СОДЕРЖАНИЕ СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие ........................................................................................................ 7
Введение .............................................................................................................. 8
Список сокращений.......................................................................................... 10
Глава 1. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО И ИНФОРМАЦИОННОЕ
ОБЩЕСТВО ..................................................................................................... 12
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки ............. 12
§ 2. Понятие информационной сферы общества....................................... 22
§ 3. Информационная политика: понятие, содержание
и значение ................................................................................................... 25
§ 4. Понятие информационного права, его место
в системе российского права ...................................................................... 30
§ 5. Предмет и методы информационного права ...................................... 37
§ 6. Информационное право как наука ..................................................... 54
§ 7. Некоторые тенденции развития современного
информационного общества ..................................................................... 61
Контрольные вопросы ................................................................................ 63
Нормативные акты и судебная практика ................................................... 63
Рекомендуемая литература.......................................................................... 64
Глава 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ОСНОВНЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА......................................................................... 65
§ 1. Общая характеристика информационных прав
и свобод человека и гражданина ................................................................ 65
§ 2. Правовые режимы информации .......................................................... 68
§ 3. Право граждан и организаций на информацию ................................. 73
Контрольные вопросы ................................................................................ 85
Нормативные акты и судебная практика ................................................... 85
Рекомендуемая литература.......................................................................... 86
Глава 3. ИСТОЧНИКИ И ПРИНЦИПЫ
ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА ................................................................87
§ 1. Понятия источников информационного
права и их классификация .......................................................................87
§ 2. Особенности системы источников информационного права ............ 89
§ 3. Система информационного законодательства
Российской Федерации .............................................................................. 91
4
Содержание
§ 4. Классификация источников информационного права,
их виды ......................................................................................................97
§ 5. Общая характеристика принципов информационного права ........... 99
§ 6. Действие информационного законодательства во времени
и в пространстве ........................................................................................103
Контрольные вопросы ...............................................................................106
Нормативные акты и судебная практика ..................................................106
Рекомендуемая литература.........................................................................106
Глава 4. ИНФОРМАЦИОННЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ ...........................107
§ 1. Понятие информационного правоотношения ...................................107
§ 2. Структура информационного правоотношения.................................111
§ 3. Классификация информационных правоотношений........................123
Контрольные вопросы ...............................................................................126
Нормативные акты и судебная практика ..................................................127
Рекомендуемая литература.........................................................................127
Глава 5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННОГО
ДОКУМЕНТООБОРОТА ................................................................................128
§ 1. Общая характеристика законодательства в сфере
электронного документооборота ...............................................................128
§ 2. Понятия электронного документа и электронной подписи.
Виды электронной подписи.......................................................................133
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра ........................139
§ 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти
в сфере использования электронной подписи ..........................................149
Контрольные вопросы ...............................................................................151
Нормативные акты и судебная практика ..................................................151
Рекомендуемая литература.........................................................................151
Глава 6. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
В ОБЛАСТИ СВЯЗИ И МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ .........................152
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы
функционирования ....................................................................................152
§ 2. Право и Интернет как социальные явления .......................................170
§ 3. Интернет-право как новое научное направление
и межотраслевой институт права ...............................................................180
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов права
в киберпространстве. Источники интернет-права ...................................190
§ 5. Правовые регулирование деятельности сетевых СМИ ......................199
Контрольные вопросы ...............................................................................205
Нормативные акты и судебная практика ..................................................206
Рекомендуемая литература.........................................................................206
Содержание
5
Глава 7. ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ .................208
§ 1. Правовой статус средства массовой
информации ...............................................................................................208
§ 2. Общие принципы работы средств массовой
информации ...............................................................................................210
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств
массовой информации ...............................................................................213
§ 4. Специальная редакционная ответственность средств
массовой информации ...............................................................................222
Контрольные вопросы ...............................................................................224
Нормативные акты и судебная практика ..................................................225
Рекомендуемая литература.........................................................................225
Глава 8. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
ПО ЗАЩИТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ .............................................226
§ 1. Понятие государственной тайны. Сведения, составляющие
государственную тайну ..............................................................................226
§ 2. Отнесение сведений к государственной тайне
и их засекречивание и рассекречивание ...................................................229
§ 3. Распоряжение сведениями, составляющими
государственную тайну ..............................................................................235
§ 4. Защита сведений, составляющих
государственную тайну ..............................................................................237
§ 5. Контроль и надзор за обеспечением защиты
государственной тайны ..............................................................................243
Контрольные вопросы ...............................................................................245
Нормативные акты и судебная практика ..................................................245
Рекомендуемая литература.........................................................................246
Глава 9. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ
ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ БИБЛИОТЕЧНОГО
И АРХИВНОГО ДЕЛА .....................................................................................247
§ 1. Правовое регулирование общественных отношений
в области библиотечного дела....................................................................247
§ 2. Правовое регулирование общественных отношений
в области формирования обязательного экземпляра
документов..................................................................................................263
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений
в области архивного дела и архивов...........................................................276
Контрольные вопросы ...............................................................................295
Нормативные акты и судебная практика ..................................................295
Рекомендуемая литература.........................................................................296
6
Содержание
Глава 10. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
В ОБЛАСТИ ОБРАБОТКИ ПЕРСОНАЛЬНЫХ ДАННЫХ ...........................297
§ 1. Понятие и виды персональных данных.
Порядок обработки персональных данных ...............................................297
§ 2. Права и обязанности субъекта персональных данных .......................306
§ 3. Права и обязанности оператора при обработке
персональных данных ................................................................................310
§ 4. Контроль и надзор за обработкой персональных данных ..................318
§ 5. Ответственность за нарушение положений законодательства
о персональных данных .............................................................................321
Контрольные вопросы ...............................................................................323
Нормативные акты и судебная практика ..................................................324
Рекомендуемая литература.........................................................................324
Глава 11. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ...................325
§ 1 Понятие информационной безопасности ...........................................325
§ 2. Понятие правонарушения в информационной сфере .......................331
§ 3. Киберпреступления и киберпреступность: понятие,
основные черты и формы проявления ......................................................340
Контрольные вопросы ...............................................................................347
Нормативные акты и судебная практика ..................................................347
Дополнительная литература ......................................................................348
Заключение ......................................................................................................349
ПРЕДИСЛОВИЕ
Московская государственная юридическая академия имени
О. Е. Кутафина приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки «Юриспруденция».
С 2011 г. Российская Федерация перешла на уровневую систему
высшего профессионального образования, включающую уровни —
бакалавриат и магистратуру. Министерством образования и науки
Российской Федерации утверждены федеральные государственные
образовательные стандарты высшего профессионального образования
(ФГОС ВПО) по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция
(квалификации (степени) “бакалавр” и “магистр”)», разработанные
Учебно-методическим объединением по юридическому образованию
вузов Российской Федерации совместно с работодателями и их объединениями, в первую очередь — с Ассоциацией юристов России.
Учебники, вошедшие в серию, полностью соответствуют требованиям ФГОС ВПО по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция (квалификации (степени) “бакалавр”)», примерной основной
образовательной программе бакалавриата, утвержденной Учебно-методическим объединением, и примерным программам учебных дисциплин, являющихся составной частью основной образовательной программы. Более того, все учебники подготовлены профессорско-преподавательским коллективом МГЮА имени О. Е. Кутафина, который
и разрабатывал примерные программы учебных дисциплин базовой
части ФГОС ВПО для бакалавриата.
Учебники и пособия по учебным дисциплинам вариативной части
основной образовательной программы для бакалавров юриспруденции подготовлены в соответствии с учебным планом МГЮА имени
О. Е. Кутафина.
Предложенная серия учебников и учебных пособий адресована
студентам, обучающимся по программам бакалавриата, преподавателям вузов, практикующим юристам и всем интересующимся правом.
Ректор МГЮА имени О. Е. Кутафина,
cопредседатель Учебно-методического
объединения по юридическому образованию
вузов Российской Федерации
В. В. Блажеев
8
Введение
ВВЕДЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ
Актуальность информационного права как комплексной отрасли
российского права обусловлена развитием информационного общества, процессами всеобщей информатизации, повышением роли
информации во всех сферах жизни и необходимостью обеспечения
информационной безопасности государства и личности.
Именно поэтому в большинстве юридических вузов в учебные
планы включается дисциплина «Информационное право», которая
призвана сформировать у студентов системные знания об основах и
специфике правового регулирования информационных отношений,
выработать основные навыки правильного толкования и применения норм информационного права.
Целью учебной дисциплины «Информационное право» является
формирование у будущих юристов общекультурных и профессиональных компетенций, необходимых и достаточных для осуществления
нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной профессиональной деятельности в информационной сфере, осуществления экспертно-консультационной деятельности по вопросам информационно-правового положения личности и организации, толкования и применения информационного законодательства РФ.
Для достижения целей дисциплины «Информационное право»
должны быть решены следующие задачи:
— заинтересовать обучающихся в углубленном изучении таких базовых положений информационного права, как понятия и правовая
природа информационного общества и социальной информации;
— показать особенности правового режима отдельных видов информации;
— уделить особое внимание вопросам обеспечения информационной безопасности личности и государства;
— рассмотреть особенности правового регулирования в сфере
электронного документооборота;
— рассмотреть вопросы правового регулирования информационных отношений в сфере массовой информации и массовых коммуникаций;
— показать правовые основы противодействия отельным видам
правонарушений в информационной сфере и в частности в киберпространтве.
Для этого в предлагаемом учебнике последовательно рассмотрены вопросы о правовой природе информации, о понятии и системе
информационного законодательства, об основах правого регулирования информационных отношений и особенностях правового
Введение
9
режима отдельных видов информации. Особое внимание уделено
вопросам обеспечения информационной безопасности личности и
государства, правовым режимам государственной тайны и персональных данных. Рассмотрены проблемы правового регулирования
средств массовой информации и особенности правового воздействия на отношения в кибернетическом пространстве. Раскрыты понятие и особенности электронного документа, положения российского законодательства об электронном документообороте.
Условием успешного освоения дисциплины является освоение
студентами:
— в области знаний: целей, задач, основных направлений построения информационного общества в РФ и правовой информатизации,
основных направлений осуществления государственной информационной политики и обеспечения информационной безопасности;
— в области понимания: особенностей информации и информационных объектов, объективных закономерностей протекания информационных процессов, особенностей общественных отношений
в кибернетическом пространстве;
— в области умения: навыков разграничения функций участников информационных отношений; применения норм информационного, конституционного, гражданского, административного и
уголовного права к соответствующим общественным отношениям в
информационной сфере.
Это позволит будущему юристу подготовиться к нормотворческой,
правоприменительной, правоохранительной, экспертно-консультационной и педагогической видам профессиональной деятельности в
сфере общественных отношений, регулируемых информационным
правом.
Содержание дисциплины «Информационное право» основывается на таких предшествующих дисциплинах, как «Информационные технологии в юридической деятельности», «Правовая информатика», «Теория государства и права», «Конституционное право»,
«Гражданское право», «Административное право», «Уголовное
право».
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
Нормативные правовые акты
Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята
всенародным голосованием 12 ноября 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции
Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря
2008 г. №7-ФКЗ)
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть вторая от 26 января 1996 г.
№ 14-ФЗ; часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ; часть четвертая
от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря
2001 г. №197-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня
1996 г. № 63-ФЗ
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ
Закон об информации — Федеральный закон от 27 июня 2006 г.
№ 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»
Закон об электронной подписи — Федеральный закон от 6 апреля
2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»
Закон о государственной тайне — Закон РФ от 21 июля 1993 г.
№ 5485-1 «О государственной тайне»
Закон о персональных данных — Федеральный закон от 27 июля
2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»
Официальные издания
РГ — Российская газета
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
САПП РФ — Собрание актов Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации
Органы власти
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
Минкомсвязь — Министерство связи и массовых коммуникаций
Российской Федерации
Список сокращений
11
Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации
Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации
Минобрнауки России — Министерство образования и науки Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации
ЦБ России — Центральный банк Российской Федерации
Прочие сокращения
абз. — абзац
АИС — автоматизированная информационная система
АСУ — автоматизированная система управления
АСУП — информационная система управления предприятием
ГАС — государственная автоматизированная система
гл. — глава(-ы)
ГОСТ— Государственный стандарт
долл. — доллар(-ы)
ЕС — Европейский союз
ИПС — информационно-поисковая система
ООН — Организация Объединенных Наций
ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития
п. — пункт(-ы)
подп. — подпункт(-ы)
разд. — раздел(-ы)
РИФ — Российский интернет-форум
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая
Республика
РФ — Российская Федерация
СБСЕ (ОБСЕ) — Совещание по безопасности и сотрудничеству в
Европе
СМИ — средства массовой информации
СНГ — Содружество Независимых Государств
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
США — Соединенные Штаты Америки
ст. — статья(-и)
ЭВМ — электронная вычислительная машина
ЭП — электронная подпись
ЭЦП — электронная цифровая подпись
ЮНСИТРАЛ — комиссия Организации Объединенных Наций по
праву международной торговли
G8 — восьмерка крупнейших мировых держав
ГЛАВА 1. ИНФОРМАЦИОННОЕ
ПРАВО И ИНФОРМАЦИОННОЕ
ОБЩЕСТВО
План главы
1. Информационное общество: понятие, структура, признаки.
2. Понятие информационной сферы общества.
3. Информационная политика: понятие, содержание и правовое
значение.
4. Понятие информационного права, его место в системе российского права.
5. Предмет и методы информационного права.
6. Информационное право как наука.
7. Некоторые тенденции развития информационного права и современного общества.
§ 1. Информационное общество:
понятие, структура, признаки
В последние годы во всем мире значительно увеличилось количество законодательных коллизий, связанных с электронной экономикой. Человечество впервые столкнулось с ситуацией, когда циркуляция информации приобрела масштабный характер и осуществляется в электронно-цифровой форме, а существующие законы,
регулирующие вещные отношения, не всегда подходят для регулирования подобных отношений. В Российской Федерации ситуация
усугубляется еще и тем, что нет хорошо проработанной законодательной традиции регулирования отношений в сфере информатики и электронной торговли. Действующее законодательство в этой
сфере явно недостаточно, имеет грубые нарушения в юридической
технике, что не способствует формированию единого информационного пространства.
В настоящее время мы находимся на этапе становления и развития
глобальной информационной индустрии, которая переживает период
технологической конвергенции, организационных слияний, законодательной либерализации. Эти процессы характеризуются увеличением роли знаний и правовой информации, появлением новых форм
«электронной» демократии, структурных сдвигов в системе занятости
и трудоустройства.
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки
13
Современный период развития можно охарактеризовать как переход от постиндустриального общества к обществу информационному.
Его невозможно сегодня представить без интенсивных информационных обменов и развивающихся информационных систем. Информационные потоки постепенно становятся рычагами управления общественными процессами. Не случайно А. Б. Венгеров отмечал тот факт,
что в теории права и государства при осмыслении формы правления
следует дополнять три ветви власти, выделенные еще Ш. Л. Монтескье, четвертой властью, а именно средствами массовой информации,
прежде всего электронными, которые обладают возможностью управлять, манипулировать потоками информации в современном мире1.
В нашей истории можно выявить несколько информационных революций, связанных с преобразованием общественных отношений
путем кардинальных изменений в сфере обработки информации.
Первая такая революция произошла в результате появления
письменности и возможности фиксации информации (начался этот
процесс примерно около 10 тыс. лет назад), вторая — с изобретением
в середине XVI в. книгопечатания. Использование электричества в
конце XIX в. позволило оперативно накапливать и передавать информацию по каналам связи (телеграф, телефон, радио) в разные
части света и ознаменовало наступление третьей информационной
революции. Следующая революция, произошедшая в 70-е гг. XX в.,
связана с созданием компьютеров, компьютерной сети. Результатом имевшего место в конце XX в. информационного прорыва является рождение в XXI в. общества нового типа — информационного. Итак, мы живем в то «предреволюционное» время, которое
характеризуется проникновением информационных технологий во
все сферы нашей повседневной жизни. Выход Интернета в космическое пространство, называемое нами «объединением глобальных
пространств» — кибернетического и космического, — лишь первый
шаг к пятой информационной революции. Вполне очевидно, что мы
переживаем переходный период, то, что можно назвать технологической «разминкой».
Понятие «информационное общество» появилось во второй половине 1960-х гг., а сам термин стал достоянием научной общественности
в 1970-е гг., когда в Японии был разработан план создания информационного общества. Под информационным обществом понимается такое общество, в котором главным условием благополучия каждого
человека и каждого государства становится знание, полученное благодаря беспрепятственному доступу к информации и умению работать с
1
Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Юриспруденция, 1999. С. 112.
14
Глава 1. Информационное право и информационное общество
ней, а сам обмен информацией не имеет ни временных, ни пространственных, ни политических границ1.
Все многообразие обществ можно разделить на определенные
типы. Выделяют дописьменные и письменные общества, простые и сложные общества (история сложных обществ насчитывает 5—6 тыс. лет, а
простых — 40 тыс.; простые общества были, как правило, дописьменными). Важную для нашей страны типологию общества и государства
предложили Л.-Г. Морган, К. Маркс, Ф. Энгельс и В. Ленин. Они выделяли первобытные, рабовладельческие, феодальные, капиталистические и коммунистические общества. Следует также упомянуть концепцию развития общества, выдвинутую в 60-е гг. XX в. исследователем
Даниелем Беллом. Суть ее состоит в том, что человеческое общество
последовательно проходит три стадии, которые соответствуют трем
типам общества — доиндустриального, индустриального, постиндустриального. Переход или смена общества характеризуется изменением
технологий, способов производства, форм собственности, политических режимов, социальных институтов, культуры, образа жизни, численности населения. Наибольший интерес для нас представляет именно постиндустриальное общество.
Можно выделить следующие его черты: первичность научного
знания и информации, широкая автоматизация и компьютеризация
производства, минимизация живого труда в процессе материального производства, а в перспективе — возникновение так называемого
безлюдного производства, постепенный переход от промышленной
экономики к обслуживающей. Кроме того, необходимо отметить ведущую роль науки, образования, культуры, медицины, массовое распространение творческого, интеллектуального труда, возникновение
бесклассовой социально-профессиональной структуры, в которой ведущими станут группы, обладающие высоким уровнем образования и
компетентности.
Концепция информационного общества является как раз разновидностью теории постиндустриального общества, базу которой заложили 3. Бжезинский, Д. Белл, О. Тоффлер. Рассматривая общественное
развитие как смену этих трех стадий, сторонники теории информационного общества связывают его становление с преобладанием «четвертого» сектора экономики — информационного сектора, следующего за сельским хозяйством, промышленностью и экономикой услуг.
Информационное общество представляет собой социологическую и
футурологическую концепцию, в основе которой лежит производство
и использование научно-технической и другой информации. Особое
1
См.: Morel Ph. Pratique rélation presse. Paris, 2001. P. 96.
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки
15
значение приобретает уровень образования членов данного общества.
Бурное развитие получают «индустрия знаний» и их распространение.
Подобные изменения связаны с информатизацией практически всех
сфер жизни общества, появлением глобальных информационных систем. Преобладающую роль здесь играет интеллектуальная собственность.
Революционное действие информационной технологии приводит
к тому, что в информационном обществе классы заменяются социально недифференцированными «информационными сообществами»
(Е. Масуда). Традиционным громоздким корпорациям О. Тоффлер
противопоставляет «малые» экономические формы — индивидуальную
деятельность на дому, работу на «удаленном доступе». На первый план
выдвигается концепция «электронного государства», приоритетная
роль отводиться электронному документообороту, происходит синтез
инфраструктур информации: телевидения, радиовещания, интернеттехнологий на базе различных платформ (Дж. Пелтон). Постепенно
осуществляется замена традиционной печати «электронными книгами» и «электронными журналами», происходят существенные сдвиги
в системе занятости и трудоустройства (X. Эванс).
Известны различные критерии для определения периода трансформации общества к информационной стадии. В частности, одним
из критериев выступает процент населения, занятого в сфере услуг.
Если в обществе более 50% населения занято в сфере информационных услуг, то такое общество считается информационным1.
Таким образом, основными признаками информационного общества
являются:
— наличие внутреннего информационного рынка, а также его интеграция с мировым информационным рынком;
— развитие информационной инфраструктуры, обеспечивающей
возможность доступа к отечественным и зарубежным информационным ресурсам;
— высокий уровень международного информационного обмена,
т. е. характер взаимодействия с другими странами, а также собственного влияния на мировую экономику.
В Российской Федерации принят ряд программных документов,
связанных с последующей трансформацией нашего общества в общество информационное. Среди базовых документов в данной сфере
1
Если следовать этому критерию, США вступили в постиндустриальный период
своего развития в 1956 г., а информационным обществом стали в 1974 г. / М. А. Лапина,
А. Г. Ревин, В. И. Лапин. Информационное право. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право,
2004. С. 20—21.
16
Глава 1. Информационное право и информационное общество
следует отдельно выделить Государственную программу Российской
Федерации «Информационное общество (2011—2020 годы)», утвержденную распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г.
№ 1815-р.
В нашей стране действует также Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-2121.
Среди важных направлений последующего развития общества, которые перечисляет Стратегия, следует отметить:
— повышение качества образования, медицинского обслуживания,
социальной защиты населения на основе развития и использования
информационных и телекоммуникационных технологий;
— совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере;
— развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий;
— повышение эффективности управления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;
— развитие науки, технологий и техники, подготовка квалифицированных кадров в сфере информационных и телекоммуникационных
технологий;
— противодействие использованию потенциала информационных
и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным
интересам России.
Информационное общество предстает как интегральное понятие,
охватывающее все стороны функционирования социальной системы.
Оно может быть представлено как совокупность людей, объединенных конкретными целями, интересами и потребностями, а также взаимными симпатиями либо определенным видом информационной деятельности.
Известно, что основным и существенным признаком любого общества является не только человек (индивид), но и территория, на которой
возникают и развиваются социальные связи людей. Территория — основа социального пространства, в котором складываются отношения
и взаимодействия между индивидами. Говоря о трансграничном информационном пространстве, образуемом не одним, а многими государствами, можно вести речь о сообществе лиц, вступающих друг с
другом в различные связи и различные отношения по поводу информации, циркулирующей в мировой информационной инфраструктуре
1
РГ. 2008. 16 февр. № 34.
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки
17
(например, в Интернете). Исходя из этого можно размышлять о формировании определенного сообщества граждан разных стран и континентов, существующего без четко определенных национальных границ, а также территории в привычном их понимании и обладающего
зачатками (пока еще!) коллективного разума. Таким образом, вопрос
о правовом статусе такого «коллективного» лица (виртуального или
пространственно реального) является ключевым вопросом информационного права.
Способность поддерживать и воспроизводить высокую интенсивность внутренних связей — отличительная черта информационного
общества.
Далее, информационное общество характеризуется также большим
разнообразием социальных структур, которые становятся его важнейшим стабилизирующим фактором. Под структурой здесь понимаются прежде всего устойчивые социальные образования, социальные
общности и социальные институты. В любом обществе существует то
или иное количество социальных общностей, слоев, групп. Они, вопервых, играют важную роль в дифференциации населения по критериям: его отношения к власти, собственности, доходам; во-вторых,
они связаны между собой политическими, экономическими и культурными отношениями; в-третьих, они являются субъектами функционирования всех социальных институтов общества. Элементами
социальной структуры выступают многообразные общности людей.
К ним могут относиться производственные общности (производители
информации, сервис-провайдеры, хост-провайдеры), политические
общности (государство, общественные объединения) и территориальные общности (город, область, край). Одни элементы социальной
структуры (например, классы) складываются объективно и существуют независимо от воли и сознания людей, другие же создаются людьми
сознательно и целенаправленно (веб-клуб, блогосфера). Например,
среди таких важных структур в нашей стране можно назвать Совет
при Президенте по развитию информационного общества в Российской Федерации, который действует согласно Указу Президента РФ от
1 ноября 2008 г. № 15761. Среди основных задач Совета особо выделим: рассмотрение и утверждение плана реализации Стратегии развития информационного общества в РФ, разрабатываемого Правительством; проведение экспертизы проектов федеральных законов и иных
нормативных правовых актов по вопросам, связанным с развитием
информационного общества; представление Президенту РФ ежегодно
доклада по вопросам развития информационного общества в РФ и др.
1
Собрание законодательства РФ. 2008. 3 нояб. № 44. Ст. 5049.
18
Глава 1. Информационное право и информационное общество
Информационное общество обладает такими характеристиками,
как автономность и саморегуляция. В частности, автономность общества проявляется именно в отсутствии внешних управленческих импульсов, которые воздействуют на него извне (например, в интернетпространстве, в вопросах налогообложения деятельности субъектов в
сфере электронной торговли).
Информационное общество есть совокупность всех способов взаимодействия и форм объединения людей, в которых выражается их всесторонняя зависимость друг от друга. Общество — это определенный
тип общения людей, иными словами — сгусток связей и взаимодействий, сложившихся между людьми в процессе их информационной
деятельности.
Важнейшие элементы в этом процессе — интересы и ценности.
С одной стороны, интересы — причина действий или поступков,
с другой — это выражение значимости объектов окружающего мира
для человека. Ценности бывают материальными и духовными. Материальные ценности представляют собой средства труда, а также и
потребляемые вещи. Духовные ценности — политические, правовые,
моральные, эстетические, философские и религиозные идеи.
Ценности можно классифицировать по различным критериям: по
субъектам (индивидуальные, групповые, общечеловеческие), по сферам жизни общества, по роли и значению ценностей в этом обществе.
Сегодня в информационной сфере имеют особое значение именно
общечеловеческие ценности — те, которые возникают вследствие деятельности всех людей, имеют определенную значимость для всего сообщества. Такими ценностями могут быть: охрана окружающей среды,
борьба за мир и безопасность народов, борьба с ксенофобией, противодействие экстремизму и терроризму.
Информационное общество способствует процессу изменения системы ценностей в XXI в. Следовательно, изменяется и личность, так
как смена системы ценностей, свойственной определенной культуре,
преобразует и отдельную личность.
Итак, мы получили уже несколько элементов для описания структуры информационного общества: индивид и сообщество, или коллектив. Еще одним важным фактором формирования информационного общества надо считать общественные связи, или информационные отношения.
Таким образом, в контексте имеющихся тенденций развития передовых в промышленном отношении стран информационное общество
можно определить как такое общество, в котором информация и уровень ее использования существенным образом обуславливают качество жизни, а также перспективы экономического развития и соци-
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки
19
альных изменений. В таком обществе уровень жизни, характер труда
и отдыха, система образования и рынок непосредственно испытывают
на себе растущее влияние информации и знаний.
Сегодня информационные потоки уже беспрепятственно преодолевают государственные границы, свободно циркулируют в информационном пространстве, значительно расширившемся за счет эволюции вычислительной и информационной техники: «Ускорению
разрушения остатков протекционистских барьеров служат миллионы километров волокнисто-оптических кабелей, связывающих
между собой компьютеры, факсимильные аппараты, телефоны и локальные сети по всему миру. Эта быстро развивающаяся глобальная
телекоммуникационная система служит основой процветания глобального рынка»1. Возросли и возможности сбора, обработки, хранения и передачи информации, а также доступа к ней. Вполне объективно можно говорить об увеличении воздействующего характера
информации на развитие различных сфер человеческой деятельности.
Налицо и новые формы коммуникационного обмена между социальными субъектами, вызванные развитием новых информационных
технологий, мультимедийных средств. Таким образом, современное
общество можно определить как общество, где постоянно происходят
умножение, ускорение и уплотнение информационных обменов. Все
это дает основание говорить о том, что мы открываем еще одну страницу в истории публичных коммуникаций, как раз предполагающих
активный процесс вхождения в информационное общество2.
Процессы глобализации, новые экономические и социальные реалии наступившего тысячелетия не предполагают того, чтобы «отбросить все старое» и создавать в области права все заново, конструировать новейшие понятия, опираясь лишь на сиюминутный опыт, либо
слепо копировать западные модели. Напротив, «плодотворное осмысление фактов современной действительности может быть достигнуто
на основе достижений мировой правовой культуры, фундаментальных
научных ценностей, выработанных интеллектом и талантом специалистов многих поколений на основе трудной практики, в труде, порой
в нелегкой борьбе, в столкновении интересов и разных подходов»3.
Академик В. С. Нерсесянц считал, что с неологической точки зрения
история юридической науки — это история новых понятий права и формирующихся на их основе новых юридических теорий, новых концеп1
Почепцов Г. Г. Теория коммуникации. М., 2001. С. 473.
2
Подробнее см.: Кривоносов А.Д. PR-текст в системе публичных коммуникаций.
СПб., 2001.
3
См. об этом: Алексеев С. С. Частное право. М.: Статут, 1999. С. 60—61.
20
Глава 1. Информационное право и информационное общество
ций права и государства1. И в этом смысле для развития полноценного
юридического знания момент новизны должен быть непременно тесно
связан с моментом преемственности. Поэтому новая концепция информационного права, представленная в данной работе, должна развиваться лишь на основе старого (всей совокупности прежних юридических
знаний) как познавательно более глубокая, более содержательная и более адекватная форма постижения права и государства. Новое понятие
права не перечеркивает прежние понятия права и соответствующие теории, а «диалектически “снимает” их, то есть преодолевает ограниченную и устаревшую познавательную форму… и вместе с тем удерживает
их теоретико-познавательный смысл и итоги»2.
Сам процесс формирования новых научных направлений и правовых дисциплин является естественным и плодотворным направлением модернизации юриспруденции, существенным показателем ее соответствия современному уровню общенаучных достижений и ее способности к дальнейшему развитию.
Полезность изучения перспектив развития информационного права очевидна, особенно если ее анализируют в более общем контексте
с позиции теории права и государства, а также экономической науки.
Так, Дон Тэпскот, исследующий электронную (цифровую) экономику, считает, что человечество оказывается на новом витке развития
информационных технологий — «эры, которая на пути к тому, чтобы
породить новую экономику новых общественных (политических) отношений и нового общества»3. На наш взгляд, мировая телекоммуникационная индустрия и информационно-коммуникационные сети
будут решительным инструментом превращения (трансформации),
предсказанного Доном Тэпскотом.
Все «удобства» информационного общества порождают многочисленные юридические проблемы. Среди них: разработка понятийного
аппарата юридической науки в свете информатизации и Интернет;
проблема идентификации лиц, повышения уровня правосознания
пользователей, проблема профессиональной этики и качества поведения субъектов права; проблема более четкого определения источников
права; уточнения характера действия права в пространстве и по кругу
лиц; проблема сбора доказательств и подтверждения так называемых
«сетевых» юридических фактов, которые перестают существовать в
1
Нерсесянц В. С. Преемственность и новизна в развитии общей теории права и
государства // Проблемы общей теории права и государства. М.: Норма, 2006. С. 16.
2
3
Там же.
Tapscott Don. The Digital Economy. Promise and Peril // the Networked Intelligence.
McGraw-Hill. 1996. P. 2.
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки
21
доступной форме к моменту рассмотрения дела в суде; допустимость
таких доказательств, их достоверность; проблема противодействия киберпреступности и другие.
Необходимость анализа роли нормативных и ненормативных регуляторов, действующих в информационной сфере сегодня очевидна
в мире, которому присуща «радикальная социальная стратификация,
невиданные посягательства на частную жизнь и на другие права, структурную безработицу и социальные конфликты крупного масштаба»1.
Например, процессы правообразования2, правового регулирования
информационных отношений в кибернетическом пространстве зависят
от конкретных действий и решений участников сети, а также государств.
Они строятся на основе саморегуляции и регулятивного воздействия технических и правовых норм. Такие процессы выработки правил поведения
наблюдаются в различных инстанциях Интернета и многочисленных органах во многих странах, которые изучают в настоящее время результаты
этого нового мира технологии применительно к их области деятельности.
В итоге выделим основные перспективы развития информационного общества:
— широкое внедрение информационных технологий во все сферы
производственной, экономической и политической жизни, в систему
образования и быт (техническая сфера);
— информация становится важным фактором изменения качества
жизни, под его влиянием формируется новое информационное сознание,
существенные сдвиги происходят в сфере занятости (социальная сфера);
— информационные продукты превращаются в основной экономический ресурс, наравне с оборотом товаров и услуг, становятся источником прибыли (экономическая сфера);
— свобода доступа к информации влияет на политический процесс,
это связано с возможностью «электронного» голосования и «электронного» правосудия (политическая сфера);
— происходит формирование новой системы норм и ценностей, отвечающих потребностям развития отдельного индивида и общества в
целом (культурная сфера).
1
2
Tapscott Don. Указ. соч.
Правообразование представляет собой сложное многоаспектное понятие теории права и государства: это весь процесс формирования права, включающий в себя
научный анализ, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании,
максимальный учет предложений различных социальных групп; это также процесс
формирования государственной воли в законе. Если говорить о соотношении понятий
правообразования и правотворчества, то первое понятие имеет более широкий смысл.
Правотворчество выступает заключительной и решающей стадией правообразования.
См.: Общая теория права / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1996. С. 202.
22
Глава 1. Информационное право и информационное общество
§ 2. Понятие информационной сферы общества
Проводя дальнейшее исследование, весьма важно обратиться к информационной среде, под которой мы понимаем сферу деятельности,
связанную с созданием, распространением, преобразованием и потреблением информации1. По мнению В. Н. Лопатина, это также «среда
оборота информации (производство — распределение — потребление), при котором субъекты реализуют свои потребности и возможности по отношению к информации и информационным системам, где
происходит ее оборот»2.
Указывая на возрастающую роль информационной сферы, Доктрина информационной безопасности России от 9 сентября 2000 г.
№ Пр-18953 раскрывает это понятие. Итак, информационная сфера
представляет собой совокупность информации, информационной
инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование,
распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни
общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской
Федерации (раздел I Доктрины).
Причем данная информационная сфера с точки зрения информационного права может быть представлена как естественная (устная вербальная речь, жесты), так и искусственная (знаки, символы, письменность).
Однако здесь важным будет следующий вопрос: что следует вкладывать в содержание предмета информационного права и на какие отношения направлено регулятивное воздействие его норм?
При определении содержания информационного права необходимо прежде всего определить совокупность юридических норм, регулирующих информационные отношения в современном обществе.
Необходимо признать, что эта совокупность правовых норм представляет собой некий еще недостаточно систематизированный массив, включающий ряд юридических предписаний, дозволений, запретов, а также рекомендаций для субъектов, действующих в исследуемой
1
Данная правовая категория впервые была введена ст. 2 Федерального закона от
4 июля 1996 г. «Об участии в международном информационном обмене» // СЗ РФ. 1996.
8 июля. № 28. Ст. 3347.
2
См.: Лопатин В. Н. Понятие и структура информационной сферы. Объективные
законы ее развития. Информационное право: учебник / под ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с изм. и доп. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр
Пресс», 2005. С. 74.
3
РГ. 2000. 28 сент. № 187.
§ 2. Понятие информационной сферы общества
23
сфере. Слабая организация и систематизация законодательного массива подтверждается также отсутствием единого кодификационного
акта — Информационного кодекса РФ. При этом данные нормы охватывают своим регулирующим воздействием разнообразные «срезы»
общественных отношений, в соответствии с которыми и может строиться вся система норм информационного права и те отрасли права и
разделы законодательства, с которыми она связана.
Анализ показал, что нормы информационного права не всегда выступают в чистом виде. Некоторые из них содержат в себе положения,
связанные с другими отраслями права: конституционным, гражданским, финансовым, трудовым, уголовным и т. д. Эта связь необходима, прочна и играет существенную роль в правовом регулировании
информационных отношений и указывает на молодость (комплексность) данной отрасли права.
Возьмем, например, нормы конституционного права. Известно,
что эти нормы не только закрепляют и регулируют общественное
и государственное устройство, соответствующие экономические и
социальные отношения в России, но и фиксируют исходные положения информационной деятельности в стране, право человека на
информацию как одно из фундаментальных прав человека (ст. 24, 29,
44 Конституции). И эти нормы являются исходными для многих рассматриваемых положений информационного права. В частности, на
их базе построен Указ Президента РФ «О дополнительных гарантиях
прав граждан на информацию» от 31 декабря 1993 г., в котором, например, комиссии законодательных предположений при Президенте РФ
содержится постановление разработать проект Закона РФ «О праве на
информацию»1.
Отдельные нормы информационного права содержат в себе также положения гражданского, финансового и предпринимательского
права, регулирующие соответствующие гражданские, финансовые и
предпринимательские отношения. Например, ст. 1 ГК РФ устанавливает важный принцип (основное начало) гражданского права — недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела. Данное положение имеет прямое отношение к обеспечению тайны связи,
переписки. А в ст. 1286 ГК РФ рассматривается вопрос использования
программ для ЭВМ и баз данных по заключаемым лицензионным
договорам. Через гражданско-правовые средства и методы разрешается свободная купля-продажа программных продуктов, решаются проблемы нарушения авторских прав и защиты прав на программы для
ЭВМ и базы данных.
1
См.: РГ. 1994. 10 янв.
24
Глава 1. Информационное право и информационное общество
Концепция правовой информатизации России, утвержденная Указом Президента РФ от 28 июня 1993 г. № 9661 (в ред. от 25 марта 2005 г.)
предусматривает нормы финансового обеспечения правовой информатизации страны, которые складываются из нескольких источников:
средств республиканского бюджета Российской Федерации, местного
бюджета, отчислений от продажи правовой информации и правовых
услуг, а также отчислений от продажи программно-технических продуктов, разработанных для нужд правовой информатизации (разд.
VII).
В этом смысле нормы информационного права в том или ином
виде активно воздействуют на всю информационную сферу общества, т. е. на всю сферу социальной деятельности, связанную с созданием, распространением, преобразованием и потреблением информации. Как сфера правового регулирования она представляет
собой совокупность субъектов права, осуществляющих на основе
информационного и иного соответствующего законодательства такую деятельность, которая позволяет решать конкретные информационные задачи в правовой системе общества и ее подсистемах,
включая и сам механизм правового регулирования рассматриваемой
сферы. При этом сама эта информационная сфера как объект правового регулирования, по мнению В. А. Копылова, в 90-е гг. прошлого века
подразделялась на пять основных предметных областей:
1) создания и распространения исходной и производной информации;
2) формирования информационных ресурсов, подготовки информационных продуктов и предоставления информационных услуг;
3) реализации права на поиск, получение, передачу и потребление
информации;
4) создания и применения информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения;
5) создания и применения средств и механизмов информационной
безопасности2.
На сегодняшний день этих областей как минимум в два раза больше. Перечислим их:
1) область международного информационного обмена;
2) область реализации основных информационных прав и свобод
человека и гражданина, интересов общества и государства в информационной сфере;
1
2
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. 5 июля. № 27. Ст. 2521.
В своей работе автор рассмотрел особенности правоотношений, возникающих в
предметных областях информационной сферы // Копылов В. А. Указ. соч. С. 26—29.
§ 3. Информационная политика: понятие, содержание и значение
25
3) область организации и деятельности средств массовой информации;
4) область интернет-отношений (сюда же входят отношения в области связи и массовых коммуникаций);
5) область электронного документооборота;
6) область электронной торговли, ведения предпринимательской
деятельности с использованием информационных технологий;
7) область оборота персональных данных;
8) область библиотечного дела, архивного дела;
9) область обеспечения информационной безопасности;
10) область рассмотрения информационных споров.
Согласно этим областям и строится современная учебная программа по освоению информационного права. Она также совпадает с предметной областью информационного права.
§ 3. Информационная политика:
понятие, содержание и значение
Период становления информационного общества в нашей стране
можно разделить на несколько этапов:
1) с 1991 г. по 1995 г. — формирование основ государственного регулирования в сфере информатики и информатизации;
2) с 1995 г. по 1999 г. — происходит смена приоритетов государства
от информатизации к выработке полноценной информационной политики;
3) с 1999 г. по настоящее время — переход к государственной информационной политике для построения российского информационного общества.
В любом обществе государство использует информацию для осуществления своих функций и задач, достижения определенных целей.
Важную роль в реализации при этом играет информационная политика. В процессе ее выработки и претворения в жизнь обеспечиваются
условия выполнения задач, стоящих перед обществом; она выступает
активным орудием воздействия на экономические и политические интересы.
Содержание информационной политики многогранно. Она включает следующие важнейшие звенья:
— выработку научно обоснованных концепций развития информатизации. Они формируются на основе текущего законодательства, всестороннего анализа состояния экономики, перспектив развития производительных сил и производственных отношений, потребностей
населения;
26
Глава 1. Информационное право и информационное общество
— определение основных направлений использования полезной информации на перспективу и текущий период. При этом исходят из путей
достижения поставленных целей, предусмотренных государственной
политикой в целом. Для этого должны учитываться и международные
факторы, а также возможности интерактивного информационного обмена, степень распространения информационных и иных ресурсов;
— осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей.
Единство трех основных звеньев определяет содержание информационной политики.
Информационная политика напрямую связана с правовой политикой. Правовая политика определяется как совокупность представлений о том, какими путями и средствами можно воздействовать на
правовую ситуацию в обществе в целях приближения к правовому
идеалу. Правовая политика в этом смысле может быть разной: реформистской, консервативной, радикальной. Она может быть либеральной и авторитарной, национально-ориентированной и космополитической, творческой. Главное требование, предъявляемое к правовой политике, — требование ее органичности. В первую очередь она
должна выражать интересы большинства граждан, опираться на прогнозирование и научный подход.
Так, бесперспективна информационная политика, не содержащая
основных концепций развития информатизации, а также ограниченная только выработкой основных направлений без подкрепления их
практическими действиями со стороны государства. Кроме того, отрыв национальной информационной политики от международной
политики оборачивается серьезными трудностями, неизбежно сдерживает реализацию возможностей, заложенных в мировой экономике
информационных товаров и услуг.
В зависимости от характера решаемых задач информационная политика подразделяется на информационную стратегию и информационную тактику.
Информационная стратегия подразумевает долговременный курс
информационной политики, рассчитанный на перспективу и предусматривающий решение крупномасштабных информационных задач. В процессе ее разработки прогнозируются основные тенденции
развития государственных информационных ресурсов, формируются
концепции их использования, намечаются принципы организации
информационных отношений. Выбор долговременных целей и составление целевых программ в информационной сфере необходимы
для концентрации информационных ресурсов в процессе решения задач политического, экономического и социального развития.
§ 3. Информационная политика: понятие, содержание и значение
27
Информационная тактика направлена на решение конкретных общественных задач путем своевременного изменения способов организации информационных связей, перегруппировки информационных
ресурсов. При относительной стабильности информационной стратегии информационная тактика должна отличаться гибкостью, что
предопределяется подвижностью социальных факторов и др.
Стратегия и тактика информационной политики взаимосвязаны.
Стратегия создает благоприятные возможности для решения тактических задач. Тактика, выявляя решающие участки и узловые проблемы
развития государства позволяет в более сжатые сроки с наименьшими
потерями и затратами решать задачи, намечаемые информационной
стратегией.
Информационная политика как специфическая область человеческой деятельности относится к категориям надстройки. Между нею
и экономическим базисом общества существует тесная взаимосвязь.
С одной стороны, информационная политика порождается экономическими отношениями; общество не свободно в выработке и проведении политики; последняя обусловлена экономикой. С другой стороны,
возникая и развиваясь на основе экономического базиса, информационная политика обладает определенной самостоятельностью; у нее
свои механизмы и логика развития. В силу этого она оказывает обратное влияние на экономику. В условиях возрастающего уровня развития
технологий государство во все большей степени обеспечивает социальные потребности, обеспечивая достижение более полного благосостояния всех членов общества. Вместе с тем усиление мощи государства
позволяет ему концентрировать в своих руках большую массу информационных ресурсов и дает возможность активно воздействовать на
общественные процессы. Государство становится как бы дирижером
огромного оркестра, в котором каждый субъект информационной политики играет свою роль. Сегодня в приоритетной информационной
политике нуждаются отрасли, обеспечивающие научно-технический
прогресс, научные исследования. Именно на них должно быть обращено первостепенное внимание. И здесь важно соблюдать принцип
обратной связи, служащий надежной основой для проверки правильности государственного воздействия, позитивности его влияния на
развитие экономической и социальной сфер жизни общества. Такой
обратной связью становится социально востребованная информация.
Информационная политика должна преследовать цель повышения объема и эффективности использования государственных информационных ресурсов. При выработке информационной политики
следует исходить из конкретных исторических условий. Они должны
учитывать специфику каждого этапа развития общества, особенности
28
Глава 1. Информационное право и информационное общество
как внутренней, так и международной обстановки, реальные экономические и финансовые возможности государства.
Современная ситуация предполагает также тщательное изучение
советского периода, новых тенденций и прогрессивных явлений мирового опыта. Насущные изменения информационной политики,
осуществляемые на основе учета особенностей текущего момента, назревших потребностей экономического развития дает возможность в
более короткий срок и с меньшими издержками решить стоящие перед
страной задачи.
Немаловажным требованием, предъявляемым к информационной
политике, является соблюдение комплексного подхода при ее выработке и проведении, т. е. согласование мероприятий, проводимых во
всех подсистемах и звеньях информационной сферы, путем их ориентации на выполнение основной, ключевой задачи определенного этапа развития. Здесь также важна координация международной, экономической, финансовой, кредитной, политики.
Итак, информационная политика, являясь формой государственной политики, призвана присущими ей специфическими способами
и методами содействовать достижению целей и выполнению задач,
поставленных государственной политикой. Министерство связи и
массовых коммуникаций РФ (Минкомсвязь) ответственно за ее реализацию. Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ осуществляется формализация информационной политики в различных
документах. Документы должны подвергаться комплексной экспертной оценке. Наиболее оптимальный вариант должен представляется
Президенту РФ.
Учет множества факторов, использование метода «наложения»
отдельных мероприятий на конкретную ситуацию в стране, прогнозирование результатов при выработке концепции информационной
политики требуют широкого использования математического моделирования, электронно-вычислительной техники. Необходимым условием является также наличие обширной, достоверной информации о
состоянии дел в экономической, политической и социальной сферах.
И ведущую роль здесь должны играть российские СМИ.
Конечной целью информационной политики современного периода является наиболее полная мобилизация государственных информационных ресурсов, необходимых для удовлетворения насущных потребностей развития общества. В соответствии с этим политика призвана создать благоприятные условия для активизации предпринимательской деятельности. Первоочередное значение здесь имеет сектор
информационных товаров и услуг, а также развитая сфера электронной
торговли. Большое значение имеет участие самого населения в фор-
§ 3. Информационная политика: понятие, содержание и значение
29
мировании информационных ресурсов и принятии управленческих и
иных решений с использованием информационных технологий.
Информационная политика при правильной и успешной ее реализации дает положительные результаты. Ее значение заключается в том,
что она может сопровождаться повышением уровня благосостояния
людей, повышением материального и культурного уровня жизни народа, расширением социального и бытового обслуживания.
Информационная политика способствует укреплению и развитию
демократических принципов общественного развития, экономических связей со всеми странами мира, обеспечивая условия для осуществления совместных мероприятий. Развитие производительных
сил, научно-технического прогресса в настоящее время достигло такого уровня, что выполнение отдельных программ непосильно одному
государству. Поэтому страны сообща выполняют некоторые функции,
что помогает экономить средства (например, в сфере противодействия
киберпреступности). Только международное сотрудничество в сфере
телекоммуникаций способно обеспечить эффективную помощь развивающимся странам.
Для реализации информационной политики, успешного ее проведения в жизнь используется информационно-правовой механизм. Он
представляет собой взятую в единстве систему правовых средств, с
помощью которых осуществляется правовое регулирование информационных отношений. В узком смысле это совокупность правовых и
неправовых способов организации и упорядочения информационных отношений, применяемых в целях обеспечения благоприятных условий для
развития социального правового государства. Основной целью информационно-правового механизма является обеспечение справедливого удовлетворения интересов субъектов информационного права.
В информационно-правовой механизм помимо самих средств можно
включить информационно-правовые принципы, информационное
правосознание и информационную культуру.
Структура информационного механизма довольно сложна. В конечном счете в него входят различные элементы, соответствующие
разнообразию информационных отношений и методам воздействия
на них. Именно множественность информационных взаимосвязей
предопределяет применение большого количества видов, форм и методов их организации (элементов информационного механизма).
Государство в лице его исполнительных и законодательных органов
власти на основе действующего информационного законодательства,
приоритетов национального развития, решаемых задач устанавливает
принципы и направления использования государственных информационных ресурсов. Для более эффективного их использования боль-
30
Глава 1. Информационное право и информационное общество
шое значение имеет осуществление планирования и прогнозирования,
нормативное оформление принимаемых решений в информационной
сфере, а также контроль за исполнением принятых программ.
§ 4. Понятие информационного права, его место
в системе российского права
Вопрос о строении права — тема весьма сложная. Ей были посвящены две общесоюзные научные дискуссии, проходившие в конце 40-х и во
второй половине 50-х гг. прошедшего века и вызвавшие широкий резонанс в юридическом сообществе. На сегодняшний день система российского права представляет собой целостное образование, включающее в
той или иной степени связанные между собой отдельные отрасли права.
При определении предмета и методов правового регулирования в
информационной сфере необходимо учитывать не только особенности
различных отраслей, но и общие свойства системы права. Это соответствует комплексному подходу к правовому регулированию общественных отношений, трактовке права в целом как единого системного
образования.
Если право в целом составляет единую систему, то в ее подсистемах —
отраслях права — должны использоваться похожие методы регулирования. В противном случае оно утратит свойство единого системного
образования. Системность — одно из важнейших качеств права, присущее ему объективно. Это означает, что система права не может быть
сконструирована произвольно, поскольку ее существование обусловлено закономерностями регулируемой социальной сферы. Системность
информационного права определяется такими характеристиками, как
наличие цели; единство, целостность; дифференцированность (существование элементов и присущих им связей); наличие структуры.
Основаниями деления права на отрасли традиционно признаются предмет и метод правового регулирования. Если предмет правового
регулирования является материальным критерием и отвечает на вопрос:
«что регулирует отрасль права?», то метод является юридическим критерием, представляет собой совокупность специфических юридических способов и приемов воздействия, которые позволяют определить наличие у данной отрасли своего предмета, и содержит ответ на
вопрос: «как, каким образом происходит такое регулирование?»
Система (от греч. systema — соединение частей) представляет собой единство связанных друг с другом предметов, явлений в некое
целое, состоящее из частей, упорядоченных на основе определенных принципов. Следовательно, исследование системы информационного права предполагает выяснение того, из каких частей она
§ 4. Понятие информационного права, его местов системе российского права 31
состоит, как эти части между собой взаимосвязаны и взаимодействуют. В этой связи нам необходимо определить принципы построения
и развития этой системы. Для системы права характерны в первую
очередь следующие принципы: единство составляющих его частей и
одновременно внутренняя дифференциация (разделение) на отдельные отличающиеся известным своеобразием элементы.
В юридической литературе в качестве предмета (объекта) правового регулирования называют общественные отношения, что, на
взгляд некоторых ученых, представляет собой неоправданное ограничение пределов этого объекта. Объектом правового регулирования выступает социальная сфера, включающая, по меньшей мере,
три компонента: общественные отношения (социальные связи, зависимости и разграничения), самих людей, без которых невозможно
представить никаких общественных отношений и их поведение1. Таким образом, информационное право воздействует на общественные
отношения субъектов (людей) в процессе осуществления ими своей
деятельности в информационной сфере.
Повышение роли информации и компьютерной техники в совершенствовании правового регулирования общественных отношений,
развитие информационно-правовых технологий и ресурсов в едином
информационном пространстве страны привели не только к изменению сущности, характера и направленности многих правовых норм,
но и к появлению нового вида правовых отношений — информационных отношений, которые отражают специфические условия и правила
поведения различных субъектов права и управления в информационной области.
