042-П - Санкт-Петербургский государственный университет

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Дело № 042
ИМЕНЕМ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 042-П
по делу о толковании положений пункта 5 статьи 40
Устава Санкт-Петербурга
Санкт-Петербург
2 октября 2002 года
Уставный
суд
Санкт-Петербурга
в
составе
Председателя
Н.М. Кропачева, судей О.В. Герасиной, Н.Ф. Гуцан, Л.Б. Ескиной,
В.Г. Ильинской, А.А. Ливеровского, А.И. Осоцкого,
с участием представителя Муниципального совета муниципального
образования «Полюстрово», председателя Муниципального совета — главы
муниципального образования «Полюстрово» А.А.Жабрева, представителя
губернатора
Санкт-Петербурга
А.М.Чесноковой,
представителя
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга О.И.Трусковой,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга,
пунктом «б» статьи 3, статьями 30, 63, 68, 76 и 77 Закона Санкт-Петербурга
«Об Уставном суде Санкт-Петербурга»,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании
положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга.
Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Муниципального
совета муниципального образования «Полюстрово» о толковании
положений, содержащихся в пункте 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в понимании положений пункта 5 статьи 40 Устава
Санкт-Петербурга в части применения указанных положений к порядку
исчисления сроков полномочий действующего губернатора СанктПетербурга.
Заслушав сообщения судей-докладчиков В.Г. Ильинской и
А.А. Ливеровского, объяснения представителя заявителя, выступления
представителей губернатора Санкт-Петербурга и Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга, показания свидетелей: депутатов Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга В.А.Калинина, И.П. Михайлова, О.А.Нилова,
Л.П.Романкова, С.Б.Тарасова, а также заместителя председателя
Административного комитета Санкт-Петербурга – начальника отдела
подготовки проектов правовых актов А.В.Митяниной,
2
исследовав представленные документы и иные материалы дела,
Уставный суд Санкт-Петербурга
УСТАНОВИЛ:
1. 12 сентября 2002 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил
запрос Муниципального совета муниципального образования «Полюстрово»
(далее – заявитель) о толковании пункта 5 статьи 40 Устава СанктПетербурга, предусматривающего, что одно и то же лицо не может быть
губернатором Санкт-Петербурга более двух сроков подряд, если иное не
предусмотрено федеральным законом.
Данное положение Устава Санкт-Петербурга, как указывает заявитель,
полностью соответствует пункту 5 статьи 18 Федерального закона от 6
октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее —
Федеральный закон № 184-ФЗ), устанавливающему, что высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на
указанную должность более двух сроков подряд. В запросе отмечается, что
аналогичная норма была включена и в статью 27 Закона Санкт-Петербурга от
6 марта 1996 года № 25-3 «О системе органов государственной власти СанктПетербурга» (далее – Закон Санкт-Петербурга «О системе органов
государственной власти»), то есть до вступления в силу Устава СанктПетербурга.
Заявитель также обращает внимание на то, что в соответствии с
Федеральным законом от 8 февраля 2001 года № 3-ФЗ «О внесении
дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный
закон № 184-ФЗ был дополнен статьей 301, в соответствии с которой
определение сроков полномочий высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществляется
без учета начавшегося до вступления в силу Федерального закона № 184-ФЗ
срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день вступления в силу
Федерального закона № 184-ФЗ должность высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
3
В запросе приводится правовая позиция Конституционного Суда
Российской Федерации, выраженная в Постановлении от 9 июля 2002 года
№ 12-П по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи
18 и статьи 301 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108
Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного
Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона
Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха
(Якутия)» (далее — Постановление Конституционного Суда № 12-П), о том,
что норма пункта 5 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ, содержащая
общий принцип, согласно которому одно и то же лицо не может избираться
на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) более двух сроков подряд, вступила в силу
19 октября 1999 года. Конституционный Суд Российской Федерации, как
отмечает заявитель, также постановил, что субъекты Российской Федерации,
которые в порядке опережающего правового регулирования предусмотрели в
своих конституциях и уставах не противоречащее названному общему
принципу ограничение, вправе самостоятельно решить вопрос о том, как
следует исчислять указанные сроки — продолжается ли исчисление, ранее
установленное субъектом Российской Федерации, либо оно начинается после
вступления в силу названного Федерального закона.
