие административного, экономического и политического давления; 8) равенство возможностей политических партий и кандидатов; 9) добровольность участия в выборах; 10) правовое реагирование на любые случаи нарушения избирательного законодательства; 11) периодичность и регулярность выборов. Избирательные системы прошли длительный эволюционный путь. В итоге трехвекового развития представительная демократия выработала две основные системы участия граждан в формировании органов государственной власти и местного самоуправления: мажоритарную и пропорциональную избирательные системы. На основе мажоритарной и пропорциональной систем в современных условиях применяются и смешанные формы. Почему речь идет о трехвековом развитии? Потому что первые выборные парламенты были созданы в XVII-XVIII веках, тогда же возникли и прообразы современных политических партий: 70-80-е гг. XVII в. в Англии – тори, виги; 80-90-е гг. XVIII в. во Франции – якобинцы, жирондисты. Мажоритарная избирательная система Мажоритарная избирательная система – это система большинства. Это значит, что избранным считается кандидат, получивший большинство голосов избирателей. Мажоритарная система может быть различных видов в зависимости от того, какого большинства требует закон для избрания депутатов – относительного, абсолютного или квалифицированного. Мажоритарная система относительного большинства Мажоритарная система абсолютного большинства Мажоритарная система квалифицирован ного большинства Избранным Избранным Избранным считается тот считается тот считается тот кандидат, кандидат, кандидат, который получил который получил который получил квалифицированнаибольшее абсолютное ное, количество большинство т.е. голосов, т.е. голосов, больше голосов, т.е. 50% + 1 голос установленное законом, чем любой из его большинство соперников голосов Особенности мажоритарной избирательной системы 1. Мажоритарная избирательная система применяется при выборах по одномандатным административнотерриториальным округам. Первая характеристика (одномандатный избирательный округ) означает, что в таком округе должен быть избран только один депутат, хотя кандидатов в депутаты может быть сколько угодно. Вторая характеристика (административнотерриториальный округ) означает, что избирательные округа формируются по одному-единственному, причем чисто формальному признаку – в них должно быть примерно равное число граждан, обладающих правом голоса. Никакие качественные критерии – тип поселения, этнический состав населения и т.п. – не учитываются. Административно-территориальные округа – это не географическая или административная данность. Они создаются только на период выборов и в таком количестве, которое соответствует числу депутатских мандатов в законодательном органе власти. 2. При мажоритарной системе выборы проводятся в два тура. В первом туре – по мажоритарной системе абсолютного большинства (для того, чтобы исключить возможность формирования нелегитимного органа власти). Если первый тур не определил победителя, то во второй тур выходят два кандидата, получившие наибольшее число голосов избирателей в первом туре. Во втором туре голосование проводится всегда по мажоритарной системе относительного большинства. При мажоритарной системе 1) На выборах побеждают представители более сильного политического течения в стране. 2) Это способствует вытеснению из парламента и других органов власти представителей мелких и средних по своему значению партий; способствует возникновению и укреплению тенденции к становлению в странах, где она используется, двух- или трехпартийных систем. В мажоритарной системе заложены возможности формирования эффективно работающего и стабильного правительства; она позволяет крупным, хорошо организованным политическим партиям легко побеждать на выборах и создавать однопартийные правительства. Недостатки мажоритарной системы Обратимся к следующему примеру. Проводятся выборы в трех одномандатных избирательных округах, в каждом из которых участие в голосовании приняли по 100 тысяч избирателей. Во всех трех округах за депутатские мандаты борются представители трех партий – А, В и С. Голоса избирателей трех партий – А, В и С распределились следующим образом: Округа Партия А – всего 110 тыс., победа в 2-х изб. округах, 2 мандата 1 (100 тыс.) 45 тыс. Партия В – всего 139 тыс., победа в 1 изб. округе, 1 мандат 40 тыс. Партия С – всего 51 тыс., ни одного мандата 15 тыс. 2 (100 тыс.) 40 тыс. 39 тыс. 21 тыс. 3 (100 тыс.) 25 тыс. 60 тыс. 15 тыс. В этом случае по итогам голосования партия А получит 2 депутатских мандата, поскольку ее представители победили в двух избирательных округах, партия В – 1 мандат, а партия С – ни одного. Казалось бы, справедливая, простая и, главное, понятная избирательная система. В действительности мажоритарная избирательная система обладает весьма существенными недостатками. Эти недостатки становятся очевидными тогда, когда мы подсчитываем количество голосов избирателей, полученных представителями каждой партии во всех трех округах. 