А. Б. Венгеров в 1975 г. впервые заговорил о специфике данных отношений и предложил выделить их в отдельный блок. Ю. М. Батурин
одним из первых употребил понятие «информационно-компьютерное
право», а М. М. Рассолов определил место информационного права
в системе права и в системе юридических наук и выявил взаимосвязи
этой отрасли с другими отраслями права. Таким образом, уже на протяжении почти 20 лет с различных позиций достаточно активно обсуждается проблема формирования новой отрасли российского права — информационного права2.
1
Протасов В. Н. Что и как регулирует право. М., 1995. С. 39—45; Протасов В. Н.
Теория права и государства. Проблемы теории права и государства М.: Новый Юрист,
1999.
2
См.: Венгеров А. Б. Категория «информация» в понятийном аппарате юридической
науки // Советское государство и право. 1977. № 10. С. 70—78; Рассолов М. М.
Информационное право. М.: Юристъ, 1999; Батурин Ю. М. Проблемы компьютерного
права. М.: Юрид. лит., 1991; Копылов В. А. Информационное право. М.: Юристъ, 1997.
32
Глава 1. Информационное право и информационное общество
Необходимо отметить, что в настоящее время среди ученых-юристов и практиков нет единого подхода к определению предмета информационного права.
В частности, И. Л. Бачило в своих работах характеризует информационное право как формирующуюся отрасль права, которая набирает силу и сегодня реализуется в формах: доктрины, законодательства,
правоприменения, правосознания и учебной дисциплины1. По мнению И. Л. Бачило, сегодня созрели все предпосылки для выделения
информационного права в самостоятельную комплексную отрасль
права. Среди таких критериев она выделяет: наличие общего предмета регулирования; существование достаточного массива информационного законодательства (в том числе и норм международного
права); целесообразность подобного выделения и актуальность самих
задач экономического, социального, политического развития, решаемых данной отраслью права (в том числе в системе информационной
безопасности)2.
Ю. А. Тихомиров рассматривает информационное право как новую
комплексную отрасль публичного права, изучающую информационные отношения, входящие в предмет ее правового регулирования, а
также деятельность субъектов информационных отношений и правовой режим информационных процессов в современном обществе3.
В. А. Копылов считал, что информационное право выступает прежде всего правовым фундаментом информационного общества, активно формирующегося во многих странах и на многих континентах
с помощью глобальных информационных сетей и иных новых информационных технологий. Причем в предметную область информационного права он включал отношения, возникающие при осуществлении
информационных процессов — процессов создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и потребления
информации4.
Продолжая анализ, следует обратиться к позиции А. А. Тедеева, который полагает, что в предмет информационного права включаются
1
См., напр.: Бачило И. Л. Актуальные проблемы информационного права // НТИ
(Теоретические проблемы информационного права). 2001. № 9. С. 3—4; Она же.
Информационное право. М.: Юринформцентр, 2001. Она же. Информационное право.
Роль и место в системе права Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 2.
C. 5—14.
2
Бачило И. Л., Лопатин В. Н. Информационное право: учебник / под ред. акад. РАН
Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с изм. и доп. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр
Пресс», 2005. С. 149.
3
См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 339.
4
См.: Копылов В. А. Указ. соч. С. 18.
§ 4. Понятие информационного права, его местов системе российского права 33
общественные отношения не просто по обороту информации, а преимущественно возникающие, изменяющиеся и (или) прекращающиеся
в информационной среде сети Интернет (т. е. в киберпространстве), а
в будущем и в иных глобальных компьютерных сетях. Само информационное право (и входящее в его структуру интернет-право) в авторской трактовке включает в свой предмет два блока общественных
отношений: общественные отношения, формирующиеся в процессе
электронной экономической деятельности и общественные отношения, возникающие в процессе электронной гуманитарной (неэкономической) деятельности1.
Наиболее интересной является позиция О. А. Городова, который
утверждает, что эта отрасль включает систему правовых норм, регулирующих на комплексной основе дозволений, позитивных обязываний
и запретов область общественных отношений по поиску, получению,
передаче, производству и распространению информации и производных от нее продуктов, а также смежных с ними отношений, признанных действующим законодательством информационными2.
При этом А. Б. Агапов полагает, что информационное право действует лишь в рамках организационно-правовых форм регламентации
общественных отношений, возникающих в процессе аккумуляции,
аналитической обработки и распространения информации с помощью
электронных средств3.
Думается, что, несмотря на некоторый разнобой в определении понятия информационного права, в приведенных выше подходах есть
много общего и переплетающегося. Во-первых, все названные авторы признают прежде всего необходимость формирования новой комплексной отрасли российского права, которая в рамках информационного общества наследует механизм информационно-правового
регулирования общественных отношений. Во-вторых, они выделяют
специфические нормы права и информационные отношения как исходные понятия новой отрасли правовых знаний. При этом данные
нормы и отношения касаются производства, обработки, потребления и распространения информации. И в-третьих, все авторы говорят
об актуальности социального и юридического анализа деятельности
субъектов информационных отношений, информационного обмена
1
Тедеев А. А. Информационное право (право Интернета): учеб. пособие. М.: Изд-во
Эксмо, 2005. С. 8—9.
2
См.: Городов О.А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во Проспект, 2008. С. 22.
3
См.: Агапов А.Б. Основы государственного управления в сфере информатизации в
Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997. С. 284—285.
34
Глава 1. Информационное право и информационное общество
как такового, информационных сетей и новых информационных технологий в обществе.
Очевидно, что информационное право представляет собой часть
общей системы права. Однако, с нашей точки зрения, оно не может
считаться ни подотраслью какой-то одной отрасли права (скажем, административного или финансового права), ни первичной отраслью
права. Информационное право представляет собой вторичную, комплексную отрасль права. Это заключение обусловлено рядом причин.
Так, первичная отрасль права выступает всегда как объективно обособившаяся внутри какой-то системы права совокупность взаимосвязанных между собой норм, объединенных общностью предмета и метода правового регулирования общественных отношений1.
И. Л. Бачило и В. Н. Лопатин из множества отраслей современного права выделяют: 1) отрасли права, которые характеризуются единством предмета и метода; 2) отрасли права, которые обособляются по
их собственному предмету, а метод регулирования которых еще только
вырабатывается или может быть смешанным, или вообще может не
иметь четкого содержания; 3) комплексные отрасли права, охватывающие несколько областей жизнедеятельности общества, т. е. иметь несколько связанных между собой предметов регулирования2. С данной
авторской классификацией трудно не согласиться.
По мнению В. Н. Протасова, к признакам первичной отрасли права
относятся:
— особые предмет и метод;
— специфические отраслевые принципы;
— способность взаимодействовать с другими отраслями «на равных
правах», т. е. быть одного с ним уровня;
— потребность общества в регулировании данной социальной сферы именно на уровне отрасли;
— количественная достаточность юридических норм, требующая
перехода в особое, отраслевое качество;
— наличие обособленного, как правило, кодифицированного законодательства3.
Сюда также можно добавить наличие особых для каждой первичной (а иногда и вторичной) отрасли субъектов (например, в трудовом
1
См. об этом подробнее: Матузов Н. И. Система права // Теория государства и права.
М.: Юристъ, 1997. С. 348—367.
2
Бачило И. Л., Лопатин В. Н. Предмет информационного права // Информационное
право: учебник / под ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с изм. и доп. СПб., 2005.
С. 147.
3
Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства.
М.: Новый Юрист, 1999. С. 36.
§ 4. Понятие информационного права, его местов системе российского права 35
праве — это работник, работодатель, профсоюз, КТС; в предпринимательском праве — предприниматель; в коммерческом праве — коммерсант и т. д.)
А информационное право, понятно, не обладает всеми указанными
признаками первичной отрасли права и не может выступать в такой
роли.
Подотрасль права есть объединение нескольких институтов одной
и той же отрасли; это целостное образование, которым регламентируется специфический вид отношений в пределах сферы правового регулирования обособленной отрасли права1. Информационному праву
эти свойства тоже не присущи. Кроме того, здесь количественно больше норм, чем в отдельной подотрасли, а на сегодняшний день сформировался обширный законодательный массив. Поэтому невозможно
говорить об информационном праве как о подотрасли права. Напротив, ряд авторов полагает, что информационное право само включает в
свою структуру многие институты и несколько подотраслей2.
В юридической литературе с 50-х гг. активно развивается концепция так называемых вторичных, комплексных отраслей права,
существование которых признается рядом ученых (В. К. Райхер,
О. А. Красавчиков, П. Б. Евграфов, В. П. Реутов, С. С. Алексеев,
А. Б. Венгеров, В. Н. Протасов и др.). Не обходится и без дискуссий.
Так, по мнению С. С. Алексеева, гигантский научно-технический
прогресс, с которым человечество столкнулось в конце II тысячелетия вызвал к жизни новые «пласты социальности». Это прежде всего
экологические отношения, отношения в сфере объективированных
духовных ценностей (интеллектуальная собственность), информационные структуры, которые «втягивают строго вещные отношения
в своеобразные формы предпринимательской рыночной активности.
Эти новые «пласты социальности» весьма основательно влияют на
содержание права, на юридические особенности его отраслей и институтов, приводят к тому, что начинают складываться целые отрасли
права, которые призваны стать основой для решения сложных экономических и социальных проблем, юридически опосредовать новые
1
См. об этом подробнее: Общая теория права / под ред. проф. А. С. Пиголкина. М.:
Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана. 1996. C. 184.
2
Так, по мнению некоторых исследователей, нормы, регулирующие отношения
в сфере СМИ и массовой информации, а также нормы, регулирующие электронную
экономическую деятельность (электронную торговлю), составляют соответствующе
подотрасли информационного права. См., например, об этом: Федотов М. А. Правовое
регулирование в сфере массовой информации // Информационное право: учебник / под
ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с изм. и доп. СПб., 2005. С. 284—344; Тедеев А. А.
Информационное право (право Интернета): учеб. пособие. М.: Изд-во Эксмо, 2005.
36
Глава 1. Информационное право и информационное общество
«пласты социальности»1. Среди таких вновь появившихся «пластов»
можно выделить и возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся
отношения в информационной сфере. По мнению С. С. Алексеева,
комплексные отрасли имеют лишь особый предмет (рассматриваемый
в иной плоскости, нежели предметы основных отраслей) и некоторые
черты юридического своеобразия, а именно — самостоятельную область законодательства, некоторые единые принципы, положения,
приемы регулирования»2. Информационное право вполне подходит
под это определение.
Анализируя теоретические проблемы системы права и системы законодательства, А. В. Мицкевич констатировал, что в России с давних пор формируется не только моноотраслевое законодательство,
но и комплексное законодательство, включающее в свое содержание
нормы различных отраслей права. Массивы комплексных актов организуются по ключевым вопросам связи, информатики, транспорта,
сельского хозяйства, промышленности. Он считал, что нормы правового регулирования комплексных институтов и отраслей законодательства не должны противоречить нормам отраслевого законодательства, а должны соответствовать базовому принципу Lex speciales
derogat lex generales (специальный закон отменяет общий). По мнению
А. В. Мицкевича, «комплексные массивы нормативных актов и норм
естественным образом способны занять самостоятельное место в полимерной структуре системы законодательства в полном соответствии
с общими положениями основных обособленных отраслей права и
моноотраслевого закона»3.
В. Н. Протасов считает, что комплексные отрасли права являются самостоятельными правовыми отраслями (а не отраслями законодательства!), а их существование в системе права свидетельствует о переходе ее на качественно новый и высокий уровень развития.
Комплексные отрасли права строятся на качественно иных началах,
нежели первичные отрасли права. Он утверждает, что, достигнув определенного устойчивого развития, система права переходит к регулированию целостных социальных сфер, независимо от их юридической
однородности. Среди таких сфер автор отдельно выделяет: информатику и связь, здравоохранение, транспорт, образование, экологию,
1
См. об этом: Алексеев С. С. Частное право. М.: Статут, 1999. С. 60.
2
См. об этом: Алексеев С. С. Проблемы теории права: основные вопросы общей
теории социалистического права. Курс лекций: в 2 т. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 144.
3
Мицкевич А. В. Система права и система законодательства Российской Федерации. // Проблемы общей теории права и государства. М.: Норма, 2006. С. 342—343.
§ 5. Предмет и методы информационного права
37
предпринимательство1. И в этой связи «чем совершеннее право, тем
дифференцированнее оно регламентирует конкретные вопросы общественной жизни»2.
По мнению В. Н. Протасова, право постепенно «переходит от
функциональной организации социальной сферы к ее территориальной организации; если формирование основной отрасли идет от
юридического начала — метода, то комплексной — от социального
начала, т. е. от предмета. Предмет комплексной отрасли права юридически разнороден, но представляет собой определенную социальную
систему. Предмет же основной отрасли хоть и однороден юридически,
но “сплошного”, единого образования не составляет: регулируемые
основной отраслью отношения участки как бы “разбросаны” по всему полю общественной деятельности, а “собираются” они в предмет
лишь посредством метода»3. Методы же, которыми пользуются комплексные отрасли, по мнению автора, не просто юридически своеобразны, а уникальны, что каждый раз достигается за счет особого сочетания юридических приемов регулирования4. Таким образом, комплексные отрасли права охватывают не одну, а несколько областей
жизнедеятельности общества, т. е. имеют несколько связанных между
собой предметов регулирования5. Итак, в основе объединения таких
комплексных отраслей и институтов лежит системная интеграция для
той ли иной общественной сферы разнородных по своей сути норм.
Это также вполне относится и к информационному праву.
§ 5. Предмет и методы информационного права
Следует подчеркнуть, что сам процесс развития системы права происходит не только за счет конкретизации имеющихся в ней научных
выводов, но и по вполне объективным причинам, вследствие изменений, которые претерпевают сами общественные отношения. Так, одни
отрасли и институты права утрачивают свое значение, поскольку уста1
Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства.
М.: Новый Юрист, 1999. С. 37.
2
Малько А. В. Проблемы льгот и поощрений в праве // Проблемы теории государства
и права / под ред. М. Н. Марченко. М.: Юристъ. 2002. С. 392.
3
Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства.
М.: Новый Юрист, 1999. С. 37; Он же. Что и как регулирует право. М.: Юристъ, 1995.
С. 39—45.
4
Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства.
М.: Новый Юрист, 1999. С. 38.
5
Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Юриспруденция. 1999. С. 381.
38
Глава 1. Информационное право и информационное общество
ревают регулируемые ими отношения (например, колхозное право).
Здесь возможен и обратный процесс — появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неизбежно влечет
за собой создание новых структурных частей системы права (информационное право, таможенное право, налоговое право)1.
Юридическим критерием обособления определенной совокупности норм в комплексную отрасль информационного права, по нашему
мнению, служат пять признаков:
1. Формально-юридический признак. Этот признак проявляется
в юридическом единстве правовых норм, составляющих содержание
этой отрасли (отрасль как целостное образование характеризуется
единством содержания норм, которое выражается в общих правовых
понятиях, единых отраслевых принципах, целях и задачах этой отрасли, методах организации правовых связей и т. д.);
2. Предметный признак вытекает из особенностей предмета отрасли информационного права. Сюда относится и полнота регулирования
определенной совокупности общественных отношений (отрасль включает в себя различные виды норм права — дефинитивные, запрещающие,
обязывающие, но все они в комплексе выражают все аспекты правового
регулирования соответствующей группы информационных отношений).
3. Функциональный признак (функциональное назначение). Информационное право выполняет свои функции, не дублирует другие
структурные элементы системы права.
4. Наличие достаточного законодательного массива, переходящего в особое отраслевое качество. Наблюдается процесс обособления
норм, образующих эту отрасль, в главах, разделах, частях нормативных
правовых актов (количественный признак).
5. Субъектный признак. Наличие особых для этой отрасли субъектов (например, журналист, производитель информации, информационный посредник, провайдер, регистратор доменных имен, разработчик программного обеспечения, владелец интернет-магазина, судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ и др.)
Существование комплексных институтов и отраслей связано с тем,
что «однородность регулируемых отношений является отнюдь не стерильной. В ней всегда (в одних случаях больше, в других — меньше)
присутствует некоторое количество иных отношений, отличных по
форме, но тесно связанных с остальными по назначению»2.
1
2
Теория государства и права // под ред. В. К. Бабаева. М.: Юристъ. 2006. С. 225—226.
Казьмин И. Ф., Сырых В. М. Понятие системы права. Правовой институт, отрасль
права // Общая теория права / под ред. проф. А. С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ
им. Н. Э. Баумана, 1996. C. 182.
§ 5. Предмет и методы информационного права
39
Информационное право, на наш взгляд, является именно такой
комплексной отраслью, поскольку здесь в определенных случаях одни
и те же общественные отношения урегулированы нормами различной
отраслевой принадлежности. Так, например, отношения по предоставлению доступа в Интернет и оказанию интернет-услуг регулируются
сразу нормами различных отраслей. В частности, Федеральным законом от 7 июля 2003 г. «О связи»1, Федеральным законом от 8 августа
2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»2, Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании»3
(административное право); одновременно с этим положениями
Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 13 марта 2006 г.
«О рекламе»4, Законом РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав
потребителей»5, Правилами продажи товаров дистанционным способом 2007 г.6 (гражданское право) и др.
Итак, информационное право как формирующаяся учебная дисциплина и комплексная отрасль российского права (а не только отрасль
законодательства, как ее пытаются иногда представить) включает в
себя нормы, институты и принципы права, регулирующие общественные
отношения в информационной сфере общества и его составляющих частей. В информационное право входят законодательство о СМИ, институт информационной безопасности, часть норм, регулирующих вопросы интеллектуальной собственности, и многое другое7.
В связи с этим можно согласиться с мнением Б. Н. Топорнина о
том, что понятие «информационное право» выступает по меньшей
мере в трех значениях. За этим понятием может скрываться: 1) отрасль
права, регулирующая определенную группу общественных отношений; 2) область правоведения, концентрирующая свое внимание на
изучении информационного права; 3) учебная дисциплина, связанная
с преподаванием информационного права. Хотя эти три разновидности понятия «информационное право» взаимосвязаны, они, тем не
1
СЗ РФ. 14 июля 2003. № 28. Ст. 2895.
2
РГ. 2001. 10 авг.
3
РГ. 2002. 31 дек. № 245.
4
РГ. 2006. 15 марта. № 51.
5
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. 9 апр. № 15. Ст. 766; РГ. 1996. 16 янв. № 8.
6
См.: постановление Правительства РФ от 27 сентября 2007 г. № 612 «Об
утверждении Правил продажи товаров дистанционным способом» // РГ. 2007. 3 окт.
7
См. более подробно об этом: Рассолов М. М., Элькин В. Д., Рассолов И. М. Правовая
информатика и управление в сфере предпринимательства. М.: Юристъ, 1996. С. 22;
Рассолов М. М. Ин формационное право: анализ и решение практических задач. М.,
1998. С. 4.
40
Глава 1. Информационное право и информационное общество
менее, существуют раздельно друг от друга… В этом триединстве информационное право как отрасль права выступает в качестве главного,
отправного понятия1.
Характерно, что в информационном праве просматривается некое единство предмета регулирования, касающегося отношений, связанных с оборотом информации. Узловым и центральным объектом
регулирования выступает именно информационная сфера, правовые
связи субъектов по поводу движения потоков информации по каналам связи.
Для этой отрасли характерны следующие черты: 1) нормы, которые ее составляют, объединены общим содержанием; 2) несмотря на
то что они однонаправлены, эти нормы разнообразны, переплетены,
взаимодействуют, а порой и дополняют друг друга; 3) они содержат
предписания, дозволения, запреты, рекомендации, а также позитивные обязывания; 3) эти нормы находят закрепление в различных нормативных актах, преимущественно национальных; 4) они регулируют
общественные отношения в определенной сфере, т. е. в информационной сфере.
Как было отмечено выше, в настоящее время среди ученых-юристов нет единого подхода к определению предмета информационного
права. Такое положение вещей очевидно и связывается, на наш взгляд,
еще и с тем, что эта комплексная отрасль права не является в чистом
виде публичной, а носит смешанный частно-публичный характер, так
как «регулирует не только информационные отношения, вытекающие
из деятельности государственных органов, средств массовой информации, общественных организаций, а также и частноправовые отношения различных субъектов информационной деятельности с гражданами, с предпринимательскими структурами»2. Например, такой же
смешанный характер носят и нормы интернет-права, где преобладают
частная инициатива и договорное регулирование (саморегулирование
его участников), что является еще одним подтверждением сходства
этих норм. Поэтому интернет-право на сегодняшний день целесообразно рассматривать, исследовать и изучать именно в рамках информационного права.
Анализ показал, что областей регулирования информационного
права с каждым годом становится больше, а в сам предмет информационного права включаются собственно сами информационные отношения, а также тесно связанные с ними сопутствующие отношения.
1
Информационное право: учебник / под ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с
изм. и доп. СПб., 2005. С. 14.
2
Рассолов М. М. Информационное право. М.: Юристъ, 1999. С. 10.
§ 5. Предмет и методы информационного права
41
Отталкиваясь от различных подходов, касающихся предметной области информационного права, на наш взгляд, сегодня можно выделить
десять общественных отношений, входящих в предмет информационного права. Перечислим их:
— отношения по международному информационному обмену;
— отношения по реализации основных информационных прав и
свобод человека и гражданина, интересов общества и государства в
информационной сфере;
— отношения в сфере организации и деятельности средств массовой информации;
— интернет-отношения, а также отношения в области связи и массовых коммуникаций;
— отношения в сфере электронного документооборота;
— отношения в сфере электронной торговли и ведения предпринимательской деятельности с использованием информационных технологий;
— отношения по обработке персональных данных;
— отношения в сфере библиотечного дела, архивного дела;
— отношения в сфере обеспечения информационной безопасности
России;
— отношения по рассмотрению информационных споров.
Итак, в предмет информационного права входят разные по своему типу отношения, все они называются информационными отношениями (рис. 1). Вместе с тем среди них можно выделить предшествующие информационные отношения (например, отношения по
международному информационному обмену) и сопутствующие информационные отношения (например, по рассмотрению информационных споров, по обеспечению информационной безопасности)1
(рис. 2).
Нуждаются в особом внимании предшествующие отношения. Следует отметить, что отношения по международному информационному обмену существовали и существуют на протяжении длительного
периода истории человечества. На сегодняшний день примерами таких предшествующих отношений являются отношения в сфере электронного торгового оборота, так называемое «право продавцов» — lex
mercatoria2, некоторые международные информационные отношения,
например в дипломатической сфере.
1
Более детальный анализ некоторым из этих отношений будет дан в последующих
разделах работы.
2
См.: Рассолов И. М. Предмет коммерческого права. Взаимосвязь гражданского и
коммерческого права // Коммерческое право. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2001. C. 3—28.
42
Глава 1. Информационное право и информационное общество
информационные
отношения
сопутствующие отношения (тесно
связанные с информационными)
Рис. 1. Информационные отношения и тесно связанные
с ними отношения
предшествующие
информационные
отношения
информационные
отношения
сопутствующие
информационные
отношения
Рис. 2. Предмет информационного права
Исходя из анализа отношений, входящих в предмет данной отрасли, можно сделать вывод, что содержание информационного права характеризует также и специфическая информационно-правовая
деятельность. Эта деятельность с правовой точки зрения является
определенной совокупностью информационно-правовых действий,
совершаемых конкретными субъектами и требуемых информационным законодательством. У этих действий есть юридическая цель,
без констатации которой они теряют свое содержание. На практике
информационно-правовые действия (шире — информационно-правовая деятельность) направлены на сбор и обработку правовой и иной
информации, ее оценку, принятие решений, создание программных
продуктов и т. д. В процессе этой деятельности решаются цели и задачи правового регулирования и в случае нарушения информационного
законодательства принимаются определенные меры.
Кроме того, информационно-правовая деятельность направлена
на обеспечение реальных условий для защиты прав владельцев информационных продуктов, создание и совершенствование федеральных и
региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве России; создание условий для эффективного информационного
обеспечения граждан и других потребителей информации, обеспечение национальной безопасности в области информационных технологий и многое другое.
Сказанное позволяет говорить о следующих особенностях предмета правового регулирования информационных отношений в обществе.
1. Во-первых, деятельность субъектов информационных отношений
базируется на новых, ранее неизвестных для правовой науки понятиях —
«информация», «Интернет», «провайдер», «базы данных», «доменные
имена», «электронная торговля» и другие, без использования которых
наша страна не войдет в глобальные международные структуры.
§ 5. Предмет и методы информационного права
43
2. Во-вторых, поскольку информация обладает уникальными качествами и свойствами и она для каждого физического или юридического лица составляет основу жизни и их повседневной деятельности в
нынешнем столетии, то каждый человек, организация, торговая интернет-площадка может создавать информационные продукты и быть
участником оборота этой информации.
3. В-третьих, информационно-правовая деятельность государственных органов, организаций, граждан и иных субъектов относительно
информации должна осуществляться в интересах государства и личности, но преобладающими при этом являются общественные интересы.
4. В-четвертых, в процессе правоприменения выявляются компьютерные и иные правонарушения, а виновные привлекаются к ответственности на основе норм национального законодательства. При этом
правоохранительные органы должны пресекать нарушения информационного, гражданского, уголовного и иных видов законодательства.
5. И в-пятых, информационно-правовая деятельность различных
субъектов права в исследуемой сфере зачастую носит международную
окраску и осуществляется на базе норм международных договоров и
национального законодательства. В этой связи следует законодательно
закрепить такие блоки информационных отношений, как электронная торговля, правовое регулирование Интернета, защита авторских и
смежных прав на информационные продукты и др.
Однако этими особенностями правового регулирования информационных отношений характеристика особенностей предмета
информационного права не исчерпывается.
Необходимо иметь в виду, что в обозримом будущем перед Россией,
как уже отмечалось, встанет непростая задача вхождения в цивилизованное информационное общество и ликвидации отставания в развитии информационно-коммуникативных технологий страны, в связи
с этим предстоит большая законотворческая работа в области подготовки международных актов и договоров, касающихся регулирования
своего сегмента всемирного кибернетического пространства. Из этого
следует, что информационное право должно стать важнейшим компонентом глобального информационного общества и правового демократического государства1.
Кроме того, в условиях признания России страной с рыночной
экономикой, вхождением в восьмерку крупнейших мировых держав
1
См. об этом подробнее: Федеральная целевая программа «Электронная Россия
(2002—2010 гг.)», утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 //
СЗ РФ. 2002. 4 февр. № 5. Ст. 531; Доктрина информационной безопасности РФ от
9 сентября 2000 г. // РГ. 2000. 28 сент. № 187.
44
Глава 1. Информационное право и информационное общество
(G8) и в краткосрочной перспективе во Всемирную торговую организацию (ВТО) нам предстоит решить ряд крупных проблем, которые
связаны с дальнейшей демократизацией многих сфер общественной
жизни. Прежде всего необходимо содействовать установлению благоприятных рыночных условий, необходимых для предоставления населению услуг в области коммуникаций; изыскать дополнительные
возможности, включая доступ через открытые для широкой публики
учреждения; уделить приоритетное внимание совершенствованию сетевого доступа, в особенности в отсталых городских, сельских и отдаленных регионах; уделить особое внимание нуждам и возможностям
людей, пользующихся меньшей социальной защищенностью, людей
с ограниченной трудоспособностью, а также пожилых граждан и осуществить меры, направленные на предоставление им более легкого
доступа к информации; содействовать дальнейшему развитию «удобных для пользования», «беспрепятственных» технологий, включая мобильный доступ к сети Интернет, а также более широкое использование бесплатного, общедоступного информационного обмена и др.
Сюда же органически вольются и информационно-правовая деятельность, включая разработку информационного законодательства,
информационно-поисковых систем в области права, внедрение компьютеров, находящихся на службе у юристов и других работников органов юстиции. Все это должно учитываться при разработке проблем
и особенностей предмета информационного права. Это позволит поновому взглянуть на современную концепцию теории информации и
права, оперативно осуществлять различные виды информационноправового воздействия в обществе, и прежде всего регулирование отношений в средствах массовой информации на базе новейшего законодательства и последних достижений информатики.
Анализ показал, что не только предмет, но и методы правового регулирования информационных отношений являются классификационными признаками информационного права как комплексной отрасли права.
Метод правового регулирования — одна из дискуссионных тем
в российской правовой науке. Одни ученые считают, что каждой
отрасли свойствен только один метод правового регулирования1,
другие склонны говорить о множественности методов2, третьи ут1
Чхиквадзе В. М., Ямпольская Ц. А. О системе советского права // Советское
государство и право. 1967. № 9.
2
Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 178; Павлов И. В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право.
1958. № 11.
§ 5. Предмет и методы информационного права
45
верждают, что метод носит межотраслевой, универсальный характер1. Исследование вопроса о методах правового регулирования показывает, что лишь немногие отрасли права на самом деле имеют
свой специфический метод правового регулирования. В этой связи
появилась концепция, сторонники которой утверждают, что существуют «фундаментальные» отрасли права, имеющие собственный
особый метод, и полагают, что все другие отрасли своего метода не
имеют и используют методы других отраслей2.
Например, С. Н. Братусь, считавший, что каждому предмету регулирования должен соответствовать только ему присущий метод, в
свое время выступил с концепцией двух «магистральных методов»
правового регулирования, используемых в различных сочетаниях во
всех отраслях права: метод централизации и метод децентрализации
в регулировании поведения3.
Интересные соображения в связи с этим высказал В. Д. Сорокин.
Он пришел к выводу о наличии у системы права в целом единого
предмета и единого метода регулирования. В качестве единого метода регулирования он рассматривает совокупность трех первичных
способов правового воздействия на поведение людей — дозволение,
предписание и запрет4. Однако нельзя не обратить внимание на отсутствие среди них способа рекомендаций и позитивного обязывания, которые, по нашему мнению, также должны занять свое место
в системе правового регулирования.
Предмет и метод правового регулирования должны обладать
определенным единством и общностью. Отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений сказывается крайне отрицательно на эффективности регулирования в
целом.
Представляется справедливым утверждение некоторых авторов о
том, что для сравнительной характеристики отраслей правильнее использовать понятие правового режима, говорить не о «едином методе»,
а о характерных чертах правовых отношений, норм права, субъектов права, целях и принципах отрасли, методах организации право1
Сорокин В. Д. О едином методе правового регулирования // Советское государство и право. 1975. № 7. С. 30—31.
2
Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.:
Госюриздат, 1961. С. 46.
3
Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М.: Юрид. лит.,
1963. С. 49.
4
Сорокин В. Д. О едином методе правового регулирования // Советское государство и право. 1975. № 7. С. 31.
46
Глава 1. Информационное право и информационное общество
вых связей1. В этой связи необходимо подчеркнуть неправомерность
отождествления методов права с общим правовым режимом. Правовой режим — понятие более широкое, включающее характерные черты, которые раскрываются не только в методах регулирования, но и
в характере информационно-правовых отношений их участников,
норм, целей и принципов права. Правовой режим можно определить
как определенный порядок регулирования, характеризующийся особым
сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний, создающих его особую направленность2. Методы
права — понятие более узкое. Оно определяет степень правового воздействия на регулируемые общественные отношения. Так, для гражданского и предпринимательского права свойствен общедозволительный
правовой режим, построенный на началах равенства, автономии воли
и имущественной самостоятельности участников данных отношений.
Административному и финансовому праву присущ разрешительный
правовой режим, построенный на началах подчинения и субординации
субъектов. Для информационного права характерно сочетание как общедозволительного, так и разрешительного правового режима.
В целях дальнейшего исследования представляется правильным
выделение в информационном праве как целостной системе сфер публично-правового и частноправового регулирования. Например, подавляющее число норм, регулирующих деятельность субъектов в Интернете, носят диспозитивный характер, определяющим здесь является саморегулирование участников. Порой здесь отсутствует детальная
регламентация поведения субъектов права, а преобладает общедозволительный правовой режим. Вместе с тем в информационном праве
действуют и многочисленные императивные нормы, которые отличаются детальностью регулирования правил поведения ее субъектов
(участников). Данные положения свидетельствуют в этом случае о
сложном характере регулирования (а точнее, сорегулирования), сочетающего как диспозитивные, так и императивные начала3.
Исходя из этого нередко те, кто занимается информационным
правом, пытаются противопоставлять два метода правового регулиро1
Братусь С. Н. Отрасль советского права: понятие, предмет, метод // Советское
государство и право. 1979. № 11. С. 26; Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод
регулирования общественных отношений. Свердловск: Свердловский юридический
институт, 1972. С. 65—69.
2
Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1993. С. 170; Попондопуло В. Ф. Проблемы
правового режима предпринимательства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1994.
С. 18.
3
См. более подробно: Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства.
СПб., 1994. С. 15—152.
§ 5. Предмет и методы информационного права
47
вания: свободный, основанный на нормах международного частного,
гражданского права, и жесткий, базирующийся на нормах административного, уголовного права. Первый метод рассчитан на информационные отношения, в которых субъекты относительно свободны и равноправны, а второй — на информационные отношения, где
субъекты ограничены в поведении и часто не равноправны. Думается,
сегодня это противопоставление неуместно. В силу неразработанности методологии информационного права названные методы объективны, они существуют и системно выражают признаки, характерные
для регулируемых различными отраслями (и нормами права) информационных отношений. Поэтому можно утверждать о существовании
в рамках информационного права комплексного механизма правового
регулирования.
Предметом этого механизма будет все многообразие информационных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся
в информационной сфере общества и ее подсистемах. Характер информационных отношений определяет и ту комбинацию юридических приемов, способов воздействия на субъектов, которая именуется
методами правового регулирования.
В этой связи представляется правильным мнение А. В. Малько о
том, что «определенное сочетание юридических средств в правовых
режимах, методах правового регулирования придает специфику отраслям и институтам права, выражает особый порядок организации
конкретных общественных отношений, что позволяет более гибко и
дифференцированно их урегулировать»1.
Отсюда представляется возможным выделить в информационном
праве два взаимно противоположных метода:
— императивный (авторитарный) — метод властных предписаний,
основанный на запретах, обязанностях, наказаниях;
— диспозитивный (автономный) — метод равноправия сторон, координации, основанный на дозволениях;
Конечно, в будущем в ходе последующего анализа правовых проблем информационного права ученым-юристам следует сконструировать особые черты, свойственные, например, регулированию исключительно информационных отношений. Однако для этого потребуется
провести серьезные научные исследования с участием специалистов
различных отраслей знаний. И при этом необходимо иметь в виду, что
информационное право как комплексная отрасль права уже сегодня
использует в своих регулятивных целях с учетом регулируемых инфор1
Малько А. В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права /
под ред. М. Н. Марченко. М.: Юристъ, 2002. С. 357.
48
Глава 1. Информационное право и информационное общество
мационных отношений (предметная область) разные методы в их различном, нестрогом сочетании. Вышеназванные средства рассчитаны
на информационные отношения, субъекты которых находятся либо в
одном правовом статусе, т. е. равноправны, либо в разных правовых
приоритетах, т. е. неравноправны.
Становится очевидным, что в области информационного права
вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих следующие обстоятельства: 1) здесь налицо системность используемых для регулирования информационных
отношений правовых средств; 2) здесь имеет место и специфика регулируемых информационных отношений.
В частности, диспозитивный метод правового регулирования информационных отношений предполагает такой характер информационной деятельности рассматриваемых участников правоотношений,
при котором им предоставляется свобода (собственное усмотрение) в
реализации своих прав, целей и задач. Например, согласно Закону РФ
от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»1
(в ред. от 25 декабря 2008 г., с изм. от 9 февраля 2009 г.) учредитель,
редакция, издатель, распространитель могут дополнительно установить на договорной основе взаимные права и обязанности (ст. 17 Закона). Статья 1 этого закона провозглашает, что в нашей стране поиск,
получение, производство и распространение массовой информации,
учреждение средств массовой информации, владение, пользование и
распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств, а также оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям, за
исключением предусмотренных законодательством РФ о СМИ.
Императивный метод правового регулирования информационных
отношений заключается в регламентации и установлении для субъектов рассматриваемых правоотношений определенных запретительных
мер, которые подлежат исполнению на практике.
По сути дела, в этом случае речь идет о регламентации и установлении обязанностей субъектов отношений, которые занимают значительное место в содержании норм информационного права.
Например, согласно упомянутому Закону РФ «О средствах массовой информации» создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, — не допускается
(ст. 3 Закона). Также запрещаются распространение в средствах массо1
РГ. 1992. 8 февр. № 32.
§ 5. Предмет и методы информационного права
49
вой информации, а также в компьютерных сетях сведений о способах,
методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ (ст. 4 Закона).
При изменении местонахождения редакции, периодичности выпуска
и максимального объема СМИ учредитель обязан в месячный срок
письменно уведомить об этом регистрирующий орган (ст. 11 Закона).
Введение в информационном законодательстве обязанностей для
субъектов информационных правоотношений исключает всевозможные неправомерные действия и правонарушения. Например, за ущемление свободы массовой информации, а также за злоупотребление
свободой массовой информации наступает гражданская, административная и даже уголовная ответственность в соответствии с действующим законодательством (гл. VII Закона «О средствах массовой информации»). И это зачастую исключает возможные подобные правонарушения в будущем, хотя, к сожалению, не всегда.
Однако надо отметить, что границы ограничительных мер и запретов в информационном праве не безграничны, они имеют свои пределы
(правда, нередко нечеткие). Причем эти ограничительно-запретительные меры позволяют установить рамки возможного и должного поведения участников информационных правоотношений.
Рамки возможного поведения позволяют здесь предупредить и пресечь нежелательные действия различных субъектов правоотношений в
ущерб общегосударственным интересам. Например, тот же Закон РФ
«О средствах массовой информации» предоставляет широкие возможности СМИ в освещении разнообразных событий в нашей стране и
за рубежом, однако он устанавливает и запретительные границы — не
допускает злоупотребления свободой массовой информации в целях
причинения ущерба государству и обществу (ст. 2—4, 47 и др.).
Рамки должного поведения регламентируются для того, чтобы
общественно-полезная деятельность субъектов информационных отношений достигала своих целей, но вместе с тем она не должна доводить дело до серьезных правонарушений и преступлений. В противном
случае начинает жестко действовать закон и наступает соответствующее наказание. Например, воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов путем принуждения их к распространению либо к отказу от распространения информации является
уголовным преступлением, совершение которого влечет соответствующее наказание (ст. 144 УК РФ).
При этом информационное право в ходе реализации диспозитивного метода использует и иные методы воздействия на поведение
участников информационных правоотношений, а именно: делегирующий, рекомендательный и санкционирующий.
50
Глава 1. Информационное право и информационное общество
Делегирующий метод правового регулирования — это такой способ, при котором законодатель, соответствующий государственный
орган или лицо предоставляет конкретные права и свободы участникам информационных правоотношений в рамках конкретного раздела информационного законодательства. Например, изготовитель
базы данных свободен и имеет право передать свое исключительное
право по договору об отчуждении исключительного права, а также путем заключения лицензионного договора или договора залога исключительного права. Исключительное право изготовителя базы данных
может также переходить по наследству, например, при реорганизации и ликвидации юридического лица — изготовителя базы данных.
И никто не вправе изготовителю базы данных воспрепятствовать в
осуществлении своих имущественных и информационных прав (п. 1
ст. 1334 ГК РФ).
Рекомендательный метод правового регулирования информационных отношений выражается в том, что законодатель предоставляет
участникам правоотношений самим выбирать те или иные варианты
поведения и сообразно этому действовать. Таким образом, он рекомендует, задает некую программу информационно-правовой деятельности. И все это делает указанные отношения более гибкими и подвижными. Например, Рекомендация Совета Европы № R (2004) 11
от 30 сентября 2004 г. «О правовых, эксплуатационных и технических
стандартах электронного голосования»1 устанавливает рекомендации
по организации системы электронного голосования в странах Евросоюза.
Санкционирующий метод правового регулирования — это такой
способ, при котором законодатель предоставляет тому или иному
участнику информационных отношений право самому принимать решения по интересующим его проблемам, но эти решения в то же время должны быть санкционированы в установленном законом порядке. Например, допуск должностных лиц и граждан к государственной
тайне возможен лишь после выполнения указанными участниками
информационных отношений специальных требований и санкции
руководителя соответствующего органа, учреждения и организации о
допуске оформленного лица к секретным сведениям (ст. 21 Закона РФ
от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне»2 с изм. и доп. вступившими в силу с 15 декабря 2007 г.).
1
Council of Europe. Режим доступа: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2004)1
1&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=9999CC&BackColor
Intranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75
2
РГ. 1993. 21 сент. № 182.
§ 5. Предмет и методы информационного права
51
Анализ показал, что в связи с тем, что информационное право
имеет дело с неоднородными общественными отношениями и с учетом содержательных аспектов самих информационно-правовых отношений, здесь могут применяться и такие методы правового регулирования, как метод равноправия сторон в информационно-правовой
деятельности, методы власти и подчинения и методы координации в
информационно-регулятивных отношениях. Причем одни и те же методы правового регулирования могут применяться здесь как в связи с
методами первичных отраслей права (например, в связи с методами
административного и гражданского права), так и в связи с методами
вторичных отраслей права (банковского права, экологического права).
На подобном основании представляется возможным обозначить
особенности механизма правового регулирования информационных
отношений, которые вытекают из особенностей информационноправовой деятельности и предмета информационного права.
Во-первых, для механизма правового регулирования информационных отношений наиболее характерны правовые методы и средства
управленческого типа, т. е. предписания. Непосредственное проявление это находит в том, что одной стороне регулируемых отношений
(скажем, оператору связи) предоставлен Правительством определенный объем юридических полномочий, которые адресуются другой
стороне (например, пользователю информации). Последняя обязана
принять предписания, исходящие от оператора связи как носителя
юридических полномочий, либо их отвергнуть. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон.
Во-вторых, правовое регулирование информационных отношений
зачастую предполагает односторонность в изъявлении воли одного из
субъектов информационных отношений. Это волеизъявление имеет
очертания властности (но не всегда), и часто ему принадлежит в правовом регулировании важная роль. Отсюда изъявление воли одного
субъекта информационных отношений не равнозначно изъявлению
воли другого субъекта. Объясняется это тем, что правовые предписания в исследуемой сфере, как и прочие предписания права, относятся
к компетенции соответствующих государственных органов, опосредованно участвующих в информационных отношениях через своих
представителей.
В-третьих, в конкретных информационных правоотношениях порой
находит выражение следующая взаимосвязь между субъектами: либо у
одного субъекта есть такие полномочия, каковыми не обладает другой
субъект (например, тот же оператор связи или сервис-провайдер), либо
объем таких полномочий у одного субъекта больше, чем у другого. Следовательно, здесь складывается такой механизм правового регулиро-
52
Глава 1. Информационное право и информационное общество
вания, который является не только результатом взаимного (на основе
договорного или без него) изъявления воли одним и другим субъектом.
Эта особенность, в частности, свидетельствует о том, что правовое регулирование информационных отношений может допускать и наличие
определенного государственного органа, разрешающего определенные действия. Например, согласно ст. 15, 29—40 Федерального закона
«О связи», Минсвязи России выдает лицензию определенным физическим и юридическим лицам, а те уже на ее основании предоставляют
соответствующие услуги связи конечным потребителям1. Этот государственный орган помогает субъектам информационных отношений
вступать в контакты и решать стоящие перед ними задачи.
В-четвертых, властность и односторонность здесь — это все же не
главные и не единственные признаки механизма правового регулирования информационных отношений. Здесь очень широко используются (и пока являются определяющими) свободные, дозволительные
методы и средства, в результате которых обычно возникают отношения равенства субъектов, т. е. их волеизъявлений. Использование дозволений в информационной сфере не предписывается нормами права и не требует никаких разрешений.
Таким образом, суть методов и средств правового регулирования
информационных отношений может быть сведена к следующему:
а) установление определенного порядка действий и отношений в
информационной сфере — это предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным той или
иной нормой права. Так, в ст. 8 Конвенции о преступности в сфере
компьютерной информации от 23 ноября 2001 г. (ETS № 185)2 установлено, что каждая сторона (государство) квалифицирует согласно
своему внутригосударственному праву мошенничество в сфере высоких технологий в качестве уголовного преступления, и принимает необходимые законодательные меры к правонарушителям. Однако меры
наказания в указанной статье не определяются;
б) запрещение определенных действий под угрозой применения соответствующих юридических средств воздействия. Так, в соответствии
1
См. более подробно: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании
отдельных видов деятельности» // РГ. 2001. 10 авг. № 153—154; постановление
Правительства РФ «Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых
в лицензии, и перечней лицензионных условий» от 18 февраля 2005 г. № 87 (в ред. от
29 декабря 2005 г.) // РГ. 2005. 3 марта. № 42.
2
Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации (ETS № 185).
(Будапешт, 23 ноября 2001 г.) / текст перевода получен из Правового управления
Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Текст Конвенции официально
опубликован не был // Справочная правовая система ГАРАНТ.
§ 5. Предмет и методы информационного права
53
с п. 5 Правил продажи товаров дистанционным способом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27 сентября 2007 г. № 6121
не допускается купля-продажа алкогольной продукции по каталогам
или через Интернет, а также продажа иных товаров, свободная реализация которых запрещена или ограничена законодательством Российской Федерации;
в) предоставление возможности выбора одного из вариантов
должного поведения, предусмотренного нормой информационного
права. Анализ информационного законодательства Франции и Германии показывает, что этот метод нередко рассчитан на регулирование поведения должностных лиц и крупных специалистов, участвующих в информационных отношениях. Причем последние не вправе
отказываться от указанного выбора сотрудничества. Это — «жестковатый» вариант дозволения, который дает возможность проявления
самостоятельности при решении многих юридических вопросов.
Например, согласно упомянутой Будапештской конвенции, касающейся борьбы с киберпреступностью, должностные лица и полиция
обязаны вести борьбу с подлогом, неправомерным завладением и
перехватом информации, распространением детской порнографии в
цифровой среде и привлекать преступников к уголовной и иной ответственности за совершение компьютерных и иных преступлений
(ст. 2—9 Конвенции);
г) предоставление возможности действовать по своему усмотрению, свободно, т. е. совершать или не совершать предусмотренные тем
или иным законом действия в определенных условиях. Обычно это
имеет место при реализации норм информационного права. Например, исходя из ст. 35 проекта федерального закона «О сделках, совершаемых при помощи электронных средств (об электронных сделках)»
субъект информационных отношений сам решает вопрос, нужно или
нет ставить вопрос о привлечении к ответственности удостоверяющего центра, если центр не выполнил все требования закона. Это — «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим нужно отметить, что дозволительные варианты информационно-правового воздействия обладают порой чертами разрешения на совершение конкретных действий.
Считаем, что диспозитивный метод в упорядочении информационных
отношений может сыграть неоценимую роль.
Становится очевидным, что отличительные особенности правового регулирования информационных отношений нередко носят в
настоящее время и властную окраску, они могут в определенных ус1
Правила продажи товаров дистанционным способом, утв. постановлением
Правительства РФ от 27 сентября 2007 г. № 612 // РГ. 2007. 3 окт. № 219.
54
Глава 1. Информационное право и информационное общество
ловиях характеризоваться в качестве властеотношений. За этим их
обозначением скрывается то, что во многих вариантах регулирующего воздействия (особенно в реакции на компьютерные преступления)
информационное право проявляет себя жестко, властно, независимо
от форм правового влияния на поведение субъектов рассматриваемых
отношений (предписание, разрешение, запрет, дозволение). Однако
сегодня эти жесткость и властность не являются основными качествами правового регулирования информационных отношений. Главное
здесь — свобода действий в обмене информацией между субъектами
в совершении различных сделок. Эти же качества сегодня мы легко
обнаруживаем в механизме правового регулирования, используемом и
другими отраслями российского права.
§ 6. Информационное право как наука
Отталкиваясь от совокупности приведенных выше определений и
подходов, можно утверждать, что информационное право — это также формирующаяся отраслевая юридическая наука, изучающая совокупность норм права, регулирующих информационные отношения в
обществе и содержащих предписания, которые относятся к информационной деятельности в целом. При этом данные правовые нормы устанавливают правовое положение государственных органов,
общественных организаций, средств массовой информации, предпринимательских структур и иных субъектов, регулируют публичные информационные отношения в определенных сферах, а также частноправовые отношения различных субъектов информационного права
в процессе осуществления ими своей информационной деятельности.
Основными направлениями развития науки информационного
права являются следующие:
1) изучение информации как объекта правоотношений (исходя из
ст. 5 Закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации);
2) изучение правовых режимов доступа к информации;
3) изучение информационных систем, технологий и средств их обеспечения;
4) изучение различных видов информации ограниченного доступа
(государственная тайна, служебная тайна, коммерческая тайна, банковская тайна и т. д.);
5) исследование основных институтов информационного права
как комплексной отрасли (интернет-права, правового регулирования
электронного документооборота, массовых коммуникаций и др.);
6) исследование роли и места информационного права в системе
§ 6. Информационное право как наука
55
права и системе юридических наук, ее связи с другими отраслями российского права;
7) изучение информационных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в кибернетическом пространстве (интернет-отношений);
8) исследование практики применения норм информационного законодательства;
9) изучение правовых проблем информационной безопасности.
Следует отметить, что методы правового регулирования необходимо отличать от методов науки информационного права, которые традиционно делятся на общенаучные, распространяемые на многие указанные выше юридические науки и все направления самого информационного права, и частнонаучные, используемые для изучения разнообразных аспектов и сторон информационного законодательства и
информационного права в целом1.
Ведущее место в ряду общих методов изучения проблем информационного права принадлежит историческому методу и системному
подходу.
Исторический метод характеризуется конкретно-историческими, историко-эмпирическими формами изложения многоаспектных
проблем информационного права — исторического исследования
проблем предмета и способов правового регулирования, конкретных
актов в области информатики, видов информационных ресурсов и
пользования ими, ответственности за нарушения информационного
законодательства. Здесь немаловажное значение имеет выяснение вопроса: как возникло то или иное явление в области информационного
права, какие основные этапы в своем развитии оно прошло, чем оно
стало теперь и каковы его исторические перспективы.
Системный подход в области информационного права представляет
собой совокупность теоретических принципов и положений, позволяющих рассматривать все нормы информационного права как систему,
как единое целое в тесной связи и взаимодействии с другими правовыми нормами и институтами, прослеживать их изменения во времени
и делать обоснованные выводы относительно закономерностей развития всего механизма правового регулирования информационных
отношений в обществе. В частности, применительно к процессу правового регулирования информационно-правовой деятельности системный подход предполагает:
— определение целей данного вида правового воздействия с позиции правовой системы общества в целом;
1
См.: Теория государства и права. М.: Юристъ, 1997. С. 23—29.
56
Глава 1. Информационное право и информационное общество
— структурный анализ процесса правового регулирования информационно-правовой деятельности (субъектов и объектов, норм, связей, действий и др.);
— определение характера и степени влияния на этот процесс внешней среды;
— исследование процессов принятия и реализации решений в ходе
правового регулирования поведения участников информационных отношений;
— принятие установленных в информационном законодательстве
мер к нарушителям соответствующих норм.
Становится очевидным, что в этом случае исторический метод и системный подход в области информационного права тесно взаимосвязаны, взаимодействуют и объединяются в так называемый системноисторический метод, который не позволяет навязывать механизму
правового регулирования информационных отношений в целом некую общую схему движения, исходящую только из учета всеобщих
закономерностей процесса, хотя они и необходимы, и обязательны1.
В роли общих методов изучения проблем информационного права
могут выступать также системный анализ и синтез.