При этом, как указывается в запросе, в Уставе Санкт-Петербурга не
содержится в настоящее время и не содержалось ранее норм, регулирующих
порядок исчисления сроков полномочий действующего губернатора СанктПетербурга. Заявитель полагает, что в Уставе Санкт-Петербурга
обнаруживается неопределенность в понимании вопросов о том, избран ли
действующий губернатор Санкт-Петербурга на данную должность в мае 2000
года на первый срок или на второй срок подряд, и имеет ли право губернатор
Санкт-Петербурга, избранный на указанную должность впервые
до
вступления в силу Устава Санкт-Петербурга и замещающий данную
должность на момент рассмотрения настоящего дела, выставлять свою
кандидатуру на очередных выборах губернатора Санкт-Петербурга.
По
мнению
представителя
губернатора
Санкт-Петербурга,
обстоятельства (избрание губернатора Санкт-Петербурга и вступление его в
должность), имевшие место до вступления в силу Устава Санкт-Петербурга,
не имеют правового значения при применении пункта 5 статьи 40 Устава
Санкт-Петербурга. Этот вывод основан на том, что Устав Санкт-Петербурга
был принят после избрания губернатора Санкт-Петербурга в 1996 году.
После очередного (повторного) избрания в 2000 году губернатора СанктПетербурга в 2001 году были приняты и вступили в силу изменения в Устав
4
Санкт-Петербурга, вследствие которых был изменен юридический статус и
расширен круг уставных полномочий губернатора Санкт-Петербурга.
Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о том,
имеют ли правовое значение для понимания нормы, содержащейся в пункте 5
статьи 40 Устава Санкт-Петербурга, обстоятельства (избрание губернатора
Санкт-Петербурга и его вступление в должность), имевшие место до
введения в действие Устава Санкт-Петербурга.
2.1. Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской
Федерации установление общих принципов организации системы органов
государственной власти находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 1
статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов
государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается
субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с
основами конституционного строя Российской Федерации и общими
принципами организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом.
В статье 40 Устава Санкт-Петербурга определены, в том числе,
требования, предъявляемые к лицу, которое может быть губернатором
Санкт-Петербурга. Пункт 2 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга
устанавливает, что губернатором Санкт-Петербурга может быть избран
гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным
правом в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
федеральным законом, достигший на день выборов 30-летнего возраста.
Пункт 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга определяет ограничение в
отношении определенной категории лиц, которые не могут занимать
должность губернатора Санкт-Петербурга.
Положения пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга относятся к
общим принципам организации системы органов государственной власти.
Таким образом, исследуемая норма регулирует вопрос, находящийся в
совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга. Данный
вывод
соответствует
позиции,
выраженной
в
Постановлении
Конституционного Суда № 12-П (абзац третий пункта 2.3). В соответствии с
частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам
совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации.
2.2. Уставный суд Санкт-Петербурга при толковании положения
пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга учитывает соотношение
5
содержания данной нормы как с действующим федеральным
законодательством, так и нормативными правовыми актами Российской
Федерации, действовавшими до вступления в силу Устава Санкт-Петербурга.
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая
1991 года № 1260-1 «О структуре органов управления города Ленинграда»
было утверждено Положение о структуре управления города Ленинграда, в
части первой пункта 2 которого предусмотрено, что главой исполнительной
власти Ленинграда является мэр города. Тем же Постановлением было
утверждено Положение о порядке избрания мэра города Ленинграда, в
котором (часть четвертая пункта 1) установлено, что один и тот же
гражданин не может быть мэром города Ленинграда более двух сроков
подряд. Данное Постановление было введено в действие до вступления в
силу Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, и,
следовательно, согласно части 2 Раздела второго Конституции Российской
Федерации «Заключительные и переходные положения» должно применяться
в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.
Установленные указанным правовым актом РСФСР, а также
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 года
№ 1562-1 «О структуре и функциях органов представительной и
исполнительной власти в Ленинграде» полномочия мэра Санкт-Петербурга
(до 6 сентября 1991 года – мэра Ленинграда), позволяют рассматривать
должность мэра как должность руководителя исполнительного органа
государственной власти Ленинграда (Санкт-Петербурга).
В период, когда на основании Указа Президента Российской
Федерации от 21 декабря 1993 года № 2252 «О реформе органов
государственной власти г. Санкт-Петербурга» мэр Санкт-Петербурга, являясь
руководителем исполнительного органа государственной власти СанктПетербурга, одновременно осуществлял функции Санкт-Петербургского
Городского Собрания, было издано распоряжение мэра Санкт-Петербурга от
23 ноября 1994 года № 1192-р «О системе государственных органов
исполнительной власти Санкт-Петербурга», которым было утверждено
Положение о системе государственных органов исполнительной власти
Санкт-Петербурга, в пункте 2.1 которого содержалось прямое указание на
статус мэра Санкт-Петербурга как высшего должностного лица СанктПетербурга и руководителя органов исполнительной власти СанктПетербурга. Согласно части первой пункта 2.7 указанного Положения одно и
то же лицо не может быть мэром Санкт-Петербурга более двух сроков
подряд.