1) представители партии А получили в совокупности 110 голосов избирателей, 2) за представителей партии В проголосовали в сумме 139 тыс. избирателей, 3) кандидатов от партии С поддержала в трех округах 51 тыс. избирателей. 1) первый недостаток мажоритарной избирательной системы заключается в возможном несоответствии между числом проголосовавших за партию избирателей и количеством полученных ею депутатских мандатов, а именно – при меньшем числе проголосовавших за партию избирателей она может получить большее количество депутатских мандатов (пример с партией А), и наоборот – при большем числе проголосовавших за партию избирателей она может получить меньшее количество депутатских мандатов (пример с партией В). Второй недостаток мажоритарной избирательной системы состоит в том, что она невыгодна для мелких и средних партий, а именно — отданные за них голоса избирателей попросту пропадают, и интересы этих избирателей оказываются не представленными в органах власти. Иными словами: для распределения парламентских мандатов имеет значение только факт получения кандидатом относительного большинства голосов. Голоса, отданные всем другим кандидатам, во внимание не принимаются и пропадают. Значительная часть избирателей страны остается непредставленной в органах власти. Таким образом, мажоритарная система может приводить к значительному искажению предпочтений избирателей. Тем самым создаются наибольшие возможности для манипулирования этими предпочтениями. Для преодоления недостатков мажоритарной системы была разработана пропорциональная избирательная система. Пропорциональная избирательная система При использовании пропорциональной избирательной системы в органах власти бывает представлена более реальная картина политической жизни общества и расстановки политических сил. Этому способствует то, что мандаты в избирательных округах распределяются между партиями в соответствии с числом голосов, собранных каждой из них. Каждая партия, участвующая в выборах, получает количество депутатских мест, пропорциональное числу полученных голосов избирателей (например, партия, набравшая 25 % голосов избирателей, получает 1/4 мест). Пропорциональная система 1) обеспечивает представительство даже для относительно мелких партий; 2) в максимальной степени учитывает голоса избирателей. Именно в этом состоит преимущество пропорциональной избирательной системы по сравнению с мажоритарной. Сегодня ее придерживаются значительное число стран: Бельгия, Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция, Австрия, Израиль, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия, Швейцария и др. Таким образом, пропорциональная система предполагает 1) голосование по партийным спискам, 2) разделение соответствующих депутатских мандатов пропорциональных числу голосов, набранных той или иной партией на выборах. Пропорциональная система имеет две разновидности: 1) пропорциональная избирательная система на общегосударственном уровне. В этом случае избиратели голосуют за политические партии в масштабах всей страны, избирательные округа не выделяются; 2) пропорциональная избирательная система, основывающаяся на многомандатных округах. В этом случае депутатские мандаты распределяются на основе влияния политических партий в избирательных округах. Пропорциональная система каждой страны имеет свою специфику, которая зависит от ее исторического опыта, утвердившейся политической системы и других обстоятельств. Хотя все пропорциональные системы имеют своей целью достижение пропорционального представительства, реализуется эта цель в разной мере. В соответствии с данным критерием выделяется три типа: 1) системы, в полной мере реализующие принцип пропорциональности; 2) системы с недостаточной пропорциональностью; 3) системы, которые хотя и достигают пропорциональности между поданными голосами и полученными мандатами, однако предусматривают различные заградительные барьеры проникновению некоторых политических сил в парламент. Какие это барьеры? Кандидаты от политической партии, не набравшей установленного законодательством процента голосов избирателей в масштабе всей страны, в парламент не попадают. Такой «избирательный метр» в Египте, например, составляет 8%, в Турции – 10%, в Швеции – 4% по стране и 12% в избирательном округе, в России – 5%. В Израиле этот барьер один самых низких – 1%. Однако у пропорциональной системы также имеются свои недостатки. Во-первых, возникают сложности в формировании правительства, так как многопартийные коалиции включают в себя партии с разными целями и задачами. Им достаточно трудно выработать единую, четкую и твердую программу. Правительства, созданные на такой основе, отличаются нестабильностью. Во-вторых, пропорциональная система приводит к тому, что представительство в органах государственной власти получают политические силы, пользующиеся поддержкой далеко не во всей стране. В-третьих, при пропорциональной системе, вследствие того, что голосование осуществляется не за конкретных кандидатов, а за партии, непосредственная связь между депутатами и избирателями слабая. В-четвертых, поскольку при данной системе голосование идет за политические партии, депутаты зависимы от своего партийного руководства, что может отрицательно сказаться на обсуждении и принятии важных документов. Сравнительный анализ пропорциональной и мажоритарной избирательных систем Мажоритарная избирательная система, при которой побеждает кандидат, набравший больше всех голосов, способствует формированию бипартизма или «блоковой» партийной системы. Бипартизм предполагает наличие двух крупных, примерно равных по влиянию политических партий, которые поочередно сменяют друг друга у власти путем завоевания большинства мест в парламенте, избираемым прямым всеобщим голосованием. Пропорциональная избирательная система, при которой партии, располагающие поддержкой всего 2 — 3% избирателей, могут провести в парламент своих кандидатов, закрепляет дробление и фрагментацию политических сил, сохранение множества мелких партий, в том числе экстремистского толка. Мажоритарная система Пропорциональная система 1. Объединение различных интересов происходит до выборов в парламент. 2. Для получения мандата в избирательном округе необходимо относительное большинство голосов. 3. Действует на основе создания коалицией групп интересов, стимулирует существование двухпартийной или двухкоалиционной системы. 1. Различные партии, в том числе и малочисленные, имеют возможность быть представленными в парламенте, не входя в какие-либо коалиции. 2. Объединение различных интересов происходит после выборов Смешанная избирательная система включает элементы обеих вышеуказанных систем. Суть смешанной системы заключается в том, что определенная часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с принципами мажоритарной системы. Это способствует формированию устойчивого правительства. Другая часть мандатов распределяется в соответствии с принципами пропорциональной избирательной системы, что способствует более полному учету голосов избирателей и точнее отражает реальную картину политической ситуации в стране. В последние десятилетия некоторые организации (ООН, партии «зеленых» и др.) используют консенсусную систему выборов. Она имеет позитивную направленность, т. е. ориентирована не на критику противника, а на нахождение наиболее приемлемого для всех кандидата или избирательной платформы. Практически это выражается в том, что избиратель голосует не за одного, а за всех (обязательно больше двух) кандидатов и ранжирует их список в порядке собственных предпочтений. За первое место дается пять баллов, за второе — четыре, за третье — три, за четвертое — два, за пятое — один. После голосования полученные баллы суммируются, по их количеству определяется победитель. Как я уже говорила, избирательная система включает в себя два основных элемента: 1) теоретический (избирательное право); 2) практический (избирательный процесс). Международное и Российское избирательное право Статья 21 Всеобщей декларации прав человека ООН (от 10 декабря 1948 года) гласит: 1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. 2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. Статья 21 Всеобщей декларации прав человека ООН (от 10 декабря 1948 года) гласит: 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем, равном избирательном праве путем тайного голосования, обеспечивающих свободу голосования. Аналогичное положение содержится и в Международном пакте о гражданских и политических правах ООН 1966 г. (статья 25) Каждый гражданин должен иметь право и возможность: a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. В Конституции Российской Федерации, в отличие от многих зарубежных, не содержится специальной главы об избирательном праве. Самые общие нормы отражены в статье 32. Отдельные правила связываются с избранием