Системный анализ здесь является средством реализации системного
подхода. Вбирая в себя совокупность специальных процедур, приемов
и средств (структурный анализ целого, изучение функций целого, исследование операций и др.), он позволяет расчленять всю совокупность законодательных актов в области информатики на определенные виды, характеризовать их положения, статьи, выбирать наиболее
эффективные и т. д. Одна из форм системного анализа — классификация предметов и явлений информационного характера (классификация субъектов и объектов информационного права, информационных
функций органов управления, юридических фактов и т. д.).
Синтез в сфере информационного права — это процесс объединения в единое целостное образование определенных компонентов,
свойств и отношений, выделенных в процессе системного анализа.
Например, объединяя законодательство об авторском праве и смежных правах, законодательство о «ноу-хау», патентное законодательство и др., мы получаем самостоятельный перечень законодательных актов об интеллектуальной собственности в рассматриваемой
области, который составляет важнейшую часть информационного
законодательства. Синтез дополняет системный анализ и является
важнейшим средством исследования информационно-правовых явлений и процессов.
1
Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980. С. 186.
§ 6. Информационное право как наука
57
В области изучения информационного права могут также использоваться сравнительный метод и конкретно-социологический метод исследования. Первый предполагает сопоставление норм информационного права, относящихся к одной государственной или правовой
системе либо к разным системам; их сравнение с нормами других отраслей права как внутри нашей страны, так и вне ее; соотнесение указанных систем и норм между собой. Второй — заключается в анализе,
переработке и отборе необходимой информации о рассматриваемых
нормах права, институтах, субъектах информационной работы в целях
проведения конкретных обобщений и принятия определенных юридических решений.
При характеристике основ правового регулирования информационных отношений в обществе с точки зрения права можно выделить
четыре группы юридических наук.
Общетеоретическая юридическая наука: это теория права и государства. Например, теория права и государства на базе новейших достижений обществоведения изучает теоретические проблемы права
и государства, необходимые для всех юридических наук. При этом в
рамках этой фундаментальной отрасли правоведения ставятся и освещаются некоторые теоретические аспекты информации, государственно-правового регулирования и права.
Отраслевые юридические науки: гражданское право, административное право, земельное право, уголовное право, трудовое право и др.
Все эти отраслевые юридические науки в той или иной степени занимаются конкретными содержательными вопросами правового регулирования общественных отношений и правовой информации, используя при этом свои специфические средства и методы исследования.
Каждая из отраслевых юридических наук представляет собой определенную содержательную систему знаний о совокупности тех или
иных норм права, о регулировании с помощью этих норм права конкретных общественных отношений. Иными словами, каждая отраслевая юридическая наука изучает только свою, отведенную ей систему
правовых норм и регулируемых этими нормами отношений: гражданское право — систему гражданско-правовых норм, регулирующих имущественные и личные неимущественные отношения в обществе (сюда
включаются и некоторые имущественные и личные неимущественные
информационные отношения, которые используются в области информационного права); административное право — административноправовые нормы и отношения в различных областях государственного
управления (сюда включаются и некоторые нормы информационного
права с административным содержанием); уголовное право — систему
уголовно-правовых норм и их реализацию в борьбе с преступностью
58
Глава 1. Информационное право и информационное общество
(например, сюда включаются нормы о преступлениях в сфере компьютерной информации, которые используются и в рамках информационного права).
Комплексные юридические науки изучают правовые явления и
процессы как правовыми, так и неправовыми методами и средствами.
К таким комплексным юридическим наукам можно отнести криминалистику, криминологию, социологию права и др.
Прикладные науки обслуживают различные сферы юридической
деятельности и, следовательно, определенные юридические науки.
К таким прикладным наукам можно отнести судебную статистику,
судебную медицину, судебную психиатрию.
Приведенная классификация наук, изучающая различные аспекты
права, государства и деятельности механизмов правового регулирования, в определенной мере носит условный характер. Однако, на наш
взгляд, она позволяет показать место информационного права в системе отраслевых юридических наук и установить, что все юридические
науки, соединяясь, образуют некий замкнутый круг правового воздействия на общественные отношения, контур функционирования разнообразных норм права с использованием информации.
Информационное право, несмотря на то что некоторые его нормы
применяются в других отраслевых юридических науках, широко использует эти нормы в ходе правового воздействия на информационные отношения и одновременно является самостоятельной отраслевой правовой наукой и наукой о нормативно-правовой информации.
Как самостоятельная отрасль знаний информационное право,
естественно, широко использует информационный подход к нормам
права, суть которого «состоит прежде всего в том, что он позволяет
соединить в рамках общей модели разнообразные явления — право,
регулирование, правосознание, правоприменительную деятельность
и подвести их под своеобразный общий знаменатель — информацию.
Это позволяет в теории создать достаточно стройную модель системы,
увидеть ранее неизвестные связи и закономерности, а на практике
(учитывая возможность количественного выражения информационных характеристик) — рассчитывать в будущем оптимальный режим
функционирования... права»1.
Все сказанное, естественно, роднит, но вовсе не объединяет и не
сводит информационное право к сущности и проблематике право1
Кудрявцев Ю. В. Нормы права как социальная информация. М., 1987. С. 6—7.
§ 6. Информационное право как наука
59
вой кибернетики1, правовой информатики или компьютерного права.
Думается, что это все же — разные области научного знания и исследования.
Известно, что правовая кибернетика исследует лишь условия и закономерности использования математических методов, идей и технических средств кибернетики в праве как наука об оптимальном и целенаправленном управлении сложными динамическими системами2.
Правовая информатика — это прикладная наука и учебная дисциплина, занимающаяся изучением проблем сбора, регистрации,
хранения, восприятия, обработки и использования правовой информации. Компьютерное право в известной мере пересекается с
информационным правом. Оно исследует лишь проблемы правового
регулирования общественных отношений в процессе использования
вычислительных систем, которые осуществляют сбор, обработку и использование машинной информации3.
Поэтому в 90-е гг. прошлого века была вполне закономерна постановка вопроса об объединении компьютерного и информационного
права в одно целое направление исследования. Исходя из специфики отношений, составляющих одновременно и информационное, и
компьютерное право, речь шла о формировании на этой базе единых
основ информационного права как новой отрасли российского законодательства4.
1
Кибернетика (древнегреч. — искусство управления) — отрасль знания, занимающаяся изучением систем любой природы, способных воспринимать, хранить,
перерабатывать информацию и использовать ее для управления. Суть кибернетики
была сформулирована Н. Винером как наука о связи, управлении и контроле в машинах
и живых организмах в книге «Кибернетика, или управление и связь в животном и
машине» (1948), где он сделал попытку объединить различные науки, относящиеся к
коммуникации и управлению под одной крышей.
2
Правовая кибернетика — это также современное научное направление, исследующее закономерности построения и оптимального функционирования государственноправовых систем разной природы; она решает задачи, связанные с автоматизацией
юридической деятельности, как в целом, так и отдельных ее видов.
3
Компьютерное право может быть нами рассмотрено также и как комплексная
отрасль российского законодательства, включающая совокупность правовых норм,
регулирующих разнообразные отношения, возникающие в процессе использования
ЭВМ, системы ЭВМ и их сети. Современная доктрина считает, что информационное
право является более крупным образованием, чем компьютерное право, так как
информационное право регулирует общественные отношения в информационной сфере
в целом, для него не имеет значения вид технического средства, которым обрабатывается
информация и на каких носителях она закрепляется.
4
См., например: Батурин Ю. М. Проблемы компьютерного права. М., 1991; Рассолов М. М. Информационное право: анализ и решение практических задач. М., 1998.
С. 6—7.
60
Глава 1. Информационное право и информационное общество
Наибольший интерес сегодня вызывает соотношение российского
информационного права с коммуникационным правом, существующим в Европе на протяжении уже почти двадцать пять лет1. Как нам
представляется, предмет исследования коммуникационного права намного шире по сравнению с российским информационным правом,
так как он включает в себя всю совокупность отношений и норм, связанных с коммуникациями субъектов этого права в разных областях,
причем как между гражданами, так и между государствами. Кроме
того, по своим целям и назначению коммуникационное право ближе
к частному праву, в нем преобладают диспозитивные начала регулирования, тогда как нормы информационного права имеют смешанный
(частно-публичный) характер, вместе с тем в его содержании преобладают императивные и охранительные нормы (наряду с регулятивными).
Итак, информационное право как самостоятельная отрасль знания
(независимо от того, что некоторые его нормы используются в других
отраслях права, как, скажем, часть норм земельного права используется в рамках гражданского права) рассматривает и изучает лишь свою
совокупность юридических норм, актов, законов, регулирующих информационные отношения в обществе. И при этом данная отрасль
права не претендует на «чужие» нормы. Информационное право существует и развивается в тесной связи с последними и способствует совершенствованию отраслевых механизмов правового воздействия на
общественные отношения.
Исходя из выделенной совокупности информационно-правовых
норм и основных аспектов развития права, в рамках предмета информационного права можно выделить два класса задач, непосредственно
связанных с правовым регулированием информационных отношений
в обществе.
Первый класс — это в значительной степени теоретические задачи:
уточнение предмета и методов информационного права; анализ принципов этой отрасли юридических знаний; характеристика системы
информационного права; анализ понятия и системы его источников;
изучение истории правового регулирования информационных отношений в России и странах СНГ; характеристика информационно-правовых отношений; исследование правовых режимов доступа к информации; исследование теоретических проблем защиты персональных
данных; теоретический анализ видов юридической ответственности за
1
См., например: Chamoux J.-P. Droit de la communication. Paris: Presses Universitaires
de France, 1994; Huet J., Maisl H. Droit de l’Informatique et des Télécommunications Paris:
Litec, 1989.
§ 7. Некоторые тенденции развития современного информационного…
61
правонарушения и преступления в сфере информации и информатизации и др.
Второй класс — это в значительной степени задачи по анализу конкретных практических проблем информационного права, исследование информационного законодательства и практики применения
последнего. К ним в первую очередь относятся задачи по изучению
законодательства об интеллектуальной собственности и его реализации на практике, анализ законов о средствах массовой информации,
об электронной торговле, об информации, информационных технологиях и защите информации, о связи, о государственной тайне и др.
и их практике применения. Сюда же можно отнести задачи по налаживанию действенных информационно-поисковых систем в области
информационного законодательства, применение компьютерной техники в правотворчестве и систематизации информационного законодательства, в работе сотрудников соответствующих информационных
служб, разработке современных актов для информатики. А также анализ современных правовых проблем обеспечения информационной
безопасности в обществе.
Думается, что в соответствии с обозначенными задачами должен
быть построен и учебный курс по информационному праву. При этом
теоретические задачи могут войти в общую часть этого курса, а нормативно-практические и прикладные задачи — в его особенную часть.
Все вышеперечисленное предопределяет важность дальнейшего
исследования предмета, методов и системы информационного права.
В данном случае речь идет об информационном праве как о формирующейся юридической науке и учебной дисциплине. На наш взгляд,
информационное право должно занять определенное место как среди
юридических наук, так и среди учебных дисциплин, которые в той или
иной мере изучают проблемы взаимодействия права и информации.
Для того чтобы правильно определить место информационного права
среди других юридических наук, необходимо обратиться к выработанной в теории права и государства системе правовых наук.
§ 7. Некоторые тенденции развития
современного информационного…общества
Завершая общую характеристику информационного общества, его
структуры и правовых основ, важно выявить некоторые тенденции его
развития.
В самом общем виде эти тенденции заключаются в том, что в цивилизованном мире под влиянием научно-технической революции
и других компонентов складывается постиндустриальное («науч-
62
Глава 1. Информационное право и информационное общество
ное», «ноосферное») общество, не совпадающее с понятием «капитализм».
Первая тенденция — становление нового исторического вида гражданской собственности — интеллектуальной, которая является одновременно общественной собственностью всего населения планеты.
Интеллектуальная собственность в отличие от материальных объектов
по своей природе не отчуждается ни от их создателя, ни от того, кто
ей пользуется. Следовательно, эта собственность является одновременно индивидуальной и общественной, т. е. общей собственностью
граждан. Тем самым общая интеллектуальная собственность предстает
как новая экономическая основа постиндустриального гражданского
общества как необходимое условие индивидуальной свободы и автономии.
Следующая тенденция — это перестройка мотивации труда. Содержание труда, возможность самореализации, перспективы профессионального и социального роста становятся определяющими стимулами
трудового поведения значительного числа граждан. Являясь наемным
работником, человек требовал повышения оплаты труда независимо
от финансового состояния предприятия. Превращаясь из наемного
работника в собственника и партнера, он становится причастным к
делам предприятия и готов участвовать частью своих доходов в расширении производства.
Далее необходимо отметить радикальное изменение социальной
дифференциации информационного общества. Объективной основой
объединения людей в постиндустриальном обществе является развитие образования, науки, информации. В этой связи исследователи отмечают еще одну интересную тенденцию: развитие сферы социальной
защиты, образования, здравоохранения, обслуживания. Это придает
взаимоотношениям людей новый, гражданский смысл, который возникает из осознания принадлежности к общей культуре, участия в общественном развитии и созидании. Следовательно, прежнее противопоставление индивидуализма и коллективизма постепенно утрачивает
свое значение.
Следующая тенденция — это широкое участие слоев населения в
процессах подготовки, принятия и осуществления управленческих
решений, а также в контроле за их реализацией. Особую роль такое
участие имеет в тех областях, которые имеют для гражданина большое значение (например, в процессе проведения электронного голосования на выборах в местные органы власти). Такое положение вещей расширяет общественные связи человека и возможности для его
самовыражения и самоутверждения.
В целом можно заключить, что в своей совокупности и в обоб-
Нормативные акты и судебная практика
63
щенном виде наблюдаются две взаимосвязанные тенденции развития
информационного общества. Первая состоит в гражданской социализации экономических структур и отношений частной собственности, в ограничении государственной власти. Социализация ведет не к
уничтожению капитала, а к изменению его характера, приданию ему
определенных общественных и цивилизованных форм. Это ограничивает и подавляет его эгоистические черты. И этот процесс в тех или
иных формах («кооперативной», «акционерной») занял свое надлежащее место в большинстве развитых стран. Вторая тенденция — это
индивидуализация экономических и социальных процессов, их наполнение многообразным личностным содержанием.
Цель настоящей работы состоит в том, чтобы улучшить восприятие
характеристик и оснований выработки позитивного права для информационного общества и предложить свой собственный подход, пригодный для того, чтобы анализировать любое предложение по регулированию отношений в информационной сфере.
Контрольные вопросы
1. Раскройте понятие информационного общества.
2. Какова структура информационного общества?
3. Дайте характеристику информационной сферы общества.
4. Какие научные подходы к определению информационного права существуют?
5. Перечислите отношения, входящие в предмет информационного права.
6. Раскройте методы информационного права.
7. Какие основные и специальные функции информационного права Вы знаете?
8. Перечислите основные тенденции развития информационного общества и информационного права.
Нормативные акты и судебная практика
1. Окинавская Хартия глобального информационного общества от 22 июля 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000.
Август. № 8.
2. Стратегия развития информационного общества в России, утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г.
№ Пр-212 // РГ. 2008. 16 февр. № 34.
64
Глава 1. Информационное право и информационное общество
3. Государственная программа Российской Федерации
«Информационное общество (2011—2020 годы)», утверждена распоряжением Правительства России от 20
октября 2010 г. № 1815-р.
4. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
3. Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / пер. с англ., под науч. ред. О. И. Шкаратана. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
4. Мелюхин И. С. Информационное общество: истоки, проблемы, тенденции развития. М.: Изд-во МГУ, 1999.
ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ОСНОВНЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ
ПРАВ…И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА
И ГРАЖДАНИНА
План главы
1. Общая характеристика информационных прав и свобод человека и гражданина.
2. Правовые режимы информации.
3. Право граждан и организаций на информацию.
§ 1. Общая характеристика информационных
прав и свобод человека…и гражданина
Признание информационных прав человека и гражданина важно
не только для самого индивида, но и для общества и государства. Так,
государство, устанавливая информационные права, может рассчитывать на то, что граждане, реализуя эти права, будут способствовать эффективному развитию информационного общества и совершенствованию государственного управления. Например, одной из целей предоставления гражданам права на доступ к информации о деятельности
государственных органов власти и органов местного самоуправления
является повышение эффективности деятельности соответствующих
органов власти.
Соответственно общество и государство осуществляют контроль за
тем, как гражданин реализует свои информационные права.
Признание и закрепление в законодательстве информационных
прав граждан — одна из наиболее существенных новаций развивающегося российского законодательства.
Свобода информации — основной принцип информационных отношений в современном обществе, провозглашенный Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г., Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.,
Международным пактом о гражданских и политических правах от
16 декабря 1966 г., конституциями многих стран мира (Швейцарии,
Испании, Республики Беларусь, России и др.).
В Конституции РФ данный принцип реализован через закрепление
права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и
распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29).
66
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
В условиях построения информационного общества в нашей стране конституционное закрепление информационных прав имеет для
России большое политическое и юридическое значение.
Юридическое признание информационных прав определило возможности гражданина как обладателя права. Так, обладание правом
для соответствующего субъекта означает: а) свободу поведения индивида в границах, установленных нормой права; б) возможность для
индивида пользования определенным социальным благом; в) полномочие совершать определенные действия и требовать совершения соответствующих действий от других лиц; г) возможность обратиться в
суд за защитой нарушенного права.
Право на информацию гарантировано Конституцией РФ и по
большому счету не нуждается в подтверждении какими-либо еще
правовыми актами. Это положение подтвердил Конституционный
Суд Российской Федерации в постановлении от 18 февраля 2000 г.
№ 3-П, отметив, что информация «в силу непосредственного действия
ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают
его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный
правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты»1.
Принципиально важным является то, что право на получение информации не связано с какими-либо условиями. Любое лицо, заинтересованное в получении той или иной информации, вправе требовать
ее предоставления, не объясняя причин своей заинтересованности в
ней.
Со свободой информации неразрывно связан другой конституционный принцип — свобода слова и выражения своего мнения.
Свобода слова — это гарантированная государством возможность
беспрепятственно выражать свое мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера
посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах,
другими средствами. Право свободно выражать свое мнение включает
свободу придерживаться своего мнения и свободу искать, получать и
распространять информацию и идеи любыми средствами без какоголибо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от
государственных границ (ст. 19 Всеобщей декларации прав человека).
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу
о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О прокуратуре
Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана».
§ 1. Общая характеристика информационных прав и свобод человека…
67
Закрепленная в Конституции свобода массовой информации и запрет цензуры (ч. 5 ст. 29) — необходимая составляющая общего принципа свободы информации. Свобода массовой информации означает
в том числе, что поиск, получение, производство и распространение
массовой информации не подлежат ограничениям, за исключением
предусмотренных законодательством о средствах массовой информации (ст. 1 Закона РФ «О средствах массовой информации).
В Конституции РФ также закреплены следующие информационные права и свободы:
— право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23);
— право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,
телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);
— право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26);
— свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или
не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять
религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними
(ст. 28);
— свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29);
— свобода выражения своих мнений и убеждений (п. 3 ст. 29);
— право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью
или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);
— право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и
коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);
— право на образование (ч. 1 ст. 43);
— свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44);
— право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44).
Конституционные положения, закрепляющие основные информационные права и свободы, развиваются и детализируются в информационном законодательстве.
Так Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» регулирует отношения, возникающие
при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство
и распространение информации, Федеральный закон «О персональных данных» — отношения, связанные с обработкой персональных
данных, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности государственных органов и органов местного само-
68
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
управления» — отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления, Федеральный закон «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности судов Российской
Федерации» — отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности судов.
§ 2. Правовые режимы информации
Анализ понятия «правовой режим информации» имеет принципиальное значение для уяснения тех правовых рычагов, с помощью которых информационное законодательство регулирует широкий спектр
информационных правоотношений. Использование данной правовой категории позволяет выявить сущность всего информационного
права, поскольку понятие «правовой режим информации» должно
отражать особый характер правового регулирования использования
и охраны различных видов информации. Как справедливо отметил
О. А Городов, правовой режим информации наряду с предметом и
методами регулирования информационных отношений выступает в
качестве одного из системообразующих факторов, полагаемых нами
в качестве основы выделения информационного права в отдельную
комплексную отрасль1.
Содержание понятия правового режима информации имеет и
огромное практическое значение. Суть правового режима конкретного вида информации чрезвычайно важна для его обладателя и пользователя. Данные субъекты информационных правоотношений, по
вполне понятным причинам, должны знать, какими правами на конкретные виды информации они обладают и какие обязанности на них
возлагаются.
В настоящее время в законодательстве отсутствует понятие правового режима информации, однако в научной литературе уже делаются
попытки его осмысления и разработки.
Прежде чем перейти к анализу правовых режимов некоторых видов
информации, остановимся на общетеоретическом содержании данного правового понятия.
Понятие правового режима все активнее используется в юридической литературе, все более прочно утверждается в качестве одной из
важнейших категорий правоведения. Содержание данного понятия
подробно исследовали и с общетеоретических позиций (С. С. Алек1
Городов О. А. Основы информационного права России: учебное пособие. СПб.,
2003. С. 74.
§ 2. Правовые режимы информации
69
сеев, Н. И. Матузов, А. В. Малько и др.) и с позиций конкретных
отраслей права (Д. Н. Бахрах, О. И. Крассов, И. Л. Бачило, О. А. Городов и др.1).
Так, С. С. Алексеев определяет правовой режим как порядок регулирования, выраженный в «комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую
направленность регулирования»2.
Н. И. Матузов и А. В. Малько, анализируя данный вопрос, подчеркивают, что «правовой режим… в большей мере характеризует не
направленность правового регулирования (формальный признак), а
степень его благоприятности или неблагоприятности для интересов
различных субъектов права (материальный признак)»3. Указанные
авторы определяют правовой режим как «особый порядок правового
регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права»4.
Если регулирование общественных отношений характеризуется мерой возрастания дозволений, что равнозначно мере убывания
запретов и обязываний, можно говорить о льготном (стимулирующем) правовом режиме. В случае когда регулирование отношений
характеризуется мерой убывания дозволений и возрастания запретов и обязываний, можно говорить об ограничительном правовом
режиме.
Так, при дифференциации правового режима информации в качестве наиболее общих можно выделить режим свободного доступа и
режим ограниченного доступа; режимы свободного распространения,
режим ограниченного распространения (представления) и режим обязательного предоставления информации. Эта дифференциация правового
режима информации логично вытекает из классификации информации, закрепленной в ст. 5 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
1
Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000; Крассов О. И. Земельное
право современной России: учебное пособие. М.: Дело. 2003. С. 36—46; Бачило И. Л.
Информационое право: основы практической информатики: учебное пособие. М.,
2001. С. 97—99; Городов О. А. Основы информационного права России: учебное пособие.
СПб., 2003. С. 74—78.
2
Алексеев С. С. Теория права. М., 1993. С. 170.
3
Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики //
Правоведение. 1996. № 1. С. 17.
4
Там же. С. 18.
70
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию,
доступ к которой ограничен федеральными законами (информация
ограниченного доступа).
Информация в зависимости от порядка ее предоставления или распространения подразделяется на:
1) информацию, свободно распространяемую;
2) информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях;
3) информацию, которая в соответствии с федеральными законами
подлежит предоставлению или распространению;
4) информацию, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.
Таким образом, к правовым режимам ограничения в информационной сфере следует отнести режимы ограниченного доступа, ограниченного распространения и обязательного предоставления, которые
складывается из целой системы соответствующих ограничительных
средств: запретов, обязанностей, наказаний и т. п. Эти правовые режимы призваны выполнять особые охранительные и защитные функции.
Цель конструирования и функционирования данных режимов — добиться состояния информационной безопасности, при котором будут
защищены интересы личности, общества и государства в информационной сфере, находящиеся в гармоничном единстве.
Однако, с нашей точки зрения, функционирование правовых режимов в информационном праве определяется тем, что здесь стимулы
должны играть первостепенную роль, а ограничения призваны лишь
обслуживать их, содействовать наиболее полному и законному осуществлению.
Говоря об общих стимулирующих режимах, следует выделить режим свободного доступа и режим свободного распространения информации.
Так, например, режим свободного доступа будет распространяться
на на массовую информацию, информацию, отнесенную к общественному достоянию, общеизвестные свдения и информацию, доступ к которой не ограничен ее обладателем.
Режим ограниченного доступа будет распространяться на информацию, доступ к которой ограничен законодательством, — сведения,
составляющие государственную, коммерческую, профессиональную,
личную и другие виды тайн и информацию, доступ к которой ограничен ее обладателем.
В режиме свободного распространения информации будет охраняться
массовая информация, информация, отнесенная к общественному до-
§ 2. Правовые режимы информации
71
стоянию, и информация, распространение которой не ограничено ее
обладателем.
Режим ограниченного распространения (представления) информации
будет распространяться на информацию, распространение которой
ограничивается или запрещается законодательством, например, информацию, направленную на разжигание ненависти, вражды и насилия, информацию, порочащую честь, достоинство и деловую репутацию, содержащую ненадлежащую рекламу, недостоверные сведения
и т. д. Под действие данного режима подпадает также информация,
распространение которой ограничено ее обладателем.
Режим обязательного предоставления информации будет распространяться на информацию, обязательно предоставляемую для комплектации государственных информационных ресурсов, в том числе
библиотечных и архивных фондов, и другую информацию, обязательное предоставление которой установлено законодательством, а также
информацию, предоставляемую по соглашению субъектов правоотношений.
Вместе с тем в силу содержательной многогранности и широты
форм выражения информации общие ее режимы модифицированы в
частные, которые характеризуют специфику правовой регламентации
отдельных групп информационых отношений. В качестве примеров
таких частных информационных режимов можно назвать правовой
режим государственной тайны, правовой режим информации о деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления, правовой режим информации о деятельности судов и
другие. И. Л. Бачило отмечает, что, когда правовой режим «применен
к конкретным областям отношений, то главным становится императивное установление определенного поведения всех субъектов в этой
предметной области»1. Все частные правовые режимы можно классифицировать по их принадлежности к общим правовым режимам доступа и распространения информации.
Анализируя существующие правовые режимы в различных областях права, можно считать общепризнанным представление о правовом режиме определенной категории объектов правоотношений как
совокупности правовых средств, определяющих сущность и состав
элементов этого понятия: права субъектов правоотношений на указанные объекты; управление в сфере использования и охраны данных
объектов; правовая охрана данных объектов. Эти положения в полной
мере применимы и к объектам информационных правоотношений.
1
Бачило И. Л. Информационное право: учебник для вузов. М.: Высшее образование,
Юрайт-Издат, 2009. С. 151.
72
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
Вместе с тем в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» специально оговорены
вопросы документирования информации.
Так, законодательством РФ или соглашением сторон могут быть
установлены требования к документированию информации.
В федеральных органах исполнительной власти документирование
информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны
соответствовать требованиям, установленным Правительством РФ в
части делопроизводства и документооборота для федеральных органов
исполнительной власти.
Электронное сообщение, подписанное электронной подписью или
иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным
документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе.
В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной цифровой подписью
или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого
сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами.
Право собственности и иные вещные права на материальные носители, содержащие документированную информацию, устанавливаются гражданским законодательством.
Аналогичные положения, касающиеся формы предоставления информации, содержатся в Федеральных законах «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»
Из положений данных законов следует, что сегодня выделяются две
основные организационные формы выражения информации: устная и
документированная. Причем документированная форма может быть
представлена как традиционным документом на бумажном носителе,
так и электронным документом.
В ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации» документированная информа-
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
73
ция определяется как зафиксированная на материальном носителе
путем документирования информация с реквизитами, позволяющими
определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель. Таким образом, документированная информация неразрывно связана с
материальным носителем, т. е. это внешне объективированная и фактически обособленная от производителя, создавшего ее физического
или юридического лица, информация. Кроме того, реквизиты документированной информации позволяют ее идентифицировать. Сами
реквизиты определяются стандартами на различные виды документов.
Таким образом, документированная информация — это особая организационная форма выражения информации.
Вышесказанное позволяет говорить о необходимости определения
формы выражения информации и включения требований по документированию информации в частные правовые режимы.
Таким образом, определить правовой режим любого вида информации — это значит,
во-первых, дать понятие информации этого вида как объекта информационного отношения;
во-вторых, определить организационную форму выражения информации и порядок документирования;
в-третьих, определить круг субъектов информационных отношений, складывающихся по поводу информации данного вида, установить их права и обязанности;
в-четвертых, выявить порядок государственного управления этими
видами информации;
в-пятых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для субъектов данных информационных отношений.
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
Под информационными правами граждан и организаций понимаются имеющие правовые основания притязания этих субъектов на информацию и связанные с удовлетворением или возможным удовлетворением
их разнообразных потребностей в области производства, поиска, получения, сбора, хранения, использования и распространения информации.
Конституционные положения и основные принципы, закрепленные в международных соглашениях, лежат в основе содержаниея права на информацию. Как справедливо отмечает О. А. Городов1, право на
1
2003.
Городов О. А. Основы информационного права России: учебное пособие. СПб.,
74
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
информацию имеет многоаспектный характер, что предполагает его
дифференциацию на ряд основных юридических возможностей:
— право каждого свободно искать и получать информацию;
— право свободно передавать и распространять информацию;
— право свободно производить (создавать) информацию.
Право на доступ к информации. Реализация субъектом информационных отношений действий, связанных с поиском и (или) получением
информации, определяется его правом на доступ к информации.
В ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации» закреплено, что граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных
федеральными законами.
Права на доступ к наиболее значимым видам информации с точки
зрения реализации конституционных прав и свобод граждан закреплены отдельными федеральными законами.
Право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти вытекает из целого ряда конституционных положений. Так, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Граждане Российской Федерации имеют
право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного
самоуправления, тем самым воздействуя на данные органы государственной власти (ст. 33).
Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. «О дополнительных
гарантиях права граждан на информацию» было установлено, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться
на принципе доступности для граждан информации, представляющей
общественный интерес или затрагивающей их личные интересы1. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и
о защите информации» установил, что не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных
средств, за исключением сведений, составляющих государственную
1
Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях
прав граждан на информацию» // РГ. 1994. 10 янв.
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
75
или служебную тайну. Федеральный закон «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации»1 предусматривает также
рассмотрение заявлений, представляющих собой просьбу гражданина «о содействии в реализации его конституционных прав и свобод».
Федеральный закон «О персональных данных»2 регламентирует доступ
физических лиц к информации о себе.
Сегодня доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления детально регламентирован
в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления».
Под информацией о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления понимается информация (в том
числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами,
органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные
правовые акты, а к информации о деятельности органов местного
самоуправления — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности
указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся
их деятельности (ст. 1).
Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:
1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;
3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления любым законным способом;
1
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации» // РГ. 2006. 5 мая.
2
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // РГ.
2006. 29 июля.
76
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации,
права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления (ст. 4).
Детализируя право на поиск и получение информации, указанный
федеральный закон определяет такие правомочия пользователя информацией, как:
1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен;
4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;
5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда,
причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8).
Доступ к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими
способами:
1) обнародование (опубликование) государственными органами и
органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещение государственными органами и органами местного
самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;
3) размещение государственными органами и органами местного
самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей
местах;
4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений,
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
77
государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных
органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления — также
муниципальными правовыми актами (ст.6).
Доступ к информации о деятельности судов регламентирован в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
Под информацией о деятельности судов понимается информация,
подготовленная в пределах своих полномочий судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества либо поступившая в суды, Судебный департамент,
органы Судебного департамента, органы судейского сообщества и относящаяся к деятельности судов. Законодательство Российской Федерации, устанавливающее порядок судопроизводства, полномочия и
порядок деятельности судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества, судебные акты по
конкретным делам и иные акты, регулирующие вопросы деятельности
судов, также относятся к информации о деятельности судов (ст. 1).
Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности судов являются:
1) открытость и доступность информации о деятельности судов, за
исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
2) достоверность информации о деятельности судов и своевременность ее предоставления;
3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности судов любым законным способом;
4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации,
права организаций на защиту их деловой репутации; соблюдение прав
и законных интересов участников судебного процесса при предоставлении информации о деятельности судов;
5) невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов (ст. 4).
78
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
Пользователь информацией имеет право:
1) получать достоверную информацию о деятельности судов;
2) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности судов, доступ к которой не ограничен;
3) обжаловать в установленном законом порядке действия (бездействие) должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации
о деятельности судов и установленный порядок его реализации;
4) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда,
причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности судов (ст. 8).
Доступ к информации о деятельности судов обеспечивается следующими способами:
1) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений,
органов государственной власти и органов местного самоуправления,
в открытом судебном заседании;
2) обнародование (опубликование) информации о деятельности судов в средствах массовой информации;
3) размещение информации о деятельности судов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
4) размещение информации о деятельности судов в занимаемых судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента,
органами судейского сообщества помещениях;
5) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности судов, находящейся в архивных фондах;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности судов (ст. 6).
Право субъекта персональных данных на доступ к своим персональным данным установлено в Федеральном законе «О персональных данных». Субъект персональных данных имеет право на получение сведений об операторе, о месте его нахождения, о наличии у
оператора персональных данных, относящихся к соответствующему
субъекту персональных данных, а также на ознакомление с такими
персональными данными, за исключением случаев, предусмотренных
законодательством. Субъект персональных данных вправе требовать
от оператора уточнения своих персональных данных, их блокирования или уничтожения в случае, если персональные данные являются
неполными, устаревшими, недостоверными, незаконно полученными или не являются необходимыми для заявленной цели обработки,
а также принимать предусмотренные законом меры по защите своих
прав (ст. 14).
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
79
Модельный закон «О доступе к экологической информации»1,
принятый на десятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 6 декабря 1997 г. обеспечивает
право на получение достоверной, быстрой, своевременной и полной
информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов
у органов государственной власти и управления и подчиненных им
юридических лиц.
Экологическая информация — это любая информация о состоянии
вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут
оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения,
а кроме того — о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды. Экологическая информация может
быть выражена в любых объективированных формах.
Субъекты права на экологическую информацию вправе беспрепятственно обращаться к объектам (источникам) экологической информации для ее получения.
Государство гарантирует право на доступ, получение и распространение экологической информации всем субъектам права на экологическую информацию. Государство публикует информацию о состоянии окружающей среды, а также данные о планируемых общегосударственных и региональных проектах, программах развития народного
хозяйства и ходе их осуществления, затрагивающих состояние окружающей среды. Сведения о проектах местного значения, потенциально могущих ухудшить состояние окружающей среды, в обязательном
порядке публикуются в печати заблаговременно до их официального
утверждения.
Право передавать и распространять информацию. Закрепленное в
Конституции право передавать и распространять информацию любым
законным способом получило дальнейшее развитие в Федеральном
законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и целом ряде других законов информационного законодательства.
Так, в ст. 10 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» установлено, что в Рос1
Постановление десятого пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи
государств — участников СНГ от 6 декабря 1997 г. № 10-7 // Информационный
бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1998. № 16.
80
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
сийской Федерации распространение информации осуществляется
свободно при соблюдении требований, установленных законодательством Российской Федерации.
Обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению, а также передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом
основании.
При этом обладатель информации обязан соблюдать права и законные интересы иных лиц, принимать меры по защите информации и
ограничивать доступ к информации, если такая обязанность установлена федеральными законами.
Информация, распространяемая без использования средств массовой информации, должна включать в себя достоверные сведения
о ее обладателе или об ином лице, распространяющем информацию,
в форме и в объеме, которые достаточны для идентификации такого
лица.
При использовании для распространения информации средств,
позволяющих определять получателей информации, в том числе почтовых отправлений и электронных сообщений, лицо, распространяющее информацию, обязано обеспечить получателю информации возможность отказа от такой информации.
Предоставление информации осуществляется в порядке, который
устанавливается соглашением лиц, участвующих в обмене информацией. Случаи и условия обязательного распространения информации
или предоставления информации, в том числе предоставление обязательных экземпляров документов, устанавливаются федеральными законами.
Запрещается распространение информации, которая направлена
на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная
ответственность.
Права субъектов правоотношений в области распространения массовой информации закреплены в Законе РФ «О средствах массовой
информации».
Право свободно производить (создавать) информацию. В основе права свободно производить (создавать) информацию наряду с принципом свободы информации лежит такой конституционный принцип,
как свобода всех видов творчества и преподавания (ч. 1 ст. 44 Конституции РФ), а также предписания, которые могут быть соотнесены со
свободой творчества: «создание условий, обеспечивающих достойную
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
81
жизнь и свободное развитие человека» как цель социального государства (ст. 7), идеологическое многообразие (ст. 13).
Свобода творчества неразрывно связана с такими основными правами и свободами человека и гражданина, как неприкосновенность
частной жизни, потому что в творчестве всегда присутствует таинство;
свобода мысли, так как потребность в творчестве носит индивидуально-психологический характер; свобода труда, поскольку людям
принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к творческому труду; свобода массовой информации, так как
результаты творческой деятельности становятся известными неограниченному кругу лиц во многом благодаря средствам массовой информации; право на образование, поскольку в процессе образования
происходит приобщение к творчеству и развитие способностей; право
на объединение, так как граждане имеют право создавать творческие
союзы, гильдии, иные общественные объединения в интересах творчества в соответствии с законодательством об общественных объединениях.
Право на информацию отнесено к разряду основных прав, и поэтому в силу ст. 17 Конституции РФ этому праву присущи особые
свойства — неотчуждаемость и принадлежность каждому от рождения
(естественный характер). Неотчуждаемость права на информацию означает недопустимость ограничения этого права без опоры на закон.
Так, Всеобщая декларация прав человека в п. 2 ст. 29 указывает, что
при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью:
— обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других;
— удовлетворения справедливых требований морали;
— общественного порядка;
— общего благосостояния в демократическом обществе.
В Декларации прав и свобод человека и гражданина (п. 2. ст. 2) основаниями для ограничений по закону определены необходимость защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных
прав и интересов других людей в демократическом обществе.
Антитеррористическая конвенция содержит дополнительные ограничения принципа свободы информации при освещении террористических актов в средствах массовой информации.
В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ провозглашена возможность ограничений прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
82
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
При этом, как это следует из постановления Конституционного
Суда от 30 октября 2003 г. № 15-П, ограничение конституционных
прав, в том числе и права свободно производить и распространять информацию любым законным способом, должно быть необходимым и
соразмерным конституционно признаваемым целям. Никакое ограничение права не должно посягать на само его существо, тем самым
выхолащивая его реальное содержание.
Среди гарантий права на информацию теоретики информационного права выделяют материальные, духовные и юридические гарантии.
Материальные гарантии выражаются в единстве экономического
пространства, свободе перемещения товаров, услуг, в том числе и информационных, и финансовых средств, свободе экономической деятельности в информационной сфере.
Духовные гарантии представляют собой систему духовных ценностей, основанных на общественной сознательности, и включающих, в
частности, свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества.
Под юридическими гарантиями права на информацию необходимо понимать систему закрепленных государством в законодательстве
средств и способов, обеспечивающих возможность реализации субъектом информационных отношений своих прав и свобод в информационной сфере.
Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом
прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительством РФ
осуществляются меры по обеспечению законности, прав и свобод
граждан. В частности, на Правительство РФ возложены задачи по осуществлению федеральной государственной информационной политики, разработке, утверждению и финансированию федеральных программ в информационной сфере, примером которой может служить
ФЦП «Электронная Россия».
Субъекты РФ разрабатывают и реализуют собственные региональные программы в информационной сфере.
Одним из элементов юридических гарантий права на информацию
выступают меры ответственности за нарушение этих прав.
Согласно ст. 17 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» нарушение права на
информацию влечет за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
83
Лица, права и законные интересы которых были нарушены в связи
с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации, вправе обратиться
в установленном порядке за судебной защитой своих прав.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение информационных отношений связана с возмещением убытков, компенсацией
морального вреда, защитой чести, достоинства и деловой репутации.
Требование о возмещении убытков не может быть удовлетворено в
случае предъявления его лицом, не принимавшим мер по соблюдению
конфиденциальности информации или нарушившим установленные
законодательством Российской Федерации требования о защите информации, если принятие этих мер и соблюдение таких требований
являлись обязанностями данного лица.
В случае если распространение определенной информации ограничивается или запрещается федеральными законами, гражданскоправовую ответственность за распространение такой информации не
несет лицо, оказывающее услуги:
1) либо по передаче информации, предоставленной другим лицом,
при условии ее передачи без изменений и исправлений;
2) либо по хранению информации и обеспечению доступа к ней
при условии, что это лицо не могло знать о незаконности распространения информации.
Кодекс об административных правонарушениях предусматривает
административную ответственность за целый ряд правонарушений,
которые можно отнести к информационным: нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1); нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов
(ст. 5.5); изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах (ст. 5.12); умышленное уничтожение или повреждение печатных
материалов, относящихся к выборам, референдуму (ст. 5.14); непредставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и
расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (ст. 5.17); непредставление сведений об итогах
голосования или о результатах выборов (ст. 5.25); нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних,
нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждение
для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей (ст.
5.36); отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 5.39);
незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющую кредитную историю (ст. 5.53); пропаганда
84
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров
(ст. 6.13); сокрытие или искажение экологической информации (ст.
8.5); невыполнение правил ведения судовых документов (ст. 8.16);
сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременном массовом заболевании животных (ст. 10.7); самовольная установка или
эксплуатация узла проводного вещания (ст. 13.1); нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или
распространения информации о гражданах (персональных данных)
(ст. 13.11); разглашение информации с ограниченным доступом лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей (ст. 13.14); воспрепятствование распространению продукции средств массовой информации (ст. 13.16); нарушение правил распространения обязательных сообщений (ст. 13.17); воспрепятствование уверенному приему
радио- и телепрограмм (ст. 13.18); нарушение порядка предоставления статистической информации (ст. 13.19); нарушение порядка изготовления или распространения продукции средства массовой информации (13.21); нарушение порядка объявления выходных данных
(13.22); нарушение законодательства о рекламе, в частности за отказ
от контррекламы и ненадлежащую рекламу (ст. 14.3); непредставление информации для составления списков присяжных заседателей
(ст. 17.6); демонстрирование фашистской атрибутики или символики
(ст. 20.3) и др.
В случае причинения вреда правам и законным интересам субъектов информационных правоотношений для правонарушителя предусмотрена уголовная ответственность.
Так, например, ст. 140 УК РФ предусматривает наступление ответственности за отказ в предоставлении гражданину информации; ст.
237 УК РФ предусматривает наступление ответственности за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни
или здоровья людей; ст. 287 УК РФ предусматривает ответственность
за отказ в предоставлении информации (документов, материалов) Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ или уклонение от
предоставления информации либо предоставление заведомо неполной или ложной информации вышеуказанным органам, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую
информацию.
Вместе с тем многие аспекты права граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц и
общественных объединений на информацию еще не нашли своего отражения в законодательстве. По мнению теоретиков информационного права, базовым информационным законом, решаю-
Нормативные акты и судебная практика
85
щим эти проблемы, должен стать федеральный закон «О праве на
информацию»1.
Контрольные вопросы
1. Перечислите основные информационные права человека
и гражданина.
2. Конституционные гарантии реализации права на доступ к
информации.
3. Раскройте содержание правового режима информации.
4. Приведите классификацию правовых режимов информации.
5. Раскройте содержание правовых режимов доступа к информации.
6. Приведите классификацию и охарактеризуйте правовые
режимы распространения информации.
7. Какие правомочия составляют право на информацию?
8. Перечислите гарантии права на информацию.
Нормативные акты и судебная практика
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря
1991 г. // РГ. 1993. 25 дек. № 237.
2. Декларация прав и свобод человека и гражданина. Одобрена Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. //
Ведомости Совета народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
4. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» //
РГ. 2009. 13 февр. № 25.
6. О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию: Указ Президента Российской Федерации от 31 дека1
Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: кол. монография / под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Изд-во Юрайт, 2009. С. 516.
86
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
бря 1993 г. № 2334 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. 10 янв. № 2. Ст. 74.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во
Проспект, 2009.
3. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
ГЛАВА 3.
ИСТОЧНИКИ И ПРИНЦИПЫ
ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА
План главы
1. Понятия источников информационного права и их классификация.
2. Особенности системы источников информационного права.
3. Система информационного законодательства Российской Федерации.
4. Классификация источников информационного права, их виды.
5. Общая характеристика принципов информационного права.
6. Действие информационного законодательства во времени и в
пространстве.
§ 1. Понятия источников информационного
права и их классификация
Источники права выделяют в нескольких значениях. Источником
права в материальном смысле являются материальные условия жизни
общества. С точки зрения возникновения права его источником являются материальные условия жизни общества, господствующий тип
производственных отношений. В сфере материального производства
возникают общественные отношения, которые нуждаются в правовом
регулировании. Материальные условия жизни общества определяют
собой всю совокупность общественных отношений. Ими, в частности,
определяется содержание воли народа, следовательно, и содержание,
и самое появление тех или иных норм права. Иногда источник права
рассматривают и в идеологическом смысле. Тогда под ним понимается
определенный тип правосознания, присущий обществу, группе лиц,
индивиду в конкретный исторический промежуток времени (например, можно выделить революционное, пролетарское правосознание
как источник социалистического права).
Понятие источника права в юридических науках употребляется
еще и в другом, специально юридическом (формальном) смысле. Под
источниками права в этом смысле принято понимать ту особую специфическую форму, в которую облекаются нормы права.
Источником информационного права выступает Закон и иной
нормативный правовой акт, содержащий нормы данной отрасли.
88
Глава 3. Источники и принципы информационного права
Источник представляет собой форму выражения норм информационного права, а сама эта форма может быть различной в зависимости от
того, какой орган издает нормативный акт. Источник информационного права следует отличать от актов правоприменительных органов, а
также специальных актов судебной власти.
В этом специфическом понимании термин «источник права» является синонимом таких юридических категорий, как «законодательство», «нормативные акты», «форма права», «внешняя форма права».
Все они выражают одно и то же явление: форму, в которую облекается
результат нормотворческой деятельности, волю законодателя.
В настоящей работе термин «источник информационного права»
будет использоваться именно в названном смысле, т. е. для обозначения конкретных форм выражения правовых предписаний в сфере информационных отношений и тесно связанных с ними отношений, исходящих от законодателя, а также от органов государственного управления, издающих в пределах своей компетенции нормативные акты
для информационной сферы.
Вступая в юридическую силу, подобный источник служит основой
правоприменительной деятельности различных органов, должностных лиц и общественных организаций.
Система источников информационного права включает все источники информационного права: ратифицированные нашей страной международные договоры и соглашения, законы, а также указы президента, постановления и распоряжения правительства, акты министерств
и ведомств, акты органов местного самоуправления, изданные ими в
пределах их компетенции в соответствии с Конституцией РФ. Такую
классификацию источников дает ст. 3 Модельного информационного
кодекса для государств — участников СНГ. Все источники в их системе
находятся в определенной взаимосвязи и взаимозависимости.
Следует отметить, что информационное право как система юридических норм, регулирующих информационные отношения, состоит
из множества подзаконных актов: указов президента, постановлений
правительства, различных ведомственных актов, а также корпоративных и локальных норм, действующих в конкретных организациях,
объединениях, учреждениях и т. д. Все они должны быть подчинены
единым конституционным принципам регулирования, находиться
между собой в определенной субординации и подчинении.
Весь комплекс источников информационного права называется
информационным законодательством, которое постоянно меняется, совершенствуется в соответствии с процессами, происходящими в сфере
информатики и информационных технологий в нашей стране, а также
и в других странах. Поэтому информационное право — довольно ди-
§ 2. Особенности системы источников информационного права
89
намичная отрасль права. Думается, что с принятием нового Информационного кодекса РФ этот процесс найдет свое логическое продолжение, а ряд положений и принципов регулирования будет пересмотрен
и дополнен в науке информационного права.
§ 2. Особенности системы источников
информационного права
Для системы источников информационного права России характерны следующие особенности.
1. Несмотря на то что Конституция РФ связь и информацию относит к вопросам федерального значения, систему источников информационного права России составляют нормативные акты не только
федерального уровня, но и акты субъектов Российской Федерации,
а также международно-правовые акты в сфере информатизации, ратифицированные нашей страной (Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН 10 декабря 1948 г. (ст. 3, 18, 19); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.
(ст. 10); Международный пакт о гражданских и политических правах от
16 декабря 1966 г. (ст. 19); Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая на о. Окинава 22 июля 2000 г., Модельный
информационный кодекс для государств — участников СНГ от 3 апреля 2008 г. и др.).
Поэтому вся система источников информационного права РФ состоит из: международных актов, имеющих приоритет перед национальными актами в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ, федерального законодательства, внутрикорпоративных норм, актов локального
уровня (некоторых актов организаций и учреждений, например, положений (инструкций) об обработке персональных данных работников;
перечней сведений, составляющих служебную, коммерческую, банковскую тайну; инструкций о форме первичной учетной документации
и др.). Следует отметить, что некоторые субъекты РФ пытаются принимать собственные законы, так или иначе связанные с информатизацией
и формированием информационных ресурсов в рамках их территорий.
Так, например, Закон города Москвы от 24 октября 2001 г. № 52 «Об
информационных ресурсах и информатизации города Москвы»1 устанавливает, что его действие распространяется на органы власти города
Москвы, органы местного самоуправления, жителей Москвы, иных
лиц, участвующих в отношениях по формированию и использованию
информационных ресурсов города Москвы (ст. 1 Закона).
1
Ведомости Московской городской Думы. 2002. 12 февр. № 1 (ст. 206).
90
Глава 3. Источники и принципы информационного права
2. В этой сфере особую роль приобретает внутрикорпоративные
нормы ассоциаций и локальное нормотворчество самих коллективов. В качестве примеров подобных источников можно назвать Кодекс профессиональной этики российского журналиста1, принятый
Конгрессом журналистов России 23 июня 1994 г., а также Московскую хартию журналистов, которые содержат ряд важных норм саморегулирования деятельности журналистского сообщества. Порой
корпоративные и локальные нормы права обеспечивают наибольшую
функциональную эффективность информационного права в конкретных условиях и сферах деятельности (например, для творческих
профессий журналиста, программиста и др.). Корпоративные нормы
права позволяют использовать инициативу самого сообщества трудящихся при решении социальных, политических проблем, возникших
в жизни страны. Помимо этого участие журналистов в разработке
внутрикорпоративных и локальных актов — одна из форм производственной демократии.
3. Система источников подразделяется на законы и подзаконные
акты. Законы делятся на основные (Конституция РФ), конституционные и текущие (например, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах
массовой информации»). Законы могут подразделяться по отдельным
институтам информационного права, как упомянутый Закон «О средствах массовой информации». К подзаконным актам относятся все,
кроме законов, нормативные акты информационного законодательства (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и приказы нормативного характера министерств, ведомств
РФ).
4. В системе источников информационного права есть и нормативные акты специализированных органов: приказы, правила,
инструкции Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, а
также специальных государственных служб и надзоров (например,
Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных
технологий и массовых коммуникаций) и вспомогательных органов
(например, межведомственной комиссии по защите государственной
тайны).
5. Наличие актов органов местного самоуправления по вопросам
организации услуг связи населению (в городском, сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, муниципальном образовании). Возможность принятия таких актов предусмотрена ст. 14,
17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (ред. от 7 мая
1
Кодекс профессиональной этики российского журналиста // Профессиональная
этика журналистов: в 2 т. Т. 1. М.: Галерия, 1999. С. 217.
§ 3. Система информационного законодательства Российской Федерации
91
2009 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»1.
6. В процессе регулирования информационных отношений особая
роль принадлежит государственной системе стандартов. Все организации связи в своей деятельности должны строго выполнять предписания Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (ранее — государственного Комитета стандартов) о нормах,
правилах, обеспечивающих безопасные условия работы организаций
связи. Невыполнение требований стандартов влечет за собой административную, а в отдельных случаях и уголовную ответственность.