Должность руководителя исполнительного органа государственной
власти Санкт-Петербурга впервые получила наименование «губернатор
Санкт-Петербурга» в Законе Санкт-Петербурга от 28 февраля 1996 года
6
№ 15-1 «О выборах главы исполнительной власти Санкт-Петербурга».
Статус губернатора Санкт-Петербурга как руководителя исполнительного
органа государственной власти Санкт-Петербурга был определен Законом
Санкт-Петербурга «О системе органов государственной власти».
14 января 1998 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был
принят Устав Санкт-Петербурга, в пункте 1 статьи 16 которого руководитель
исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга был
назван губернатором Санкт-Петербурга. При этом пункт 5 статьи 41 Устава
Санкт-Петербурга содержал положение, в соответствии с которым одно и
тоже лицо не может быть губернатором Санкт-Петербурга более двух
полных сроков подряд.
Законом Санкт-Петербурга от 31 января 2001 года № 110-13
«О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга в связи с
изменением федерального законодательства» было установлено, что
губернатор Санкт-Петербурга является высшим должностным лицом СанктПетербурга.
Законодатель, изменяя наименование должности руководителя
исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга и
определяя его статус, во всех случаях последовательно сохранял такие
элементы его публично-правового статуса как выборность, деятельность на
принципе единоначалия, а также ограничение максимального числа сроков
пребывания одного и того же лица в соответствующей должности.
Таким образом, ограничение возможности для одного и того же лица
быть руководителем высшего исполнительного органа государственной
власти Санкт-Петербурга, закрепленное впервые в законодательстве
Российской Федерации применительно к Ленинграду (Санкт-Петербургу) в
1991 году и воспроизведенное в дальнейшем в законодательстве СанктПетербурга, действовало во время выборов мэра Ленинграда в 1991 г., а
также выборов губернатора Санкт-Петербурга в 1996 г. и выборов
губернатора Санкт-Петербурга в 2000 г.
3. Включая последовательно в нормативные правовые акты СанктПетербурга правило о невозможности для одного и того же лица более двух
раз подряд замещать должность руководителя исполнительного органа
государственной власти Санкт-Петербурга, законодатель Санкт-Петербурга
неизменно сохранял норму о сменяемости лица, замещающего
соответствующую должность, обеспечивающую реализацию принципов
народовластия и свободных выборов, закрепленных в статьях 4 и 15 Устава
Санкт-Петербурга. Данное ограничение направлено на минимизацию
(уменьшение)
влияния
негативных
факторов
функционирования
единоначальной выборной власти и является гарантией права на участие
граждан в управлении делами государства как непосредственно, так и через
7
своих представителей. Не предусматривая при этом в нормативных правовых
актах, содержащих этот принцип, специального механизма преемственности
и не назначая новые выборы, законодатель Санкт-Петербурга тем самым
фактически установил порядок исчисления срока полномочий руководителя
исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга. В
соответствии с данным порядком срок полномочий руководителя
исполнительного органа государственной власти Ленинграда (СанктПетербурга), течение которого началось в 1991 году, срок полномочий
руководителя исполнительного органа государственной власти СанктПетербурга, течение которого началось в 1996 году, и срок полномочий
руководителя исполнительного органа государственной власти СанктПетербурга, течение которого началось в 2000 году, являются сроками
полномочий, о которых идет речь в пункте 5 статьи 40 Устава СанктПетербурга.
Введение в Санкт-Петербурге порядка, на основании которого первым
сроком из числа двух возможных для лица, замещающего в настоящее время
должность губернатора Санкт-Петербурга (высшего должностного лица
Санкт-Петербурга), является иной срок, нежели срок, начавшийся после его
избрания жителями Санкт-Петербурга в 1996 году, приведет к умалению
гарантий на реализацию права жителей Санкт-Петербурга как граждан
Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей. Это неизбежно приведет
к нарушению пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, в соответствии с
которым в Санкт-Петербурге гарантируются права гражданина в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, и фактически придаст
обратную силу норме, ухудшающей положение избирателей, проживающих в
Санкт-Петербурге.
4.
Доводы
заявителя
о
необходимости
учета
позиции
Конституционного Суда Российской Федерации применительно к
законодательству Санкт-Петербурга об ограничении числа сроков
пребывания в должности руководителя исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, изложенной в
Постановлении Конституционного Суда № 12-П, не могут быть приняты во
внимание Уставным судом Санкт-Петербурга по следующим причинам.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении
№ 12-П указал, что для субъектов Российской Федерации, законодательство
которых на момент вступления в силу Федерального закона № 184-ФЗ
(19 октября 1999 года) не содержало ограничения числа сроков избрания
одного и того же лица на должность руководителя исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, первым сроком из
числа двух возможных для любого лица, в том числе, для замещавшего на
8
тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно
было избрано после 19 октября 1999 года.