Президента РФ (статья 81), Федерального Собрания (статья 97), местного самоуправления (статья 130). Данные конституционные нормы получили свою дальнейшую конкретизацию в федеральном законодательстве. История избирательного права России Российское избирательное право имеет свою историю, которая включает в себя 1) дореволюционное, 2) советское и 3) современное избирательное право. Дореволюционное законодательство о выборах В России выборы приобрели особую политическую значимость в начале XX века, когда широким кругам населения было предоставлено право принимать участие в формировании представительного высшего органа Государственной Думы, учреждение которого было провозглашено в ходе революции 1905-1907 г.г. 6 августа 1905 года Николай II подписал Манифест «О выборах в Государственную Думу». Основными законодательными актами, определившими порядок выборов в Государственную думу, были: 1) Положение «О выборах в Государственную думу» (от 6 августа 1905 года), 2) Правила «О применении и введении в действие Учреждения Государственной думы» (от 6 августа 1905 года). По Положению 6 августа 1905 года в выборах не участвовали: 1. Лица моложе 25 лет. 2. Лица женского пола. 3. Обучающиеся в учебных заведениях. 4. Воинские чины, состоящие на действительной службе. 5. «Бродячие инородцы», иностранные подданные. 6. Судимые (если они не были оправданы) за преступные деяния, влекущие лишение или ограничение прав, либо исключение со службы, а равно за кражу мошенничество, укрывание похищенного, покупку краденого и т.п. Кроме того, лишались права участвовать в выборах: 1) лица, лишенные духовного сана или звания «за пороки»; 2) исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам сословий, «к которому принадлежат»; 3) осужденные за уклонение от военной обязанности. Статья 8 Положения «О выборах в Государственную Думу» (от 6 августа 1905 года) запрещала участие губернаторов, вице-губернаторов, градоначальников и их помощников «в пределах подведомственной им местности» в выборах. Активного и пассивного избирательного права лишались и граждане, «занимающие полицейские посты в данной губернии или городе» (в том числе, сотские и десятские среди крестьян). В Положении «О выборах в Государственную Думу» оговаривались определенные ограничения для избрания непосредственно в Государственную думу. Ими не могли стать лица, не знающие русского языка, а также занимающие на гражданской службе должность с «определенным окладом содержания». Желающие попасть в Думу, говорилось в Положении, должны были отказаться от своего места на службе. 17 октября 1905 года Николай II подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». Этим манифестом Россия получила буржуазные свободы – слова, печати, личности, совести, собраний и союзов. 11 октября 1905 года было декларировано вручение избирательного права рабочим. Но им наделялись только рабочие на предприятиях фабрично-заводской и горной промышленности с числом не менее 50 человек. Подводя итог анализа данного периода развития избирательного права России можно сказать, что хотя избирательные права принадлежали очень немногим, и существовало огромное количество противоречий и неясности, нужно отдать должное самой идее передачи народу избирательных прав. Эта эпоха дала необходимый толчок для последующего развития избирательного права. Избирательное право в советской России Принятая после Октябрьской революции 1917 года Конституция РСФСР 1918 года провозгласила иные принципы избирательного права. Активным и пассивным избирательным правом были наделены: - граждане РСФСР обоего пола, - достигшие ко дню выборов 18 лет, - независимо от вероисповедания, национальности, оседлости, если они добывали средства к жизни производительным и общественно полезным трудом или занимались домашним хозяйством, обеспечивающим возможность производительного труда. Однако и здесь были ограничения. Не могли избирать и быть избранными: - лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; - лица, живущие на нетрудовой доход (проценты с капитала и т.