Стандарты подразделяются на государственные (ГОСТ), отраслевые
(ОСТ) и локальные (стандарты предприятий).
7. Наличие в системе большого числа международных актов, ратифицированных бывшим СССР и РФ. К их числу относятся акты ООН,
конвенции и рекомендации международных организации.
С учетом сказанного можно дать следующее определение источника информационного права: источник информационного права — это
внешняя форма объективации информационно-правовой нормы, выражающей волю законодателя и направленной на регулирование информационных и тесно связанных с ними отношений (действующее
информационное законодательство).
§ 3. Система информационного
законодательства Российской Федерации
В России постепенно формируется достаточно целостная система
информационного законодательства и права. При анализе понятия
системы информационного законодательства мы, прежде всего, говорим о совокупности норм информационного права, из которых состоит этот вид законодательства; о регулировании с помощью указанных
норм права и законов различных объектов, явлений и процессов в обществе. По сути дела, понятие системы информационного права здесь
непосредственно определяется через понятие системы права или через
совокупность информационно-правовых норм, ее составляющих.
Надо заметить, что эта совокупность информационно-правовых
норм, институтов и др. (или новая отрасль права) весьма внушительна,
и она охватывает сегодня очень широкий круг регулируемых объектов.
Вместе с тем, как уже отмечалось, в информационном законодательстве пока еще есть много пробелов, т. е. не урегулированных правом
отношений. А поскольку разработка федеральных законов, ликвиди1
РГ. 2003. 8 окт. № 202.
92
Глава 3. Источники и принципы информационного права
рующих эти пробелы, требует значительного времени, сил и средств,
соответствующие органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов нередко принимают свои правовые акты для
урегулирования информационных отношений до принятия необходимых законов. И вся эта деятельность осуществляется в рамках действующей системы информационного права.
Сказанное, однако, вовсе не означает, что понятие системы информационного законодательства абсолютно идентично понятию системы информационного права (так как система рассматриваемого законодательства включает нормы права, институты и проч.).
Еще раз подчеркнем: система информационного права представляет собой относительно систематизированный порядок (хоть пока и
не слишком совершенную систему) информационно-правовых норм.
Посему здесь понятие нормы информационного права и источника
последнего не совпадают. Норма информационного права — это правило
поведения участников правоотношений, а источник информационного права — это форма выражения этого правила, способ придания ему
общеобязательной силы через принятие государственных актов (законов, указов, постановлений и т. д.).
Система информационного права как совокупность правовых норм выражается в системе обозначенного информационного
законодательства. Однако система перечисленных выше законов,
актов информационной направленности полностью не совпадает с
системой информационного права. Указанные законы могут издаваться в разное время и в связи с разными информационными отношениями. В одном законе могут содержаться информационно-правовые нормы различного характера, которые относятся к различным
информационным явлениям и процессам. В то же время связанные
между собой родственные информационно-правовые нормы могут
быть зафиксированы в разных законах, разделах, статьях. Эту «расстыковку» системы информационного законодательства и системы
информационного права легко будет свести к минимуму в ходе кодификации рассматриваемого законодательства, а также в процессе
разработки Информационного кодекса РФ, в котором система законов информационной направленности, очевидно, почти совпадет с
системой норм права, заложенной в этом кодексе. Однако полного
совпадения здесь все же не произойдет, и его не может быть — кроме Информационного кодекса РФ предстоит еще издать огромное
число законов информационного характера, которые будут дополнять и развивать этот кодекс; да и в самом информационном кодексе
еще трудно четко представить расположение всех норм и институтов
информационного законодательства. Хотя о нормах и институтах ин-
§ 3. Система информационного законодательства Российской Федерации
93
формационного права как составляющих этого кодекса необходимо
говорить уже сейчас.
Нормы информационного права выступают здесь в качестве первичного компонента информационного законодательства. Как властные предписания государства, они, входя в те или иные законы,
акты, регулируют не все, а лишь определенные виды и разновидности
информационных отношений. Остальные информационные отношения либо не урегулированы, либо регулируются другими юридическими нормами. Например, учреждение и деятельность информационных
правовых фирм, агентств, акционерных обществ, фондов и т. д. (как
юридических лиц, работающих в информационной сфере) регулируется гл. 4 ГК РФ, а порядок заключения сделок в сфере электронной
торговли, а также связанных с информацией, информационной техникой, вообще пока не регламентирован в российском законодательстве.
Институт информационного права — это относительно устойчивая
и признанная группа информационно-правовых норм, регулирующая
определенные виды информационных отношений. Институты регламентируют отдельные аспекты, направления и сферы информационной деятельности. Их в информационном законодательстве и праве
большое количество. Это институт правового регулирования средств
массовой информации, институт интернет-права, институт информационной безопасности, институт интеллектуальной собственности в
информационной сфере, институт авторского права на программы для
ЭВМ и базы данных, институт государственной тайны и др.
Все эти институты существуют и применяются в тесной взаимосвязи друг с другом и составляют отрасль информационного права (как
системы).
Поскольку указанные выше законодательные акты являются определенными установлениями государства, то отрасль информационного права можно представить в виде двух частей — общей и особенной.
К общей части информационного права можно отнести нормы, регулирующие общие положения и принципы, юридические формы и
методы информационной деятельности граждан, а также государства
и его центральных органов. Сюда же относятся вопросы построения
системы источников информационного права, системы отраслевых
принципов информационного права, а также его функций, видов деятельности субъектов этой отрасли в информационной сфере общества.
Например, в общей части могут быть отражены главные цели государства в области правовой информатизации, т. е. информационно-правовое обеспечение внутренней деятельности государства, сохранение
и структурирование информационного правового поля, разработка
основ государственной политики в этой сфере (см. разд. 2 Указа Пре-
94
Глава 3. Источники и принципы информационного права
зидента РФ от 28 июня 1993 г.1 «О концепции правовой информатизации России», а также Указ Президента РФ от 4 августа 1995 г. «О президентских программах по правовой информатизации», утвердивший
Президентскую программу «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации»2.
Особенная часть информационного права включает в себя расположенные в определенном порядке и логической последовательности конкретные институты и нормы рассматриваемой отрасли права,
связь между которыми носит объективный характер. Например, это
институт правового регулирования отношений в сфере организации
и деятельности СМИ, институт правового регулирования отношений
в области связи, институт интернет-права, институт правового регулирования электронного документооборота и электронной торговли,
институт ответственности за правонарушения в информационной
сфере. Сюда же относятся проблемы информационной безопасности
государства и связанных с ним структур, а также вопросы информационно-правового пространства стран СНГ и западных государств.
Выделяются несколько секторов информационной индустрии,
в которых осуществляется деятельность субъектов информационного права, нуждающееся в регламентации. Это информационные службы (агентства печати, библиотеки, банки данных), производство носителей информации (книг, газет, фильмов, звуко- и
видеозаписей), информационные технологии (ЭВМ, терминалы),
интеграционные технологии (устройства сопряжения и преобразователи), средства связи (радио, телефон, телевидение), каналы
связи (почта, телеграф, спутниковая связь), каналы массовой коммуникации (радио- и телевизионные сети, системы доступа к базам
и банкам данных).
Поэтому система информационного законодательства, относящаяся к особенной части этой отрасли, может включать статьи об
информации по категориям доступа (например, ст. 7, 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации»), раздел о порядке сертификации средств массовой
информации (ст. 28 Закона «О государственной тайне»), норму о неправомерном доступе к компьютерной информации (ст. 272 УК) и
многие другие.
В целом же с точки зрения важности законодательных актов и общественных отношений систему информационного законодательства
можно представить таким образом:
1
САПП РФ. 1993. № 27. Ст. 2521.
2
РГ. 1995. 15 авг.
§ 3. Система информационного законодательства Российской Федерации
95
— международное информационное законодательство;
— информационно-правовые нормы Конституции Российской
Федерации;
— законодательство о средствах массовой информации (Закон РФ
«О средствах массовой информации», Федеральный закон «О рекламе», Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов
государственной власти в государственных средствах массовой информации»);
— законодательство о разработке информационных продуктов,
предоставлении информационных услуг, о формировании государственных информационных ресурсов (Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации», Федеральный закон «Об электронной подписи», Федеральный закон «Об
обязательном экземпляре документов», Федеральный закон «О персональных данных» и др.);
— законодательство об интеллектуальной собственности, защите
авторского и смежных прав на продукты интеллектуальной деятельности (нормы ГК РФ);
— законодательство о реализации права на поиск, получение и
передачу информации (Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления», Закон РФ «О средствах массовой информации», Федеральный закон «Об архивном деле в РФ», Федеральный
закон «О библиотечном деле», Национальный кодекс деятельности в
области информатики и телекоммуникаций);
— законодательство о создании и применении информационных
технологий и средств их обеспечения (Федеральный закон «О связи»,
Федеральный закон «О техническом регулировании»);
— законодательство об информационной безопасности (Закон
РФ «О безопасности», Закон РФ «О государственной тайне», Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред
их здоровью и развитию», Доктрина информационной безопасности
РФ);
— основные информационно-правовые нормы в составе актов
российского законодательства (соответствующие статьи КоАП РФ,
ГК РФ, УК РФ и др.).
Надо заметить, что в юридической литературе достаточно подробно
описаны состав и структура данной системы законодательства, поэтому здесь отметим лишь следующее.
Распределение информационно-правовых норм и законов по указанным группам (информационно-правовые нормы Конституции, законодательство о СМИ, об информационной безопасности и др.) и ус-
96
Глава 3. Источники и принципы информационного права
ловное разграничение этих групп по характеру регулируемых общественных отношений не могут быть проведены таким образом, чтобы
между группами норм и законов проходила жесткая линия и нельзя
было их соединить, что-то из такой-то группы вычленить и т. д. (естественно, это не касается конституционных норм). Ведь на практике
бывает все иначе: часто в ходе правоприменительной деятельности
приходится увязывать и объединять разные нормы, акты, проводить
комплексную квалификацию действий участников информационных
правоотношений и проч. Поэтому всегда можно отыскать в конкретном виде законодательства, законе статью, положение, которые могут
быть условно отнесены лишь к одной группе, поскольку они касаются
и других видов актов, других групп. В то же время из указанного выше
перечня можно вычленить информационные отношения, регулируемые не одной, а двумя и более группами норм информационного права (скажем, вопросы о доступе к информации отражены и в Законе РФ
«О средствах массовой информации», и в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации», и в
информационно-правовых нормах гражданско-правового характера).
Представленная система информационного законодательства не
является мертвым и застывшим «материалом». По мере развертывания
информатизации нашего общества, государства и права будут возникать и новые информационные связи и новые законы, подзаконные
акты, нормы информационного свойства, и тем самым будет меняться
и сама система информационного законодательства. Так, например, в
связи с обострением проблем защиты и сохранности для государства
разнообразной информации ставится вопрос о выделении самостоятельного направления — законодательства об информационной безопасности и специальной учебной дисциплины по этой тематике.
Открываются специализированные ученые советы по проблематике
информационной безопасности и готовятся специалисты для работы с закрытой информацией. Те же процессы наблюдаются и в сфере
электронной торговли. Так, например, в Российском государственном
торгово-экономическом университете читаются специальные учебные
курсы по дисциплинам: «Правовое регулирование электронной торговли» и «Правовое регулирование электронного документооборота».
Суммируя сказанное, можно заключить:
Во-первых, все действующие в Российской Федерации законы, подзаконные акты информационного характера, информационно-правовые нормы и др. распределяются по определенным группам в зависимости от характера регулируемых информационных отношений и составляют систему информационного права и систему информационного законодательства.
§ 4. Классификация источников информационного права, их виды
97
Во-вторых, информационно-правовые нормы, объединяясь в относительно самостоятельные совокупности, образуют свои институты, отрасль информационного права и законодательства.
В-третьих, система информационного законодательства, слагающаяся из относительно обособленных законов и норм, устанавливает
связи и разграничения между последними.
И, в-четвертых, определенная совокупность информационно-правовых норм, имеющая немаловажное значение для регулирования информационных правоотношений, пока остается в составе других единых законодательных актов (в ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ). Это доказывает относительную молодость и комплексность этой отрасли права.
§ 4. Классификация источников
информационного права, их виды
В современной системе информационного законодательства сформировалось несколько различных уровней, на каждом из которых
можно выделить определенные правовые источники.
Источники информационного права классифицируются на законы и подзаконные акты по степени их важности и субординации
(ст. 3 Модельного информационного кодекса). По уровням регулирования к правовым актам, определяющим правовые возможности
человека в информационной сфере, относятся:
1) международные акты о правах человека и в особенности акты о
праве на доступ к информации и ее использованию. К международным правовым актам, действующим на территории Российской Федерации, относятся такие основополагающие акты ООН, затрагивающие вопросы информации и связи, как Всеобщая декларация прав
человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. На европейском международном уровне принципиальное значение для регулирования отношений в информационной сфере имеет Конвенция «О защите прав человека и основных свобод» 1950 г. (ETS № 5), а также Конвенция Совета Европы
«О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» от 28 января 1981 г. В последние годы Россия
лишь приступила к ратификации некоторых европейских правовых
актов. Существенное значение для нашей страны будет иметь намечающаяся ратификация Конвенции по борьбе с киберпреступностью 2001 г. (ETS № 185);
2) Конституция РФ; федеральные законы, иные нормативные правовые акты по вопросам информационного права, заключаемые на общероссийском уровне. Особое юридическое значение на этом уровне
98
Глава 3. Источники и принципы информационного права
имеют правовые акты высших органов судебной власти по вопросам
защиты информационных прав и свобод;
3) правовые акты органов местного самоуправления;
4) внутрикорпоративные и локальные акты организаций. Уровень
корпоративного регулирования информационных отношений становится характерным для общенациональных и транснациональных
корпораций и объединений, занимающихся оказанием информационных услуг и разработкой программного обеспечения и информационных технологий.
Источники можно классифицировать и по другим основаниям:
— по системе отрасли информационного права: акты, относящиеся
к общей ее части (Конституция РФ), и акты, относящиеся только к
отдельным институтам информационного права (обеспечению информационной безопасности, сетевому договору, электронной торговле и др.); при этом такой кодифицированный акт, как Модельный
информационный кодекс, должен охватывать если не все, то большинство институтов информационного права, а текущие законы РФ
о связи, об информации, о персональных данных и др. регулируют
определенные вопросы и относятся к одному-двум институтам информационного права;
— по органам, их принимающим: законы и постановления Государственной Думы РФ, указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства; положения, правила,
приказы, решения, принятые министерствами и ведомствами по
вопросам информации и связи. Причем акты нижестоящих уровней
не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам
РФ;
— по сфере действия: общефедеральные (Конституция РФ, Федеральные Законы «О персональных данных», «Об электронной цифровой подписи» и др.); отраслевые (ведомственные), действующие
только в данной отрасли экономики (например, в сфере торговли
или связи); правила, положения и стандарты по технике безопасности (государственные стандарты связи, отраслевые стандарты связи,
стандарты предприятий); муниципальные акты в сфере информатизации (местные, районные, городские); внутрикорпоративные и
локальные акты, действующие только для работников данной организации (положения о порядке обработки персональных данных
работников, инструкции, уставы др.).
На наш взгляд, в конечном итоге через некоторое время можно будет выделить собственно информационное законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы информационного права с
указанием на необходимые и допустимые взаимосвязи между ними.
§ 5. Общая характеристика принципов информационного права
99
§ 5. Общая характеристика принципов
информационного права
Принципы права — это основные руководящие положения, определяющие общую направленность правового регулирования в какойлибо сфере общественных отношений. Важность принципов состоит
в том, что они являются фундаментом деятельности как для законодательных, так и для правоприменительных органов, поскольку играют
решающую роль при создании и толковании норм права, особенно в
случаях противоречий или пробелов законодательства. Соблюдение
принципов может служить мерилом правового и социального характера государства, эффективности защиты информационных прав и законных интересов человека и гражданина.
Следует отметить, что аналогично другим отраслям права1 система принципов информационного права должна гармонично сочетать
общеправовые принципы, на которых основана вся система права,
межотраслевые и специфические отраслевые принципы собственно
информационного права.
Общеправовые принципы, присущие в том числе и информационному праву, такие как принцип социальной справедливости и социальной свободы, принцип равенства граждан перед законом, принцип
единства юридических прав и обязанностей, ответственности и законности и т. п., в настоящее время подробно описаны в юридической литературе2.
За последние годы сложилась практика, согласно которой при принятии основополагающих федеральных законов в отдельных статьях
либо главах формулируется законодательное понимание поименованных в данных законах принципов и понятий.
Основные принципы информационного права закреплены в ст. 3
Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации».
Правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на следующих принципах:
1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом. Данный принцип прямо
1
См., например: Теория государства и права / под ред. А. С. Пиголкина. М.: ОАО
«Издательский дом «Городец», 2003. С. 154.
2
См., например: Матузов Н. И., Мальков А. В. Теория государства и права: учебник.
М.: Юристъ, 2001. С 164—167; Общая теория государства и права: учебник / под ред.
В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 2003. С. 134—137.
100
Глава 3. Источники и принципы информационного права
закреплен в ст. 29 Конституции Российской Федерации и относится
к важнейшим свободам человека, во многом определяющим возможность реализации прав на труд, образование, свободу политических,
религиозных и иных убеждений и другие фундаментальные права,
без которых немыслимо демократическое общество. Данный принцип раскрывается в Законе РФ «О средствах массовой информации»,
который устанавливает в Российской Федерации свободу массовой
информации, в частности на поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой
информации, владение, пользование и распоряжение ими исходя из
федерального законодательства;
2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами. Данный принцип основан на ч. 3 ст. 55 Конституции
РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут
быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой
это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данный принцип ограничивает возможности исполнительной власти запрещать на
уровне подзаконных и иных правовых актов доступ к информации, непосредственно затрагивающей права и свободы, отдельных лиц;
3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой
информации, кроме случаев, установленных федеральными законами.
Принцип открытости информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации получил свое развитие в Федеральных законах «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных
органов власти и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
Также в Федеральном законе «О системе государственной службы
Российской Федерации» закрепляется открытость государственной
службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих
(ст. 3). В ст. 4 ФЗ «О прокуратуре» содержится норма о том, что прокуратура РФ действует гласно в той мере, в какой это не противоречит
требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а
также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
В ст. 38—40 Закона РФ «О средствах массовой информации» установлено, что граждане имеют право на оперативное получение через
§ 5. Общая характеристика принципов информационного права
101
средства массовой информации достоверных сведений о деятельности
государственных органов и организаций, общественных объединений,
их должностных лиц. Редакция зарегистрированного СМИ имеет право запрашивать информацию о деятельности органов государственной
власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только
если она содержит специально охраняемую законом тайну;
4) равноправие языков народов Российской Федерации при создании
информационных систем и их эксплуатации. Данный принцип основан на положении ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы
ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Также в ст. 68
Конституции РФ в качестве государственного языка закреплен русский язык. Но при этом республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые в органах государственной власти, иных
государственных учреждениях, органах местного самоуправления могут употребляться наряду с государственным языком Российской Федерации.
Конституционное право на равенство языков народов РФ детализируется в Федеральном законе «О государственном языке Российской Федерации», согласно которому государственный язык Российской Федерации является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов Российской
Федерации в едином многонациональном государстве. В Законе РФ
«О языках народов Российской Федерации» государство гарантирует
всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и
использования языка общения. Российская Федерация гарантирует
каждому право на использование родного языка, свободный выбор
языка общения, воспитания, обучения и творчества независимо от его
происхождения, социального и имущественного положения, расовой
и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к
религии и места проживания. Равноправие языков народов Российской Федерации охраняется законом. Никто не вправе устанавливать
ограничения или привилегии при использовании того или иного языка, за исключением случаев, предусмотренных законодательством
Российской Федерации;
102
Глава 3. Источники и принципы информационного права
5) обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации. В Доктрине информационной безопасности РФ отмечается,
что современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование
информации, а также системы регулирования возникающих при этом
общественных отношений. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние
политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения
информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта
зависимость будет возрастать. Одной из составляющих национальных
интересов Российской Федерации в информационной сфере является
защита информационных ресурсов от несанкционированного доступа,
обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных
систем, как уже развернутых, так и создаваемых на территории России;
6) достоверность информации и своевременность ее предоставления.
Принцип достоверности информации основан на нормах Конституции РФ, и в частности, на ст. 42, которая устанавливает право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.
Положения большого количества законодательных актов детализируют данный принцип. Так, например, положения Федерального
закона «О гидрометеорологической службе», который определяет порядок предоставления информации о состоянии окружающей среды,
ее загрязнении юридическими и физическими лицами. Положения Закона РФ «О средствах массовой информации» устанавливают перечень
и сроки обязательно предоставляемой информации. Государственные
средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
Согласно положениям Закона РФ «О защите прав потребителей» изготовитель (исполнитель, продавец) обязан своевременно предоставлять
потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора;
7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица
без его согласия. Данный принцип основан на положениях ст. 23, 24 и
§ 6. Действие информационного законодательства во времени…
103
иных нормах Конституции РФ, закрепляющих право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, запрет на сбор,
хранение, использование и распространение информации о частной
жизни лица без его согласия.
Положениями целого ряда федеральных законов устанавливаются ограничения и запреты разглашать информацию, относящуюся к
частной жизни, например, Федерального закона «О банках и банковской деятельности»; Федерального закона «О связи», Федерального
закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Семейного кодекса РФ, Федерального закона «Об основах
охраны здоровья в Российской Федерации», Федерального закона
«О трансплантации органов и (или) тканей человека».
Неприкосновенность и конфиденциальность частной жизни защищена правом обжалования решений и действий органов и лиц, нарушивших неприкосновенность и конфиденциальность, в судебном и
(или) административном порядке, а также нормами уголовного, административного, дисциплинарного и гражданского законодательства об
ответственности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, иных лиц, нарушивших право на неприкосновенность
частной жизни или конфиденциальность таких сведений;
8) недопустимость установления нормативными правовыми актами
каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий
перед другими, если только обязательность применения определенных
информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами. Указанный принцип направлен на поддержку справедливой конкуренции на рынке программных и аппаратных средств для создания и
эксплуатации информационных систем. Данный принцип вытекает из
ст. 8 Конституции РФ, которая гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых
средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
§ 6. Действие информационного законодательства
во времени…и в пространстве
Информационным законодательством и иными актами, содержащими нормы информационного права, регулируются информационные отношения.
Акты информационного законодательства вступают в юридическую силу: 1) с момента их принятия; 2) с даты, указанной в самом
нормативном правовом акте; 3) по истечении определенного законом
срока после их официального опубликования.
104
Глава 3. Источники и принципы информационного права
В частности, такие четкие правила устанавливает Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»1.
Он определяет, что на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, которые официально опубликованы.
Датой принятия федерального закона считается день принятия
его Государственной Думой ФС РФ в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день,
когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня
их подписания Президентом Российской Федерации.
Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их
ратификации.
Официальным опубликованием федерального конституционного
закона, федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в
силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по
истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера вступают в силу со дня их подписания.
1
Собрание законодательства РФ. 1994. 20 июня. № 8. Ст. 801.
§ 6. Действие информационного законодательства во времени…
105
В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу1.
Закон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы
информационного права, не имеет обратной силы и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. Закон вступает
в силу со дня, указанного в нем, либо в нормативном правовом акте,
определяющем порядок введения в действие акта данного вида.
Закон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы
информационного права либо отдельные их положения прекращают
свое действие в связи с:
— истечением срока действия;
— вступлением в силу другого акта равной или высшей юридической силы;
— отменой (признанием утратившими силу) данного акта либо отдельных его положений актом равной или высшей юридической силы.
Правила, установленные информационным законодательством, распространяются на информационные отношения с участием иностранных
граждан в том случае, когда они находятся на территории Российской
Федерации, если иное не предусмотрено международным договором.
Локальный и внутрикорпоративный нормативный акт вступает в
силу со дня его принятия ассоциацией или утверждения руководителем организации либо со дня, указанного в самом локальном нормативном акте. Эти акты применяются к информационным отношениям, возникшим после введения их в действие.
Локальный нормативный акт либо отдельные его положения прекращают свое действие в связи с:
— истечением срока действия;
— отменой (признанием утратившими силу) данного локального
нормативного акта либо отдельных его положений другим локальным
нормативным актом;
— вступлением в силу другого акта равной или высшей юридической силы;
Действие сетевого договора во времени определяется сторонами в
соответствии с действующим информационным законодательством.
Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы информационного права,
действуют на всей территории Российской Федерации, если в этих
1
Такие правила устанавливает Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. 27 мая. № 22. Ст. 2663.
106
Глава 3. Источники и принципы информационного права
законах и иных нормативных правовых актах не предусмотрено
иное.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления,
содержащие нормы информационного права, действуют в пределах
территории соответствующего муниципального образования.
Принимаемые локальные нормативные акты, регулирующие информационные отношения, действуют в отношении лиц, работающих
в данных организациях независимо от места выполнения ими работы.
Контрольные вопросы
1. Что такое источник информационного права?
2. Какие виды источников информационного права Вы знаете?
3. Каково значение правовых обычаев и нормативных договоров в системе источников информационного права?
4. Какие можно выделить особенности системы источников
информационного права?
5. Охарактеризуйте систему информационного законодательства Российской Федерации.
6. Дайте характеристику системы принципов информационного права.
7. В чем заключается действие информационного законодательства во времени и в пространстве?
Нормативные акты и судебная практика
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря
1991 г. // РГ. 1993. 25 дек. № 237.
2. Декларация прав и свобод человека и гражданина. Одобрена Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. //
Ведомости Совета народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во
Проспект, 2009.
3. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики.
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
ГЛАВА 4. ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ПРАВООТНОШЕНИЯ
План главы
1. Понятие информационного правоотношения.
2. Структура информационного правоотношения.
3. Классификация информационных правоотношений.
§ 1. Понятие информационного правоотношения
Следует отметить, что в юридической науке нет однозначного подхода к определению правоотношения.
Так, С. С. Алексеев под правоотношением понимает возникающую на основе нормы права, индивидуализированную общественную
связь между лицами, характеризуемую наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемую (гарантируемую)
принудительной силой государства1. Главное в правоотношении, по
его мнению, — это связь, отношение субъектов друг к другу. Выступая
носителями субъективных прав и обязанностей, «они в силу нерасторжимого единства этих прав и обязанностей относятся друг к другу как
участники правового отношения»2.
О. С. Иоффе под правоотношением понимает «вид или форму, в которую облекается урегулированное правом общественное отношение»3
и определяет такие специфические признаки, посредством которых
правоотношение выделяют из общественных отношений: это всегда
отношение между конкретными лицами; закрепление правоотношением взаимного поведения его участников; урегулированность отношений установленными государством нормами права; обеспечение
силой государственного принуждения.
Анализируя гражданское правоотношение, О. А. Красавчиков
пришел к выводу, что правоотношение «может быть определено как
юридическая форма общественного отношения, складывающаяся из
основанных на законе мер возможного (субъективных прав) и мер
должного (субъективных обязанностей) поведения или, иначе гово1
Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 2. М.: Юрид. лит., 1982. С. 82, 85.
2
Там же.
3
Иоффе О. С. Избранные труды по гражданскому праву: из истории цивилистической
мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории хозяйственного права. М.:
Статут, 2000. С. 523—525, 665.
108
Глава 4. Информационные правоотношения
ря, правоотношение как юридическая форма общественного отношения, урегулированного нормами права, представляет собой систему
мер юридически возможного и юридически необходимого поведения
участников данной социальной связи»1.
Исходя из анализа приведенных точек зрения, можно определить
информационное правоотношение как реально существующее общественное информационное отношение, урегулированное нормами
информационного права, участники которого являются носителями
субъективных прав и обязанностей, охраняемых и гарантированных
государством.
Реальность информационного правоотношения проявляется в
трансформировании общих правил, предусмотренных нормами информационного права, регулирующих общественные отношения в
информационной сфере (объективное право), в конкретные права и
обязанности участников данного отношения (субъективное право).
Объективное право представляет собой совокупность правовых норм,
устанавливающих права и обязанности неопределенного круга субъектов информационного права. Субъективное право является индивидуализированным. Общие права и обязанности становятся принадлежностью конкретных лиц, участвующих в правоотношении. При этом
регулируемые объективным информационным правом общественные
информационные отношения превращаются в конкретные информационные правоотношения.
Таким образом, информационные правоотношения — это разновидность общественных информационных отношений, которые в
силу их значимости для общества урегулированы нормами права.
Впервые в юридической науке понятие информационных отношений использовал А. Б. Венгеров. По его мнению, информационными
отношениями выступают социальные отношения, имеющие техникоорганизационную сторону и социальное содержание, которые выделяются на определенном этапе развития общества. Это отношения,
которые складываются в сфере управления народным хозяйством
между работниками, их коллективами в процессе регистрации, сбора,
передачи, хранения и обработки информации2.
Очевидно, что информационные отношения — это различные по
своей природе общественные отношения. А. А. Стрельцов выделяет
следующие группы информационных отношений:
1
Красавчиков О. А. Гражданское правоотношение — юридическая форма общественного отношения // сб. ученых трудов. Вып. 39. Свердловск, 1975. С. 22.
2
Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления. Теоретические проблемы. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1975.
§ 1. Понятие информационного правоотношения
109
1) товарно-денежные, в которых информация в форме сообщений
выступает в качестве товара, услуги или объекта прав интеллектуальной собственности;
2) духовные отношения, в которых информация в форме сведений
воздействует на психическое состояние субъектов, формирование их
мировоззрения;
3) отношения в области социального и государственного управления, где сведения и сообщения выступают в качестве легитимного
воздействия на управляемых субъектов для обеспечения их требуемого
поведения;
4) отношения в области управления техническими и технологическими системами, в которых информация в форме сообщений, обеспечивающих согласованное функционирование этих систем, выступает в качестве объекта отношений между владельцами этой системы
и персоналом, обслуживающим эти системы;
5) отношения, связанные с повседневным общением между людьми,
в которых информация в форме сведений выступает в качестве средства
обеспечения адаптации индивидов к условиям окружающей действительности, а в форме сообщений — в качестве обмена сведениями1.
И. М Рассолов, исходя из тенденций развития современного информационного общества, выделяет десять видов общественных отношений, составляющих предмет информационного права:
1) отношения по международному информационному обмену;
2) отношения по реализации основных информационных прав и
свобод человека и гражданина, интересов общества и государства в
информационной сфере;
3) отношения в сфере организации и деятельности средств массовой информации;
4) интернет-отношения, а также отношения в области связи и массовых коммуникаций;
5) отношения в сфере электронного документооборота;
6) отношения в сфере электронной торговли и ведения предпринимательской деятельности с использованием информационных технологий;
7) отношения по обработке персональных данных;
8) отношения в сфере библиотечного дела, архивного дела;
9) отношения в сфере обеспечения информационной безопасности
России;
10) отношения по рассмотрению информационных споров2.
1
Стрельцов А. А. Содержание информационных отношений // Теоретические проблемы информационного права. М., 2006. С. 28—37.
2
Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 42—43.
110
Глава 4. Информационные правоотношения
Следует согласиться с точкой зрения И. М. Рассолова, который заключил, что информационное правоотношение — это собирательное
понятие, включающее в себя урегулированные информационным законодательством различные по правовой природе общественные отношения, объединенные связью с особым объектом — благом особого
рода — информацией1.
Информационные правоотношения характеризуются определенными признаками:
— они складываются на основе норм информационного права;
— субъекты правоотношения являются носителями конкретных
прав и обязанностей. При этом если один субъект правоотношения
является обладателем определенных прав, то на другого возлагаются
корреспондирующие им обязанности. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления»2 устанавливается право человека и гражданина на получение достоверной
информации о деятельности органов государственной власти. Этим
правам корреспондирует обязанность государственных органов такую
информацию предоставить;
— носят сознательно-волевой характер. Правоотношения складываются на основе правовых норм, созданных по воле людей. Субъекты
правоотношений посредством волевых и осознаваемых действий реализуют свои права и обязанности, предусмотренные этими нормами;
— гарантируются государством и охраняются в необходимых случаях его принудительной силой. Государство создает необходимые политические, экономические, социальные и иные условия для реализации
информационных правовых норм. В случае нарушения меры свободы
участниками информационного правоотношения при реализации ими
прав и обязанностей, определенную правовыми нормами, государство
использует принудительную силу.
Информационные правоотношения направлены на обеспечение
интересов человека, гражданина, общества и государства в рамках
общественных отношений, образующих предмет информационного
права, т. е. отношений, основной целью которых служат производство, поиск, передача, получение и распространение, а также защита
информации.
1
2
Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 149.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. 16 февр. № 7. Ст. 776.
§ 2. Структура информационного правоотношения
111
§ 2. Структура информационного правоотношения
Для полной характеристики любого правоотношения необходимо:
установить основания его возникновения, изменения и прекращения;
определить его субъектный состав; выявить его содержание, а также
структуру данного содержания; показать, что является его объектом.
Основания возникновения, изменения и прекращения правоотношения называются юридическими фактами. Юридические факты —
жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Юридические факты вызывают наступление предусмотренных нормой юридических последствий.
Юридические факты весьма разнообразны и классифицируются
по различным признакам. Однако к юридическим фактам относятся
лишь те жизненные обстоятельства, которые предусмотрены нормами
права. Без нормы права не может быть юридического факта, а без юридического факта не может возникнуть, измениться или прекратиться
правоотношение.
Все юридические факты делятся на действия и события. Действия
всегда являются осознанными и волевыми актами поведения людей.
Они делятся на правомерные и неправомерные. Все действия классифицируются на юридические акты и поступки.
Юридические акты — действия, которые направлены на достижение
определенных юридических последствий. К примеру, согласно ст. 27 Закона РФ «О государственной тайне»1 допуск предприятий, учреждений
и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты
информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием
услуг по защите государственной тайны, осуществляется путем получения ими в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации2, лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей
степени секретности. Юридическим актом в данном случае будет обращение в уполномоченный государственный орган за лицензией на проведение работ, связанных с использованием (в ходе проведения самих
работ) и защитой информации, составляющей государственную тайну.
1
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997.
13 окт. № 41. Ст. 4673.
2
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 333 «О лицензировании
деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных
с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств
защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг
по защите государственной тайны».
112
Глава 4. Информационные правоотношения
Юридические поступки — это такие действия, которые независимо
от намерения лица влекут возникновение юридических последствий,
т. е. порождают, изменяют либо прекращают информационное правоотношение. Например, намерение получить лицензию на проведение
работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, влечет проведение специальной экспертизы предприятия, учреждения или организации и государственной аттестации их
руководителей, ответственных за защиту сведений, составляющих государственную тайну, расходы по проведению которых относятся на
счет предприятия, учреждения, организации, получающих лицензию.
События в отличие от действий происходят помимо воли людей.
Событием являются, к примеру, естественные (природные) электромагнитные помехи, вызывающие сбои в каналах передачи информации и ее искажение. Отношения по поводу таких явлений, носящих
стихийный характер, также регулируются информационным законодательством. Так, согласно Федеральному закону «Об информации,
информационных технологиях и защите информации» обладатель
информации при осуществлении своих прав обязан: принимать меры
по защите информации (ст. 6); обеспечить недопущение воздействия
на технические средства обработки информации, в результате которого нарушается их функционирование; обеспечить возможность незамедлительного восстановления информации, модифицированной
или уничтоженной вследствие несанкционированного доступа к ней
(ст. 16).
Субъектный состав правоотношения — совокупность лиц, участвующих в данном правоотношении. В правоотношении во всех случаях
участвуют минимум два субъекта — управомоченный и обязанный.
Под субъектами информационного правоотношения понимаются
физические и юридические лица, а также публичные образования,
являющиеся носителями предусмотренных информационным законодательством прав и обязанностей. Из этого следует, что субъектами
информационных правоотношений могут быть не всякие лица, а только те, которые наделены действующим законодательством определенными правами и обязанностями.
Круг субъектов определяется законодательством. Однако мера участия субъектов в информационных правоотношениях различна. Она
определяется их правосубъектностью.
Правосубъектность субъекта информационного правоотношения
складывается из трех составляющих: правоспособности, дееспособности и деликтоспособности лица.
Правоспособность субъекта информационного правоотношения —
определенная законом способность лица быть носителем информа-
§ 2. Структура информационного правоотношения
113
ционных прав и обязанностей. Правоспособность физического лица
в информационном праве часто возникает с момента рождения человека. Она связана с признанием законом его определенных прав. Например, Конституцией РФ признано право каждого свободно искать,
получать, передавать, производить и распространять информацию
любым законным способом (ч. 4 ст. 29).
Во многих случаях правоспособность физического лица возникает
по достижении определенного возраста. Так, физическому лицу получить допуск к сведениям, составляющим государственную тайну можно только по достижении совершеннолетия.
Правоспособность организации возникает на основаниях и в порядке, предусмотренном законом.
Дееспособность субъекта информационного правоотношения — это
способность физического лица как субъекта информационного правоотношения осуществлять своими действиями принадлежащие ему
информационные права и обязанности. Сущность информационной
дееспособности проявляется в том, что гражданин, к примеру, реализуя свое право на обработку персональных данных, может обратиться
в уполномоченные государственные органы для получения лицензии.
Праву на обработку персональных данных корреспондирует обязанность по сохранению конфиденциальности указанных сведений. Если
в процессе обработки персональных данных они будут разглашены, то
оператор персональных данных будет нести ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Дееспособность, в отличие от правоспособности, всегда возникает по достижении определенного законом возраста. Дееспособность
субъекта информационного правоотношения возникает в полном
объеме по достижении восемнадцатилетнего возраста. Ограниченная
дееспособность несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет закреплена в ст. 26 ГК РФ.
У юридических лиц, органов государства и общественных организаций право- и дееспособность, как правило, не разрываются, всегда
вместе присутствуют у правомочного юридического лица.
Деликтоспособность субъекта информационного правоотношения —
это признаваемая информационным правом возможность нести юридическую ответственность за правонарушения в информационной
сфере. Ее возникновение, так же как и возникновение дееспособности, связано с достижением гражданином определенного возраста.
Так, полностью деликтоспособными являются лица, обладающие
полной дееспособностью. Так, согласно гражданскому законодательству несовершеннолетние могут нести на общих основаниях самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам
114
Глава 4. Информационные правоотношения
и за причинение вреда только в двух случаях: при эмансипации, т. е.
объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 27
ГК РФ); при вступлении в брак до достижения возраста 18 лет (ст. 21
ГК РФ). КоАП РФ определяет 16 лет как возраст, по достижению которого наступает административная ответственность. В уголовном праве
ответственность за преступления наступает с 16 лет, а за наиболее тяжкие преступления — по достижении 14-летнего возраста.
Вопрос об объекте правоотношения в юридической науке решается
неоднозначно. В рамках монистической концепции объектом правоотношения являются действия сторон (участников правоотношения).
В рамках плюралистической концепции объектом правоотношения является предмет деятельности субъектов права, по поводу которого они вступают в правоотношения, осуществляют субъективные
права и исполняют субъективные обязанности.
Люди всегда участвуют в правоотношениях ради удовлетворения
каких-либо политических, культурных и иных социальных интересов
и потребностей. Эта цель достигается с помощью субъективных прав и
обязанностей и юридических действий, направленных на их осуществление, которые в конечном счете приводят к приобретению и потреблению вещей, к пользованию различными социально-культурными
благами, к пользованию различными услугами.
Средства удовлетворения различных интересов, потребностей личности и общества чрезвычайно разнообразны. Это прежде всего предметы внешнего мира, результаты деятельности людей, которые отделяются от самого процесса деятельности. Результат деятельности людей
может быть представлен в виде материального или идеального блага.
Материальные блага в их естественном состоянии или произведенные людьми называются вещами. Примерами таких объектов информационных правоотношений может служить техника, входящая в
состав информационной системы и призванная обеспечивать реализацию информационных процессов, или технологическая система, обеспечивающая работу информационно-телекоммуникационной сети.
Согласно ст. 16 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» операторы информационной системы в случаях, установленных законодательством Российской
Федерации, обязаны обеспечить недопущение воздействия на технические средства обработки информации, в результате которого нарушается их функционирование.
Идеальные блага также могут быть представлены в виде продуктов
(результатов) деятельности. Так, результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность) являются объектами гражданских право-
§ 2. Структура информационного правоотношения
115
отношений (ст. 128 ГК РФ). Отдельную группу идеальных благ составляют личные неимущественные блага — честь, достоинство, личное
имя, тайна частной жизни и т. д.
Но в ряде случаев интересы участников правоотношения (или интересы общества, которым служит деятельность государственной организации) удовлетворяются непосредственно самим действием обязанного лица, выступающим в силу этого объектом правоотношения.
Например, когда речь идет об оказании различных услуг, объектом
правоотношения служат именно эти услуги. И независимо от того,
оплачивается или нет услуга тем лицом, которое ее получает, она перестает быть средством удовлетворения потребности. Так, в договоре об
оказании услуг по обеспечению доступа к информационным ресурсам
сети Интернет, которое граждане и организации заключают с провайдером — поставщиком услуг в сети Интернет, объектом прав заказчика
выступает услуга — выполнение работы по обеспечению доступа в сеть.
Придерживаясь плюралистической концепции к пониманию объекта, под объектом информационного правоотношения будем понимать
те материальные и духовные блага, по поводу которых субъекты информационного права вступают в информационные правоотношения,
осуществляют субъективные права и исполняют субъективные обязанности, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы субъектов информационного правоотношения.
Объекты информационных отношений весьма разнообразны.
Первую группу объектов информационных правоотношений составляют информация как благо особого рода и производные от нее
информационные объекты: документированная информация, реклама, база данных и т. п.
Современный уровень развития научного знания еще не позволяет
дать точного и законченного определения такого основополагающего
понятия, как информация.
На общелексическом, бытовом уровне понятие «информация» чаще
всего толкуется как сведения, сообщения, передаваемые от человека
человеку и осведомляющие о каких-то явлениях, событиях, процессах1.
Однако это не исчерпывает всего содержания данного понятия.
Так, существует информация об окружающей действительности, которую человек получает через свои органы чувств, и она далеко не во всех
случаях исходит от другого человека (температура окружающей среды,
рельеф местности, время суток и т. п.).
В процессе развития наших представлений о мире в рамках различных наук формулировались частнонаучные определения понятия ин1
Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1952. С. 220.
116
Глава 4. Информационные правоотношения
формации исходя из целей проводимых научных исследований. Вместе с тем многие современные представления о содержании данного
понятия связаны с человеком и его способностью мыслить.
Отождествление информации со сведениями или фактами, которые теоретически могут быть получены и усвоены, т. е. преобразованы
в знания, составляет суть антропоцентрического подхода к определению понятия информации. Этот подход в настоящее время применяется наиболее широко и в российском законодательстве.
В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации» под информацией понимаются «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления»
(ст. 2). Данное законодательное определение не претендует на универсальность, но в настоящее время успешно используется в рамках юридической науки.
Следует отметить, что информация как объект правоотношений
обладает рядом уникальных свойств.
В первую очередь следует отметить такое основополагающее свойство информации, как идеальность. Идеальное — это то, чего в природе нет, но что конструируется человеком в соответствии с его потребностями, интересами, целями, что подлежит реализации на практике1. Пока информация находится в памяти человека, она идеальна.
И перенос ее на материальный носитель (запись на бумаге, на носителях информации в компьютере и т. д.) не означает, что информация
материализуется. Материален лишь носитель информации. Сама информация по-прежнему идеальна, ибо она осталась в памяти ее создателя или человека, который был с ней ознакомлен.
Именно поэтому оказались несостоятельными попытки распространения на информацию института вещной собственности.
Несмотря на то что носитель информации является вещью, информация в правовом смысле не может рассматриваться как вещь. Это
связано с тем, что, когда мы передаем вещь, мы передаем при этом
зачастую весь объем прав (владения, пользования и распоряжения).
Но когда мы передаем зафиксированную на материальном носителе
информацию, мы в правовом смысле передаем сам носитель и сумму каких-то прав по распоряжению содержащейся на нем информацией (например, право ее дальнейшего распространения). Саму же
информацию мы лишь сообщаем и, таким образом, можем передать
лишь право пользования и право распоряжения. Право владения
(господства над вещью) может быть передано лишь на носитель, но
не на информацию, которая на нем зафиксирована, ибо она оста1
Алексеев П. В., Панин А. В. Философия: учебник. М., 1998. С. 172, 173.
§ 2. Структура информационного правоотношения
117
лась в памяти автора документа и останется в памяти всех, кто прочитает эти сведения.
Правовой институт интеллектуальной собственности также в полной мере не может быть применим, поскольку не любая информация
является результатом творческой деятельности.
Эти моменты поставили перед юристами задачу сформулировать
особый правовой режим информации, который нашел свое отражение
в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации».
Еще одно важное свойство информации — неисчерпаемость. Информация может иметь неограниченное число пользователей, использоваться неограниченное число раз и при этом оставаться неизменной. Именно
это свойство выводит ее из разряда материальных ресурсов, отношения
по поводу которых регулируются в рамках других отраслей права.
Информация не подвержена (в отличие от большинства вещей)
физическому старению и обладает такой особенностью, как возможность неограниченного тиражирования. Это великое свойство информации предопределяет прогресс человечества, ибо благодаря ему
осуществляются постепенное наращивание знаний и передача их от
поколения к поколению. Таким образом «в современных условиях
информация становится стратегическим ресурсом, от эффективного
использования которого зависят перспективы развития экономики,
формирование информационного гражданского общества, обеспечение безопасности государства и граждан»1.
Однако свойство неисчерпаемости информации дает и побочный
эффект: возможность произвольного распространения сведений, одновременного нахождения их в полном объеме в нескольких местах
и одновременного использования любым количеством субъектов
(в том числе и конфликтующими сторонами). Свойство информации
как бесконечного ресурса предопределяет конструирование в праве
систем ограничения на доступ и распространение информации, именуемых институтами тайн. С ним также связано большое количество
проблем установления авторства.
Следующим свойством информации, основанным на идеальности,
является ее самостоятельность как объекта отношений, независимость
от среды, в которой она находится, от носителя, на котором сведения
зафиксированы.
Исходя из этого при передаче информации, закрепленной на материальном носителе, передача прав на носитель должна сопровождать1
Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: учебник / под
ред. Б. Н. Топорнина. СПб., 2001. С. 139.
118
Глава 4. Информационные правоотношения
ся передачей прав на использование информации. Ценность сведений
также никоим образом не может быть поставлена в зависимость от
стоимости их носителя.
Право на информацию закреплено в информационном законодательстве, а право собственности и иные вещные права на материальные носители, содержащие документированную информацию, устанавливаются гражданским законодательством (ст. 11 Федерального
закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации»).
Идеальность информации определяет такой важный аспект осуществления информационных отношений, как субъективность восприятия информации. Одна и та же информация может быть по-разному
воспринята различными субъектами информационных отношений.
Восприятие информации — процесс преобразования сведений, поступающих в социальную, техническую систему или живой организм из
внешнего мира, в форму, пригодную для дальнейшего использования.
На процессы восприятия информации влияют следующие факторы:
потребность в информации — это осознанная индивидом необходимость получения и использования в практической деятельности полученных сведений;
интерес к информации — это прежде всего выделенность какойлибо информации из функционирующего в обществе потока, внимание к ней, направленность мысли на нее;
социокультурный уровень личности. Этот фактор характеризует
владение личностью определенной суммой знаний и культурных ценностей;
наличие информационных барьеров. В качестве информационных
барьеров в социальной системе могут выступать физиологические
особенности человека (например, острота слуха и зрения).
С целью снижения субъективности восприятия информации объектом правоотношений, как правило, является не любая информация,
а документированная информация, т. е. информация, закрепленная на
материальном носителе.
Качественной характеристикой информации, имеющей принципиальное значение для включения ее в качестве объекта в какие-либо
правовые отношения, является ее субъективная ценность, т. е. значимость для конкретного субъекта. Причем для различных субъектов информация будет иметь различную ценность.
В праве ценность информации выражается прежде всего в стоимостных характеристиках тех действий, которые следуют за получением информации. В качестве примера здесь можно привести, скажем,
факт разглашения сведений, составляющих государственную тайну.
§ 2. Структура информационного правоотношения
119
В данном случае величина уголовно-правовой санкции ставится в зависимость от материального эквивалента ущерба, нанесенного противоправным распространением указанных сведений.
При правовом регулировании важную роль играет увязывание информации с целью, для которой она была получена. Например, факт
противоправного доступа к сведениям, составляющим коммерческую
тайну, из праздного любопытства может иметь одни правовые последствия, а то же действие с целью их последующей продажи конкурентам — существенно иные последствия.
Вторую группу объектов информационных правоотношений составляют действия (бездействия), поступки субъектов права.
Так, государственные органы, являющиеся учредителями (соучредителями) средства массовой информации, вправе требовать от
редакции данного средства массовой информации публиковать свои
официальные сообщения в порядке, регулируемом уставом редакции
или заменяющим его договором, а равно иные материалы, публикация
которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством Российской Федерации (ст. 35).
Примером нормы информационного права запрещающей определенные действия субъектов может служить ст. 3 Закона РФ «О средствах массовой информации»1, согласно которой не допускается цензура массовой информации, т. е. требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных
органов, организаций, учреждений или общественных объединений
предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым),
а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей.
Важнейшей характеристикой любого правоотношения является
взаимодействие его участников, которое проявляется в реализации их
взаимных прав и обязанностей. Совокупность субъективных информационных прав и юридических обязанностей участников информационных правоотношений составляют содержание информационных
правоотношений.
Субъективное информационное право представляет собой предусмотренную юридической нормой меру возможного поведения
участника правоотношения. Обладатель права по своему усмотрению
решает вопрос о его реализации. Субъект всегда может отказаться от
использования права, которое ему принадлежит, за исключением слу1
Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» //
РГ. 1992 г. 8 февр. № 32.
120
Глава 4. Информационные правоотношения
чаев, когда субъективное право является одновременно и юридической обязанностью, что характерно для полномочий государственных
органов и должностных лиц.
Субъективные информационные права имеют внутреннюю структуру, которая проявляется в наличии следующих трех основных элементов: правомочие на собственные действия, заключающееся в возможности совершения фактических и юридически значимых действий; правомочие на чужие действия, заключающееся в возможности требовать от обязанного лица исполнения возложенных на него
обязанностей; правомочие на защиту, заключающееся в возможности
прибегнуть к государственно-принудительным мерам в случае нарушения субъективного права или неисполнения одним из участников
правоотношения своих обязанностей.
Так, в правоотношениях, где интерес управомоченного удовлетворяется через действия обязанной стороны, субъективное право выступает как право требовать от обязанной стороны совершения тех или
иных действий, например, предоставлять информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления или
обеспечивать конфиденциальность сведений, составляющих охраняемую законом тайну.
В абсолютных правоотношениях субъективное право выступает в
виде обеспеченной правом (законом) возможности собственного поведения, свободы осуществлять свое право. Возможность требовать
выступает здесь как нечто вторичное, как поддержка осуществления
собственных прав и свобод. Таково, например, содержание свободы
слова. Требования субъекта информационного правоотношения заключаются в надлежащем обеспечении государством правопорядка,
недопущении препятствий законному осуществлению свободы слова.
В одном и том же сложном отношении оба типа содержания права могут объединяться. Например, осуществление права на обработку информации персонального характера связано с такими собственными действиями субъекта как получение разрешения на обработку
в органе государственной власти, осуществляющем лицензирование
деятельности оператора, обязанностью принимать необходимые организационные и технические меры для защиты персональных данных
от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий и т. п.