В решении Конституционный Суд Российской Федерации также
постановил, что правом самостоятельно решать вопрос о том, как следует
исчислять сроки полномочий руководителя исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, обладают субъекты
Российской Федерации, установившие в порядке «опережающего правового
регулирования» ограничение, в соответствии с которым одно и то же лицо не
может избираться на указанную должность более двух раз подряд. При этом,
как следует из Постановления № 12-П, Конституционный Суд Российской
Федерации под термином «опережающее правовое регулирование»
подразумевает ситуацию, когда субъекты Российской Федерации
предусмотрели
данный
принцип
организации
системы
органов
государственной власти в условиях отсутствия федерального регулирования
указанного вопроса.
Учитывая, что принцип ограничения пребывания в должности
руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации был установлен в Санкт-Петербурге (Ленинграде) не
законодательством Санкт-Петербурга (Ленинграда), а законодательством
Российской Федерации еще в 1991 году, то последующие правовые акты
Санкт-Петербурга, предусматривающие ограничение срока замещения
должности руководителя исполнительного органа государственной власти
Санкт-Петербурга, не могут рассматриваться как правовые акты так
называемого «опережающего правового регулирования». Целью издания
этих актов являлось лишь реализация норм, предусмотренных
законодательством Российской Федерации.
Таким образом, Санкт-Петербург не относится к числу тех субъектов
Российской Федерации, которые в соответствии со второй частью абзаца
второго пункта 1 резолютивной части Постановления Конституционного
Суда № 12-П вправе самостоятельно решить вопрос о том, как следует
исчислять указанные сроки — продолжается ли исчисление срока, ранее
установленного субъектом Российской Федерации, либо оно исчисляется
после вступления в силу Федерального закона № 184-ФЗ.
В то же время, Санкт-Петербург не может относиться и к тем субъектам
Российской Федерации, законодательство которых на момент вступления в
силу Федерального закона № 184-ФЗ не содержало ограничения числа сроков
пребывания одного и того же лица в должности руководителя
исполнительного органа государственной власти. Следовательно, порядок
исчисления сроков полномочий руководителя исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, установленный
Конституционным Судом Российской Федерации в первой части абзаца
второго пункта 1 резолютивной части Постановления Конституционного
9
Суда № 12-П, не может применяться к исчислению сроков полномочий
действующего губернатора Санкт-Петербурга.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 61, 63, 64 Закона
Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», Уставный суд
Санкт-Петербурга
ПОСТАНОВИЛ:
1. Из положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга,
устанавливающих, что одно и то же лицо не может быть губернатором
Санкт-Петербурга более двух сроков подряд, если иное не предусмотрено
федеральным законом, следует, что при определении количества сроков
пребывания одного и того же лица в должности губернатора СанктПетербурга (руководителя исполнительного органа государственной власти
Санкт-Петербурга, высшего должностного лица Санкт-Петербурга) должны
учитываться правоотношения, как имевшие место до вступления в силу
данной нормы, так и возникающие после указанного момента.
2. Из положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга во
взаимосвязи со статьями 4 и 15, а также подпунктом 13 пункта 1 и пунктом 3
статьи 11 Устава Санкт-Петербурга следует, что срок полномочий
руководителя исполнительного органа государственной власти СанктПетербурга, течение которого началось в 1991 году, срок полномочий
руководителя исполнительного органа государственной власти СанктПетербурга, течение которого началось в 1996 году, и срок полномочий
руководителя исполнительного органа государственной власти СанктПетербурга, течение которого началось в 2000 году, являются сроками
полномочий, о которых идёт речь в пункте 5 статьи 40 Устава СанктПетербурга.
3. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде
Санкт-Петербурга» настоящее Постановление окончательно, обжалованию
не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
4. Согласно статье 77 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде
Санкт-Петербурга» данное толкование является официальным и
обязательным для всех органов государственной власти, судов, органов
местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга,
муниципальных образований, организаций, общественных объединений,
должностных лиц и граждан.
10
5. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном суде
Санкт-Петербурга» настоящее Постановление подлежит официальному
опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.
Председатель Уставного суда
Санкт-Петербурга
Н.М. Кропачев
судьи Уставного суда
Санкт-Петербурга
О.В. Герасина
Н.Ф. Гуцан
Л.Б. Ескина
В.Г. Ильинская
А.А. Ливеровский
А.И. Осоцкий