п.); - частные торговцы; - монахи и служители церкви; - служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений; - члены царствовавшего в России дома; - душевнобольные лица; - лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом. По Конституции 1918 г. избирательными правами обладали не только советские граждане, но и иностранцы, проживающие на территории России и принадлежащие к рабочему классу или крестьянству. Конституция СССР, принятая в 1936 г., отказалась от указанных ограничений, отстранив от участия в выборах лиц, не являющихся гражданами СССР, несовершеннолетних, а также осужденных судом с лишением избирательных прав (последнее ограничение было отменено в 1958 г.). Произошли изменения в процедуре проведения выборов: многостепенные выборы вышестоящих звеньев представительных органов власти были заменены прямыми. В целом для избирательного права советского периода характерны следующие особенности: - Конституцией были детально регламентированы не только принципы избирательной системы, но и порядок проведения выборов как на федеральном, так и на республиканском и местном уровнях. - Эффективность выборов была достаточно высока, однако в то же время избирательная кампания проходила, как правило, формально, а итоги выборов зачастую были заранее предрешены. Новый этап в развитии российского избирательного законодательства наступил в связи с прекращением деятельности Верховного Совета и Съезда народных депутатов. Источники избирательного права Российской Федерации Избирательное право РФ имеет свои источники. Ими являются нормативные акты, в которых содержатся конституционно-правовые нормы, определяющие порядок проведения выборов. К числу таких источников относятся: - Конституция РФ, конституции республик в составе РФ; уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. - Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 № 19-ФЗ (в редакции 2016 года). - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (действующая редакция, 2017). - Указы и распоряжения Президента РФ, акты глав администраций и других руководителей исполнительных органов субъектов Российской Федерации по вопросам организации и проведения выборов. Активное избирательное право - право избирать, т.е. право граждан РФ участвовать в выборах в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления. Пассивное избирательное право - право избираться, т.е. право граждан РФ быть избранными в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления. Граждане РФ участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Всеобщим является такое избирательное право, когда все взрослые граждане имеют право участвовать в выборах. Гражданин РФ, достигший 18 лет, вправе избирать, и избираться - по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ и иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти. Устанавливаемый возраст кандидата не может быть: - менее 21 года - при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, - 30 лет - при выборах главы исполнительного орана государственной власти (Президента) субъекта Российской Федерации, - 21 года при выборах главы местного самоуправления; сроки обязательного проживания на указанной территории не могут быть менее одного года. Выборы, проводимые в России, являются равными. Это означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем, а избирательные права всех российских граждан в равной мере охраняются законом. Выборы в Российской Федерации являются прямыми. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямое избирательное право отличается от непрямого, которое может быть двух видов – косвенным и многостепенным. При косвенном избирательном праве избиратели выбирают выборщиков, которые, в свою очередь, избирают представителей или каких-либо иных лиц. Суть многостепенного избирательного права состоит в выборах представителей в вышестоящие представительные органы нижестоящими. Голосование на выборах является тайным. Это означает, что исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей. Избирателю предоставляется возможность использовать особую комнату или закрытую кабину для заполнения избирательного бюллетеня. В этих помещениях во время запрещается присутствие кого бы то ни было, включая и членов избирательной комиссии. Бюллетень опускается в избирательный ящик лично. Все граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом, включаются в списки избирателей. Список избирателей составляется участковой избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, представляемых по установленной форме главой местной администрации, командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения РФ. В Российской Федерации используется территориальный принцип организации выборов. Выборы производятся по избирательным округам. Избирательный округ – это избирательная территориальная единица, образуемая в порядке, устанавливаемом законодательством для проведения выборов. Избирательные округа образовываются при соблюдении следующих требований: – примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях не более 15%; – избирательный округ составляет единую территорию: не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий.