Наконец, каждое юридическое субъективное право связано с притязанием, т. е. с возможностью обратиться в суд или иной государственный орган за защитой своего права, если имеет место его нарушение,
неисполнение законного требования. Так, согласно ст. 8 Федерального
§ 2. Структура информационного правоотношения
121
закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений,
должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут
быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.
Юридическая обязанность — это предусмотренная нормой информационного права мера должного поведения участника информационного правоотношения в целях обеспечения информационной безопасности РФ, законных прав и интересов субъектов информационных
правоотношений.
Юридическая обязанность отличается от субъективного права тем,
что от нее субъект правоотношения не может отказаться. Неисполнение обязанности влечет нарушение корреспондирующего ей субъективного права другого субъекта и является основанием для применения юридической ответственности. Ответственность наступает также
при ненадлежащем исполнении обязанности.
Юридические обязанности в информационном праве, относящемся к публичному праву, обладают той особенностью, что в их основу
положены как частные, так и публичные интересы. В связи с этим
особое значение в информационном праве имеют обязанности государства, его органов и должностных лиц. В рамках осуществления
информационной функции государство обеспечивает общественные
интересы1.
Юридическая обязанность обладает внутренней структурой, которая характеризуется наличием следующих элементов: необходимостью совершить определенные действия или воздержаться от них;
необходимостью исполнить требования управомоченного субъекта;
необходимостью нести ответственность за нарушение субъективных
прав других участников правоотношения или за неисполнение их законных требований.
В информационных правоотношениях бывают два типа обязанностей — активный и пассивный.
Социальное назначение информационно-правовых обязанностей
активного типа состоит в побуждении субъектов к совершению общественно полезных действий. Всякая информационно-правовая обязанность активного типа содержит требование к субъекту совершить
действие по передаче информации, по созданию и использованию
различных информационных объектов (базы данных, архива, библи1
Просвирин Ю. Г. Информационная функция государства // Журнал российского
права. 2002. № 3.
122
Глава 4. Информационные правоотношения
отечного фонда), по оказанию информационной услуги, по защите
информации. Требование, заключенное в обязанности активного типа
и составляющее ее содержание, означает для обязанного субъекта необходимость действовать в интересах управомоченного субъекта, так
как оно обеспечивается санкцией за неисполнение обязанности.
Субъективная юридическая обязанность участника правоотношения состоит в должном поведении, соответствующем субъективному
праву относится и к правоотношениям, где субъективному праву корреспондируют пассивные обязанности не нарушать информационные
права и свободы.
Обязанности пассивного типа относятся к тем основным субъективным правам, которые признаются государством как принадлежащие каждому человеку или гражданину государства — право свободно
искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, право на личную и семейную тайну, право на доступ к культурным ценностям.
Если эти неотчуждаемые права не обеспечиваются обязанностями
других уважать права человека и не ограничивать свободы его действий, вряд ли можно говорить об их юридической обеспеченности.
Структура содержания информационного правоотношения может
быть простой и сложной. Элементарно простой выглядит структура
правоотношения, когда единственному праву субъекта корреспондирует единственная обязанность обязанного лица. Например, субъект
персональных данных вправе требовать от оператора уточнения своих
персональных данных, их блокирования или уничтожения в случае,
если персональные данные являются неполными, устаревшими, недостоверными, незаконно полученными или не являются необходимыми для заявленной цели обработки. Соответственно оператор,
осуществляющий обработку персональных данных, обязан безвозмездно внести в них необходимые изменения, уничтожить или блокировать соответствующие персональные данные по предоставлении
субъектом персональных данных или его законным представителем
сведений, подтверждающих, что указанные персональные данные
являются неполными, устаревшими, недостоверными, незаконно полученными или не являются необходимыми для заявленной цели обработки.
Большинству информационных правоотношений присуща сложная структура содержания, когда помимо главного субъективного
права и главной субъективной обязанности субъекта правоотношения у сторон возникают многочисленные права и обязанности,
связанные с исполнением и осуществлением главных прав и обязанностей.
§ 3. Классификация информационных правоотношений
123
Например, помимо главного субъективного права должностного
лица, наделенного полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, принимать решение о засекречивании информации,
находящейся в собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан и его главной субъективной обязанности возместить
материальный ущерб, наносимый собственнику информации в связи с ее засекречиванием, и корреспондирующих им главных прав и
обязанностей собственника информации, у сторон возникают права
и обязанности, связанные с исполнением и осуществлением главных
прав и обязанностей. К числу таковых можно отнести обязательства
собственника информации по ее нераспространению, заключение
договора между органом государственной власти, в распоряжение
которого переходит эта информация, и ее собственником, в рамках
которого определяется размер возмещаемого материального ущерба,
а при отказе собственника информации от подписания договора необходимость предупреждения собственника об ответственности за несанкционированное распространение сведений, составляющих государственную тайну.
§ 3. Классификация информационных правоотношений
Информационные правоотношения, будучи выделенными по отраслевому признаку, в зависимости от оснований классификации
весьма разнообразны.
Классификация гражданских правоотношений преследует не только теоретические, но и практические цели, заключающиеся в правильном уяснении прав и обязанностей сторон, определении круга правовых норм, подлежащих применению в процессе возникновения, реализации и прекращения правоотношения.
В соответствии с функциями норм права информационные правоотношения, формируемые на их основании, подразделяются на регулятивные и охранительные.
Правоотношения первого вида связаны с дозволенной деятельностью по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации, применению информационных технологий, использованию информационно-телекоммуникационных сетей.
Правоотношения второго вида связаны с защитой информации,
обеспечением информационной безопасности РФ и возникают в связи с совершенными правонарушениями. К охранительным правоотношениям относятся правоотношения по защите информационных
прав физических и юридических лиц, по применению юридической
ответственности за информационные правонарушения.
124
Глава 4. Информационные правоотношения
В теории права различаются общие и конкретные правоотношения.
Общие информационные правоотношения возникают непосредственно из закона. Такие правоотношения складываются между личностью
или юридическим лицом и государством. В таком случае закон является юридическим фактом, порождающим информационное правоотношение.
Так, общие информационные правоотношения возникают из норм
Федерального закона «О государственной тайне» о передаче сведений,
составляющих государственную тайну, предприятиям, учреждениям,
организациям или гражданам в связи с выполнением совместных и других работ (ст. 17). Передача сведений, составляющих государственную
тайну, предприятиям, учреждениям, организациям или гражданам в
связи с выполнением совместных и других работ осуществляется заказчиком этих работ с разрешения органа государственной власти, в распоряжении которого находятся соответствующие сведения, и только в
объеме, необходимом для выполнения этих работ. При этом до передачи сведений, составляющих государственную тайну, заказчик обязан
убедиться в наличии у предприятия, учреждения или организации лицензии на проведение работ с использованием сведений соответствующей степени секретности, а у граждан — соответствующего допуска.
Конкретные правоотношения возникают на основе юридических
фактов: получение лицензии на работу со сведениями, составляющими государственную тайну; заключение с государственными предприятиями, учреждениями или организациями договора об использовании услуг их структурных подразделений по защите государственной
тайны; разрешение органа государственной власти, в распоряжении
которого находятся сведения, составляющие государственную тайну,
на их передачу.
Информационные правоотношения можно дифференцировать на
материальные и процессуальные правоотношения. Материальные информационные правоотношения складываются по поводу реализации
прав и обязанностей субъектов данных отношений. Например, отношения, возникшие в результате реализации права гражданина или
организации на опровержение не соответствующих действительности и порочащих их честь и достоинство сведений (ст. 43 Закона РФ
«О средствах массовой информации»). Процессуальные информационные правоотношения складываются по поводу процедуры их возникновения, изменения или прекращения. Например, отношения,
возникающие при оформлении граждан на допуск к сведениям, составляющим государственную тайну (раздел 2 Инструкции о порядке
допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне).
§ 3. Классификация информационных правоотношений
125
По степени определенности субъектов информационные правоотношения разделяются на абсолютные и относительные. Абсолютные информационные правоотношения — те, в которых определена
только одна сторона — носитель субъективного права, например,
права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Вторая сторона правоотношения, на которую возложена юридическая обязанность соблюдать эти права, является персонально не
определенной.
В относительных информационных правоотношениях управомоченному субъекту в качестве обязанных противостоят точно поименованные лица. Например, отношения между работником и работодателем, складывающиеся по поводу персональных данных работника
(гл. 14 Трудового кодекса РФ).
Виды информационных правовых отношений различаются также
и по иным признакам. Например, по особенностям объекта разделяются правоотношения имущественного и неимущественного характера.
Правоотношения имущественного характера имеют своим объектом материальные блага (материальные носители информации, информационно-телекоммуникационные сети, разнообразная информационная техника). Правоотношения, объектами которых являются
результаты интеллектуальной деятельности, личные неимущественные права (право на личную тайну, честь, достоинство, деловая репутация) и другие нематериальные блага, именуются неимуществеными.
Практическое разграничение имущественных и неимущественных
правоотношений состоит, в частности, в следующем. При нарушении
прав и обязанностей, составляющих содержание имущественных правоотношений, к нарушителю применяются санкции имущественного
характера.
При нарушении неимущественных прав и обязанностей к правонарушителям помимо имущественных мер обычно применяются иные
специфические меры правоохранительного характера: признание
права субъекта на информацию, пресечение действий, нарушающих
право или создающих угрозу его нарушения, признание произведений
контрафактными, прекращение деятельности лица, распространяющего информацию, нарушающие законные информационные права и
интересы других лиц). Необходимость этих мер обусловлена тем, что
в отличие от овеществленного имущества, обладание и использование которого одним субъектом делает невозможным его обладание и
использование кем-либо другим, многие объекты личных неимущественных прав (например, информация, товарные знаки, фирменные
наименования и т. д.) могут одновременно находиться в пользовании
неограниченного круга лиц.
126
Глава 4. Информационные правоотношения
В. А. Копылов предлагает классифицировать информационные
правоотношения по информационным процессам и по видам информации1.
О. А. Городов считает, что состав информационных правоотношений как собирательной категории напрямую зависит от характера
общественных отношений, составляющих предмет информационного
права, а также от их отраслевой принадлежности. Поскольку основу
предмета информационного права образуют отношения, связанные
с поиском, получением, передачей, производством, распространением, преобразованием и потреблением информации, постольку, будучи урегулированными правовыми нормами, они и составят основную
группу информационных правоотношений.
К этой группе примыкают правоотношения, складывающиеся по
поводу управления информационными процессами, информатизацией и обеспечением информационной безопасности2.
Контрольные вопросы
1. Сформулируйте понятие информационного правоотношения.
2. В чем состоят особенности информационных правоотношений?
3. Какова структура информационного правоотношения?
4. Что является основаниями возникновения, изменения и
прекращения информационного правоотношения?
5. Охарактеризуйте субъектный состав информационного
правоотношения.
6. Назовите объекты информационных правоотношений.
7. Охарактеризуйте информацию как объект информационных правоотношений.
8. Что понимается под содержанием информационного
правоотношения?
9. Охарактеризуйте структуру содержания информационного правоотношения.
10. Приведите различные классификации информационных
правоотношений.
1
Копылов В. А. Информационное право: учебник М., 2002. С. 133.
2
Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: Проспект, 2007. С. 46.
Рекомендуемая литература
127
Нормативные акты и судебная практика
1. Конституция РФ.
2. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
3. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах
массовой информации» // РГ. 1992. 8 февр. № 32.
Рекомендуемая литература
1. Городов О. А. Основы информационного права России: учебник. М.:
Проспект, 2009.
2. Бачило И. Л., Информационное право: учебник для вузов. М.: Высшее образование; Юрайт-Издат, 2009.
3. Рассолов И. М. Информационное прав. М.: Норма; ИНФРА-М. 2010.
4. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Информационное
право: учебник. М.: Норма: Инфра-М, 2010.
5. Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: учебник. СПб., 2005.
6. Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву //
Избранные труды по гражданскому праву (Серия «Классика российской цивилистики»). М., 2000.
7. Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972.
8. Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.
ГЛАВА 5. ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЭЛЕКТРОННОГО
ДОКУМЕНТООБОРОТА
План главы
1. Общая характеристика законодательства в сфере электронного
документооборота.
2. Понятия электронного документа и электронной подписи. Виды
электронной подписи.
3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра.
4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в
сфере использования электронной подписи.
§ 1. Общая характеристика законодательства
в сфере электронного…документооборота
Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов,
осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих
при этом общественных отношений1.
Информационная инфраструктура любого государства включает в себя такие критически важные элементы, как информационно-телекоммуникационные системы и базы данных органов государственной власти, автоматизированные системы управления
критическими технологическими процессами, системы передачи и
обработки кредитно-финансовой и экономически значимой информации.
Выступая на первом заседании Комиссии при Президенте по
модернизации и технологическому развитию экономики страны
в июне 2009 г., Президент РФ Д. А. Медведев определил пять приоритетных направлений, одним из которых стали информационные
технологии2.
1
См.: Концепция национальной безопасности // РГ. 1997. 26 дек. № 247.
2
Пять приоритетов президента. РГ. 2009. 19 июня. № 111. С. 2.
§ 1. Общая характеристика законодательства в сфере электронного…
129
Информационные технологии активно внедряются как в деятельность хозяйствующих субъектов, так и рядовых граждан, оказывая
воздействие на все стороны жизни современного общества. Одним
из важнейших составных элементов сферы информационных технологий является система электронного документооборота. «Сегодня
очень трудно найти человека, который бы не слышал об электронной
почте, электронном переводе денег, электронной странице, сайте,
пластиковой карте, SMS-сообщении, файле, программе для ЭВМ,
базе данных, бездокументарной ценной бумаге, а также цифровой
фотосъемке, видео- и аудиозаписи. Документы на машинном носителе прочно вошли в нашу жизнь»1. Можно с уверенностью сказать,
что использование электронного документа приобретает массовый
характер.
Важнейшим направлением использования электронных документов в настоящее время является электронное правительство, под которым понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения
информационно-коммуникационных технологий качественно новый
уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов2.
Говоря о развитии системы стратегических информационных
технологий в стране, Президент РФ назвал внедрение электронного правительства и развитие культурно-познавательных и образовательных сервисов на базе Интернета основными задачами в этой
сфере. «Внедрение современных информационных технологий, доступность качественных государственных услуг в этой сфере, расширение возможностей широкополосного доступа — это главные
показатели развития информационного общества сегодня в стране,
ну а в конечном счете это вопросы того, насколько страна в целом
современная, конкурентоспособная и комфортабельная для жизни
граждан»3.
Внедрению электронного документооборота в органах государственной власти РФ в последнее десятилетие уделялось большое внимание. Подтверждением этому являлось, в частности, принятие феде1
Вехов В. Документы на машинном носителе // Законность. 2004. № 2 (832). С. 18.
2
Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р (ред. от 10 марта 2009 г.)
«О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до
2010 года» // СЗ РФ. 2008. 19 мая. № 20. Ст. 2372.
3
Из выступления на заседании Комиссии по модернизации и технологическому
развитию экономики 31 августа 2009 г. // http://kremlin.ru/news/5335
130
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
ральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)»1,
которая подразумевала реализацию опытных проектов по переходу
к электронному документообороту в органах государственной власти и органах местного самоуправления, развитию телекоммуникационной инфраструктуры и подключению к компьютерным сетям
органов государственной власти, органов местного самоуправления
и бюджетных организаций, развитию системы электронной торговли и поддержки рынка товаров (услуг). Государством планируется
создать правовые, организационные и технологические условия для
развития демократии за счет реального обеспечения прав граждан на
свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.
На сегодняшний день формирование электронного правительства и, как следствие, внедрение электронного документооборота
являются одним из важнейших приоритетов во внутренней политике государства. По заявлению Президента РФ Дмитрия Медведева на
XII Российском интернет-форуме электронные документы должны быть приравнены к бумажным, «главное — состыковать сервисы
с нормативными документами, чтобы формы, которые заполняет
пользователь, принимались в различных учреждениях как бумажные,
и чтобы к ним существовало доверие, как это принято в других странах… Сегодня уже никому не нужно доказывать, что качество публичных услуг прямо влияет и на состояние демократии в нашей стране,
и на вопросы противодействия коррупции. Но реальных подвижек в
развитии межведомственного электронного документооборота… пока
не создано»2.
Распоряжением Правительства Российской Федерации 3 «О перечне государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий
(в том числе в электронном виде» утвержден перечень государственных услуг и функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, в том числе в электронном виде.
Согласно этому перечню, к 2011 г. в стране должна была быть создана возможность через Интернет производить регистрацию юриди1
Распоряжение Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 // СЗ РФ. 2002.
4 февр. № 5. Ст. 531.
2
Выступление Д. Медведева на XII Российском Интернет-форуме // http://www.
radiorus.ru/news.html?id=260864
3
Распоряжение Правительства РФ от 25 июня 2009 г. № 872-р // СЗ РФ. 2009.
29 июня. № 6. Ст. 3259.
§ 1. Общая характеристика законодательства в сфере электронного…
131
ческих лиц и индивидуальных предпринимателей, постановку на налоговый учет, получать выписки из реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, платить налоги и сборы, ставить на
учет и снимать с учета автотранспортные средства, платить административные штрафы за нарушение Правил дорожного движения, получать документы, связанные с таможенным оформлением товаров,
государственные услуги в сфере социальной защиты; государственные
услуги в сфере регистрации прав на земельные участки, недвижимое
имущество и сделок с ними; государственные услуги по оформлению
и выдаче документов, удостоверяющих личность, подтверждающих
гражданско-правовой статус, регистрацию по месту жительства и месту пребывания.
Министр связи и массовых коммуникаций И. Щеголев заявил,
что Министерство связи и массовых коммуникаций ведет работу по
внедрению и использованию информационных технологий в органах
государственной власти1. Одним из ключевых решений в этой области является внедрение электронного документооборота. Также глава
Минкомсвязи отметил, что государство ждет от производителей преемственности и совместимости стандартов систем электронного документооборота. В августе 2009 г. министр подтвердил слова Президента
РФ: «В ближайшее время мы планируем предоставлять электронные
услуги нашим гражданам и осуществлять документооборот между государственными ведомствами в электронном виде»2.
Очевидно, что для решения задачи создания электронного правительства, важнейшей составляющей частью которого является электронный документооборот, необходимо четкое правовое регулирование соответствующих общественных отношений.
В России 10 января 2002 г. принят Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи»3. Целью данного Федерального закона
является обеспечение правовых условий использования электронной
цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.
Действие Закона об ЭЦП распространяется на отношения, возникающие при совершении гражданско-правовых сделок и в других
предусмотренных законодательством РФ случаях.
1
http://minkomsvjaz.ru/news/xPages/entry.8484.html
2
На расстоянии // РГ. 2009. 12 авг. № 148. С.3.
3
Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной цифровой
подписи» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 127.
132
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
Электронная цифровая подпись — это реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического
преобразования информации с использованием закрытого ключа
электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать
владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие
искажения информации в электронном документе.
С юридической точки зрения электронная цифровая подпись в
электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при соблюдении определенных условий.
Согласно Закону ЭЦП должна решать следующие задачи: защиту
электронного документа от подделки, установление отсутствия искажений информации в электронном документе, идентификацию владельца сертификата ключа подписи.
Таким образом, ЭЦП должна обеспечить идентификацию (документ подписан определенным лицом) и аутентификацию (содержание
не претерпело изменений с момента его подписания) электронного
документа.
6 апреля 2011 г. принят новый Федеральный закон № 63-ФЗ «Об
электронной подписи». В связи с его принятием Федеральный закон
«Об электронной цифровой подписи» утратит силу с 1 июля 2012 г.
Новый Федеральный закон регулирует отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданскоправовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг,
исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий.
Указанный закон определяет электронную подпись как информацию в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным
образом связана с такой информацией и которая используется для
определения лица, подписывающего информацию.
Вместо одной электронной цифровой подписи вводятся несколько видов электронной подписи — простая электронная подпись и
усиленная электронная подпись. Различаются усиленная неквалифицированная электронная подпись и усиленная квалифицированная
электронная подпись.
Закон закрепляет право участников электронного взаимодействия
использовать электронную подпись любого вида по своему усмотрению, если требование об использовании конкретного вида электронной подписи в соответствии с целями ее использования не предусмотрено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с
§ 2. Понятия электронного документа и электронной подписи. Виды…
133
ними нормативными правовыми актами либо соглашением между
участниками электронного взаимодействия.
Виды электронных подписей, используемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, порядок их
использования, а также требования об обеспечении совместимости
средств электронных подписей при организации электронного взаимодействия указанных органов между собой устанавливает Правительство РФ.
В законодательстве определены условия, при соблюдении которых
электронный документ приобретает статус письменного документа и
может служить доказательством в судебном разбирательстве. Так, ГК
РФ связывает признание за электронным документом статуса письменного документа с наличием электронной подписи. В п. 2 ст. 160
ГК РФ электронная подпись упоминается наряду с факсимильным
воспроизведением подписи как один из аналогов собственноручной
подписи. В ст. 75 АПК РФ указано, что наличие электронной подписи
позволяет закрепить за электронным документом статус письменного
доказательства.
Таким образом, данные законодательные акты связывали материально-правовое значение электронной подписи с приданием информации, представленной в электронно-цифровой форме, правового статуса документа или письменного документа (доказательства).
Несмотря на то, что ГК РФ и АПК РФ рассматривают электронную
подпись как аналог собственноручной подписи, они не допускали
юридического отождествления электронной подписи с собственноручной (физической) подписью человека на бумажном документе.
Акцент делался на закреплении одинакового правового статуса электронного документа и традиционного письменного документа с использованием для данной цели различных правовых и технических
средств.
§ 2. Понятия электронного документа и электронной
подписи. Виды…электронной подписи
Понятие электронного документооборота неотрывно связано с таким понятием, как электронный документ.
С принятием Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» отечественный законодатель под электронным документом стал понимать документированную информацию, представленную в электронной форме, т. е. в виде,
пригодном для восприятия человеком с использованием электронных
вычислительных машин, а также для передачи по информационно-
134
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.
Как видно из определения, отличительным признаком электронного документа является лишь его электронно-цифровая форма представления, которая создается посредством использования электронно-технических средств. Электронный документ содержит по сути
своей ту же информацию, что и любой другой документ, но доступ к
этой информации возможен лишь с помощью электронной техники.
Обязательным условием будет также и материальный носитель,
на котором фиксируется информация, представленная в электронноцифровой форме. Это может быть обычная дискета, оптический диск,
карта флеш-памяти или жесткий диск персонального компьютера.
В современных условиях таким материальным носителем может выступать и банковская платежная карта с нанесенной на нее магнитной
полосой или встроенным чипом, а также память мобильного телефона.
Количество различных материальных носителей, позволяющих фиксировать электронный документ, сегодня увеличивается с каждым днем.
Одним из условий широкого применения электронного документа
является обеспечение возможности использования электронной подписи. Вообще говоря, подпись является одним из основных реквизитов документа, позволяющих идентифицировать его автора. При этом
следует отметить, что в нормах российского законодательства отсутствуют определения понятия «подпись документа»1.
Выполнение собственноручной подписи позволяет идентифицировать автора традиционного «бумажного» документа по почерку. Для
подтверждения подлинности собственноручной подписи может быть
проведена, например, почерковедческая экспертиза. Однако проведение экспертизы — это достаточно долгий и дорогой процесс, и проведение почерковедческой экспертизы при ежедневном документообороте представляется нецелесообразным.
В соответствии с п. 2 ст. 160 ГК РФ использование при совершении
сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств
механического или иного копирования, электронной подписи либо
иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.
Для электронных документов, как и для документов, выполненных на бумаге, необходимо наличие такого реквизита, позволяющего
1
Васильев С. В. Правовое регулирование электронной торговли // Актуальные проблемы гражданского права: сб. статей / под ред. М. И. Брагинского. М.: Норма, 2002.
Вып. 4. С. 320.
§ 2. Понятия электронного документа и электронной подписи. Виды…
135
однозначно определить их автора. По словам В. А. Копылова, «появление механизма электронной цифровой подписи позволяет преодолеть
эту сложность. Мало того, это дает возможность создавать документы
даже с большей гарантией их подлинности и достоверности, чем, например, традиционные на бумаге»1.
В Федеральном законе «Об электронной подписи» под электронной подписью понимается информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего
информацию.
Закон вводит несколько видов электронной подписи — простая
электронная подпись и усиленная электронная подпись. Различаются
усиленная неквалифицированная электронная подпись и усиленная
квалифицированная электронная подпись.
Простой электронной подписью является электронная подпись,
которая посредством использования кодов, паролей или иных средств
подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом.
Неквалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая:
1) получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи;
2) позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ;
3) позволяет обнаружить факт внесения изменений в электронный
документ после момента его подписания;
4) создается с использованием средств электронной подписи.
Под ключом электронной подписи понимается уникальная последовательность символов, предназначенная для создания электронной подписи. Ключ проверки электронной подписи — это уникальная последовательность символов, однозначно связанная с ключом
электронной подписи и предназначенная для проверки подлинности
электронной подписи
Средства электронной подписи — это шифровальные (криптографические) средства, используемые для реализации хотя бы одной из
следующих функций, — создание электронной подписи, проверка
электронной подписи, создание ключа электронной подписи и ключа
проверки электронной подписи.
1
Копылов В. А. Информационное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.:
Юристъ, 2003. С. 238.
136
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
Квалифицированной электронной подписью является электронная
подпись, которая соответствует всем признакам неквалифицированной электронной подписи и следующим дополнительным признакам:
1) ключ проверки электронной подписи указан в квалифицированном сертификате;
2) для создания и проверки электронной подписи используются
средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с Законом об электронной подписи.
Квалифицированный сертификат ключа проверки электронной
подписи — сертификат ключа проверки электронной подписи, выданный аккредитованным удостоверяющим центром, или доверенным
лицом аккредитованного удостоверяющего центра, либо федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере использования электронной подписи.
При использовании неквалифицированной электронной подписи
сертификат ключа проверки электронной подписи может не создаваться, если соответствие электронной подписи признакам неквалифицированной электронной подписи может быть обеспечено без использования сертификата ключа проверки электронной подписи.
Закон закрепляет право участников электронного взаимодействия
использовать электронную подпись любого вида по своему усмотрению, если требование об использовании конкретного вида электронной подписи в соответствии с целями ее использования не предусмотрено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с
ними нормативными правовыми актами либо соглашением между
участниками электронного взаимодействия.
Виды электронных подписей, используемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, порядок их
использования, а также требования об обеспечении совместимости
средств электронных подписей при организации электронного взаимодействия указанных органов между собой устанавливает Правительство РФ.
Информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному
собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления
документа исключительно на бумажном носителе.
Информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью или неквалифицированной электронной подпи-
§ 2. Понятия электронного документа и электронной подписи. Виды…
137
сью, признается электронным документом, равнозначным документу
на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью,
в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в
соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия. Нормативные правовые акты и соглашения между участниками электронного
взаимодействия, устанавливающие случаи признания электронных
документов, подписанных неквалифицированной электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны предусматривать порядок проверки электронной подписи.
Электронный документ считается подписанным простой электронной подписью при выполнении, в том числе, одного из следующих условий:
1) простая электронная подпись содержится в самом электронном
документе;
2) ключ простой электронной подписи применяется в соответствии
с правилами, установленными оператором информационной системы, с использованием которой осуществляются создание и (или) отправка электронного документа, и в созданном и (или) отправленном
электронном документе содержится информация, указывающая на
лицо, от имени которого был создан и (или) отправлен электронный
документ.
Нормативные правовые акты и соглашения между участниками
электронного взаимодействия, устанавливающие случаи признания
электронных документов, подписанных простой электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны предусматривать, в частности:
1) правила определения лица, подписывающего электронный документ, по его простой электронной подписи;
2) обязанность лица, создающего и (или) использующего ключ
простой электронной подписи, соблюдать его конфиденциальность.
Использование простой электронной подписи для подписания
электронных документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или в информационной системе, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, не допускается.
Если документ должен быть заверен печатью, электронный документ, подписанный усиленной электронной подписью и признаваемый равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному
собственноручной подписью, признается равнозначным документу на
бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью и за-
138
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
веренному печатью. Федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением
между участниками электронного взаимодействия могут быть предусмотрены дополнительные требования к электронному документу в
целях признания его равнозначным документу на бумажном носителе,
заверенному печатью.
При использовании усиленных электронных подписей участники
электронного взаимодействия обязаны:
1) обеспечивать конфиденциальность ключей электронных подписей, в частности не допускать использование принадлежащих им ключей электронных подписей без их согласия;
2) уведомлять удостоверяющий центр, выдавший сертификат ключа проверки электронной подписи, и иных участников электронного
взаимодействия о нарушении конфиденциальности ключа электронной подписи в течение не более чем одного рабочего дня со дня получения информации о таком нарушении;
3) не использовать ключ электронной подписи при наличии оснований полагать, что конфиденциальность данного ключа нарушена;
4) использовать для создания и проверки квалифицированных
электронных подписей, создания ключей квалифицированных
электронных подписей и ключей их проверки средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с Законом об электронной
подписи.
Квалифицированная электронная подпись признается действительной до тех пор, пока решением суда не установлено иное, при одновременном соблюдении следующих условий:
1) квалифицированный сертификат создан и выдан аккредитованным удостоверяющим центром, аккредитация которого действительна
на день выдачи указанного сертификата;
2) квалифицированный сертификат действителен на момент подписания электронного документа (при наличии достоверной информации о моменте подписания электронного документа) или на день
проверки действительности указанного сертификата, если момент
подписания электронного документа не определен;
3) имеется положительный результат проверки принадлежности
владельцу квалифицированного сертификата квалифицированной
электронной подписи, с помощью которой подписан электронный
документ, и подтверждено отсутствие изменений, внесенных в этот
документ после его подписания. При этом проверка осуществляется
с использованием средств электронной подписи, получивших подтверждение соответствия требованиям, установленным в законода-
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
139
тельстве, и с использованием квалифицированного сертификата лица,
подписавшего электронный документ;
4) квалифицированная электронная подпись используется с учетом ограничений, содержащихся в квалифицированном сертификате
лица, подписывающего электронный документ (если такие ограничения установлены).
Одной электронной подписью может быть подписано несколько
связанных между собой электронных документов (пакет электронных
документов). При подписании электронной подписью пакета электронных документов каждый из электронных документов, входящих в
этот пакет, считается подписанным электронной подписью того вида,
которой подписан пакет электронных документов.
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
Одним из основополагающих моментов использования электронной подписи для установления подлинности, целостности и аутентичности документов, хранимых, обрабатываемых и передаваемых с помощью информационных и телекоммуникационных систем, является
подтверждение принадлежности ключа проверки электронной подписи конкретному лицу посредством выдачи сертификата ключа проверки электронной подписи. Поэтому значительная часть Закона об
электронной подписи посвящена механизму удостоверения личности
владельца ключа проверки электронной подписи.
Во всех случаях этот механизм основан на том, что вводится (назначается) дополнительная сторона, удостоверяющая принадлежность
ключа проверки электронной подписи конкретному юридическому или
физическому лицу. Этот орган называется удостоверяющим центром.
Удостоверяющий центр — это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие следующие функции:
1) создает сертификаты ключей проверки электронных подписей
и выдает такие сертификаты лицам, обратившимся за их получением
(заявителям);
2) устанавливает сроки действия сертификатов ключей проверки
электронных подписей;
3) аннулирует выданные этим удостоверяющим центром сертификаты ключей проверки электронных подписей;
4) выдает по обращению заявителя средства электронной подписи,
содержащие ключ электронной подписи и ключ проверки электронной подписи (в том числе созданные удостоверяющим центром) или
обеспечивающие возможность создания ключа электронной подписи
и ключа проверки электронной подписи заявителем;
140
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
5) ведет реестр выданных и аннулированных этим удостоверяющим
центром сертификатов ключей проверки электронных подписей, в
том числе включающий в себя информацию, содержащуюся в выданных этим удостоверяющим центром сертификатах ключей проверки
электронных подписей, и информацию о датах прекращения действия
или аннулирования сертификатов ключей проверки электронных подписей и об основаниях таких прекращения или аннулирования;
6) устанавливает порядок ведения реестра сертификатов, не являющихся квалифицированными, и порядок доступа к нему, а также
обеспечивает доступ лиц к информации, содержащейся в реестре сертификатов, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
7) создает по обращениям заявителей ключи электронных подписей и ключи проверки электронных подписей;
8) проверяет уникальность ключей проверки электронных подписей в реестре сертификатов;
9) осуществляет по обращениям участников электронного взаимодействия проверку электронных подписей;
10) осуществляет иную связанную с использованием электронной
подписи деятельность.
Согласно закону удостоверяющий центр обязан:
1) информировать в письменной форме заявителей об условиях и о
порядке использования электронных подписей и средств электронной
подписи, о рисках, связанных с использованием электронных подписей, и о мерах, необходимых для обеспечения безопасности электронных подписей и их проверки;
2) обеспечивать актуальность информации, содержащейся в реестре сертификатов, и ее защиту от неправомерного доступа, уничтожения, модификации, блокирования, иных неправомерных действий;
3) предоставлять безвозмездно любому лицу по его обращению в
соответствии с установленным порядком доступа к реестру сертификатов информацию, содержащуюся в реестре сертификатов, в том
числе информацию об аннулировании сертификата ключа проверки
электронной подписи;
4) обеспечивать конфиденциальность созданных удостоверяющим
центром ключей электронных подписей.
Удостоверяющий центр в соответствии с законодательством РФ несет ответственность за вред, причиненный третьим лицам в результате:
1) неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств,
вытекающих из договора оказания услуг удостоверяющим центром;
2) неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей,
предусмотренных Федеральным законом «Об электронной подписи».
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
141
Удостоверяющий центр вправе наделить третьих лиц полномочиями
по созданию и выдаче сертификатов ключей проверки электронных подписей от имени удостоверяющего центра, подписываемых электронной
подписью, основанной на сертификате ключа проверки электронной
подписи, выданном доверенному лицу этим удостоверяющим центром.
При этом данный удостоверяющий центр по отношению к доверенным
лицам является головным и выполняет следующие функции:
1) осуществляет проверку электронных подписей, ключи проверки которых указаны в выданных доверенными лицами сертификатах
ключей проверки электронных подписей;
2) обеспечивает электронное взаимодействие доверенных лиц между собой, а также доверенных лиц с удостоверяющим центром.
Информация, внесенная в реестр сертификатов, подлежит хранению в течение всего срока деятельности удостоверяющего центра,
если более короткий срок не установлен нормативными правовыми
актами. В случае прекращения деятельности удостоверяющего центра без перехода его функций другим лицам он должен уведомить об
этом в письменной форме владельцев сертификатов ключей проверки
электронных подписей, которые выданы этим удостоверяющим центром и срок действия которых не истек, не менее чем за один месяц
до даты прекращения деятельности этого удостоверяющего центра.
В указанном случае после завершения деятельности удостоверяющего
центра информация, внесенная в реестр сертификатов, должна быть
уничтожена. В случае прекращения деятельности удостоверяющего
центра с переходом его функций другим лицам он должен уведомить
об этом в письменной форме владельцев сертификатов ключей проверки электронных подписей, которые выданы этим удостоверяющим
центром и срок действия которых не истек, не менее чем за один месяц
до даты передачи своих функций. В указанном случае после завершения деятельности удостоверяющего центра информация, внесенная в
реестр сертификатов, должна быть передана лицу, к которому перешли
функции удостоверяющего центра, прекратившего свою деятельность.
Порядок реализации функций удостоверяющего центра, осуществления его прав и исполнения обязанностей устанавливается удостоверяющим центром самостоятельно, если иное не установлено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами либо соглашением между участниками
электронного взаимодействия.
Договор об оказании услуг удостоверяющим центром, осуществляющим свою деятельность в отношении неограниченного круга лиц с
использованием информационной системы общего пользования, является публичным договором.
142
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
Удостоверяющий центр осуществляет создание и выдачу сертификата ключа проверки электронной подписи на основании соглашения
между удостоверяющим центром и заявителем.
При этом сертификат ключа проверки электронной подписи должен содержать следующую информацию:
1) даты начала и окончания срока его действия;
2) фамилию, имя и отчество (если имеется) — для физических лиц,
наименование и место нахождения — для юридических лиц или иную
информацию, позволяющую идентифицировать владельца сертификата ключа проверки электронной подписи;
3) ключ проверки электронной подписи;
4) наименование используемого средства электронной подписи и
(или) стандарты, требованиям которых соответствуют ключ электронной подписи и ключ проверки электронной подписи;
5) наименование удостоверяющего центра, который выдал сертификат ключа проверки электронной подписи;
6) иную информацию, предусмотренную Федеральным законом
«Об электронной подписи» для квалифицированного сертификата.
В случае выдачи сертификата ключа проверки электронной подписи юридическому лицу в качестве владельца сертификата ключа проверки электронной подписи наряду с указанием наименования юридического лица указывается физическое лицо, действующее от имени
юридического лица на основании учредительных документов юридического лица или доверенности. Допускается не указывать в качестве
владельца сертификата ключа проверки электронной подписи физическое лицо, действующее от имени юридического лица, в сертификате ключа проверки электронной подписи, используемом для автоматического создания и (или) автоматической проверки электронных
подписей в информационной системе при оказании государственных
и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными
правовыми актами. Владельцем такого сертификата ключа проверки
электронной подписи признается юридическое лицо, информация о
котором содержится в таком сертификате.
Сертификат ключа проверки электронной подписи действует с
момента его выдачи, если иная дата начала действия такого сертификата не указана в самом сертификате ключа проверки электронной
подписи. Информация о сертификате ключа проверки электронной
подписи должна быть внесена удостоверяющим центром в реестр сертификатов не позднее указанной в нем даты начала действия такого
сертификата.
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
143
Сертификат ключа проверки электронной подписи прекращает
свое действие:
1) в связи с истечением установленного срока его действия;
2) на основании заявления владельца сертификата ключа проверки
электронной подписи, подаваемого в форме документа на бумажном
носителе или в форме электронного документа;
3) в случае прекращения деятельности удостоверяющего центра без
перехода его функций к другим лицам;
4) в иных случаях, установленных законодательством или соглашением между удостоверяющим центром и владельцем сертификата
ключа проверки электронной подписи.
Удостоверяющий центр вправе выдавать сертификаты ключей проверки электронных подписей как в форме электронных документов,
так и в форме документов на бумажном носителе. Владелец сертификата ключа проверки электронной подписи, выданного в форме электронного документа, вправе получить также копию сертификата ключа проверки электронной подписи на бумажном носителе, заверенную
удостоверяющим центром.
Информация о прекращении действия сертификата ключа проверки электронной подписи должна быть внесена удостоверяющим
центром в реестр сертификатов в течение одного рабочего дня со дня
наступления обстоятельств, повлекших за собой прекращение действия сертификата ключа проверки электронной подписи. Действие
сертификата ключа проверки электронной подписи прекращается с
момента внесения записи об этом в реестр сертификатов.
В течение не более чем одного рабочего дня удостоверяющий центр
аннулирует сертификат ключа проверки электронной подписи путем
внесения записи о его аннулировании в реестр сертификатов по решению суда, вступившему в законную силу, в частности, если решением
суда установлено, что сертификат ключа проверки электронной подписи содержит недостоверную информацию.
Использование аннулированного сертификата ключа проверки
электронной подписи не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с его аннулированием. До внесения
в реестр сертификатов информации об аннулировании сертификата
ключа проверки электронной подписи удостоверяющий центр обязан
уведомить владельца сертификата ключа проверки электронной подписи об аннулировании его сертификата ключа проверки электронной
подписи путем направления документа на бумажном носителе или
электронного документа.
Для использования квалифицированной электронной подписи
необходимо, чтобы сертификат электронной подписи был выдан
144
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
удостоверяющим центром, аккредитованным в соответствии с положениями законодательства РФ. Процедура аккредитации удостоверяющего центра регламентирована в ст. 16 Закона об электронной
подписи.
Аккредитация удостоверяющих центров осуществляется уполномоченным федеральным органом в отношении удостоверяющих центров, являющихся российскими или иностранными юридическими
лицами (Минкомсвязи России).
Аккредитация удостоверяющего центра осуществляется на добровольной основе и осуществляется на срок пять лет, если более короткий срок не указан в заявлении удостоверяющего центра.
Аккредитация удостоверяющего центра осуществляется при условии выполнения им следующих требований:
1) стоимость чистых активов удостоверяющего центра составляет
не менее чем 1 млн руб.;
2) наличие финансового обеспечения ответственности за убытки,
причиненные третьим лицам вследствие их доверия к информации,
указанной в сертификате ключа проверки электронной подписи, выданном таким удостоверяющим центром, или информации, содержащейся в реестре сертификатов, который ведет такой удостоверяющий
центр, в сумме не менее чем 1,5 млн руб.;
3) наличие средств электронной подписи и средств удостоверяющего центра, получивших подтверждение соответствия требованиям,
установленным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности;
4) наличие в штате удостоверяющего центра не менее двух работников, непосредственно осуществляющих деятельность по созданию
и выдаче сертификатов ключей проверки электронных подписей, имеющих высшее профессиональное образование в области информационных технологий или информационной безопасности либо высшее
или среднее профессиональное образование с последующим прохождением переподготовки или повышения квалификации по вопросам
использования электронной подписи.
Аккредитация удостоверяющего центра осуществляется на основании его заявления, подаваемого в уполномоченный федеральный
орган. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие соответствие удостоверяющего центра требованиям законодательства об
электронной подписи. Удостоверяющий центр вправе не представлять
документ, подтверждающий соответствие имеющихся у него средств
электронной подписи и средств удостоверяющего центра требованиям, установленным федеральным органом исполнительной власти в
области обеспечения безопасности, если такой документ или содер-
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
145
жащиеся в нем сведения находятся в распоряжении федерального
органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
В этом случае уполномоченный федеральный орган самостоятельно
проверяет получение подтверждения соответствия таких средств установленным требованиям на основании информации, полученной от
федерального органа исполнительной власти в области обеспечения
безопасности.
В срок, не превышающий тридцати календарных дней со дня приема заявления удостоверяющего центра, уполномоченный федеральный орган на основании представленных документов принимает решение об аккредитации удостоверяющего центра или об отказе в его
аккредитации. В случае принятия решения об аккредитации удостоверяющего центра уполномоченный федеральный орган в срок, не превышающий десяти дней со дня принятия решения об аккредитации,
уведомляет удостоверяющий центр о принятом решении и выдает свидетельство об аккредитации по установленной форме. Одновременно
с выдачей свидетельства об аккредитации уполномоченный федеральный орган выдает аккредитованному удостоверяющему центру квалифицированный сертификат, созданный с использованием средств
головного удостоверяющего центра, функции которого осуществляет
уполномоченный федеральный орган. В случае принятия решения об
отказе в аккредитации удостоверяющего центра уполномоченный федеральный орган в срок, не превышающий десяти календарных дней
со дня принятия решения об отказе в аккредитации, направляет или
вручает удостоверяющему центру уведомление о принятом решении с
указанием причин отказа в форме документа на бумажном носителе.
Основанием для отказа в аккредитации удостоверяющего центра
является его несоответствие требованиям законодательства об электронной подписи или наличие в представленных им документах недостоверной информации.
Аккредитованный удостоверяющий центр должен соблюдать требования, на соответствие которым он аккредитован, в течение всего
срока его аккредитации. В случае возникновения обстоятельств, делающих невозможным соблюдение указанных требований, удостоверяющий центр немедленно должен уведомить об этом в письменной форме уполномоченный федеральный орган. Аккредитованный
удостоверяющий центр при осуществлении своих функций и исполнении принятых обязательств должен соблюдать требования,
установленные для удостоверяющих центров Федеральным законом
«Об электронной подписи». Уполномоченный федеральный орган
вправе проводить проверки соблюдения аккредитованными удостоверяющими центрами требований Закона об электронной подписи в
146
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
течение всего срока их аккредитации. В случае выявления несоблюдения аккредитованным удостоверяющим центром указанных требований уполномоченный федеральный орган обязан выдать этому
удостоверяющему центру предписание об устранении нарушений
в установленный срок и приостановить действие аккредитации на
данный срок с внесением информации об этом в перечень удостоверяющих центров. Аккредитованный удостоверяющий центр уведомляет в письменной форме уполномоченный федеральный орган
об устранении выявленных нарушений. Уполномоченный федеральный орган принимает решение о возобновлении действия аккредитации, при этом он вправе проверять фактическое устранение ранее
выявленных нарушений и в случае их неустранения в установленный предписанием срок аннулирует аккредитацию удостоверяющего центра.
Головной удостоверяющий центр, функции которого осуществляет
уполномоченный федеральный орган, не подлежит аккредитации.
Аккредитованный удостоверяющий центр обязан хранить следующую информацию:
1) реквизиты основного документа, удостоверяющего личность
владельца квалифицированного сертификата — физического лица;
2) сведения о наименовании, номере и дате выдачи документа,
подтверждающего право лица, выступающего от имени заявителя —
юридического лица, обращаться за получением квалифицированного
сертификата;
3) сведения о наименованиях, номерах и датах выдачи документов,
подтверждающих полномочия владельца квалифицированного сертификата действовать по поручению третьих лиц, если информация о таких полномочиях владельца квалифицированного сертификата включена в квалифицированный сертификат.
Аккредитованный удостоверяющий центр должен хранить указанную информацию в течение срока его деятельности, если более короткий срок не предусмотрен нормативными правовыми актами РФ. Хранение информации должно осуществляться в форме, позволяющей
проверить ее целостность и достоверность.
Аккредитованный удостоверяющий центр обязан обеспечить любому лицу безвозмездный доступ с использованием информационно-телекоммуникационных сетей к выданным этим удостоверяющим
центром квалифицированным сертификатам и к актуальному списку
аннулированных квалифицированных сертификатов в любое время в
течение срока деятельности этого удостоверяющего центра, если иное
не установлено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
147
В случае принятия решения о прекращении своей деятельности аккредитованный удостоверяющий центр обязан:
1) сообщить об этом в уполномоченный федеральный орган не
позднее чем за один месяц до даты прекращения своей деятельности;
2) передать в уполномоченный федеральный орган в установленном порядке реестр квалифицированных сертификатов;
3) передать на хранение в уполномоченный федеральный орган в
установленном порядке информацию, подлежащую хранению в аккредитованном удостоверяющем центре.
Квалифицированный сертификат, создаваемый с использованием
средств аккредитованного удостоверяющего центра, должен содержать следующую информацию:
1) уникальный номер квалифицированного сертификата, даты начала и окончания его действия;
2) фамилию, имя и отчество (если имеется) владельца квалифицированного сертификата — для физического лица либо наименование, место нахождения и основной государственный регистрационный номер
владельца квалифицированного сертификата — для юридического лица;
3) страховой номер индивидуального лицевого счета владельца квалифицированного сертификата — для физического лица либо идентификационный номер налогоплательщика владельца квалифицированного сертификата — для юридического лица;
4) ключ проверки электронной подписи;
5) наименования средств электронной подписи и средств аккредитованного удостоверяющего центра, которые использованы для создания ключа электронной подписи, ключа проверки электронной подписи, квалифицированного сертификата, а также реквизиты документа, подтверждающего соответствие указанных средств требованиям,
установленным в соответствии с Законом об электронной подписи;
6) наименование и место нахождения аккредитованного удостоверяющего центра, который выдал квалифицированный сертификат,
номер квалифицированного сертификата удостоверяющего центра;
7) ограничения использования квалифицированного сертификата
(если такие ограничения устанавливаются);
8) иную информацию о владельце квалифицированного сертификата (по требованию заявителя).
Если заявителем представлены в аккредитованный удостоверяющий центр документы, подтверждающие его право действовать от имени третьих лиц, в квалифицированный сертификат может быть включена информация о таких правомочиях заявителя и сроке их действия.
Квалифицированный сертификат выдается в форме, требования к
которой устанавливаются федеральным органом исполнительной вла-
148
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
сти в области обеспечения безопасности. В настоящий момент подписан и зарегистрирован в Минюсте России Приказ ФСБ России от
27 декабря 2011 г. № 795 «Об утверждении Требований к форме квалифицированного сертификата ключа проверки электронной подписи»1.
В случае аннулирования квалифицированного сертификата, выданного аккредитованному удостоверяющему центру, выдавшему
квалифицированный сертификат заявителю, либо в случае аннулирования или истечения срока аккредитации удостоверяющего центра
квалифицированный сертификат, выданный аккредитованным удостоверяющим центром заявителю, прекращает свое действие.
При выдаче квалифицированного сертификата аккредитованный
удостоверяющий центр обязан:
1) установить личность заявителя — физического лица, обратившегося к нему за получением квалифицированного сертификата;
2) получить от лица, выступающего от имени заявителя — юридического лица, подтверждение правомочия обращаться за получением
квалифицированного сертификата.
При обращении в аккредитованный удостоверяющий центр заявитель указывает на ограничения использования квалифицированного сертификата (если такие ограничения устанавливаются) и представляет следующие документы, подтверждающие достоверность
информации, предоставленной заявителем для включения в квалифицированный сертификат, либо их надлежащим образом заверенные копии:
1) основной документ, удостоверяющий личность, страховое свидетельство государственного пенсионного страхования заявителя — физического лица или учредительные документы, документ, подтверждающий факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, и свидетельство о постановке на
учет в налоговом органе заявителя — юридического лица;
2) надлежащим образом заверенный перевод на русский язык документов о государственной регистрации юридического лица в соответствии с законодательством иностранного государства (для иностранных юридических лиц);
3) доверенность или иной документ, подтверждающий право заявителя действовать от имени других лиц.
При получении квалифицированного сертификата заявителем он
должен быть под расписку ознакомлен аккредитованным удостоверя1
Настоящий приказ вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. Однако на момент издания учебного пособия текст приказа
официально опубликован не был.
§ 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере…
149
ющим центром с информацией, содержащейся в квалифицированном
сертификате.
Аккредитованный удостоверяющий центр одновременно с выдачей квалифицированного сертификата должен выдать владельцу
квалифицированного сертификата руководство по обеспечению безопасности использования квалифицированной электронной подписи
и средств квалифицированной электронной подписи.
§ 4. Полномочия федеральных органов исполнительной
власти в сфере…использования электронной подписи
Министерство связи и массовых коммуникаций РФ в соответствии
с п. 1 Положения о Министерстве связи и массовых коммуникаций
РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 2 июня
2008 г. № 418, является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области использования электронной цифровой подписи.
Уполномоченный федеральный орган:
1) осуществляет аккредитацию удостоверяющих центров, проводит
проверки соблюдения аккредитованными удостоверяющими центрами требований, которые установлены законодательством об электронной подписи и на соответствие которым эти удостоверяющие центры
были аккредитованы, и в случае выявления их несоблюдения выдает
предписания об устранении выявленных нарушений;
2) осуществляет функции головного удостоверяющего центра в отношении аккредитованных удостоверяющих центров.
Уполномоченный федеральный орган обязан обеспечить хранение
следующей указанной в законодательстве информации и круглосуточный беспрепятственный доступ к ней с использованием информационно-телекоммуникационных сетей:
1) наименования, адреса аккредитованных удостоверяющих центров;
2) реестр выданных и аннулированных уполномоченным федеральным органом квалифицированных сертификатов;
3) перечень удостоверяющих центров, аккредитация которых аннулирована;
4) перечень аккредитованных удостоверяющих центров, аккредитация которых приостановлена;
5) перечень аккредитованных удостоверяющих центров, деятельность которых прекращена;
6) реестры квалифицированных сертификатов, переданные в уполномоченный федеральный орган в соответствии требованиями Федерального закона «Об электронной подписи».
150
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от
30 января 2010 г. № 17 утвержден Административный регламент исполнения Федеральным агентством по информационным технологиям
государственной функции по организации ведения единого государственного реестра сертификатов ключей подписей удостоверяющих
центров и реестра сертификатов ключей подписей уполномоченных
лиц федеральных органов государственной власти, а также по обеспечению доступа к ним граждан, организаций, органов государственной
власти и органов местного самоуправления.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по выработке и реализации государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, устанавливает:
1) порядок передачи реестров квалифицированных сертификатов
и иной информации в уполномоченный федеральный орган в случае прекращения деятельности аккредитованного удостоверяющего
центра;
2) порядок формирования и ведения реестров квалифицированных
сертификатов, а также предоставления информации из таких реестров;
3) правила аккредитации удостоверяющих центров, порядок проверки соблюдения аккредитованными удостоверяющими центрами
требований Федерального закона «Об электронной подписи» и на
соответствие которым эти удостоверяющие центры были аккредитованы.
Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения
безопасности:
1) устанавливает требования к форме квалифицированного сертификата;
2) устанавливает требования к средствам электронной подписи и
средствам удостоверяющего центра;
3) осуществляет подтверждение соответствия средств электронной
подписи и средств удостоверяющего центра требованиям, установленным в соответствии с Законом об электронной подписи, и публикует
перечень таких средств.
Приказом ФСБ РФ от 27 декабря 2011 г. № 796 утверждены Требования к средствам электронной подписи и Требования к средствам
удостоверяющего центра1.
1
Настоящий приказ подписан, зарегистрирован в Минюсте России и вступает
в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. Однако на
момент издания учебного пособия текст приказа официально опубликован не был.
Рекомендуемая литература
151
Контрольные вопросы
1. Какую роль электронный документооборот играет в современном информационном обществе?
2. Дайте общую характеристику законодательства об электронном документообороте.
3. Раскройте понятие электронного документа.
4. Как в законодательстве определяется электронная подпись?
5. Перечислите виды электронных подписей.
6. Раскройте правовой статус удостоверяющего центра.
7. Какие полномочия федеральных органов исполнительной
власти установлены в сфере использования электронной
подписи?
Нормативные акты и судебная практика
1. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об
электронной цифровой подписи».
3. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об
электронной подписи».
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Рассолов И. М. Электронный документооборот в банковской сфере:
правовые проблемы // Банковское право. 2009. № 6.
3. Рассолов И. М. Банковский документ в информационном обществе:
тенденции и перспективы // Банковское право. 2009. № 8.
4. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во
Проспект, 2009.
5. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
ГЛАВА 6. ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
В ОБЛАСТИ СВЯЗИ…
И МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ
План главы
1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования.
2. Право и Интернет как социальные явления.
3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой институт права.
4. Социальное регулирование деятельности субъектов права в киберпространстве. Источники интернет-права.
5. Правовое регулирование деятельности сетевых средств массовой
информации.
§ 1. Понятие связи, ее структура,
принципы функционирования
Современные экономические, культурные и политические отношения невозможны без индустрии связи. В этой сфере с каждым годом
обостряется конкуренция, а операторы для достижения максимальной финансовой стабильности бизнеса ориентируются на предоставление как можно более полного комплекса услуг.
Россия все больше интегрируется в мировое сообщество, что побуждает ее развивать собственную инфраструктуру связи в рамках
общемировых тенденций. Мы стремительно приближаемся к ситуации, когда сетевые и мобильные (беспроводные) устройства для многих людей станут главным средством общения с внешним миром. Эти
устройства могут работать круглые сутки. В ближайшие годы основными движущими силами на этом рынке останутся телерадиовещание, развитие Интернета и мультимедийных услуг. Одним из условий
успешного его развития по-прежнему является необходимость расширения полос частот, улучшение качества предоставляемых услуг связи
и приток инвестиций.
На сегодняшний день основной задачей является принятие комплексных законодательных актов в области связи и информатизации.
Этими актами должны быть федеральные законы. Однако удельный
вес подзаконных актов в данной сфере чрезвычайно велик, а в самих
актах ведомственного нормотворчества нередко встречаются грубые
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
153
нарушения федерального законодательства, противоречия и отсутствие четкой структуры и взаимосвязи. Среди базовых законов в области связи ведущее место занимает Федеральный закон «О связи».
Целями данного документа являются:
— создание необходимых условий для оказания услуг связи на всей
территории страны;
— содействие внедрению перспективных технологий и стандартов;
— защита интересов пользователей услугами связи и осуществляющих деятельность в области связи хозяйствующих субъектов;
— обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на
рынке услуг связи;
— создание условий для развития российской инфраструктуры связи, обеспечения ее интеграции с международными сетями связи;
— обеспечение централизованного управления российскими радиочастотным ресурсом, в том числе орбитально-частотным, и ресурсом
нумерации;
— создание условий для обеспечения потребностей в связи для
нужд государственного управления, обороны страны, безопасности
государства и обеспечения правопорядка.
К сожалению, указанный Закон не дает нам предельно точное
определение связи, которое имело место в ранее действовавшем Федеральном законе «О связи» от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ1. Согласно
этому закону под связью понималась неотъемлемая часть производственной и социальной инфраструктуры РФ, функционирующей на
ее территории как взаимоувязанный производственно-хозяйственный
комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, органов государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка в РФ, юридических лиц в услугах электрической и почтовой
связи.
Важными законодательными актами, регулирующими отношения
в области связи и массовых коммуникаций выступают Федеральный
закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»2 и Федеральный
закон от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской
связи»3, Положение о президентской связи, утвержденное Указом
Президента РФ от 8 июля 2003 г. № 7594, и др.
Тайна связи. Тайна связи представляет собой определенный режим
доступа к информации, не подлежащей разглашению без согласия
1
РГ. 1995. 22 февр. № 39.
2
РГ. 1999. 22 июля. № 140-141.
3
РГ. 1994. 22 дек. № 248.
4
Собрание законодательства РФ. 2003. 14 июля. № 28. Ст. 2899.
154
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
пользователя услуг и реализуется путем принятия специальных мер
организационного, правового, технического характера, входящих в
сферу деятельности операторов почтовой связи и электросвязи. Обязательность тайны связи относится не только к деятельности операторов доступа и должностных лиц государственных органов, но касается
также и обычных граждан.
Основы регулирования в сфере защиты информации и тайны связи заложены в ст. 23 Конституции РФ, где сказано, что каждый имеет
право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается
только на основании судебного решения. Указание на судебное решение, которым этот режим информации может быть нарушен, имеет
существенное значение. Следует отметить, что права граждан в этой
сфере в нашей стране постепенно сужаются. Проиллюстрируем это на
конкретных примерах и законодательных конструкциях.
Закон «О связи» от 16 февраля 1995 г. подтвердил свою приверженность Конституции РФ. В нем была ст. 26 «Тайна связи», в которой
нашли закрепление общие положения ст. 23 Конституции РФ. В частности, устанавливалось, что все операторы связи обязаны обеспечить
соблюдение тайны связи. Информация о почтовых отправлениях и передаваемых по сетям электрической связи сообщениях, а также сами
эти отправления и сообщения могут выдаваться только отправителям
и адресатам или их законным представителям. Прослушивание телефонных переговоров, ознакомление с сообщениями электросвязи,
задержка, осмотр и выемка почтовых отправлений и документальной
корреспонденции, получение сведений о них, а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного решения.
Должностные и иные лица, работники связи, допустившие нарушение указанных положений, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством РФ.
Ныне действующий Закон «О связи» от 7 июля 2003 г. установил
в ст. 63 лишь важное положение о том, что операторы связи обязаны
обеспечить соблюдение тайны связи. Согласно действующему закону
осмотр почтовых отправлений лицами, не являющимися уполномоченными работниками оператора связи, вскрытие почтовых отправлений, осмотр вложений, ознакомление с информацией и документальной корреспонденцией, передаваемыми по сетям электросвязи и
сетям почтовой связи, осуществляются только на основании решения
суда, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Однако данное положение может быть истолковано и расширительно (формулировка «за исключением случаев, установленных фе-
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
155
деральными законами»), что нередко приводит к злоупотреблениям со
стороны органов власти и специальных служб. Кроме того, Министерство связи и массовых коммуникаций приняло приказ «Об утверждении Требований к сетям и средствам почтовой связи для проведения
оперативно-розыскных мероприятий» от 19 мая 2009 г. № 651, который
вступает в противоречие по этому вопросу не только с Законом «О связи», но и нормами-принципами российской Конституции.
Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций № 65 предоставляет право проверять письма, посылки и бандероли граждан по
запросу уполномоченных органов, а именно: органов внутренних дел,
Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны,
внешней разведки, таможенников, работников Федеральной службы
исполнения наказаний и Госнаркоконтроля. Кроме того, спецслужбы
должны иметь доступ в режиме онлайн по специальным каналам связи
к электронным базам данных. На почте им должен быть обеспечен доступ ко всей заказной корреспонденции, переводам и к персональным
данным, например, почтовым адресам граждан.
Кроме того, для проведения оперативно-розыскных мероприятий
взаимодействующему подразделению уполномоченного органа должны выделяться специальные помещения, предоставляемые на объекте
оператора почтовой связи (его филиала, структурного подразделения).
Помещения должны соответствовать необходимым требованиям:
1) они должны быть изолированными, с необходимыми энерго- и
водоснабжением, технологическим и коммунально-бытовым обеспечением;
2) они должны соответствовать санитарным нормам и правилам.
При разработке документации на вновь строящиеся и реконструируемые объекты почтовой связи оператор почтовой связи должен согласовывать с данным органом необходимость выделения и оборудования
помещений для проведения оперативно-розыскным мероприятий;
3) они оборудуются средствами, исключающими несанкционированный доступ в них персонала оператора почтовой связи и других лиц
без разрешения взаимодействующего подразделения уполномоченного органа. В них обеспечивается оперативное информирование персонала взаимодействующего подразделения уполномоченного органа о
чрезвычайных происшествиях на объектах почтовой связи (обнаружении почтовых отправлений с опасными для жизни вложениями, пожаре и др.).
Следует отметить, что сам приказ выглядит плохо проработанным документом, написан безграмотным с точки зрения юридиче1
РГ. 2009. 10 июля. № 126.
156
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
ской техники языком, в частности, он труден для восприятия, в нем
есть неточные формулировки и описательные моменты. Кроме того,
в России уже действуют Правила взаимодействия операторов связи с
уполномоченными государственными органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, утвержденные постановлением
Правительства РФ от 27 августа 2005 г. № 5381, которые устанавливают
достаточный уровень вмешательства в частную жизнь граждан и организаций в сфере связи и массовых коммуникаций.
Например, обязанность операторов связи, предусмотренная п. 1
ст. 64 Закона о связи, реализуется, в частности, путем предоставления
круглосуточного доступа уполномоченным государственным органам
к базам данных об абонентах и о расчетах за оказанные услуги связи, в
том числе о соединениях, трафике и платежах абонентов.
Указанная информация должна храниться оператором связи в течение 3 лет (!) и предоставляться органам федеральной службы безопасности, а в случае, установленном в п. 3 этих Правил, органам внутренних дел путем осуществления круглосуточного удаленного доступа к
базам данных.
Следует обратить внимание на то, что во многих ведомственных
актах по-разному употребляются слова «розыскная» и «разыскная» деятельность, хотя они означают одно и то же.
Вместе с тем требования Правил касаются большей частью операторов связи, специальных субъектов информационного права, а не
обычных граждан. Приказ № 65, если не будет отменен в ближайшее
время, коснется каждого гражданина РФ. Положения Правил имеют
ограниченное применение, помимо этого данные предписания полностью не выполняются на практике, это в большей степени фиктивный
акт. Будут ли такой же характер носить положения приказа № 65? На
наш взгляд, вряд ли.
Итак, по общему правилу, исходя из норм Конституции РФ и общих
принципов информационного права тайна связи может быть нарушена только по решению суда или специальным федеральным законом в
совершенно определенных случаях, о чем в приказе нет ни слова.
Думается, что в ближайшее время данный ведомственный акт должен быть признан неконституционным и должен быть отменен.
Нам представляется также существенным, чтобы в информационном праве было осуществлено разграничение публичных сообщений
и частной корреспонденции, вытекающее из норм российского и европейского законодательства. Это положение не ставит под сомнение
появление «смешанного сервиса», например услуг дистанционной
1
РГ. 2005. 2 сент. № 195.
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
157
продажи товаров, которые характеризуются одновременно как «публичное сообщение» (реклама и онлайн-каталог) и «частная корреспонденция» (принятие заказа). В этом случае, конечно, закономерным окажется объективное сосуществование двух правовых режимов.
Будет, тем не менее, более точным, если в нашем законодательстве такие понятия, как «информация ограниченного доступа», «персональные данные» или «информация о гражданах», в необходимых случаях
заменить категорией «частная информация», существующей во многих правовых системах мира. Было бы также целесообразно с учетом
положений Федерального закона «О персональных данных» принять в
скором времени закон «О приватности (защите частной информации
граждан)».
В данном законе необходимо закрепить четкие критерии, согласно которым выделить определенную информацию, доступ к которой
будет невозможен без согласия самого лица ни при каких условиях.
Например, это касается информации о здоровье, личной жизни, семейной тайне, так называемой генетической информации. В этом законе можно было бы определить четкие критерии возможного вмешательства в жизнь политиков, общественных деятелей, артистов. На
сегодняшний день у нас отсутствует четкая позиция российского законодателя по этому вопросу, а ссылки на решения Европейского суда
по правам человека выглядят не всегда убедительными. Разумеется,
проблема разграничения приватной информации и официальных
сообщений — это не только проблема информационного права1. Но
здесь этот вопрос обретает особое значение. Так, например, интернетпространство — это публичная среда. Поэтому нужны действенные
механизмы защиты именно приватной информации, частной жизни
в Сети. Кроме того, следует найти важное решение между желанием
лица оставаться анонимным в этом пространстве и его необходимой
идентификацией в случае ведения субъектом предпринимательской
деятельности с использованием Интернета или совершения преступления.
Принципы работы инфраструктуры связи в РФ. Деятельность субъектов информационного права в данной сфере состоит в качествен1
В Законе РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» встречаются
словосочетания «официальные сообщения» и «официальные выступления». Подобные
«сообщения» и «выступления» вытекают из деятельности органов законодательной,
исполнительной и судебной власти и принадлежат обычно должностным лицам. Под
официальной (публичной) информацией в информационном праве следует понимать
публичные сообщения, предоставляемые органами законодательной, исполнительной и
судебной власти, а также должностными лицами в информационно-коммуникационной
сети Интернет, а также в иных сетях.
158
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
ном осуществлении услуг связи и выполнении работ по обслуживанию
конечных потребителей связи. Сами услуги связи представляют собой
деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений.
Согласно ст. 44 Федерального закона «О связи» на территории РФ
данные услуги на территории РФ оказываются операторами связи конечным потребителям на основании договоров об оказании услуг связи, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством и
правилами оказания услуг связи.
Основными подвидами связи выступают почтовая связь и электросвязь.
Согласно Федеральному закону «О почтовой связи» под ней понимается вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств,
обеспечивающий прием, обработку, перевозку доставку (вручение)
почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов
денежных средств (ст. 2 Закона).
Под электросвязью понимаются любое излучение, передача или
прием знаков, сигналов, голосовой информации, письменного текста,
изображений, звуков или сообщений любого рода по радиосистеме,
проводной, оптической и другим электромагнитным системам.
Согласно ст. 11 Федерального закона «О связи» систему федеральной (централизованной) связи образуют все организации и государственные органы, осуществляющие и обеспечивающие электросвязь
и почтовую связь на территории РФ. Материально-техническую основу федеральной связи составляют единая сеть электросвязи РФ и сеть
почтовой связи РФ.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ информация и федеральная связь отнесена к ведению РФ, поэтому в нашей стране осуществляется централизованное регулирование данного вида отношений.
Рассмотрим два вида связи: почтовую связь и электросвязь.
Общие положения о работе почтовой связи. Почтовая связь в нашей
стране выступает неотъемлемым элементом социальной инфраструктуры общества. Она содействует укреплению социально-политического единства РФ. Почтовая связь осуществляется государственными
унитарными предприятиями и государственными учреждениями почтовой связи, иными операторами почтовой связи и предназначается
для оказания услуг почтовой связи гражданам, органам государственной власти РФ и ее субъектам, органам местного самоуправления и
юридическим лицам. Благодаря работе данного вида связи создается
единая почтовая территория, т. е. территория, где действуют единые
нормы и правила, устанавливающие общую систему индексации объ-
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
159
ектов почтовой связи, единый порядок оформления, обработки и направления всех видов почтовых отправлений.
Услуги почтовой связи представляют собой деятельность (совокупность действий) по приему, обработке, перевозке, доставке (вручению)
почтовых отправлений, а также по осуществлению почтовых переводов денежных средств.
Данные услуги оказываются операторами почтовой связи на договорной основе. По договору оказания услуг почтовой связи оператор
обязуется по заданию отправителя переслать вверенное ему почтовое
отправление или осуществить почтовый перевод денежных средств
по указанному отправителем адресу и доставить (вручить) их адресату. Пользователь услуг почтовой связи обязан оплатить оказанные ему
услуги. Согласно абз. 2 ст. 16 Федерального закона «О почтовой связи»
операторы почтовой связи обязаны обеспечить пересылку письменной
корреспонденции пользователям услуг почтовой связи в контрольные
сроки. Нормативы частоты сбора письменной корреспонденции из
почтовых ящиков, нормативы ее обмена, перевозки и доставки, а также контрольные сроки ее пересылки разрабатываются федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим управление деятельностью в области почтовой связи, и утверждены постановлением
Правительства РФ от 24 марта 2006 № 1601. Сроки оказания иных услуг
почтовой связи устанавливаются операторами почтовой связи самостоятельно.
Взаимоотношения пользователей услугами почтовой связи и операторов почтовой связи общего пользования при заключении и исполнении договора об оказании услуг почтовой связи, а также права
и обязанности операторов и пользователей регламентированы Правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденными постановлением
Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. № 2212.
Выделяют несколько видов почтовой связи. В соответствии со ст.
9 Федерального закона «О почтовой связи» в Российской Федерации
действуют:
1
Например, нормативы частоты сбора из почтовых ящиков письменной корреспонденции составляют: а) из почтовых ящиков, расположенных вне объектов почтовой
связи: на внутригородской территории городов федерального значения, на территории
административных центров субъектов РФ — 5 дней в неделю не менее 2 раз в день, а в
оставшиеся 2 дня — не менее 1 раза в день; на территории административных центров
муниципальных районов — не реже 5 дней в неделю не менее 1 раза в день; на территории иных поселений — не реже 3 дней в неделю 1 раз в день; б) из почтовых ящиков,
расположенных внутри объектов почтовой связи, — по рабочим дням не менее 1 раза в
день // РГ. 2006. 19 апр. № 81.
2
РГ. 2005. 27 апр. № 87.
160
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
— почтовая связь общего пользования, осуществляемая государственными и иными организациями почтовой связи;
— специальная связь федерального органа исполнительной власти в области связи;
— федеральная фельдъегерская связь;
— фельдъегерско-почтовая связь федерального органа исполнительной власти в области обороны.
Основу почтовой связи составляют сети, средства и операторы почтовой связи.
Сети почтовой связи представляют собой совокупность объектов
почтовой связи и почтовых маршрутов, операторов почтовой связи,
обеспечивающих прием, обработку, перевозку (передачу), доставку
(вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых
переводов денежных средств.
К средствам почтовой связи относятся здания, сооружения, нежилые помещения, оборудование и почтовый транспорт, почтовые конверты и почтовые карточки, почтовая тара, используемые для оказания услуг почтовой связи.
Операторами почтовой связи являются организации почтовой
связи и индивидуальные предприниматели, имеющие право на оказание услуг почтовой связи. Указанные лица осуществляют деятельность по оказанию услуг почтовой связи на основании лицензий, получаемых в соответствии с гл. 6 Федерального закона «О связи». Лицензия является разрешением на осуществление совокупности операций, составляющих единый производственно-технологический
процесс оказания услуг почтовой связи, в том числе прием, обработку, перевозку и доставку (вручение) почтовых отправлений, а также
перевозку работников, сопровождающих почтовые отправления.
Дополнительное лицензирование операций, составляющих единый
производственно-технологический процесс оказания услуг почтовой
связи, в качестве самостоятельных видов деятельности не допускается.
Федеральная фельдъегерская связь. Действующая на территории
страны федеральная фельдъегерская связь входит в систему почтовой связи и обеспечивается федеральным органом исполнительной
власти, который является составной частью сил и средств обеспечения безопасности страны. Таким органом является Государственная
фельдъегерская служба РФ, положение о которой утверждено Указом
Президента РФ от 13 августа 2004 г. № 1074 «Вопросы Государственной
фельдъегерской службы Российской Федерации»1.
1
Собрание законодательства РФ. 2004. 16 авг. № 33. Ст. 3437.
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
161
Регулирование отношений по оказанию услуг этого вида связи
устанавливает Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О
федеральной фельдъегерской связи». Он определяет основные принципы, задачи и порядок деятельности этой службы.
Федеральная фельдъегерская связь строится на основе принципов:
законности; гарантированной сохранности и оперативности при доставке корреспонденции; организационного единства системы органов федеральной фельдъегерской связи; охраны государственной
тайны, а также иных охраняемых законом сведений; единоначалия и
персональной ответственности за порученный участок работы; подконтрольности и поднадзорности органов и должностных лиц федеральной фельдъегерской связи.
Основными задачами федеральной фельдъегерской связи являются:
1. Доставка в административные центры субъектов РФ и обратно,
столицы государств — участников Соглашения о Межправительственной фельдъегерской связи отправлений особой важности, совершенно
секретных, секретных и иных служебных отправлений:
— Президента РФ, органов законодательной, исполнительной и
судебной власти РФ;
— органов законодательной (представительной), исполнительной
и судебной власти субъектов РФ и в отдельных случаях, предусмотренных решениями Правительства РФ, органов местного самоуправления;
— членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ;
— органов военного управления, в том числе министра обороны
РФ, Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, главных штабов видов
Вооруженных Сил РФ, штабов родов войск, военных округов, флотов,
оперативно-территориальных объединений внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, территориальных органов федеральной
службы безопасности;
— администраций промышленных и военных объектов, имеющих
особо важное государственное значение, по решениям Правительства
РФ.
2. Доставка за рубеж корреспонденции, а также технической документации и образцов промышленных изделий по решениям Президента РФ и Правительства РФ.
3. Доставка корреспонденции глав государств и глав правительств,
органов государственной власти государств — участников Соглашения
о Межправительственной фельдъегерской связи.
4. Доставка корреспонденции рабочих органов Содружества Независимых Государств, расположенных на территории РФ.
162
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
Федеральная фельдъегерская связь решает поставленные перед ней
задачи во взаимодействии с организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти. Указанные органы, перечень которых устанавливается Правительством РФ, и их территориальные органы обязаны оказывать федеральной фельдъегерской связи
в пределах своих полномочий содействие в организации оперативной
доставки корреспонденции и обеспечения условий ее гарантированной сохранности, а также помощь сотрудникам фельдъегерской связи
при исполнении ими своих обязанностей по перевозке корреспонденции.
Порядок оказания содействия определяется совместными решениями Государственной фельдъегерской службы РФ и соответствующих
федеральных органов исполнительной власти.
В целях осуществления возложенных на федеральную фельдъегерскую связь задач ее органам предоставляется достаточно широкий круг
прав, закрепленных в ст. 6 Федерального закона «О федеральной фельдъегерской связи». Данные органы связи вправе устанавливать порядок приема и доставки корреспонденции, а также тарифы на услуги
федеральной фельдъегерской связи, перевозить по установленным
на транспорте тарифам корреспонденцию и сопровождающих ее сотрудников по действующим маршрутам железнодорожного, морского,
речного, воздушного и автомобильного транспорта, использовать на
договорной основе изолированные помещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в области транспорта в аэропортах, на железнодорожных, морских и речных вокзалах
для временного размещения корреспонденции и сопровождающих ее
работников, использовать средства связи, принадлежащие организациям РФ, для обеспечения доставки и сохранности корреспонденции
при чрезвычайных ситуациях, разрешать начальствующему составу
фельдъегерской связи при выполнении служебных обязанностей применять физическую силу, а также хранить, носить и применять специальные средства, боевое ручное стрелковое и холодное оружие в случаях и порядке, предусмотренных ст. 11.1—11.4 Федерального закона
«О федеральной фельдъегерской связи».
Органы федеральной фельдъегерской связи в соответствии с поставленными перед ней задачами обязаны: организовывать и обеспечивать доставку корреспонденции надлежащим лицам и органам,
устанавливать и совершенствовать сеть постоянно действующих, а
при необходимости и специальных фельдъегерских маршрутов, обеспечивающих оперативную доставку корреспонденции, осуществлять
мероприятия по охране доставляемой корреспонденции, вплоть до ее
уничтожения, когда отсутствует возможность обеспечить ее сохран-
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
163
ность, обеспечивать в своей деятельности сохранность государственной тайны и иных охраняемых законом сведений, обеспечивать мобилизационную готовность органов фельдъегерской связи для работы в
военное время и в чрезвычайных ситуациях.
Президентская и правительственная специальная связь. Под президентской связью понимается специальная электрическая связь, предназначенная для обеспечения осуществления Президентом РФ своих
конституционных полномочий. Предназначение президентской связи, виды этой связи и порядок ее предоставления определяются Положением о президентской связи, утвержденным Указом Президента
РФ от 8 июля 2003 г. № 7591. Данным Положением устанавливаются
основные гарантии безопасности, надежности и бесперебойности абонентам президентской связи (лицам, занимающим государственные
должности РФ, государственные должности федеральной, государственной службы и воинские должности). Услуги этой системы специальной связи осуществляет Федеральная служба охраны РФ во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти в области связи, органами связи иных федеральных органов исполнительной
власти и операторами связи в соответствии с федеральным законодательством.
Федеральные органы исполнительной власти в области связи,
органы связи иных федеральных органов исполнительной власти и
операторы связи, независимо от формы собственности обеспечивают первоочередное предоставление услуг связи для обеспечения нужд
президентской связи и принимают неотложные меры по замене или
восстановлению каналов связи в случае их повреждения.
Виды президентской связи:
— шифрованная, конфиденциальная и открытая телефонная связь,
в том числе прямая международная шифрованная и открытая телефонная связь с главами государств и главами правительств зарубежных государств, установивших на основе межправительственных соглашений такую связь с РФ;
— шифрованная документальная связь, в том числе прямая международная шифрованная документальная связь с резиденциями глав
государств и глав правительств зарубежных государств, установивших
на основе межправительственных соглашений такую связь с РФ.
Следует отметить, что вопросами функционирования и обеспечения безопасности правительственной связи занималось Федеральное
агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ
1
Собрание законодательства РФ. 2003. 14 июля. № 28. Ст. 2899.
164
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
(ФАПСИ). Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 3081 с 1 июля
2003 года Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ упразднено и его функции переданы ФСБ
России, СВР России и Службе специальной связи и информации при
ФСО России. Видами правительственной связи, действующими на территории РФ, являются: телефонная и документальная шифрованная.
Общие положения о работе электросвязи. Базовыми принципами
функционирования электросвязи выступает принцип координации,
конвергенции предоставляемых услуг и сетевой принцип построения
самой инфраструктуры этого вида связи. В РФ действует слаженная
система электросвязи, обеспечивающая передачу информации любого
типа по рассредоточенным сетям линий связи (опорным, региональным, ведомственным) в любые точки страны с возможностью выхода на международные сети связи. Эта система составляет единую сеть
электросвязи РФ.
Согласно ст. 12 Федерального закона «О связи» единая сеть электросвязи РФ состоит из расположенных на территории РФ сетей электросвязи следующих категорий:
— сетей связи общего пользования;
— выделенных сетей связи;
— технологических сетей связи, присоединенных к сети связи общего пользования;
— сетей связи специального назначения и других сетей связи для
передачи информации при помощи электромагнитных систем.
При этом под сетью электросвязи понимается технологическая система, включающая в себя средства и линии связи.
В свою очередь, средства электросвязи — это технические и программные средства, используемые для формирования, приема, обработки, хранения, передачи, доставки сообщений электросвязи, а
также иные технические и программные средства, используемые при
оказании услуг связи или обеспечении функционирования сети связи.
Линии связи представляют собой линии передачи, физические
цепи и линейно-кабельные сооружения связи.
Сеть связи общего пользования имеет присоединение к сетям связи общего пользования иностранных государств.
Выделенные сети связи представляют собой сети электросвязи,
предназначенные для возмездного оказания услуг электросвязи ограниченному кругу пользователей либо группам таких пользователей.
1
Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию
государственного управления в области безопасности Российской Федерации» // РГ.
2003. 25 марта. № 55.
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
165
Выделенные сети связи не имеют присоединения к сети связи
общего пользования, а также к сетям связи общего пользования иностранных государств, хотя могут взаимодействовать между собой.
Оказание услуг связи операторами выделенных сетей связи осуществляется на основании соответствующих лицензий в пределах
указанных в них территорий и с использованием нумерации, присвоенной каждой выделенной сети связи в порядке, установленном Министерством информационных технологий и связи РФ.
Присоединение одной сети электросвязи к другой и их взаимодействие осуществляются согласно ст. 18 Федерального закона «О связи»
на основании заключенных операторами связи договоров о присоединении сетей электросвязи. Операторы связи общего пользования
на основании договоров о присоединении сетей обязаны оказывать
услуги присоединения иным операторам связи в соответствии с правилами присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденными постановлением Правительства РФ от 28 марта 2005 г.
№ 1611. Требования к содержанию договоров присоединения сформулированы в общем виде в п. 3 ст. 18 и п. 1 ст. 19 Федерального закона
«О связи».
Оператор, занимающий существенное положение в сети связи
общего пользования, обязан устанавливать равные условия присоединения сетей и пропуска трафика для операторов связи, оказывающих
аналогичные услуги, а также предоставлять информацию и оказывать
этим операторам связи услуги присоединения и услуги по пропуску
трафика на тех же условиях и того же качества, что и для своих структурных подразделений и (или) аффилированных лиц.
Технологические сети связи предназначены для обеспечения производственной деятельности организаций, управления технологическими процессами в производстве. Технологии и средства связи, применяемые для создания технологических сетей связи, а также принципы их построения устанавливаются собственниками или иными
владельцами этих сетей.
Согласно п. 2 ст. 15 Федерального закона «О связи» при наличии
свободных ресурсов технологической сети связи часть этой сети может
быть присоединена к сети связи общего пользования для возмездного
оказания услуг связи любому пользователю на основании соответствующей лицензии.
Технологические сети связи могут быть присоединены к технологическим сетям связи иностранных организаций только для обеспечения единого технологического цикла.
1
РГ. 2005. 1 апр. № 66.
166
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
В соответствии со ст. 16 Закона «О связи» сети связи специального
назначения предназначены для нужд государственного управления,
обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка. Указанные сети не могут использоваться для возмездного оказания услуг связи, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Связь для нужд государственного управления, в том числе президентская связь, правительственная связь, связь для нужд обороны страны,
безопасности государства и обеспечения правопорядка осуществляется в порядке, определенном законодательством РФ.
Подтверждение соответствия средств связи осуществляется посредством их обязательной сертификации или принятия декларации о соответствии (ст. 41—43 Федерального закона «О связи»). Перечень средств
связи, подлежащих обязательной сертификации утвержден постановлением Правительства РФ от 25 июня 2009 г. № 532 «Об утверждении
перечня средств связи, подлежащих обязательной сертификации»1.
Правила организации и проведения работ по обязательному подтверждению соответствия средств связи установлены постановлением
Правительства РФ от 13 апреля 2005 г. № 2142.
Среди правил по отдельным видам электросвязи можно выделить:
1. Правила оказания универсальных услуг связи, утвержденные постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. № 2413.
2. Правила оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 7854.
3. Правила оказания услуг связи проводного радиовещания, утвержденные постановлением Правительства РФ от 6 июня 2005 г.
№ 3535.
4. Правила оказания услуг телеграфной связи, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. № 2226.
5. Правила оказания услуг подвижной связи, утвержденные постановлением Правительства РФ от 25 мая 2005 г. № 3287.
6. Правила оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденные постановлением Правительства РФ от 18 мая 2005 г. № 3101.
1
Собрание законодательства РФ. 2009. 29 июня. № 26. Ст. 3206.
2
Собрание законодательства РФ. 2005. 18 апр. № 16. Ст. 1463.
3
РГ. 2005. 25 мая. № 109.
4
РГ. 2006. 31 дек. № 297.
5
РГ. 2005. 17 июня. № 129.
6
РГ. 2005. 29 апр. № 90.
7
РГ. 2005. 1 июня. № 115.
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
167
Правила определяют отношения операторов с пользователями при
заключении и исполнении договора об оказании услуг связи, а также
порядок и основания приостановления оказания услуг связи и расторжения такого договора, права и обязанности операторов связи и пользователей, форму и порядок расчетов за оказанные услуги связи, механизм предъявления и рассмотрения жалоб, претензий пользователей
услугами связи, устанавливает ответственность сторон.
По общему правилу в случае нарушения пользователем требований
действующего законодательства о связи, правил оказания услуг связи
или договора об оказании услуг связи оператор связи имеет право приостановить оказание услуг связи до устранения нарушения.
Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи установлен постановлением Правительства РФ
от 2 марта 2005 г. № 1101. Функции по государственному надзору за
деятельностью в области связи возложены на Федеральную службу по
надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) и ее территориальные органы.
Надзор и контроль за соблюдением требований в области связи
включает в себя, в частности, организацию и осуществление проверок:
— соблюдения требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи (требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей связи);
— соблюдения операторами связи требований к пропуску трафика
и его маршрутизации;
— соблюдения порядка распределения ресурса нумерации единой
сети электросвязи РФ;
— выполнения требований при присоединении сетей электросвязи
к сети связи общего пользования, в том числе условий присоединения;
— выполнения операторами связи требований по защите сетей (сооружений) связи от несанкционированного доступа к ним и передаваемой по ним информации;
— выполнения операторами связи требований по внедрению системы оперативно-розыскных мероприятий;
— соблюдения пользователями радиочастотного спектра порядка
его использования, норм и требований к параметрам излучения (приема) радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения;
— выполнения операторами связи правил оказания услуг связи;
— соблюдения нормативов частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков, ее обмена, перевозки и доставки, а так1
Собрание законодательства РФ. 2005. 7 марта. № 10. Ст. 850.
168
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
же контрольных сроков пересылки почтовых отправлений и почтовых
переводов денежных средств;
— соблюдения порядка учета передаваемых и принимаемых почтовых отправлений и денежных средств между организациями почтовой
связи;
— выявления не разрешенных для использования радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения.
Контроль за соблюдением законодательства РФ о лицензировании
в области связи включает в себя осуществление проверок:
а) соблюдения лицензионных условий, установленных в лицензиях
на осуществление деятельности в области оказания услуг связи;
б) выявления лиц, осуществляющих такую деятельность по возмездному оказанию услуг связи без соответствующих лицензий.
Роскомнадзор по представлению государственного инспектора по надзору за связью и информатизацией, в роли которого выступают должностные лица указанной службы, уполномочены составлять протоколы
об административных правонарушениях в области связи, а также выдавать предписания об устранении нарушений. Такое предписание подлежит обязательному исполнению в установленный в нем срок.
Лицензирование деятельности в области оказания услуг связи осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных
технологий и массовых коммуникаций. Данная Служба имеет право:
1) устанавливать лицензионные условия, которые являются основанием для выдачи соответствующих лицензий, вносить в них изменения и дополнения;
2) регистрировать заявления о предоставлении лицензий;
3) выдавать лицензии;
4) осуществлять контроль за соблюдением лицензионных условий,
выдавать предписания об устранении выявленных нарушений и выносить предупреждения о приостановлении действия лицензий;
5) отказывать в выдаче лицензий;
6) приостанавливать действие лицензий и возобновлять их действие;
7) аннулировать лицензии;
8) переоформлять лицензии;
9) вести реестр лицензий и публиковать информацию указанного
реестра.
Лицензии выдаются по результатам рассмотрения заявлений, а в
случаях, предусмотренных ст. 31 Федерального закона «О связи», — по
результатам проведенных торгов (аукциона, конкурса).
В частности, по результатам торгов (аукциона, конкурса) выдается
лицензия в случае, если:
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
169
— услуга связи будет оказываться с использованием радиочастотного
спектра, а государственная комиссия по радиочастотам установит, что
доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории;
— на территории имеются ограниченные ресурсы сети связи общего пользования, в том числе ограниченный ресурс нумерации, и Федеральное агентство связи установит, что количество операторов связи
на данной территории должно быть ограничено.
Проведение торгов осуществляется согласно специальным Правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 января
2006 г. № 81.
Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, а также перечень лицензионных условий осуществления деятельности в
этой области утверждены в настоящее время постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. № 87 «Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий»2.
Лицензия выдается по результатам рассмотрения заявления о предоставлении лицензии, требования к содержанию которого определены в ст. 30 Федерального закона «О связи».
Решение о проведении торгов принимается организатором торгов.
Лицензия может быть выдана на срок от трех до двадцати пяти лет Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
Основания для отказа в выдаче лицензии сформулированы законодателем в ст. 34 Федерального закона «О связи». Согласно указанной статье такими основаниями являются:
— несоответствие документов, прилагаемых к заявлению, установленным требованиям;
— непредоставление необходимых документов, требуемых по закону;
— наличие в документах, представленных соискателем лицензии,
недостоверной или искаженной информации;
— несоответствие деятельности, заявляемой соискателем лицензии, установленным для данного вида деятельности стандартам, требованиям и правилам;
— непризнание соискателя лицензии победителем торгов в случае,
если лицензия выдается по результатам торгов;
1
Постановление Правительства РФ от 12 января 2006 г. № 8 «Об утверждении Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг
связи» // Собрание законодательства РФ. 2006. 23 янв. № 4. Ст. 382.
2
РГ. 2005. 3 марта. № 42.
170
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
— отмена решения государственной комиссии по радиочастотам о
выделении полосы радиочастот;
— отсутствие технической возможности реализации заявленной услуги связи.
Лицензия может выдаваться на срок менее чем три года по заявлению соискателя лицензии.
Согласно п. 3 ст. 33 Федерального закона «О связи» срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата на тот
же срок, на который она была выдана первоначально, или на иной
срок, который не должен превышать срока, установленного лицензирующим органом.
В случае отказа в выдаче лицензии или бездействия лицензирующего органа соискатель лицензии вправе обжаловать соответствующее
решение или бездействие в судебном порядке.
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
Интернет и другие мировые сети формируют новое информационное, предпринимательское и коммерческое пространство, связанное с
оборотом информации. Количество пользователей в мире превышает
1,5 млрд человек, в нашей стране эта цифра стремительно приближается к 40 млн человек. Если степень проникновения Интернета увеличится (пока им охвачено примерно 26% всего населения), Россия
может занять второе место в Европе по числу пользователей Сети после Германии1. Мировые сети стирают границы и расстояния между
людьми. Они создают равные возможности по доступу к информации,
накопленной многими поколениями. Таким образом, исчезает культурный разрыв между федеральным центром и регионами РФ. В настоящее время Интернет и интернет-право является следствием экономического, политического развития многих стран.
Киберпространство2 представляет собой очень сложное явление.
По нашему мнению, это явление может быть рассмотрено в единстве
социальной и технической сторон.
1
Министерство связи и массовых коммуникаций прогнозирует, что проникновение
Интернета в России в 2010—2012 гг. может составить 51%, на 100 россиян будет
приходиться 43 персональных компьютера.
2
Кибернетическое пространство и виртуальное пространство рассматриваются в данной работе как равнозначные понятия. Одной из первых удачных работ, посвященных анализу данной категории с позиции теории права, является диссертация
В. Д. Грибанова. См. подробнее: Грибанов Д. В. Правовое регулирование кибернетического пространства как совокупности информационных отношений. Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
171
Социальная его сторона состоит в том, что киберпространство —
это совокупность общественных отношений, возникающих в процессе
использования Интернета и других сетей, складывающихся по поводу
информации, обрабатываемой при помощи ЭВМ. Следует отметить,
что объектом данных отношений выступает не всякая информация, а
только та, которая обращается в Сети.
Техническая сторона заключается в том, что киберпространство —
это одновременно и сложный технический объект (набор технических
и программных средств), совокупность информационных ресурсов и
информационной инфраструктуры, обеспечивающих движение потоков информации. Поэтому следует обратить внимание на базовые
принципы построения данной инфраструктуры информации (Интернета): децентрализация, планетарность и доступность из любой точки
земного шара, деление на структурные зоны или сегменты, конвергенция, быстрота и мгновенность международных обменов и др. В этой
связи следует дать определение компьютерной сети.
Компьютерная сеть — это специальное средство связи, которое обеспечивает обмен, передачу, иное движение информации в значительных объемах и с большой скоростью за счет действия ЭВМ и специального программного обеспечения. Таким образом, Интернет представляет собой крупную (но не единственную) международную компьютерную Сеть, которая позволяет передачу цифровой информации
в значительных объемах с большой скоростью посредством ЭВМ и различного программного обеспечения. Интернет и другие коммуникационные сети формируют всемирное кибернетическое пространство.
Когда говорят о киберпространстве, имеется в виду именно пространство, а не территория. В соответствии с современной правовой
доктриной территория хоть и не всегда связана с поверхностью земли,
но имеет связь с национальными географическими границами, которые, в свою очередь, влияют на компетенцию государств и юрисдикцию судов. Поэтому ошибочно считать, что киберпространство — это
территория, даже со смешанным международно-правовым статусом.
Это все же международное планетарное пространство.
В действующем законодательстве существует несколько определений «пространства».
Так, под воздушным пространством Российской Федерации понимается воздушное пространство над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем
(ст. 1 Воздушного кодекса РФ1). Космическое пространство — это расположенное за пределами земной атмосферы пространство, включая Луну
1
РГ. 1997. 26 марта. № 59—60.
172
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
и другие небесные тела; пространство за пределами земной атмосферы.
Эта граница между атмосферой Земли и космическим пространством находится на высоте 100 километров (возможная высота спутника на околоземной орбите). С 1959 г. действует Комитет ООН по использованию
космического пространства. В мире обсуждается вопрос о создании аналогичной международной координационной структуры и для Интернета.
Пространством (в физике) называют ту «арену действий», на которой разворачиваются физические процессы и явления и которую мы
субъективно ощущаем как «вместилище предметов». Пространство
(в математике) — это логически мыслимая форма (или структура),
служащая средой, в которой осуществляются другие формы и те или
иные конструкции. То есть это состояние материи, характеризующееся наличием протяженности и объема (например, правовое пространство, векторное пространство, функциональное пространство, топологическое пространство, метрическое пространство).
Исходя из данных определений, можно сделать вывод, что пространство — это состояние материи, характеризующееся наличием
протяженности и объема и способное что-либо вместить.
Итак, киберпространство — это сфера социальной деятельности,
связанная с оборотом информации во Всемирной информационной
паутине, а также в других информационно-коммуникационных сетях
(региональных, опорных, ведомственных, корпоративных).
К сожалению, в настоящее время не существует «легального», или
общепринятого, определения ни кибернетического, ни виртуального
пространства. Однако киберпространство может быть нами рассмотрено в трактовке Верховного Суда США как «уникальная среда, не
расположенная в географическом пространстве, но доступная каждому в любой точке мира посредством доступа в Интернет».
В свете теории права и информационного права кибернетическое
пространство может быть представлено как:
1) глобальное объединение компьютерных сетей и информационных ресурсов, не имеющих четко определенного собственника и служащих для интерактивного соединения (коммуникации) физических
и юридических лиц;
2) новое пространство человеческого самовыражения и общения;
международное пространство, пересекающее любые национальные
границы;
3) децентрализованное пространство, которым никакой оператор,
никакое государство полностью не владеет и не управляет;
4) разнородное (гетерогенное) пространство, где каждый может
свободно действовать, высказываться и работать (говоря образным
языком — пространство «разума и свободы»).
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
173
Проводя дальнейший анализ, следует разграничить Интернет как
важный институт информационного общества, глобальную информационно-коммуникационную сеть от отдельных информационных
ресурсов, наполнений, которые его составляют, в частности информационных ресурсов, порталов, сайтов и др. Федеральный закон «Об
информации, информатизации и защите информации»1 от 20 февраля
1995 г. рассматривал информационные ресурсы как отдельные документы и отдельные массивы документов в информационных системах:
библиотеках, архивах, фондах, банках данных и других информационных системах (ст. 2 Закона). Несмотря на некоторую уязвимость данной формулировки, ее все же можно принять за основу. Итак, информационные ресурсы Интернета — это совокупность информационных
технологий и баз данных, которые доступны при помощи Всемирной
Сети (электронная почта, файлообмен и т. д.).
Структура Интернета будет неполной, если не сказать о ее главной
составляющей — сайтах. Сайт в соответствии со ст. 2 Закона г. Москвы
«О гарантиях доступности информации о деятельности органов власти
города Москвы»2 от 31 марта 2004 г. есть совокупность информационных ресурсов, размещаемых в соответствии с законом или решением
соответствующего органа власти в Интернете по определенному адресу, опубликованному для всеобщего сведения. В киберпространстве
существует единая система доменных имен, с использованием которых субъекты интернет-права могут обращаться к информационным
ресурсам в целях поиска и систематизации информации. Таким образом, домен — это уникальное символьное имя (наименование), предназначенное для навигации в киберпространстве и идентификации
информационного ресурса в сети Интернет.
Вполне закономерно возникает вопрос: чтó именно регулирует позитивное право — общественные отношения или само киберпространство? И на какую собственно социальную сферу (или ее часть) воздействует интернет-право? Сошлемся на мнение известного теоретика
права профессора В. Н. Протасова, который считает, что социальная
сфера включает три компонента. В нее входят: люди, общественные
отношения, деятельность3.
Таким образом, позитивное право здесь воздействует на общественные отношения субъектов (людей) в процессе осуществления
ими своей деятельности с использованием мировой инфраструктуры
Интернета.
1
СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
2
Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. 7 мая. № 27.
3
Протасов В. Н. Что и как регулирует право: учебное пособие. М.: Юристъ, 1995.
174
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
В этой связи важным будет вопрос о том, что представляют собой
отношения, которые регулирует позитивное право. Они представляют
собой интернет-отношения. Поэтому в первую очередь следует разобраться с интернет-отношениями и выяснить их соотношение с информационными правоотношениями.
Следует отметить, что из-за слабой разработанности методологии
информационного права интернет-отношения трактуются учеными в
общем плане и довольно неопределенно. Это отрицательно сказывается на формулировании общей концепции интернет-права и его особенностей на современном этапе, поэтому подробнее остановимся на
этой непростой проблеме.
В частности, одни ученые (А. Б. Венгеров, М. М. Рассолов), говоря о
необходимости разработки доктрины информационного права, наряду
с исследованием законодательства, правоприменения и правосознания рассуждают об информационных отношениях или об отношениях
в информационной сфере, которые регулируются с помощью законов
и других нормативных правовых актов. Эти нормы регулируют поведение людей в информационной сфере, обусловливают образование
специальных информационных отношений, складывающихся между
людьми1. Другие (Ю. Е. Булатецкий, В. А. Копылов) в ходе анализа
взаимоотношений Интернета и права и проблем правового обеспечения электронной торговли специально выделяют понятия «правоотношения в Интернете» и «информационные отношения в Интернете»,
под которыми понимают урегулированные нормами права отношения
в виртуальном пространстве Интернета. При этом они отмечают, что
эти правоотношения имеют в своем составе субъектов (разработчики сетей, провайдеры, потребители информации из Интернета и др.)
и направлены на определенные объекты (информационные права и
свободы, доменные имена, сайты, информационные системы и др.).
Реализация правоотношений предполагает здесь распространение
сведений, данных в реальности, в кибернетическом пространстве, их
использование, информационную безопасность сетей, собственников
технических средств и т. д.2 Отдельные же практикующие в области
Интернета правоведы (например, М. В. Якушев) несколько отходят
от традиционных понятий теории права («отношение», «правоотно1
См., например: Венгеров А. Б. Категория «информация» в понятийном аппарате
юридической науки // Советское государство и право. 1977. № 10. С. 70—78; Рассолов М. М. Управление, информация и право. М.: Мысль. 1983. С. 94—115; Он же.
Информационное право. М.: Юристъ. 1999. С. 41—51.
2
См.: Копылов В. А. Информационное право. М.: Юристъ. 2002. С. 130—140;
Булатецкий Ю. Е. Правовое обеспечение электронной торговли // Коммерческое
(торговое) право. М.: ИДФБК-ПРЕСС, 2002. С. 880—886.
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
175
шение» и др.) и вводят новое понятие «интернет-отношение». Они по
смыслу определяют его как виртуальные отношения в Интернете, регламентированные нормами права и этики, и говорят о необходимости
правового регулирования отношений в сетях, в области электронной
торговли, при заключении внешнеэкономических сделок, в сфере сетевых СМИ, информационного обмена провайдеров, организаций1.
Особый интерес в этой связи представляет точка зрения И. Л. Бачило. Среди правоотношений в информационной сфере профессор выделяет: «виртуальные связи в Интернете» и «так называемые виртуальные отношения», которые от обычных правоотношений отличаются
тем, что: «во-первых, формируются и реализуются на основе информационных технологий с минимальным потенциалом традиционных
документированных ресурсов, и, во-вторых, совершаются между виртуальными субъектами» 2.
На наш взгляд, наиболее точной является позиция Д. В. Грибанова,
который считает, что общественные отношения, возникающие с использованием глобальных компьютерных сетей, выступают особыми
информационными отношениями, направленными на организацию
движения информации в обществе и обусловленными информационной природой самого общества. Эти особые отношения автор называет информационно-кибернетическими. Он доказывает, что участвовать в информационно-кибернетических отношениях можно только
посредством ЭВМ, подключенной к компьютерной сети3.
Итак, можно выделить некоторые особенности исследуемых отношений: обязательное наличие технической компоненты, информационное наполнение данного вида отношений и особый субъектный состав. Кроме того, они не всегда гарантируются или обеспечиваются принудительной силой какого-то одного государства, так
как исследуемая сфера планетарная по своей сути. Таким образом,
исследуемые отношения характеризуются главным образом теми
особенностями, которые вытекают из специфической среды их формирования и существования — информационной среды всемирной
компьютерной сети Интернет. Поэтому они выступают как обще1
См.: Якушев М. В. Интернет и право: новые проблемы, подходы, решения // Третья
Всероссийская конференция «Право и Интернет: теория и практика». 28—29 ноября
2000 г. / сб. докладов. М., 2000. С. 132—133.
2
Бачило И. Л. Методы информационного права и правоотношения в информационной
сфере. Информационное право: учебник / под ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина.
2-е изд., с изм. и доп. СПб., 2005. С. 163.
3
Грибанов Д. В. Правовое регулирование кибернетического пространства как
совокупности информационных отношений. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2003. С. 7—16.
176
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
ственные отношения, протекающие в электронной форме в киберпространстве1.
Все это, естественно, заставляет задуматься: как сегодня все же необходимо трактовать указанные выше отношения, причем не вообще,
а применительно к информационному праву?
На наш взгляд, в современных условиях все же логично говорить
об интернет-отношениях, используя, естественно, научные наработки
по трактовке понятий «правоотношения в Интернете» и «информационные отношения в Интернете» (Ю. Е. Булатецкий, В. А. Копылов).
Основываясь на обозначенных научных определениях, в настоящее
время интернет-отношения можно определить таким образом: это часть
отношений в кибернетическом пространстве (включая моральные, этические и иные отношения), участники которых выступают как носители
субъективных прав и обязанностей в Интернете.
Надо заметить, что интернет-отношения — это особые отношения, возникающие в результате воздействия норм информационного,
международного и других отраслей права, международных договоров,
решений судов на поведение людей и организаций (субъектов).
Специфика интернет-отношений состоит в том, что для тех или
иных управомоченных субъектов возникают права (т. е. открывается
предусмотренная правовыми нормами, международными договорами,
соглашениями, решениями судов, обычаями и обеспечиваемая различными государствами возможность действовать определенным образом в кибернетическом пространстве) и вместе с тем на других субъектов возлагаются обязанности, подразумевающие необходимое поведение, зафиксированное в источниках интернет-права и обеспеченное
доброй волей сторон либо государственным принуждением.
Следовательно, интернет-отношения часто носят волевой характер.
В них выражается сознательная воля субъектов этих отношений, той
или иной группы лиц, а также государства и общества в целом. Например, согласно действующему в Швеции закону об ответственности владельцев досок объявлений2 содержание отношений в Интернете между
провайдером и пользователем-клиентом на информационное обслуживание (скажем, видеоматериалами) оформляется договором. И обе
стороны исходя из собственной воли фиксируют в этом договоре свои
права и обязанности, оплату услуг, срок действия договора, ответственность за нарушение взятых обязательств. Согласно принятым обяза1
См. также об этом: Тедеев А. А. Информационное право (право Интернета): учебное
пособие. М.: Из-во Эксмо, 2005. С. 8.
2
См.: Асt (1998:112) оn Responsibility for Еlectronic Вulletin Воаrds // {http://dsv.su.se/
jpalme/society/swedish-bbs-act.html}
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
177
тельствам провайдер обеспечивает своевременный и качественный
доступ клиента в Интернет, поставляет ему видеоматериалы, клиент
вступает в Интернет опосредованно, оплачивает услуги, провайдер несет ответственность за действия, нарушающие международное и национальное законодательство, наносящее ущерб клиенту, третьим лицам,
если иное не указано по воле сторон в договоре. Аналогичные положения заложены в проектах федеральных законов «О сделках, совершаемых при помощи электронных средств»1 и «Об электронной торговле»2.
Отношения, регулируемые интернет-правом, это не только фактические, но и правовые, этические и др. И этому есть свое объяснение,
которое вытекает из содержания информационно-правовой деятельности в целом. При соблюдении указанными субъектами норм права
(в нашем случае, при исполнении провайдерами и их клиентами условий договора на обслуживание видеоматериалами) правовые, фактические и иные отношения «не сталкиваются», а взаимодействуют. Коллизии между ними возникают тогда, когда кто-то из участников договора (допустим, провайдер в соответствии с вышеназванными актами)
не выполняет своих обязательств (скажем, с опозданием осуществил
доступ клиента к Интернету, поставил некачественные видеоматериалы). В этом случае договор (соответственно соглашение и др.) и норма
права не соблюдаются, и между сторонами интернет-отношений возникает спор, который меняет направление их взаимоотношений.
На наш взгляд, интернет-отношения — это новый тип общественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в
киберпространстве. Это не правовые в чистом виде и не фактические
отношения. Это социальные связи особой правовой, информационной и технической природы (энергетические «сгустки» материи).
Структура рассматриваемых отношений включает следующие элементы: 1) субъекты; 2) объекты; 3) субъективное право; 4) обязанность
субъекта; 5) информацию; 6) технические средства.
Причем под правовым регулированием интернет-отношений мы
понимаем целенаправленное воздействие на процессы в цифровой
среде Интернета правовыми средствами с целью их упорядочения и
прогрессивного развития; это также воздействие на поведение субъектов права с помощью норм права, которое обеспечивает их нормальную и правильную работу.
1
Третья Всероссийская конференция «Право и Интернет: теория и практика».
28—29 ноября 2000 г. М., 2000. С. 17—26.
2
Федеральный закон (проект) «Об электронной торговле» № 310163-4 внесен
в Государственную Думу ФС РФ 16 июня 2006 г. (вх. № 1.1-6060). 4 июля 2006 г. был
рассмотрен Советом ГД ФС РФ (протокол № 171, п. 55). // СПС «КонсультантПлюс».
178
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
На наш взгляд, Интернет формирует особую информационную сферу, связанную с оборотом цифровой информации. Ее можно назвать интернет-сфера1. Сама интернет-сфера может быть рассмотрена нами как
определенный срез в исследуемом объекте (инфосфере). Она в определенных условиях может быть представлена и как виртуально окружающая
нас среда. Среда, на наш взгляд, представляет собой функциональное понятие и обозначает все другие системы, которые окружают исследуемую.
И еще один важный момент. Интернет — это не только средство доставки информации, провода, базы данных и компьютерные системы.
Это также средство сосуществования и взаимодействия людей. Поэтому можно говорить о некотором сообществе лиц, которые активно действуют в этой среде для достижения своих собственных целей.
Цифры сами говорят за себя. Точкой отсчета для «жизни» российской
доменной зоны можно считать 1994 г. Прошло более десяти лет, и в
сентябре 2007 г. был зарегистрирован уже миллионный домен в зоне
Рунета. Оптимисты считают, что к 2015 г. 80% населения нашей страны
будет охвачено Интернетом. Таким образом будет решена важная проблема цифрового неравенства и информационного (технологического) разрыва между центром и регионами Российской Федерации. На
наш взгляд, если прогнозы оправдаются и задача «цифрового выравнивания» будет решена, то это окажет существенное влияние на улучшение качества жизни россиян. Пока что Россия отстает по степени
проникновения информационных технологий в повседневную жизнь
граждан от многих европейских стран, США, Японии и Китая2.
Если допустить, что интернет-пространство — это не только сложный технический объект, но и сообщество лиц, вступающих друг с другом в различные связи и различные отношения по поводу информации, циркулирующей в мировой инфраструктуре, то можно говорить
о формировании определенного общества граждан разных стран и
континентов, существующего без четко определенных национальных
границ, а также территории и обладающего зачатками (пока еще!) коллективного разума. Таким образом, вопрос о правовом статусе такого
лица (виртуального или пространственно реального) является ключевым вопросом интернет-права.
1
Интернет-сфера, в свою очередь, также может быть дифференцирована нами
на отдельные составляющие части, например, в нее входит блогосфера (интернетпространство, формируемое сообществом блогеров).
2
Например, на 2008 г. в США число пользователей составило 223 млн человек
(всего жителей США 302 млн 87 тыс. человек), т. е. охвачен Интернетом 71% взрослого
населения страны); в Китае из 1 млрд 300 млн общего числа жителей охвачено
Интернетом 253 млн, т. е. 19% взрослого населения страны. Для сравнения: в России
число пользователей 29 млн 4 тыс. человек, а всего жителей — 142 млн 8 тыс.
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
179
Итак, всеохватывающее информационное пространство, основанное на широком применении компьютерной техники, информационных технологий и Интернета, объединяет людей из разных стран и со
всех уголков земного шара в единое мировое сообщество без географических и геополитических границ. Роль обмена информацией в таком
сообществе неумолимо возрастает.
Несмотря на положительные изменения в последние годы, в сфере
правового регулирования информационных технологий пока еще отсутствует однозначно сложившаяся правовая терминология. Поэтому
следует разобраться с понятийным аппаратом, используемым в данной
работе. Надо заметить, что такие понятия, как «интернет-законодательство», «субъекты интернет-отношений», «интернет-споры», «кибербезопасность» вводятся в литературе по информационному праву
впервые, в контексте анализа новых подходов к интернет-праву. И им
в литературе не даются определения.
На наш взгляд, интернет-законодательство — это совокупность законов, иных нормативных актов (национальных, например России
и зарубежных государств), регулирующих отношения в виртуальном
пространстве Интернета. В качестве интернет-отношений выступают
только те отношения, которые связаны с социально-правовым регулированием виртуального пространства (т. е. с регулированием этого
пространства на основе норм права, морали, этики и других средств).
Субъекты интернет-отношений — это провайдеры, владельцы серверов и другие лица, которые пользуются Интернетом. Кибербезопасность определяется нами как состояние защищенности сбалансированных интересов личности, общества и государства от внутренних и
внешних угроз в киберпространстве (части информационной сферы)
на основе общепризнанных принципов и норм международного и национального права. При этом под защищенностью следует понимать
активные действия субъектов интернет-права, направленные на достижение определенной степени безопасности объекта охраны в целях сохранения конфиденциальности, целостности и недоступности
информации для третьих лиц во всемирном кибернетическом пространстве. Интернет-спор — это неурегулированное разногласие, возникающее между различными субъектами права в виртуальном пространстве Интернета и рассматриваемое в судах общей юрисдикции,
третейских судах, специальных комиссиях и т. д.
Для уяснения сути новой концепции права для киберпространства
следует принять во внимание не только позитивистский подход к правопониманию, но и обратить свой взор на другие точки зрения. Так,
А. Б. Венгеров выделил два подхода к пониманию права: узкий (монистический), согласно которому право есть система правил поведения,
180
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
обладающих необходимыми признаками, и широкий (плюралистический), где право рассматривается как «мера свободы личности, опять
же с учетом проблем, связанных со свободой воли, свободой выбора,
соотношения свобод и интересов разных индивидов и т. д.»1 По мнению академика В. С. Нерсесянца, право может быть рассмотрено как
мера свободы, формальное равенство, получившее благодаря законодательному признанию официальную государственную защиту2. Опираясь на данные позиции, можно сделать важные выводы. По нашему
мнению, право в этой среде может трактоваться как интернет-право;
как общеобязательные нормы о правовой информации; как общая
воля субъектов (участников) интернет-отношений; как результат согласования и сочетания их интересов в виртуальном пространстве; как
всеобщая и необходимая форма свободы в общественных отношениях
людей; как нормативно выраженная свобода, равный масштаб (мера)
поведения различных указанных субъектов.
Несмотря на то что Интернет — это явление искусственное, созданное людьми, вместе с тем в этой среде мы видим яркое проявление
всего естественного, в том числе и естественного права (право на свободу слова, выражение мнений, право на объединение и т. д.).
Между правом и Интернетом как социальными явлениями существуют прямые и обратные связи. Они, на наш взгляд, состоят в следующем.
Первое. Деятельность физических и юридических лиц с использованием Сети является серьезным фактором правообразования во многих странах.
Второе. Действующие законы и подзаконные акты способны ограничивать поведение субъектов в этом пространстве, придавая тем самым
им направленность, упорядоченность, вводя их в определенные рамки.
Третье. Позитивное право является важным средством укрепления
правосознания участников информационных обменов. При этом сами
участники интернет-отношений выдвигают собственные требования к
позитивному праву.
§ 3. Интернет-право как новое научное
направление и межотраслевой…институт права
В последнее время появились научные разработки относительно
характеристики понятия и содержания интернет-права и его места в
предметной области и системе информационного права. В частности,
1
Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Юриспруденция. 1999, С. 323.
2
Нерсесянц В. С. Проблемы общей теории права и государства. М.: Норма, 2006.
§ 3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой…
181
в отдельных работах это понятие настойчиво используется в ходе решения практических задач по правовой информатизации общества.
Интернет-право употребляется в основном при анализе всей совокупности проблем информационного права и рассматривается как некое
новое самостоятельное направление юридических наук (не одной науки!), и прежде всего — международного частного права и информационного права1. С другой стороны, в некоторых работах утверждается, что в связи с интенсивным развитием информационного права
и внедрением информационных технологий в России остро встает
проблема разработки нового направления правовой науки — интернет-права2. Предлагается увязывать это направление с правом общемирового виртуального пространства, методологией понимания сетей
и теоретико-правовыми аспектами регулирования электронной среды
в Интернете3.
Р. В. Шагиева в своей крупной теоретической работе «Концепция
правовой деятельности в современном обществе» признает и широко использует категорию «интернет-право», кроме того, она считает,
что «комплексность интернет-права позволяет распространить полученные при изучении этой сферы выводы на информационно-правовую деятельность в целом»4. Исследуя основные этапы, тенденции и
перспективы информационно-правовой деятельности при переходе к
информационному обществу, автор предлагает «с учетом имеющихся
в юридической литературе высказываний следующие условные наименования... подразделениям права: право реального пространства и
право виртуального пространства»5.
Параллельно с этими тенденциями в теоретическом аспекте ставятся и обсуждаются новые направления и подходы к решению про1
См.: Рассолов М. М. Проблемы предмета и методов теории государства и права //
Проблемы теории государства и права. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007.
С. 22—23; Сборник методических материалов по курсам «Теория государства и права» и
«Проблемы теории государства и права» / сост. М. М. Рассолов. М.: Российская правовая
академия МЮ РФ, 2002. С. 5.
2
См.: Солдатов А. С. Право как инструмент социального управления. М.: Российская
правовая академия МЮ РФ, 2002. С. 143.
3
См. также: Васильев Г. В., Забегалин Д. А. Правовое регулирование электронного
бизнеса в России и за рубежом // Электронный бизнес и реклама в Интернете. М.,
ЮНИТИ-ДАНА, 2008. С. 106—114; Лукьянов А. А. Основные концепции интернетправа // Информационное право. 2007. № 3; Чибинев В. М., Кузьмин А. П. Перспективы
правового регулирования интернет-отношений // Информационное право. 2006. № 3.
4
Шагиева Р. В. Концепция правовой деятельности в современном обществе. Казань,
2005. С. 280; Она же. Концепция правовой деятельности в современном обществе.
Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 14.
5
Там же. С. 285.
182
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
блем интернет-права. В частности, в теоретической плоскости ставятся проблемы развития «интернет-законодательства» (а не «интернетправа»!), которые требуют разработки для нужд практики новых подходов к «правовому регулированию интернет-отношений», к анализу
состава субъектов последних, к характеристике информации как особого объекта гражданских прав; к охране в Сети объектов интеллектуальной собственности и к рассмотрению в судах интернет-споров1.
При этом авторы более пристальное внимание уделяют в основном
правовому регулированию общественных отношений, возникающих
в кибернетическом пространстве, проблеме юрисдикции государств
в Интернете, проблеме юридической ответственности провайдеров,
разработке инициатив в сфере саморегуляции отношений в Сети2.
М. Ю. Радченко и В. П. Горбунов, рассматривая пути эволюционного развития концепции современного права по отношению к виртуальному пространству, говорят о том, что наряду с исследованиями
проблем правового регулирования Интернета необходимо скорейшее
осмысление в рамках темы «Право и Интернет» острых проблем так
называемого цифрового права (оно исследует цифровые сущности
разнообразных явлений), которое они называют правом будущего в
теоретико-правовой мысли. Среди этих проблем выделяются: право
цифрового государственного строительства (формирование государственных органов — помимо обычной формы — в цифровой через виртуальное пространство); право цифрового государственного
управления (использование цифровых сетей в качестве канала передачи информации в традиционном государственном управлении); авторское право на цифровые сущности (регистрационная защита прав
на тексты, программы, видео, музыку, лицензирование этих объектов
и т. д.); программное право (сертификация деятельности по созданию
программ, регулирование их жизненного цикла и др.); право цифровых споров (рассмотрение цифровых споров в суде), право цифровых
операций, право цифровых денег, проблема защиты цифровых данных
и др.3
Л. В. Голоскоков считает, что с учетом модернизации права российское государство уже начало преобразовываться в «сетевое» государ1
См. об этом: Якушев М. В. Интернет и право: новые проблемы, подходы, решения //
Третья Всероссийская конференция «Право и Интернет: теория и практика». 28—29 ноября 2000 г. М., 2000. С. 132—133.
2
Наумов В. Б. Право и Интернет: очерки теории и практики. М.: Книжный дом
«Университет», 2002. С. 9—23.
3
См., например: Радченко М. Ю., Горбунов В. П. Цифровое право будущего // Третья
Всероссийская конференция «Право и Интернет: теория и практика». 28—29 ноября
2000 г. М., 2000. С. 47—53.
§ 3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой…
183
ство, а это должно соответственно привести к формированию сетевого
права. Концепция сетевого права предлагает особый метод, согласно
которому происходит «использование сетевых технологий для комплексной автоматизации процессов правотворчества и правореализации с целью мгновенного доведения созданной нормы до субъекта и
исполнения ее средствами автоматики точно так же, как она задумывалась законодателем»1. В этой связи допускается, что в некоторых сферах нормы права могут создаваться «полуавтоматическим способом, т.
е. компьютером, но в рамках, заданных человеком и под его полным
контролем»2. Автоматизм реализации норм сетевого права позволит
в таких областях, как налогообложение, таможенное дело, миграция,
перепись населения, снизить произвол чиновников, контролеров, а
также разрушит монополизм крупнейших сетевых корпораций. Появление сетевого права (и новой парадигмы «опережающего правотворчества»), по мнению автора, будет способствовать эффективной
реализации именно коммуникативной функции права, активной связи личности с государством.
Анализ позволяет нам заключить, что сетевое право представляет
собой более глобальное явление по сравнению с интернет-правом, так
как оно относится не только к деятельности субъектов в сети Интернет, но и их взаимодействию в других информационно-телекоммуникационных сетях.
Большой вклад в обоснование новой концепции права для киберпространства принадлежит Д. В. Грибанову. В своей диссертационной работе автор рассматривает киберпространство как совокупность информационных отношений и как сложный, «обособленный» объект правового регулирования3. По его мнению, кибернетическое пространство включает две смысловые составляющие:
техническую и информационную. Доказывается, что ведущее место
принадлежит информационной составляющей, а целью существования киберпространства является организация движения потоков
информации. Поэтому технические средства здесь играют важную,
но не основную роль. Д. В. Грибанов считает, что «нормы права, регулирующие кибернетическое пространство, должны входить в систему права как институт комплексной отрасли права — информа1
Голоскоков Л. В. Теория сетевого права / под ред. А. В. Малько. СПб., 2006.
С. 32.
2
3
Он же. С. 78.
Грибанов Д. В. Правовое регулирование кибернетического пространства как совокупности информационных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург,
2003.
184
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
ционного права»1. Автор доказывает, что общественные отношения,
регулируемые традиционными отраслями права, не меняют своего
содержания и сущности при взаимодействии с киберпространством,
а нормы права, воздействующие на эти отношения, должны быть дополнены с учетом особенностей информационных отношений. Для
этого предлагается принять федеральный закон «О кибернетическом
пространстве», который бы установил базовые принципы регуляции
этой среды, единый понятийный аппарат. В работе показано, что
проблема правового регулирования киберпространства может быть
также решена путем активного международного сотрудничества и
последовательной унификации законодательства различных стран.
При этом, обобщая новые разнообразные подходы к проблемам
интернет-права, представляется возможным выделить и довольно широкий круг задач нового направления юридической науки. В частности,
это: общая характеристика Интернета как явления нового времени;
анализ правовых аспектов регулирования электронной среды Интернета; изучение актуальных проблем разработки информационного
законодательства в сфере использования информационно-коммуникационных сетей в России; исследование отношений в сфере ведения
предпринимательской деятельности и электронной торговли в российской зоне Интернета; исследование отношений в сфере правового
регулирования рекламы и маркетинговых услуг в российской зоне Интернета; исследование отношений в сфере защиты объектов интеллектуальной собственности в российской зоне Интернета; исследование
отношений в сфере правового регулирования СМИ, работающих с использованием Интернета в российской зоне; анализ ответственности
субъектов интернет-права; исследование компьютерных преступлений и иных негативных явлений в Рунете; проблемы международноправового сотрудничества в данной сфере.
Итак, предметная область интернет-права и предмет информационного права пересекаются. И у этих областей знаний много общего.
Поэтому интернет-право в настоящее время рассматривается, изучается и исследуется именно в рамках информационного права, и это
имеет свои причины, которые касаются единства предметов исследования этих отраслей знаний.
Однако все же остаются открытыми вопросы: что сегодня необходимо вкладывать в понятие «интернет-право» и в чем состоит его содержание и основные компоненты?
1
Грибанов Д. В. Правовое регулирование кибернетического пространства как совокупности информационных отношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург,
2003. С. 8.
§ 3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой…
185
Отталкиваясь от изложенных выше точек зрения, можно заключить,
что в настоящее время интернет-право — это новое самостоятельное направление юридической науки, и прежде всего информационного права.
В качестве объекта изучения интернет-права будут выступать сами
самостоятельные явления права и Интернета, а также все явления,
связанные с их взаимодействием, функционированием и развитием
как на международном, так и на национальном уровне.
В качестве предмета изучения интернет-права выступают правовые
нормы, правовые и иные отношения, которые возникают, изменяются
и прекращаются в области использования сети Интернет и всемирного виртуального пространства.
В связи с этим мы соглашаемся с теми учеными, которые рассматривают интернет-право как самостоятельное направление юридической науки, прежде всего в структуре международного частного и
публичного права и формирующегося информационного права. Хотя
очевидно, что интернет-право связано со всей системой права и касается по существу всех отраслей юридических знаний.
Анализ показывает, что сегодня складываются все предпосылки для
формирования интернет-права как центрального раздела и спецкурса
информационного права, а может быть, впоследствии и отдельной научной школы («научное направление — научная школа»). Для этого по
данной теме должен быть подготовлен не один доктор наук.
Сам термин «интернет-право», используемый в работе, по нашему
мнению, имеет право на существование по ряду причин: во-первых, исследуемая сфера является не просто международной, а планетарной и
интернациональной, во-вторых, этим термином пользуются специалисты (и юристы) многих стран и, в-третьих, он является равнозначным во
многих государствах и переводится без потери смысла на многие языки.
Например, во французском языке равнозначным этому понятию будет
Le Droit d’Internet, в английском — The Internet-law, в немецком — Des
Internets-Rechtes, в испанском — El derecho del Internet и т. д.
Новые термины, так или иначе связанные с интернет-средой, по
определению носят международный характер, формируются на базе разных языков, представителями разных стран. Поэтому термин «интернетправо» вполне, на наш взгляд, правомочен. Да, в большинстве случаев в
правоведении используются термины, состоящие из существительного
и прилагательного (например, «информационное право», «предпринимательское право»). Вместе с тем для обозначения исследуемого межотраслевого института и нового научного направления, на наш взгляд,
на сегодняшний день не существует подходящего прилагательного (например, «интернетное право», «интернетовское право» и т. п.). Кстати, в
русском языке тоже есть термины, состоящие из двух существительных,
186
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
причем одно из них — иностранное. В силу неразработанности понятийного аппарата равноценными и близкими понятию «интернет-право» в
данной работе можно считать — «кибернетическое право» и «право виртуального пространства». Анализ ст. 1 Федерального закона от 1 июня
2005 г. «О государственном языке Российской Федерации»1 позволяет
нам сделать заключение, что термин «интернет-право» — это неологизм,
и его можно определить как «иностранное слово, не имеющее общеупотребительных аналогов в русском языке». Следует также отметить, что
исследуемая среда является планетарной, а Интернет — это огромный
рынок товаров и услуг2 и для того, чтобы быть конкурентными и эффективными нам следует договариваться с другими странами на понятном
всем языке. Для этого нам необходимы четкие и равнозначные понятия.
Несмотря на некоторую неоднозначность словоупотребления, считаем,
что использование данной категории в юридической науке будет способствовать унификации понятийного аппарата, кроме того, ее употребление весьма удобно. В этой связи можно привести различные примеры
общеупотребительных слов, образованных при помощи существительного «Интернет», например «интернет-торговля», «интернет-адрес»,
«интернет-образование», «интернет-грамотность», «интернет-дневник»,
«интернет-технологии», «интернет-сообщество» и т. д. Повседневное использование многих из них и последовательное их закрепление в нормативных правовых актах — закономерный процесс.
С другой стороны, интернет-право есть также некое системное объединение норм и правил, которые призваны воздействовать на общественные отношения, складывающиеся по поводу использования совокупности компьютерных сетей и информационных ресурсов, принадлежащих множеству разнообразных субъектов: организаций и граждан.
Это объединение норм является децентрализованным. Оно не имеет
единого свода законов пользования сетью Интернет. Исследуемые
нормы права регулируют отношения субъектов в киберпространстве
и содержат предписания, дозволения, запреты и рекомендации, которые относятся к информационной деятельности в Интернете в целом3.
1
РГ. 2005. 7 июня.
2
Например, мировой рынок телекоммуникаций приносит в виде доходов порядка
600 млрд долл. США в год, мировой товарооборот электронной торговли превышает
3,5 трлн долл. США в год.
3
Правовые нормы в данной сфере имеют тесную связь и взаимодействие с моральноэтическими нормами. Ниже мы будем рассматривать в основном нормы права, которые
касаются функционирования Интернета. Морально-этическими и другими нормами
предполагается оперировать лишь в необходимых случаях. Исследование применения
данных норм в виртуальном пространстве Интернета — это большая специальная
проблема, которую еще предстоит исследовать.
§ 3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой…
187
При этом данные нормы имеют свою специфику, так как касаются
прежде всего Интернета в широком международном аспекте (т. е. всемирного кибернетического пространства) и одновременно связаны с
внутренними, национальными проблемами Интернета, например с
вовлечением Российской Федерации, ее граждан (владельцев серверов, провайдеров и др.) в интернет-отношения, связанные с реализацией сделок в Интернете, соглашений, процессов обмена информацией и т. д.
Однако может сложиться мнение, что интернет-право, хоть и представляет собой децентрализованное объединение норм и правил, полностью самостоятельно и независимо от общих правовых воззрений, и
прежде всего от сложившихся воззрений на систему права.
Мы считаем, что интернет-право не является таким самостоятельным явлением. Интернет-право — это часть или компонент всемирного кибернетического пространства1. Одновременно интернетправо — часть общей системы права. Однако, с нашей точки зрения,
оно не может считаться ни самостоятельной отраслью права, ни подотраслью какой-то одной отрасли права (скажем, формирующегося
информационного права). Оно представляет собой менее крупное образование — институт права.
И. Ф. Казьмин и В. М. Сырых утверждают, что правовой институт
представляет собой систему «взаимосвязанных норм, регулирующих
относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-то их компоненты, свойства»2. Юридическим критерием обособления определенной совокупности норм в конкретный
институт права, по мнению ученых, служат три признака:
1. Юридическое единство правовых норм (правовой институт как
целостное образование, характеризуется единством содержания его
норм, которое выражается в общих правовых понятиях, единстве правового режима регулируемых отношений, единых правовых принципах и т. д).
2. Полнота регулирования определенной совокупности общественных отношений (правовой институт может включать в себя
1
А. Б. Венгеров, говоря о сущности и назначении права, подчеркивал его «встроенность в само существование человеческой цивилизации, обеспечение стабильности,
устойчивости, упорядоченности общества, смягчение агрессивности, нахождение и
закрепление компромиссов вместо взаимоуничтожения, определение справедливости,
гуманности…» (Венгеров А. Б. Сущность и содержание, понятие и определение права /
Теория государства и права. М.: Юриспруденция, 1999. С. 319).
2
Казьмин И. Ф., Сырых В. М. Понятие системы права. Правовой институт, отрасль
права // Общая теория права / под ред. проф. А. С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ
им. Н. Э. Баумана, 1996. C. 180.
188
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
различные виды норм права — дефинитивные, запрещающие, обязывающие и т. д. Но все они в комплексе выражают все аспекты
правового регулирования соответствующей группы общественных
отношений. Поэтому каждый правовой институт выполняет свои
функции, уникален и не дублирует другие структурные элементы
системы права).
3. Обособление норм, образующих правовой институт, в главах,
разделах, частях нормативных правовых актов.
Авторы выделяют разные виды правовых институтов. Среди них
есть институты, которые регулируют лишь какое-то одно специфическое общественное отношение или даже один из его элементов
(например, институт потерпевшего, или подозреваемого, или обвиняемого в уголовно-процессуальном праве). Они делают вывод о
том, что обычно правовой институт выступает в виде сравнительно
небольшой общности норм, «специфика и автономность которой не
выходит за рамки одной отрасли права. В то же время отдельные так
называемые смешанные институты могут содержать нормы, характерные для разных отраслей права»1. Стоит согласиться с подобным
суждением авторов. Допустим, в трудовом и в административном
праве таким институтом, на наш взгляд, может выступать межотраслевой институт охраны труда. В конституционном, гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном праве — институт подведомственности. Институт права государственной собственности
находит свое закрепление в нормах конституционного, административного, гражданского и уголовного права. В историческом плане
можно вспомнить также об институте конфискации, который имел
закрепление в нормах гражданского, административного и уголовного права. Ряд исследователей включают в число межотраслевых
институтов — институты необходимой обороны, крайней необходимости, представительства и др.
Интернет-право, на наш взгляд, является именно таким «пограничным» (смешанным или комплексным) институтом, поскольку
здесь в определенных случаях одни и те же общественные отношения
урегулированы нормами различной отраслевой принадлежности. И в
этом смысле указанные нормы интернет-права образуют так называемый межотраслевой институт права.
Однако интернет-право, хотя и включает нормы различных отраслей права, тем не менее характеризуется единым предметом регулирования. Это свидетельствует о том, что данный институт — все же
обоснованное объединение норм информационного, международно1
Казьмин И. Ф., Сырых В. М. Указ. соч. C. 182.
§ 3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой…
189
го частного и публичного права, административного, гражданского
и финансового права. Существование интернет-права обусловлено
специфическими потребностями правового регулирования отношений в интернет-сфере вообще.
Совершенно очевидно, что в интернет-праве просматривается
некое единство предмета регулирования, касающееся правоотношений, связанных с Интернетом. В этой связи в следующих параграфах мы выделим нормы, которые по своей первичной юридической природе являются нормами гражданского, административного, уголовного права. Вместе с тем узловым вопросом регулирования правоотношений здесь будет выступать само киберпространство, правовые связи субъектов по поводу движения потоков
информации по каналам связи. Представим себе такое положение,
что в киберпространстве отсутствует сама сеть Интернет, тогда не
будет и киберпространства. В этом случае не будет существовать и
интернет-право.
Данный институт регулирует специфические отношения, касающиеся правового положения субъектов, действующих в данной
среде, и сопутствующие отношения, связанные с этим: право на
доступ к информации в Сети, отношения по охране авторских и
смежных прав в Интернете, отношения по электронному документообороту в Интернете, отношения, возникающие в сфере Интернет-торговли, отношения, связанные с регистрацией доменных
имен, отношения по обеспечению кибербезопасности и т. д. Таким
образом, системообразующими отношениями здесь выступают
правоотношения субъектов права по поводу оборота информации
в Интернете.
В связи с этим интернет-право в качестве комплексного межотраслевого института права можно определить как объективно обособившуюся внутри различных отраслей права (и прежде всего информационного,
международного частного и публичного права) совокупность взаимосвязанных правовых норм, объединенных общностью регулирования отношений в виртуальном пространстве Интернета.
В завершение следует отметить, что процесс становления комплексных межотраслевых или «пограничных» институтов, образующихся на стыке смежных отраслей права, например, гражданского и
семейного, административного и налогового, часто объясняют объективным перераспределением сферы правового регулирования между
отраслями права1.
1
См. об этом более подробно: Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева.
М.: Юристъ, 2006. С. 426.
190
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов…
права в киберпространстве. Источники интернет-права
Однако все же не ясно, какие же сегодня источники присущи интернет-праву как новому комплексному институту права? С нашей
точки зрения, интернет-право имеет собственные источники. Учитывая изложенное и тот факт, что интернет-право носит межгосударственный характер, к основным видам его источников можно отнести:
международные договоры (соглашения, хартии, обращения и др.), касающиеся Интернета; внутреннее информационное законодательство
и правовые обычаи.
Очевидно, что при определении содержания интернет-права важно
в первую очередь определить совокупность норм, регулирующих интернет-отношения и основные источники интернет-права, которые
характеризуют его особенности. При этом данные нормы охватывают
либо могут охватывать своим воздействием разнообразные «среды»
интернет-отношений, в соответствии с которыми может строиться вся
система норм и положений, регулирующих сферу кибернетического
пространства, и те разделы законодательства, с которыми оно связано.
Кроме того, отдельные нормы, регулирующие отношения в кибернетическом пространстве, могут формулироваться в виде отдельных
концепций, доктрин, деклараций. К их числу, скажем, можно отнести разработку актуальных проблем киберэкономики — электронные
деньги, реклама, маркетинг, электронные публикации, сетевые договоры (например, ст. 160, 434, 847 ГК РФ); пожелания скорейшего разрешения проблем правового регулирования электронного документооборота, а также разработку проблем информационной безопасности,
повышения юридической ответственности участников правоотношений в Интернете (в частности, Доктрина информационной безопасности РФ1 от 9 сентября 2000 г., Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.2, Стратегия развития информационного общества
в Российской Федерации3, утвержденная Президентом РФ 7 февраля
2008 г.) и др.
Иначе говоря, это в основном нормы российского права. Однако отношения в сфере кибернетического пространства регулируются
1
РГ. 2000. 28 сент. № 187.
2
Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобрена распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р // РГ. 2004. 7 окт. № 220.
3
РГ. 2008. 16 февр. № 34.
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов…
191
(причем в первую очередь!) и нормами международного права. Скажем, эти отношения сегодня регулируются Хартией глобального информационного общества1, принятой в июле 2000 г. в Окинаве, Конвенцией ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах, принятой в Нью-Йорке 23 ноября 2005 г.2, Декларацией о свободе обмена информацией в Интернете3, принятой Советом
Европы 28 мая 2003 г., Европейской декларацией о правах человека и
верховенстве права в информационном обществе 2005 г.4, Будапештской конвенцией о киберпреступности5 2001 г., Европейской конвенцией о трансграничном телевидении6 от 5 мая 1989 г. с изменениями,
внесенными Протоколом от 1 октября 1998 г., Европейской конвенцией о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия 2007 г., Соглашением между Правительством РФ и Европейским сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий7 от
16 ноября 2000 г., Соглашением между странами СНГ о сотрудничестве
в области информации8 от 9 октября 1992 г., Соглашением между странами СНГ о сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере компьютерной информации9 от 1 июня 2001 г., Декларацией принципов
построения информационного общества 2003 г. и Планом действий
Тунисского обязательства 2005 г., принятыми Всемирным саммитом
1
Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 51—56.
2
Россия приняла решение подписать Конвенцию. Распоряжение Правительства РФ
от 27 декабря 2006 г. № 1821-р «О подписании Конвенции Организации Объединенных
Наций об использовании электронных сообщений в международных договорах» //
Собрание законодательства РФ. 2007. 1 янв. № 1 (ч. II). Ст. 346. Текст Конвенции
официально опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
3
Декларация о свободе обмена информацией в Интернете. Принята на 840-м
заседании Комитета министров Совета Европы 28 мая 2003 г. // Документ в РФ
официально опубликован не был. СПС «Консультант Плюс». См. официальный текст
на английском языке: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=37031&BackColorInternet=999
9CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75
4
См.: http://www.ifap.ru/ofdocs/eu/dhrrlis.pdf
5
Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации (ETS № 185).
(Будапешт, 23 ноября 2001 г.) / текст перевода получен из Правового управления
Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Текст Конвенции официально
опубликован не был // Справочная правовая система ГАРАНТ.
6
См. об этом: распоряжение Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 1060-р
«О подписании Европейской Конвенции о трансграничном телевидении» // СЗ РФ.
2006. 31 июля. № 31 (ч. II). Ст. 3529.
7
Бюллетень международных договоров. 2001. № 11. С. 68—76.
8
Бюллетень международных договоров. 1993. № 10.
9
Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ
«Содружество». № 1 (37). С. 138—145.
192
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
по информационному обществу, международными договорами между
провайдерами России, США, Франции, Германии и других государств
в сфере заключения и исполнения сделок, сетевых договоров, договоров по оказанию интернет-услуг и др.
Исследование показало, что в настоящее время внутреннее информационное законодательство Российской Федерации и других стран
весьма обширно1. Однако оно пока, к сожалению, далеко от совершенства и требует разработки и принятия новых актов (в частности,
касающихся отношений в Интернете в целом и сохранения всемирного цифрового наследия каждым из государств в отдельности).
Среди действующих в этой сфере источников права можно
особо выделить Федеральные законы «Об электронной цифровой
подписи»2 от 10 января 2002 г., «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации»3 от 27 июля 2006 г., «О персональных данных»4 от 27 июля 2006 г., «О связи»5 от 7 июля 2003 г.,
«О техническом регулировании»6 от 27 декабря 2002 г., «Об обязательном экземпляре документов»7 от 29 декабря 1994 г., «О третейских судах в РФ»8 от 24 июля 2002 г., «О государственной автоматизированной системе “Выборы”»9 от 10 января 2003 г., «О противодействии экстремистской деятельности»10 от 25 июля 2002 г.,
«О государственном регулировании деятельности по организации
азартных игр»11 от 29 декабря 2006 г., «Об архивном деле в РФ»12 от
22 октября 2004 г., «О рекламе»13 от 13 марта 2006 г., Гражданский
кодекс РФ, Закон РФ «О защите прав потребителей»14 от 7 февраля
1992 г. и другие акты.
1
См., например: Просвирнин Ю. Г. Информационное законодательство: современное
состояние и пути совершенствования. Воронеж, 2000. С. 157—208.
2
РГ. 2002. 12 янв. № 6.
3
РГ. 2006. 29 июля. № 165.
4
Там же.
5
СЗ РФ. 2003. 14 июля. № 28. Ст. 2895.
6
РГ. 2002. 31 дек. № 245.
7
РГ. 1995. 17 янв. № 11—12.
8
СЗ РФ. 2002. 29 июля. № 30. Ст. 3019.
9
РГ. 2003. 15 янв. № 5.
10
РГ. 2002. 30 июля. № 138—139.
11
РГ. 2006. 31 дек. № 297.
12
РГ. 2004. 27 окт. № 237.
13
РГ. 2006. 15 марта. № 51.
14
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. 9 апр. № 15. Ст. 766; РГ. 1996. 16 янв. № 8.
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов…
193
Важную роль в регулировании данной сферы играли утратившие
с 1 января 2008 г. юридическую силу в связи с действием части четвертой ГК РФ1 законы: «Об авторском праве и смежных правах»2 от
9 июля 1993 г., «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»3 от 23 сентября 1992 г., «О правовой
охране топологий интегральных микросхем»4 от 23 сентября 1992 г.,
«О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров»5 от 23 сентября 1992 г., Патентный закон РФ6 от
23 сентября 1992 г.
Отдельные рассматриваемые нормы представлены в виде норм морали и этических стандартов саморегулирования. Так, Национальный
кодекс деятельности в области информатики и телекоммуникаций7,
принятый 27 мая 1966 г. Торгово-промышленной палатой России, содержит этические стандарты саморегулирования, действующего на
основе законодательства России и международного права. И он выступает лишь в роли средства самодисциплины, а также предназначен
для использования судами в качестве справочного документа в рамках
соответствующего законодательства (разд. 1 Кодекса). Большое практическое значение для этой сферы имеют также Резолюции российского Интернет-форума (РИФ), которые содержат синтез мнений и
конкретные предложения специалистов в сфере регулирования Интернета8.
Большая совокупность рассматриваемых норм несет отпечаток
сложившихся международных отношений, которые отражены в конкретных соглашениях и которыми пользовались и пользуются сейчас
участники многообразных интернет-отношений.
Среди них, например, многочисленные международные соглашения по вопросам интеллектуальной собственности (в частности, Парижская конвенция по охране промышленной собственности 1883 г.9).
23 декабря 1977 г. СССР ратифицировал Договор о патентной коопе1
РГ. 2006. 22 дек. № 289.
2
РГ. 1993. 3 авг. № 147.
3
РГ. 1992. 20 окт. № 229.
4
РГ. 1992. 21 окт. № 230.
5
РГ. 1992. 17 окт. № 228.
6
РГ. 1992. 14 окт. № 225.
7
Национальный кодекс деятельности в области информатики и телекоммуникаций // Копылов В. А. Информационное право. М.: Юристъ, 1997. С. 306—308.
8
См., например: {http://2008.rif.ru/files/resolution--rif-2008.pdf}
9
Собрание постановлений Правительства СССР. 1965. № 4. Ст. 23.
194
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
рации 1970 г.1 Помимо этого, в отношениях между государствами —
участниками СНГ с 1 января 1996 г. действует Евразийская патентная
конвенция 1994 г.2
Среди коллизионных норм, регулирующих отношения в этой сфере можно особо выделить Соглашение между государствами — участниками СНГ о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, вступившее в силу для России
19 декабря 1992 г3.
Многосторонним соглашением в области авторского права выступает и Бернская конвенция об охране литературных и художественных
произведений 1886 г.4, пересмотренная в Стокгольме в 1967 г. и Париже в 1971 г. Важным соглашением в этой области является Всемирная
конвенция об авторском праве 1952 г., подписанная в Женеве и дополненная на Конференции в Париже в 1971 г.5
При отсутствии необходимых законов, регулирующих сферу Интернета и мирового виртуального пространства, необходимо признать
источниками интернет-права также международные обычаи, основанные на последовательном и длительном применении одних и тех
же правил, в ходе правоприменительной информационной деятельности.
Мы считаем, что обычаи, в основе которых лежат принципы суверенитета и равенства государств, обязательны для всех стран. Что же
касается других обычаев, то они обязательны для того или иного государства в случае, если они им в какой-либо форме признаны (например, правовой обычай делиться информацией между государствами
о готовящихся киберпреступлениях, вытекающий из Конвенции по
борьбе с киберпреступностью 2001 г.).
Кроме международно-правовых обычаев имеют место в интернетотношениях обычаи информационного обмена, контактов и др., которые в настоящее время находят широкое применение в Интернете.
Процессы правообразования в интернет-сфере можно сравнить и
проводить аналогию с тем, что происходило на протяжении веков с
морским правом и правом вооруженных конфликтов. Например, долгое время морское право регулировалось исключительно обычаями.
1
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с
иностранными государствами. Вып. 34. М., 1980. С. 55—89.
2
СЗ РФ. 1996. 13 мая. № 20. Ст. 2323.
3
Вестник ВАС РФ. 1992. № 1.
4
Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М.: Логос, 1993. С. 500—530.
5
Собрание постановлений Правительства СССР. Отдел второй. 1973. № 24. Ст. 139.
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов…
195
Лишь с появлением в 1958 г. Женевских конвенций о морском праве1
можно говорить о системе специальных норм права, регулирующих
безопасность мореплавания, охрану окружающей морской среды, а
также других вопросов судоходства2. Все эти отношения сегодня находятся в постоянной взаимосвязи и взаимозависимости и составляют
единое целое, благодаря воздействию на них правовых норм. Можно
предположить, что подобная ситуация может повториться и в отношении совокупности тех отношений, которые входят в предметную область интернет-права.
На сегодняшний день пока не выяснено: что следует понимать в
интернет-праве под судебной практикой? Под судебной практикой
здесь необходимо понимать проводимые в решениях взгляды судей
на какой-либо правовой вопрос в отношении деятельности субъектов в киберпространстве, имеющие руководящее значение при
решении судами аналогичных вопросов в дальнейшем3. Подобный
источник права имеет особое значение в ряде стран, причем в некоторых из них он является основным. Такое положение существует
в Великобритании, частично в США, Новой Зеландии, Канаде, Австралии, Индии.
Значение судебного прецедента в нашем случае состоит в придании
нормативного (общеобязательного) характера решению суда по конкретному делу, касающемуся отношений субъектов в Интернете. Для
признания судебной практики источником интернет-права (т. е. чтобы
судебное решение приравнять к закону) необходимо существование
действительно независимой и развитой судебной системы, высокого
профессионализма судебного корпуса, а также устоявшихся традиций
той или иной правовой системы.
В Российской Федерации судебная практика обычно не рассматривается как источник права вообще, так и интернет-права в отдельности, несмотря на то, что постановления пленумов Верховного Суда
1
См.: Конвенцию о территориальном море и прилежащей зоне, подписанную в
Нью-Йорке представителем СССР 30 октября 1958 г., Конвенцию об открытом море,
подписанную в Нью-Йорке представителем СССР 30 октября 1958 г., Конвенцию о
континентальном шельфе, подписанную в Нью-Йорке представителем СССР 31 октября 1958 г. / Указ Президиума Верховного Совета СССР «О ратификации Конвенций
по морскому праву» от 20 октября 1960 г. // Ведомости ВС СССР. 1960. 20 окт. № 42.
Ст. 390.
2
Следует отметить, что ряд государств, не присоединившихся к Конвенции, до сих
пор пользуются нормами обычного права.
3
См. более подробно: Богуславский М. М. Международное частное право: учебник.
М.: Юристъ, 2002. 77—78.
196
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ1 фактически обязательны для
нижестоящих судов. В этой связи можно согласиться с мнением профессора М. Н. Марченко о том, что «применительно к отдельным отраслям права и соответствующим им отраслям юридической науки
признание прецедента, а еще шире — судебной практики в качестве
источника права, безусловно, будет создавать благоприятные условия
и предпосылки для их дальнейшего развития и совершенствования»2.
Думается, что Российской Федерации важно в свете вхождения в
мировое информационное сообщество хотя бы частично признать судебную практику в качестве источника интернет-права. И здесь еще
предстоит немало поработать ученым и практикам для реализации
этой идеи.
Как показывает анализ, удельный вес названных видов источников интернет-права в разных государствах неодинаков. Кроме того, в
одной и той же стране, например в Российской Федерации, в зависимости от того, о каких отношениях в кибернетическом пространстве
идет речь, применяются нормы, содержащиеся в различных источниках.
В этом смысле нормы интернет-права выступают в виде определенных правил (образцов) поведения в виртуальном (и материальном, когда
это необходимо) пространстве, которым должны следовать все субъекты
права. В этой связи можно выделить признаки норм интернет-права:
1) они выступают правилами (образцами) поведения в Интернете;
2) регулируют общественные отношения в этой среде; 3) создаются в
результате сознательно-волевой деятельности людей; 4) носят общеобязательный характер; 5) обеспечиваются в необходимых случаях
соответствующими средствами воздействия (например, коллективного, корпоративного), в том числе принудительной силой государства;
6) содержат предписания, дозволения, запреты, а также рекомендации; 7) обусловлены уровнем развития общества.
Сказанное позволяет выделить следующие особенности социального регулирования отношений в кибернетическом пространстве Интернета:
1
В отношении полномочий Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ по
данному вопросу ситуация выглядит более определенной, так как его постановления
обязательны для арбитражных судов в Российской Федерации (п. 2 ст. 13 Федерального
конституционного закона 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской
Федерации» от (ред. от 25 марта 2004 г., с изм. от 12 июля 2006 г.) // РГ. 1995. 16 мая.
№ 93.
2
Марченко М. Н. Является ли судебная практика источником российского права? //
Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М.: Юристъ, 2002.
С. 533.
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов…
197
1) социальное регулирование этой среды является не чисто правовым, нормативным. Оно использует как нормативные (нормы морали,
этики и др.), так и ненормативные регуляторы (ценностный, директивный, информационный, технический);
2) поскольку мировые сети не могут быть собственностью одного
субъекта (человека, организации, страны и др.), то социальное регулирование основывается на принципах правового регулирования, саморегулирования и сорегулирования;
3) информационно-правовая деятельность различных субъектов
права в Интернете зачастую носит международную окраску и осуществляется на базе норм международных договоров и национального законодательства;
4) оценка эффективности правового регулирования интернет-отношений осуществляется субъектами разных стран; можно прогнозировать, что в скором времени станет возможным выведение единых
показателей эффективности регулирования в области всемирного кибернетического пространства.
С точки зрения информационного права возникает множество правовых проблем, связанных с деятельностью субъектов интернет-отношений. Обозначим их, но сначала сформулируем несколько принципиальных выводов.
1. Исследуя совокупность существующих законов, применяемых к
участникам интернет-отношений в странах Европы и США, мы можем сделать вывод о том, что не существует никакой потребности введения какого-то глобального, общемирового, специфического закона
для Интернета. В рассматриваемой среде, где любой тип информационной деятельности может быть осуществлен самостоятельно, существующие правила уже регулируют какую-либо свою область (рекламу,
налоговую систему, интеллектуальную собственность). Хотя определенные международные (наднациональные) нормы здесь необходимы.
2. Межграничные и межнациональные цифровые сети приводят к
существенной модификации (изменению) обычных способов регулирования. С одной стороны, государственное регулирование должно
соединяться (комбинироваться) с саморегулированием субъектов интернет-отношений (участников), т. е. речь идет о вмешательстве публичных органов государственной власти в Интернет с целью разъяснения принципов регулирования, а также для превентивных действий
против совершения различных правонарушений в сетях. С другой стороны, учитывая границы, присущие любой чисто национальной инициативе, международное сотрудничество (кооперация) государств в
этой области будет как никогда полезно для защиты публичных интересов субъектов интернет-отношений, в которых доминирует частная
198
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
инициатива (частный интерес). Иными словами, Интернет и цифровые сети выявляют двойную взаимозависимость — между публичными
и частными субъектами (участниками) и между самими государствами. Все это делает очень сложным выработку и осуществление любой
политики в этой области.
3. Правительства разных государств должны определять общие
стратегические направления, обеспечивающие координацию межгосударственных позиций по проблемам Интернета с различными
учреждениями и организациями: Советом Европы, ЮНСИТРАЛ,
Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР),
Всемирной торговой организацией (ВТО), Всемирной организацией
интеллектуальной собственности (ВОИС) и др. Сегодня координация
в этой области кажется недостаточной с общепланетарной точки зрения. Необходимо как можно скорее сформировать межведомственный
координирующий орган, наделенный легитимной силой и способный
влиять на работу публичных служб и частных участников в Сети. Главная цель такого органа — способствовать выработке общих позиций на
международных переговорах по Интернету. Так, после запуска первого
искусственного спутника Земли в октябре 1957 г. Генеральная Ассамблея ООН в 1959 году учредила постоянный орган — Комитет по использованию космического пространства в мирных целях, в состав которого первоначально входили 24 государства, а в настоящее время —
65 государств. Аналогичная инициатива может появиться и в отношении динамично развивающегося организма — Всемирной паутины.
4. Мир сетей находится в постоянной эволюции. В этой связи
функции наблюдения и постоянного анализа будут крайне важны и
полезны. Никакое решение не может быть высказано раз и навсегда.
Необходимо следовать за эволюцией цифровых сетей, чтобы наилучшим образом решать острые юридические проблемы, сопутствующие
деятельности субъектов в Интернете. Именно постоянно действующий координирующий орган (ячейка) мог бы привлекать все заинтересованные стороны к решению насущных проблем.
И в этом контексте встает задача решения проблем, связанных с
совершенствованием регулирования мировой инфраструктуры Интернета. Среди этих проблем можно выделить пять исходных. Они являются сегодня предметом углубленного изучения (учитывая их значимость и актуальный характер современных интернет-отношений):
1) защита персональных данных и частной жизни в Сети (одна из наиболее чувствительных тем для пользователей); 2) правовое регулирование электронной торговли, обеспечение безопасности сделок в Интернете; 3) защита интеллектуальной собственности, стимулирующая
появление новых электронных продуктов в Сети; 4) борьба против
§ 5. Правовое регулирование деятельности сетевых СМИ
199
незаконного содержания информации и противоправного поведения
в Сети и 5) адаптация правового регулирования электронных сообщений и онлайн-услуг к смежным явлениям информатики, аудиовизуального распространения и средствам телекоммуникаций.
§ 5. Правовое регулирование деятельности сетевых СМИ
Интернет можно рассматривать как особую среду, где может действовать большое число печатных и электронных СМИ: ведомственных, общих, отраслевых, специализированных. В кибернетическом
пространстве существуют также и особые средства массовой информации. Некоторые из них зарегистрированы как обычные СМИ, некоторые, несмотря на то что не имеют регистрации, фактически выполняют функции СМИ.
Под Интернет-СМИ (e-media) мы понимаем зарегистрированный в
установленном законом порядке в качестве СМИ регулярно обновляемый
информационный ресурс, расположенный по определенному адресу (адресам) в российской зоне Интернета, который пользуется популярностью и
имеет постоянную аудиторию.
Таким образом, можно выделить следующие признаки ИнтернетСМИ:
— наличие регистрации в органе Минсвязи;
— обновление и оперативность;
— наличие собственной аудитории;
— доступность благодаря навигации в Интернете;
— гипертекстовый характер представления информации;
— наличие редакционной ответственности.
Социологические опросы показывают еще слабое доверие потребителей к цифровой информации. Серьезные дискуссии вызывает
также вопрос, связанный с обновлением сетевых СМИ. Следует отметить, что большинство интернет-изданий обновляется ежедневно
или даже непрерывно в течение дня. Благодаря такой оперативности и
мобильности инетрет-ресурсы могут использоваться в качестве источников информации традиционных СМИ. Сетевые СМИ ориентированы совершенно на другую аудиторию (как правило, на молодежную).
Многочисленные газеты и журналы имеют свои «представительства» в
интернет-пространстве. Они часто обязывают журналистов дублировать материалы на сайтах или делать «укороченные копии» выпусков,
репортажей или статей.
Можно выделить несколько целей создания интернет-СМИ:
— создание еще одной информационной площадки в целях поддержания традиционного СМИ (например, ведущей газеты или журнала);
200
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
— используется новая форма привлечения внимания и бóльшей
аудитории к уже существующему традиционному СМИ (портал используется как рекламная сетевая площадка). Это также форма обратной связи, где слушатель, зритель может задать вопрос и получить
сразу ответ благодаря интерактивному общению;
— Интернет-СМИ используется как форма привлечения дополнительных средств и рекламы (например, сайт радиостанции «Эхо Москвы», сайт газеты «Московский комсомолец» и др.). На нем могут
размещаться блоги тех экспертов и журналистов, которых нельзя дать
в эфир согласно выданной лицензии (например, сайт музыкальной
радиостанции «Милицейская волна»);
— Интернет-СМИ составляет отдельный проект, создаваемый для
постепенной трансформации традиционных СМИ в новую форму, например, когда обычная газета создает еще интернет-радио, интернеттелевидение, выкладывает видеоролики (например, сайт газеты «Комсомольская правда). Таким образом, традиционное СМИ постепенно
«уходит» в новый формат (радио «Свобода», радио «Голос Америки»,
радио «София»);
— Интернет-СМИ представляет способ прекращения деятельности
традиционного СМИ (традиционное СМИ полностью не исчезает, а
остается в Интернете).
Регистрация электронных СМИ. Процедура регистрации сетевых
СМИ мало отличается от процедуры регистрации обычных (например, телепрограмма, радиопрограмма, кинопрограмма). Вместе с тем
существуют и особенности, так как электронные СМИ не имеют таких
характеристик, как тираж; объем издания (в листах или страницах);
формат издания (A3, A4) и др. Сама электронная форма распространения порой делает нецелесообразным посылать в какие-либо организации обязательные экземпляры традиционных документов.
В 2008 г. в Совете Федерации и Общественной палате проходила
широкая дискуссия об обязательной регистрации интернет-сайтов с
аудиторией не менее тысячи посещений в день в качестве СМИ. По
мнению авторов готовящихся поправок, это вполне соответствует
ст. 12 Закона «О средствах массовой информации». Нужно отметить,
что подобные обсуждения оказались малопродуктивными. Цель подобных нововведений была очевидна — российское законодательство о СМИ не допускает «распространения слухов под видом достоверных сообщений», требуя от журналистов тщательной проверки
публикуемых материалов (ст. 51). Нужно отметить, что на заключительной стадии дебатов сенаторы пришли к очевидному выводу, что
поправки не должны касаться сайтов знакомств, поисковых систем
и блогов. Подобная полемика в то же время проходила в Израиле,
§ 5. Правовое регулирование деятельности сетевых СМИ
201
правда, порог регистрации в этой стране начинался с 50-тысячной
аудитории.
Можно выделить еще некоторые преимущества, которые дает регистрация интернет-ресурса в качестве средства массовой информации.
Прежде всего это:
— возможность легально заниматься рекламным бизнесом;
— возможность привлекать государственные и иные заказы;
— возможность аккредитации в государственных учреждениях и
получение полноценного журналистского доступа к информации;
— любая информация, размещенная на сайте оператора, будет
иметь юридическую силу и считаться официальным сообщением
СМИ.
Следует отметить, что рассмотрение информационных споров будет осуществляться не с привлечением правоохранительных органов,
а Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных
технологий и массовых коммуникаций. Таким образом, всеми спорными вопросами редакционной политики занимается Минсвязи, а
не МВД. Это связано с тем, что на зарегистрированные сетевые СМИ
полностью распространяется Закон «О средствах массовой информации». В том случае, когда у правоохранительных органов возникают
вопросы в отношении вредной информации, размещенной на таких
ресурсах, то данные проблемы первоначально должны решаться надзорным органом в сфере связи и массовых коммуникаций. В этом
случае органы надзора могут сделать сетевому СМИ несколько предупреждений. Если же сайт не зарегистрирован как СМИ, сразу начинается работа правоохранительных органов.
Для того что начать регистрацию СМИ, следует определить:
— наименование электронного СМИ;
— форму периодического издания;
— информационную направленность;
— тематику;
— объем рекламы;
— кандидатуры учредителей;
— язык периодического издания;
— предполагаемую периодичность выпуска;
— предполагаемую территорию распространения;
— источники финансирования СМИ.
Для регистрации инетрнет-СМИ необходимы следующие документы:
1. Заявление о регистрации СМИ, которое подается в печатанном
виде в установленной форме. В графе «форма периодического распространения» должно быть указано: «электронное периодическое
202
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
издание». В графе «адрес учредителя» и «адрес редакции» указывается
адрес постоянной регистрации учредителя СМИ и фактическое местонахождение редакции (с написанием почтового индекса, названия
города, области, края, республики в составе Российской Федерации,
названия улицы, номера дома). Таким образом, в случае регистрации
исчезает анонимность, которая присуща интернет-порталам, работающим без регистрации. В графе «территория распространения» должны быть указаны (отдельно или в сочетании) сведения: «Российская
Федерация», «зарубежные страны».
2. Доверенность на подачу документов и ведение дел в регистрирующем органе, а также на получение свидетельства о регистрации
СМИ.
3. Заверенная в соответствии с действующим законодательством РФ
копия устава организации (при подаче заявления о регистрации СМИ
юридическим лицом). При этом заявитель вправе оговорить, какие
сведения, содержащиеся в уставе, составляют коммерческую тайну.
4. Свидетельство о государственной регистрации учредителя СМИ
(нотариально заверенная копия).
5. Заверенная копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе учредителя СМИ (при подаче заявления о регистрации
СМИ юридическим лицом).
6. Заверенная копия выписки из Единого государственного реестра
юридических лиц (при подаче заявления о регистрации интернетСМИ юридическим лицом).
7. Ксерокопия паспорта — (при подаче заявления о регистрации
СМИ учредителем — физическим лицом).
8. Документ (в свободной форме) о фактическом адресе (с почтовым индексом) учредителя — для ведения переписки или отправки готового свидетельства. Соучредители для этих целей указывают единый
адрес.
9. Документ, подтверждающий право на товарный знак (если имеется).
10. Оригинал-макет предполагаемого издания (для регистрации
интернет-СМИ эротического характера).
В случае подачи заявления о регистрации СМИ иностранным юридическим лицом представляются заверенные копии документов представительства данного юридического лица на территории Российской
Федерации.
При регистрации СМИ представляются документы об уплате государственной пошлины, размер которой устанавливается в зависимости от характера СМИ. Срок регистрации интернет-СМИ обычно
составляет несколько месяцев со дня подачи указанных документов.
§ 5. Правовое регулирование деятельности сетевых СМИ
203
Зарегистрированное средство массовой информации не может
быть повторно зарегистрировано в регистрирующем органе. В случае
установления судом факта повторной регистрации законной признается первая по дате регистрация.
Перерегистрации средства массовой информации осуществляется
также в случае смены учредителя, изменения состава соучредителей,
изменения его названия, языка, формы периодического распространения массовой информации, территории распространения его продукции. Перерегистрация средств массовой информации осуществляется в том же порядке, что и их регистрация. Не допускается перерегистрация средства массовой информации, деятельность которого
прекращена судом.
При изменении местонахождения редакции, периодичности выпуска и максимального объема средства массовой информации учредитель обязан в месячный срок письменно уведомить об этом регистрирующий орган.
Отказ в регистрации средства массовой информации возможен
только по следующим основаниям:
1) если заявление подано от имени гражданина, объединения граждан, учреждения, организации, не обладающих правом на учреждение
средств массовой информации в соответствии с законодательством;
2) если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности;
3) если название, примерная тематика и (или) специализация средства массовой информации представляют злоупотребление свободой
массовой информации;
4) если регистрирующим органом ранее зарегистрировано средство
массовой информации с теми же названием и формой распространения массовой информации.
Извещение об отказе в регистрации направляется заявителю в
письменной форме с указанием оснований отказа.
Заявление о регистрации средства массовой информации возвращается заявителю без рассмотрения, с указанием основания возврата:
— если заявление подано с нарушением требований Закона
«О средствах массовой информации»;
— если заявление от имени учредителя подано лицом, не имеющим на то полномочий;
— если не уплачена государственная пошлина.
После устранения нарушений заявление принимается к рассмотрению.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации может быть признано недействительным исключительно судом в поряд-
204
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
ке гражданского судопроизводства по заявлению регистрирующего
органа только в случаях:
1) если это свидетельство получено обманным путем;
2) если средство массовой информации не выходит в свет (в эфир)
более одного года;
3) если устав редакции или заменяющий его договор не принят и
(или) не утвержден в течение трех месяцев со дня первого выхода в
свет (в эфир) данного средства массовой информации;
4) если имела место повторная регистрация данного средства массовой информации.
С наличием регистрации связан режим специальной редакционной
ответственности средств массовой информации. Основным ответственным субъектом здесь признаются лица, обладающие специальными знаниями в этой сфере (например, ответственный редактор или
выпускающий редактор). Данный режим отличается от общего некоторым количеством особенностей. Например, это касается российской
судебной практики по делам о защите чести и достоинства граждан и
юридических лиц. Российские суды руководствуются положениями п.
5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г.
№ 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства, а
также деловой репутации граждан и юридических лиц». В нем устанавливается, что если оспариваемые сведения были распространены
в средствах массовой информации, то надлежащими ответчиками являются автор и редакция соответствующего средства массовой информации. Если эти сведения были распространены в средстве массовой
информации с указанием лица, являющегося их источником, то это
лицо также является надлежащим ответчиком. При опубликовании
или ином распространении не соответствующих действительности порочащих сведений без обозначения имени автора (например, в редакционной статье) надлежащим ответчиком по делу является редакция
соответствующего средства массовой информации, т. е. организация,
физическое лицо или группа физических лиц, осуществляющие производство и выпуск данного средства массовой информации. В случае,
когда редакция средства массовой информации не является юридическим лицом, к участию в деле в качестве ответчика может быть привлечен учредитель данного средства массовой информации.
Кроме того, регистрация сетевого СМИ связана с некоторыми обязательствами по распространению информации. В частности, редакция обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок:
— вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации;
Контрольные вопросы
205
— поступившее от органа, зарегистрировавшего данное средство
массовой информации, сообщение, касающееся деятельности редакции;
— заявления учредителя этого средства массовой информации.
Государственные средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 13 января
1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
Редакции государственных средств массовой информации обязаны
незамедлительно и на безвозмездной основе передавать в эфир по требованию государственных органов оперативную информацию по вопросам пожарной безопасности.
Кроме того, существуют также ограничения на распространение
информации в СМИ. Так, распространение выпусков специализированных радио- и телепрограмм эротического характера без кодирования сигнала допускается только с 23 часов до 4 часов по местному
времени, если иное не установлено местной администрацией. Розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в запечатанных прозрачных упаковках и в специально
предназначенных для этого помещениях, местонахождение которых
определяется местной администрацией.
Следует отметить, что данные положения вполне применимы для
зарегистрированного в установленном порядке сетевого средства массовой информации.
Контрольные вопросы
1. Какие виды связи вы знаете?
2. Охарактеризуйте государственное регулирование в сфере связи и массовой информации.
3. Что такое Интернет с точки зрения современного правопонимания?
4. Назовите особенности регулирования интернет-отношений.
5. Что такое кибернетическое пространство? Какие его характеристики влияют на формирование информационного права?
206
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
6. Перечислите возможные способы социального регулирования поведения субъектов информационного права в
киберпространстве.
7. Перечислите основные проблемы, стоящие в сфере
функционирования сетей международного информационного обмена.
Нормативные акты и судебная практика
1. Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
2. О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ // РГ. 2002.
30 июля. № 138—139.
3. О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 // РГ. 1992. 8 февр. № 32.
4. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» // СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Рассолов И. М. Право и Интернет: теоретические проблемы. Монография. М.: Норма, 2009.
3. Рассолов И. М. Правовые проблемы обеспечения кибербезопасности в России и зарубежных странах // Политика и общество. 2009.
№ 4 (58).
4. Рассолов И. М. Киберпространство и позитивное право // Политика
и общество. 2009. № 3.
5. Тедеев А. А. Проблемы и условия правового регулирования интернет-отношений // Информационное право. 2008. № 4.
6. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во
Проспект, 2009.
7. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
8. Bertrand A. Internet et le droit / A. Bertrand, Th. Piette-Coudol. Paris:
Presses Universitaires de France, 1999.
9. Chamoux J.-P. Droit de la communication / J.-P. Chamoux. Paris: Presses
Universitaires de France, 1994.
10. Fеral-Schuhl. Ch. Cyberdroit. Le droit а l’épreuve de l’internet / Ch. FеralSchuhl. Paris: Dunod, 2000.
Рекомендуемая литература
207
11. Goldsmith J. Grounding the Virtual Magistrate / J. Goldsmith, L. Lessig //
Lessig. Режим доступа: http://www.lessig.org/content/articles/works/
magi-strate.html
12. Johnson D. R. Law and Borders — The Rise of Law in Cyberspace /
D. R. Johnson, D. G. Post // Cyberspace Law Institute. Режим доступа:
http://www.cli.org/X0025_LBFIN.html
13. Huet J. Droit de l’Informatique et des Télécommunications / J. Huet,
H. Maisl. Paris: Litec, 1989.
14. Katsh M. E. Law in Digital World / M. E. Katsh. Oxford: Oxford University
Press, 1995.
15. Lessig L. Reading the Constitution in Cyberspace // Emory Law. Режим
доступа: http://www.law.emory.edu/ELJ/volumes/sum96/lessig.html
16. Post D. G. Anarchy, State, and the Internet: An Essay on Law-Making in
Cyberspace // Temple University. Режим доступа: http://www.temple.
edu/lawschool/dpost/Anarchy.pdf
ГЛАВА 7. ОТНОШЕНИЯ
В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДСТВ…
МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
План главы
1. Правовой статус средства массовой информации.
2. Общие принципы работы средств массовой информации.
3. Правовые формы организации деятельности средств массовой
информации.
4. Специальная редакционная ответственность средств массовой
информации.
§ 1. Правовой статус средства массовой информации
Историю развития СМИ в нашей стране условно можно разделить
на три этапа: дореволюционный, советский и современный. В дореволюционный период законодательство о СМИ развивалось преимущественно как законодательство о цензуре. Во времена, когда страны нынешней Европы провозгласили свободу печати и выражения мнений,
в царской России впервые появился документ, узаконивший цензуру.
Так, в 1763 г. был издан указ Екатерины II, запретивший распространять отдельные сочинения, «которые служат к преобращению нравов».
Затем Павел I в апреле 1800 г. издал собственный указ, запретивший
ввозить из-за границы любые печатные издания, включая ноты. Таким
образом, в досоветскую эпоху законодательство о печати развивалось
как законодательство о цензуре.
Ситуация в корне не поменялась и в советское время. В этой связи следует вспомнить Декрет СНК РСФСР «О печати»1 от 28 октября
1917 г., где было сказано: «Всякий знает, что буржуазная пресса есть
одно из могущественнейших оружий буржуазии. Особенно в критический момент, когда новая власть, власть рабочих и крестьян, только
упрочивается, невозможно было целиком оставить это оружие в руках
врага, в то время как оно не менее опасно в такие минуты, чем бомбы и
пулеметы. Вот почему и были приняты временные и экстренные меры
пресечения потока грязи и клеветы, в которых охотно потопила бы мо1
Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. 28 окт. № 1.
§ 1. Правовой статус средства массовой информации
209
лодую победу народа желтая и зеленая пресса». На основании этого
было закрыто около сотни газет. Однако Декрет устанавливал: этот запрет имеет временный характер и будет отменен особым указом по наступлении нормальных условий общественной жизни1. Такие времена
наступили только в 1990-е гг. А именно в результате принятия первого
Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации»2
от 12 июня 1990 г. № 1552-1. Он был разработан тремя авторитетными
учеными М. А. Федотовым, М. Ю. Батуриным и В. Л. Энтиным. Таким
образом, до принятия советского закона «О печати» в нашей стране не
существовало отдельного комплексного акта, регулирующего целый
блок однородных отношений в среде массовой информации, объединяемых в одноименный институт информационного права. Указанный закон заложил основы для развития свободной прессы в нашей
стране. В нем были провозглашены важнейшие принципы информационного права, состоящие в том, что печать и другие средства массовой информации свободны, а цензура запрещена.
Детальное развитие и подлинную реализацию указанных нормпринципов и положений осуществил российский Закон «О средствах
массовой информации», который, несмотря на всю критику, обрушившуюся на него и его разработчиков за последние годы, продолжает
существовать и поныне. Правильность этой позиции подтверждает и
Конституция РФ.
Особенность действующего закона «О средствах массовой информации» состоит в следующем:
— он устанавливает презумпцию свободы СМИ, таким образом
свобода СМИ презумируется и не нуждается в обосновании и доказательстве3;
1
Помимо этого был создан Революционный Трибунал Печати, который рассматривал
преступления и проступки против народа, совершаемые путем использования печати.
К преступлениям и проступкам путем использования печати относились всякие
сообщения ложных или извращенных сведений о явлениях общественной жизни,
поскольку они являлись посягательством на права и интересы революционного народа,
а также нарушения узаконений о печати, изданных советской властью. Революционный
Трибунал Печати состоял из 3 лиц, избираемых на срок не более 3 месяцев Советом
рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (положения Декрета СНК РСФСР от
28 января 1918 г. «О Революционном Трибунале Печати» // Газета Рабочего и Крестьянского Правительства». 1918. 22 февр. № 30).
2
3
Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 372-1.
Эта позиция находит все более детальное закрепление в европейских документах.
К примеру, это вытекает из положений Рекомендации Совета Европы № R (99) 1
«О мерах по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации» от
19 января 1999 г. Причем этот рекомендательный акт вводит в оборот категорию
«политический плюрализм» и «культурный плюрализм» и раскрывает их содержание.
210
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
— закон вводит уведомительную регистрацию СМИ (регистрация
осуществляется по заявлению установленного образца согласно ст. 10);
— он устанавливает общую редакционную ответственность (в противовес подзаконным актам и актам высших органов судебной власти,
которые фактически вводят в РФ специальную редакционную ответственность по принципу: «за неимением автора — редакция, за неимением редакции — учредитель и т. д.»;
— закон вводит положение, согласно которому статус журналиста
производен от статуса СМИ (ст. 1, 47, 48, 52);
— он относит организацию работы региональных СМИ к ведению
субъектов РФ (что подтверждает ст. 72 Конституции РФ, в противовес
тому, что информация и связь согласно п. «и» ст. 71 Конституции отнесена к ведению РФ);
— из текста закона вытекает обязанность принятия других законодательных актов, в частности закона об издательском деле (ст. 21); закона о государственной коммерческой и иной тайне (ст. 40) и др.
§ 2. Общие принципы работы средств
массовой информации
Важным принципом работы российских СМИ является презумпция
их свободы, которая вытекает из положения ст. 1 Закона и состоит в отсутствии ограничений на:
— поиск, получение, производство и распространение массовой
информации;
— учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими;
— изготовление, приобретение, хранение и эксплуатацию технических
устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации.
Таким образом, независимые средства массовой информации выступают важным институтом гражданского общества и развитой демократии.
Подлинное свободное развитие СМИ является важным индикатором для
определения характера политического режима того или иного государства.
Следующим принципом, влияющим на работу СМИ, является недопустимость цензуры1. По общему правилу цензура массовой инфор1
Под цензурой понимается требование от редакции средства массовой информации
со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или
общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы
(кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно
наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей.
§ 2. Общие принципы работы средств массовой информации
211
мации не допускается. Запрещается создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации.
Вместе с тем определенные ограничения свободы печати и других
средств массовой информации допускаются в условиях чрезвычайного
и военного положения (п. «б» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»1,
п. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г.
№ 1-ФКЗ «О военном положении»2).
Ограничение доступа к информации для журналистов существует
и на территории (объекте) проведения контртеррористической операции. Так, при освещении контртеррористической операции запрещается распространение в средствах массовой информации сведений
о специальных средствах, технических приемах и тактике проведения
такой операции, если их распространение может препятствовать проведению контртеррористической операции или поставить под угрозу
жизнь и здоровье людей.
Важным принципом деятельности СМИ является недопустимость
злоупотребления свободой массовой информации. В частности, не допускается использование средств массовой информации в иных целях,
не предусмотренных действующим законодательством (например,
в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения
сведений, составляющих тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической
деятельности или публично оправдывающих терроризм, а также распространения сведений о способах, методах разработки, изготовления
и использования, местах приобретения наркотических средств и др.).
Следующим ключевым моментом является то, что в соответствии
с законодательством и устоявшейся доктриной информационного
права средство массовой информации может выступать как объектом
(позиция М. А. Федотова), так и субъектом права. Это важное положение свидетельствует об универсальном характере СМИ (редакции или
учредителя) как важного субъекта информационного права. Действительно, особое правовое положение журналиста, право на журналистский запрос, а также право на обращение в саму редакцию — письменное или электронное письмо слушателя, зрителя, направляемое в
СМИ (ст. 42 Закона), право на ответ в СМИ (ст. 46 Закона), право на
опровержение (ст. 43 Закона) дает возможность ставить вопрос о выделении данных норм в отдельный институт права. Другими отраслями
1
РГ. 2001. 2 июня. № 105.
2
РГ. 2002. 2 февр. № 21.
212
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
права, кроме как информационным правом, эти важные общественные отношения сегодня регулироваться не могут.
По общему правилу под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма,
кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации.
В этой связи важным будет выделение самих форм, в которых осуществляется распространение массовой информации этим субъектом
информационного права. Причем под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные,
аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Перечислим
эти формы:
1) периодическое печатное издание — это газета, журнал, альманах,
бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий
номер и выходящее в свет не реже одного раза в год;
2) радиопрограмма — это совокупность периодических аудио-сообщений, а также передач, имеющих собственное название и выходящих в радиоэфир в соответствии с сеткой вещания радиостанции не
реже одного раза в год;
3) телепрограмма может быть рассмотрена как совокупность периодических аудиовизуальных сообщений, материалов и передач, имеющих постоянное название и регулярно выходящее в телеэфир в соответствии с сеткой вещания, но не реже одного раза в год;
4) видео- и кинохроникальная программа как форма распространения информации представляет собой совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая
постоянное название и выходящая в свет (в эфир) не реже одного раза
в год.
Общероссийской называется радио- и телепрограмма, которая в
соответствии с сеткой вещания включается как составная часть в государственный общедоступный телеканал или радиоканал и распространяется в половине или более чем в половине субъектов РФ. Существуют также и региональные программы, имеющие распространение
в рамках одного и более субъектов РФ;
5) специализированное средство массовой информации — это такое средство массовой информации, для регистрации или распространения продукции которого законодателем установлены специальные
правила (например, отсутствие регистрации). К ним относятся:
— средства массовой информации, учреждаемые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления исключительно для издания их официальных
сообщений и материалов, нормативных и иных актов;
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств массовой…
213
— периодические печатные издания тиражом менее одной тысячи
экземпляров;
— аудио- и видеопрограммы, распространяемые в записи тиражом
не более десяти экземпляров;
— эротические издания согласно ст. 37 Закона;
— радио- и телепрограммы, распространяемые по кабельным сетям, ограниченные помещением и территорией одного государственного учреждения, учебного заведения, промышленного предприятия
или имеющим не более десяти абонентов;
6) иные средства массовой информации. Согласно ст. 24 Закона
это печатные издания, созданные с помощью компьютеров и (или)
хранящихся в их банках и базах данных, а равно те средства массовой
информации, продукция которых распространяется в виде печатных
сообщений, материалов, изображений через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети.
§ 3. Правовые формы организации деятельности
средств массовой…информации
Организация работы российского средства массовой информации
состоит из трех этапов: 1) учреждение средства массовой информации;
2) регистрация средства массовой информации; 3) распространение
информации средства массовой информации. Остановимся на них
подробнее.
Учреждение средства массовой информации. Учредителем или соучредителем средства массовой информации может быть гражданин,
объединение граждан, организация, государственный орган, а также
орган местного самоуправления. Соучредители выступают в качестве
учредителя совместно. Тогда между ними заключается договор, в котором определяются их взаимные права и обязанности, ответственность,
юридические последствия изменения состава соучредителей, процедура разрешения споров между ними.
По общему правилу не может выступать учредителем СМИ:
— гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, либо
отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору суда,
либо душевнобольной, признанный судом недееспособным;
— объединение граждан, учреждение, организация, деятельность
которых запрещена по закону;
— гражданин другого государства или лицо без гражданства, не
проживающее постоянно в РФ.
Учредитель утверждает устав редакции и (или) заключает договор
с редакцией средства массовой информации (главным редактором).
214
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
Он вправе обязать редакцию размещать бесплатно сообщения или
материалы от его собственного имени (заявление учредителя). Максимальный объем заявления учредителя определяется в уставе редакции, а также ином соглашении с учредителем. По претензиям и искам,
связанным с заявлением учредителя, он самостоятельно несет ответственность.
Согласно закону (ст. 18) учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации, за исключением отдельных
случаев, предусмотренных законодательством1, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией (главным редактором).
Учредитель может передать свои права и обязанности третьему
лицу с согласия редакции и соучредителей. В случае ликвидации или
реорганизации учредителя его права и обязанности в полном объеме
переходят к редакции, если иное не закреплено в редакционном уставе.
Следует отметить, что законом установлены ограничения, связанные с учреждением теле-, видеопрограмм и организаций, осуществляющих телевещание.
В частности, иностранное юридическое лицо, а равно российское
юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет
50% и более не вправе выступать учредителями теле-, видеопрограмм.
Это правило также распространяется в отношении гражданина, имеющего двойное гражданство.
Иностранный гражданин, лицо без гражданства и гражданин РФ,
имеющий двойное гражданство, иностранное юридическое лицо, а
равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля
(вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 50% и более, не вправе учреждать организации
(юридические лица), осуществляющие телевещание, зона уверенного
приема передач которых охватывает половину и более половины субъектов РФ либо территорию, на которой проживает половина и более
половины численности населения РФ.
1
В тех случаях, когда учредитель СМИ одновременно является учредителем
редакции как юридического лица, у него есть возможность влиять на деятельность
редакции в соответствии с положениями гражданского законодательства. Например,
принимать участие в формировании органов управления, осуществлять контроль над
эффективным использованием имущества, закрепленным за редакцией, принимать
решение о реорганизации и прекращении деятельности редакции. Однако подобное
вмешательство не должно касаться редакционной самостоятельности СМИ (т. е.
учредитель не имеет права определять редакционную политику, обязать журналистов
согласовывать материалы и т. д.).
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств массовой…
215
Отчуждение акций (долей) учредителем теле-, видеопрограммы
(в том числе после ее регистрации), организацией, осуществляющей
телевещание, зона уверенного приема передач которой охватывает половину и более половины субъектов РФ либо территорию, на которой
проживает половина и более половины численности населения РФ,
повлекшее появление в их уставном капитале доли иностранного участия, составляющей 50% и более, не допускается.
Правовой статус редакции. Редакция осуществляет свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности. Она может
выступать в качестве учредителя средства массовой информации, издателя, распространителя, собственника имущества редакции.
Редакция может быть юридическим лицом, самостоятельным хозяйствующим субъектом, организованным в любой допускаемой законом форме. Если редакция средства массовой информации выступает
в качестве юридического лица, то она подлежит государственной регистрации в установленном порядке. В этом случае помимо производства и выпуска продукции средства массовой информации она вправе
осуществлять иную, не запрещенную законом деятельность.
Редакцией руководит главный редактор, который выполняет свои
функции на основе Закона «О средствах массовой информации», устава редакции, договора между учредителем и редакцией. Главный редактор представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, распространителем, гражданами, объединениями граждан, государственными органами, а также в суде. Он несет как позитивную, так
и негативную ответственность, вытекающую из деятельности средства
массовой информации.
Для работы редакции должен быть принят устав. Он принимается
на общем собрании коллектива журналистов — штатных сотрудников
редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей его
состава и утверждается учредителем.
В уставе редакции должны быть определены:
1) взаимные права и обязанности учредителя, редакции, главного
редактора;
2) полномочия коллектива журналистов — штатных сотрудников
редакции;
3) порядок назначения (избрания) главного редактора, редакционной коллегии и иных органов управления редакцией;
4) основания и порядок прекращения и приостановления деятельности средства массовой информации;
5) право на имя (право на название), иные юридические последствия смены учредителя, изменения состава соучредителей, прекращения деятельности средства массовой информации, ликвидации или
216
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
реорганизации редакции, изменения ее организационно-правовой
формы;
6) порядок утверждения и изменения устава редакции.
До утверждения устава редакции, а также если редакция состоит
менее чем из десяти человек, ее отношения с учредителем могут определяться заменяющим устав договором между учредителем и редакцией (главным редактором).
Устав редакции, организуемой в качестве юридического лица, может являться одновременно уставом данной организации. В этом случае устав редакции должен соответствовать также гражданскому законодательству РФ.
Копия устава редакции или заменяющего его договора направляется в регистрирующий орган не позднее трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации. При этом
редакция вправе оговорить, какие сведения, содержащиеся в ее уставе
или заменяющем его договоре, составляют коммерческую тайну.
Второй этап — это регистрация средства массовой информации. Согласно закону редакция средства массовой информации осуществляет
свою деятельность после его регистрации. Права и обязанности учредителя и редакции возникают с момента регистрации средства массовой информации, а предусмотренные уставом редакции — с момента
его утверждения. В настоящее время в нашей стране действует уведомительная система (модель) регистрации средств массовой информации (в советское время была разрешительная).
Заявление о регистрации средства массовой информации, продукция которого предназначена для распространения преимущественно:
— на всей территории РФ, за ее пределами, на территориях нескольких субъектов, — подается учредителем в Федеральную службу
по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых
коммуникаций;
— на территории субъекта РФ, территории муниципального образования, — подается учредителем в территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
Учредителю либо лицу, действующему по его уполномочию, выдается уведомление о приеме заявления с указанием даты поступления.
Заявление о регистрации подлежит рассмотрению регистрирующим
органом в месячный срок с указанной даты.
Средство массовой информации считается зарегистрированным со
дня выдачи свидетельства о регистрации.
Учредитель сохраняет за собой право приступить к производству
продукции средства массовой информации в течение одного года со
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств массовой…
217
дня выдачи свидетельства о регистрации. В случае пропуска этого срока свидетельство о регистрации средства массовой информации признается недействительным.
В заявлении о регистрации средства массовой информации должны быть указаны:
1) сведения об учредителе (соучредителях), обусловленные требованиями Закона «О средствах массовой информации»;
2) название средства массовой информации;
3) язык (языки);
4) адрес редакции;
5) форма периодического распространения массовой информации;
6) предполагаемая территория распространения продукции;
7) примерная тематика и (или) специализация;
8) предполагаемые периодичность выпуска, максимальный объем
средства массовой информации;
9) источники финансирования;
10) сведения о том, в отношении каких других средств массовой информации заявитель является учредителем, собственником, главным
редактором (редакцией), издателем или распространителем.
К заявлению прилагается документ, удостоверяющий уплату государственной пошлины. Государственная пошлина также уплачивается
за выдачу дубликата свидетельства о государственной регистрации, а
также за внесение изменений в свидетельство о регистрации.
Предъявление иных требований при регистрации средства массовой информации запрещается.
Зарегистрированное средство массовой информации не может
быть повторно зарегистрировано в регистрирующем органе. В случае
установления судом факта повторной регистрации законной признается первая по дате регистрация.
Перерегистрация средства массовой информации осуществляется
также в случае смены учредителя, изменения состава соучредителей, изменения его названия, языка, формы периодического распространения
массовой информации, территории распространения его продукции.
Перерегистрация средств массовой информации осуществляется в том
же порядке, что и их регистрация. Не допускается перерегистрация средства массовой информации, деятельность которого прекращена судом.
При изменении местонахождения редакции, периодичности выпуска и максимального объема средства массовой информации учредитель обязан в месячный срок письменно уведомить об этом регистрирующий орган.
Отказ в регистрации средства массовой информации возможен
только по следующим основаниям:
218
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
1) если заявление подано от имени гражданина, объединения граждан, учреждения, организации, не обладающих правом на учреждение
средств массовой информации в соответствии с законодательством;
2) если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности;
3) если название, примерная тематика и (или) специализация средства массовой информации представляют злоупотребление свободой
массовой информации;
4) если регистрирующим органом ранее зарегистрировано средство
массовой информации с теми же названием и формой распространения массовой информации.
Извещение об отказе в регистрации направляется заявителю в
письменной форме с указанием оснований отказа.
Заявление о регистрации средства массовой информации возвращается заявителю без рассмотрения, с указанием основания возврата:
— если заявление подано с нарушением требований Закона
«О средствах массовой информации»;
— если заявление от имени учредителя подано лицом, не имеющим
на то полномочий;
— если не уплачена государственная пошлина.
После устранения нарушений заявление принимается к рассмотрению.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации может быть признано недействительным исключительно судом в порядке гражданского судопроизводства по заявлению регистрирующего
органа только в случаях:
1) если это свидетельство получено обманным путем;
2) если средство массовой информации не выходит в свет (в эфир)
более одного года;
3) если устав редакции или заменяющий его договор не принят и
(или) не утвержден в течение трех месяцев со дня первого выхода в
свет (в эфир) данного средства массовой информации;
4) если имела место повторная регистрация данного средства массовой информации.
Деятельность средства массовой информации может быть прекращена или приостановлена только по решению учредителя либо судом
в порядке гражданского судопроизводства по иску регистрирующего
органа.
Основанием для прекращения судом деятельности средства массовой информации являются неоднократные в течение двенадцати
месяцев нарушения редакцией требований ст. 4 Закона «О средствах
массовой информации», по поводу которых регистрирующим органом
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств массовой…
219
делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции
(главному редактору), а равно неисполнение постановления суда о
приостановлении деятельности средства массовой информации.
Деятельность средства массовой информации может быть также
прекращена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности»1 от
25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (ст. 8—11 Закона).
Прекращение деятельности средства массовой информации влечет
недействительность свидетельства о его регистрации и устава редакции.
Третьим этапом является распространение массовой информации
СМИ. Распространение продукции средства массовой информации
допускается только после того, как главным редактором дано разрешение на выход в свет (в эфир). Такое распространение продукции
считается коммерческим, если за него взимается плата. Продукция,
предназначенная для некоммерческого распространения, должна
иметь пометку «Бесплатно» и не может быть предметом коммерческого распространения.
Тираж периодического печатного издания, аудио-, видео-, кинохроникальной программы определяется главным редактором по согласованию с издателем.
Изъятие, а равно уничтожение тиража или его части допускается не
иначе как по вступившему в силу решению суда.
Розничная продажа тиража периодических печатных изданий в
местах, не являющихся общедоступными (например, в помещениях и
иных объектах, в отношении которых собственником установлен особый режим пользования), допускается не иначе как с согласия указанных лиц.
В случае нарушения редакцией, издателем или распространителем
имущественных либо личных неимущественных прав авторов распространение продукции средства массовой информации может быть
прекращено по решению суда.
Запрещается создание искусственных помех, препятствующих уверенному приему радио-, телепрограмм (т. е. противозаконное распространение радио-, теле- и иных технических сигналов в полосе частот,
на которых осуществляется вещание по лицензии).
Индустриальные помехи, т. е. искусственные помехи, возникающие при эксплуатации технических устройств в процессе хозяйственной деятельности, подлежат устранению за счет лиц, в собственности
(ведении) которых находятся источники этих помех (Положение о за1
РГ. 2002. 30 июля. № 138—139.
220
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
щите радиоприема от индустриальных помех, утвержденное постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1997 г. № 11421).
Каждый выпуск периодического печатного издания должен содержать следующие сведения:
1) название издания;
2) учредитель (соучредители);
3) фамилия, инициалы главного редактора;
4) порядковый номер выпуска и дата его выхода в свет, а для газет — также время подписания в печать (установленное по графику и
фактическое);
5) индекс — для изданий, распространяемых через предприятия
связи;
6) тираж;
7) цена, либо пометка «Свободная цена», либо пометка «Бесплатно»;
8) адреса редакции, издателя, типографии.
При каждом выходе радио- или телепрограммы в эфир, а при непрерывном вещании не реже четырех раз в сутки редакция обязана
объявлять название программы.
Каждая копия аудио-, видео- или кинохроникальной программы
должна содержать следующие сведения:
1) название программы;
2) дата выхода в свет (в эфир) и номер выпуска;
3) фамилия, инициалы главного редактора;
4) тираж;
5) редакция и ее адрес;
6) цена, либо пометка «Свободная цена», либо пометка «Бесплатно».
Сообщения и материалы информационного агентства должны сопровождаться его названием.
Если средство массовой информации не освобождено от регистрации, то в выходных данных указывается также зарегистрировавший
его орган и регистрационный номер.
Лицензии на вещание выдаются Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Она дает ее держателю право, используя технические средства
эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции средств массовой информации.
В выдаче лицензии на вещание должно быть отказано, если отсутствует техническая возможность осуществлять вещание с заявленны1
РГ. 1997. 23 сент. № 184.
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств массовой…
221
ми характеристиками либо близкими к ним, а также по иным основаниям, предусмотренным условиями конкурса, если заявки рассматриваются на конкурсной основе. Уступка лицензии на вещание другому
лицу допускается только с согласия органа, ее выдавшего, с соответствующим переоформлением лицензии.
Лицензия может быть аннулирована в случаях:
1) если она была получена обманным путем;
2) если неоднократно нарушались лицензионные условия либо
установленные законом правила распространения радио- и телепрограмм, по поводу чего делались письменные предупреждения;
3) если федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ, установлен факт скрытой уступки лицензии.
Аннулирование лицензии производится решением выдавшего ее
органа. При аннулировании лицензии плата за лицензию возврату не
подлежит.
В целях обеспечения доказательств, имеющих значение для правильного разрешения споров, редакция радио-, телепрограммы обязана:
— сохранять материалы собственных передач, вышедших в эфир в
записи;
— фиксировать в регистрационном журнале передачи, вышедшие
в эфир.
В регистрационном журнале указываются дата и время выхода в
эфир, тема передачи, ее автор, ведущий и участники.
Сроки хранения:
— материалов передач — не менее одного месяца со дня выхода в
эфир;
— регистрационного журнала — не менее одного года с даты последней записи в нем.
Аудио- и видеозаписи вышедших в эфир программ, содержащих
предвыборную агитацию, хранятся не менее 12 месяцев со дня выхода указанных программ в эфир. Организации, осуществляющие такое
вещание, обязаны бесплатно предоставлять копии указанных радио- и
телепрограмм по требованию избирательных комиссий.
Обязательные сообщения. Редакция обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок:
— вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации;
— поступившее от органа, зарегистрировавшего данное средство массовой информации, сообщение, касающееся деятельности редакции;
— заявления учредителя этого средства массовой информации.
222
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
Государственные средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»1 от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ.
Редакции государственных средств массовой информации обязаны
незамедлительно и на безвозмездной основе передавать в эфир по требованию государственных органов оперативную информацию по вопросам пожарной безопасности.
Кроме того, существуют также ограничения на распространение
информации в СМИ. Так, распространение выпусков специализированных радио- и телепрограмм эротического характера без кодирования сигнала допускается только с 23 часов до 4 часов по местному
времени, если иное не установлено местной администрацией. Розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в запечатанных прозрачных упаковках и в специально
предназначенных для этого помещениях, местонахождение которых
определяется местной администрацией.
§ 4. Специальная редакционная ответственность
информации
средств массовой…
В некоторых странах действует специальный режим редакционной
ответственности, установленный для прессы (печати). Основным ответственным субъектом здесь признаются лица, обладающие специальными знаниями в этой сфере (например, ответственный редактор
или выпускающий редактор). Данный режим отличается от общего некоторым количеством специфических характеристик. Общий режим
ответственности существует параллельно этому специфическому режиму. Например, редакционная ответственность во Франции применяется преимущественно за те правонарушения, совершенные в сфере
прессы, которые установлены специальным Законом о свободе прессы
от 29 июля 1881 г. (гл. IV)2.
Таким образом, французский законодатель пожелал установить
принцип особой ответственности для печати, содержащий оговорку в
1
2
РГ. 1995. 14 янв. № 9—10.
Текст опубликован в издании: La loi de 1881 à l’aube du III-e millénaire // Revue
thématique de droit de la communication LEGICOM, №28. Paris: Victoires Editions, 2003.
137 р. {http://www.laboucherie.com/pdf/presse.pdf }
§ 4. Специальная редакционная ответственность средств массовой…
223
общем порядке, чтобы упростить свои возможные уголовные преследования. Система здесь основывается на принципе полной субсидиарной ответственности, определяя автоматически априорное ответственное лицо. Таковыми являются ответственный редактор (выпускающий
редактор); за неимением его — автор, за неимением автора — владелец типографии, затем продавцы и распространители (ст. 42 Закона от
29 июля 1881 г.).
Чтобы быть ответственным лицом, редактор (выпускающий редактор) должен иметь возможность контролировать распространение сообщений. Режим субсидиарной ответственности применяется только
тогда, когда вредная информация явилась объектом предварительной
фиксации и была предназначена для широкой публики, являлась публичной, то есть когда она была зафиксирована или имелась запись.
Поэтому в случае непосредственного вброса информации каким-то
лицом (например, в прямом эфире), юридическая ответственность
накладывается исключительно на того, кто совершил подобные действия.
Например, на основе режима специальной редакционной ответственности, установленного для французской прессы, структура субъектов ответственности может выглядеть следующим образом:
— ответственный редактор (выпускающий редактор), принявший
решение об издании информации запретного содержания;
— автор вредного сообщения;
— типография, ответственная за юридическую целостность информации (сюда же относится и сервер размещения, если это Интернет);
— распространитель (продавец, информационный посредник,
провайдер).
Примерно по такому же пути пошла и российская судебная практика по делам о защите чести и достоинства граждан и юридических
лиц. В отсутствие де-юре специального режима ответственности для
прессы наши суды руководствуются положениями п. 5 постановления
Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства, а также деловой репутации граждан и юридических лиц»1 от 24 февраля 2005 г. В нем устанавливается, что если
оспариваемые сведения были распространены в средствах массовой
информации, то надлежащими ответчиками являются автор и редакция соответствующего средства массовой информации. Если эти сведения были распространены в средстве массовой информации с указанием лица, являющегося их источником, то это лицо также является
1
РГ. 2005. 15 марта. № 50.
224
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
надлежащим ответчиком. При опубликовании или ином распространении не соответствующих действительности порочащих сведений без
обозначения имени автора (например, в редакционной статье) надлежащим ответчиком по делу является редакция соответствующего средства массовой информации, т. е. организация, физическое лицо или
группа физических лиц, осуществляющие производство и выпуск данного средства массовой информации. В случае если редакция средства
массовой информации не является юридическим лицом, к участию в
деле в качестве ответчика может быть привлечен учредитель данного
средства массовой информации.
Если истец предъявляет требования к одному из надлежащих ответчиков, которыми совместно были распространены не соответствующие действительности порочащие сведения, суд вправе привлечь к
участию в деле соответчика лишь при невозможности рассмотрения
дела без его участия (ст. 40 ГПК РФ).
В случае, когда сведения были распространены работником в связи
с осуществлением профессиональной деятельности от имени организации, в которой он работает (например, в служебной характеристике), надлежащим ответчиком в соответствии со ст. 1068 ГК РФ является юридическое лицо, работником которого распространены такие
сведения. Учитывая, что рассмотрение данного дела может повлиять
на права и обязанности работника, он может вступить в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне ответчика, либо может быть
привлечен к участию в деле по инициативе суда или по ходатайству
лиц, участвующих в деле (ст. 43 ГПК РФ).
Таким образом, в отсутствие специального режима редакционной
ответственности в российском законодательстве имеют место положения, существенно облегчающие привлечение к ответственности авторов, редакторов, учредителей, а также иных распространителей массовой информации. Думается, что перечень таких положений будет
меняться в сторону их последовательного расширения.
Контрольные вопросы
1. Дайте общую характеристику отношений в сфере связи и
массовых коммуникаций.
2. Раскройте понятие свободы массовой информации.
3. В чем заключается злоупотребление свободой массовой
информации?
4. Какие правовые формы организации деятельности СМИ
Вы знаете?
Рекомендуемая литература
225
5. Раскройте правовой статус журналиста в системе права
массовой информации.
6. В чем заключаются особенности реализации информационных правоотношений в Интернете?
7. Какая ответственность предусмотрена за правонарушения в сфере массовой информации?
Нормативные акты и судебная практика
1. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах
массовой информации» // РГ. 1992. 8 февр. № 32.
2. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» //
Собрание законодательства РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
3. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ
«О противодействии экстремистской деятельности» //
РГ. 2002. 30 июля. № 138—139.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби;
Изд-во Проспект, 2009.
3. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
ГЛАВА 8. ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОТНОШЕНИЙ ПО ЗАЩИТЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ…ТАЙНЫ
План главы
1. Понятие государственной тайны. Сведения, составляющие государственную тайну.
2. Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание и рассекречивание.
3. Распоряжение сведениями, составляющими государственную
тайну.
4. Защита сведений, составляющих государственную тайну.
5. Контроль и надзор за обеспечением защиты государственной
тайны.
§ 1. Понятие государственной тайны. Сведения,
составляющие…государственную тайну
Отнесение сведений к государственной тайне имеет своей целью
обеспечение безопасности государства. В ст. 29 Конституции РФ гарантируется свобода информации, а также ограничение указанного
права граждан, которым является отнесение сведений к государственной тайне.
Информационные отношения по защите государственной тайны регулируются Конституцией РФ, Федеральным законом «О безопасности»1, Законом РФ «О государственной тайне»2, а также положениями других актов законодательства, регулирующих отношения,
связанные с защитой государственной тайны.
В Законе РФ «О государственной тайне» государственная тайна
определяется как защищаемые государством сведения в области его
военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной,
контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, рас1
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ.
2011. 3 янв. № 1. Ст. 2.
2
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997.
13 окт. № 41. Ст. 4673.
§ 1. Понятие государственной тайны. Сведения, составляющие…
227
пространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 1).
В соответствии с перечисленными в определении видами деятельности закон определяет перечень сведений, составляющих государственную тайну, — совокупность категорий сведений, в соответствии
с которыми сведения относятся к государственной тайне и засекречиваются на основаниях и в порядке, установленных федеральным законодательством.
Так, государственную тайну составляют:
1) сведения в военной области:
— о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об
обороне»1, об их боевой и мобилизационной готовности, о создании и
об использовании мобилизационных ресурсов;
— о планах строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск Российской Федерации, о направлениях развития
вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;
— о разработке, технологии, производстве, об объемах производства,
о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей,
делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах,
о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов
от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;
— о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах,
рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;
— о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности
режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий
для этих объектов;
— о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их
1
Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. 3 июня.
№ 23. Ст. 2750.
228
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке;
2) сведения в области экономики, науки и техники:
— о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее
отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту
вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок,
о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных
материальных резервов;
— об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;
— о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищенности объектов административного
управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях
обеспечения безопасности государства;
— об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного
заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях
предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях
указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;
— о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об
опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на
безопасность государства;
— о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных
камней Российской Федерации, Центральном банке Российской Федерации, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и
потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской
Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской
Федерации);
3) сведения в области внешней политики и экономики:
— о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности
Российской Федерации, преждевременное распространение которых
может нанести ущерб безопасности государства;
— о финансовой политике в отношении иностранных государств
(за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности,
§ 2. Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание…
229
преждевременное распространение которых может нанести ущерб
безопасности государства;
4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и
оперативно-розыскной деятельности:
— о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
— о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную,
контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;
— об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
— о системе президентской, правительственной, шифрованной, в
том числе кодированной и засекреченной связи, о шифрах, о разработке, об изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и средствах
анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно-аналитических системах специального назначения;
— о методах и средствах защиты секретной информации;
— об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны;
— о защите Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
— о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением
обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации;
— о подготовке кадров, раскрывающих мероприятия, проводимые
в целях обеспечения безопасности государства.
§ 2. Отнесение сведений к государственной тайне
и их засекречивание…
и рассекречивание
На основе общих категорий сведений, составляющих государственную тайну, происходит отнесение сведений к государственной тайне
и их засекречивание.
Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание — это введение в предусмотренном законом порядке для сведений, составляющих государственную тайну, ограничений на их
распространение и на доступ к их носителям. Под носителями све-
230
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
дений, составляющих государственную тайну, понимаются материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения,
составляющие государственную тайну, находят свое отображение в
виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.
Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание
осуществляется в соответствии с принципами законности, обоснованности и своевременности.
Законность отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивание заключается в соответствии засекречиваемых сведений
положениям законодательства РФ о государственной тайне.
Обоснованность отнесения сведений к государственной тайне и их
засекречивание заключается в установлении путем экспертной оценки
целесообразности засекречивания конкретных сведений, вероятных
экономических и иных последствий этого акта исходя из баланса жизненно важных интересов государства, общества и граждан.
Своевременность отнесения сведений к государственной тайне и
их засекречивание заключается в установлении ограничений на распространение этих сведений с момента их получения (разработки) или
заблаговременно.
Основным критерием отнесения сведений к государственной тайне
является необходимость обеспечения обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации.
В ст. 7 Закона о государственной тайне закреплен перечень сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию:
— о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, а также о стихийных
бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
— о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии
преступности;
— о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
— о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
— о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
— о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
— о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
§ 2. Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание…
231
Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в
соответствии с их отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежностью. Распоряжением Президента РФ от 16 апреля
2005 г. № 151-рп утвержден Перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне.
К должностным лицам, наделяемым полномочиями по отнесению
сведений к государственной тайне относятся: Руководитель Администрации Президента РФ, Заместитель Председателя Правительства
РФ — Руководитель Аппарата Правительства РФ, Заместитель Председателя Правительства РФ — министр финансов РФ, министр внутренних дел РФ, министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, министр иностранных дел РФ, министр обороны РФ, министр юстиции
РФ, министр здравоохранения и социального развития РФ, министр
образования и науки РФ, министр природных ресурсов и экологии
РФ, министр промышленности и торговли РФ, министр регионального развития РФ, министр сельского хозяйства РФ, министр транспорта РФ, министр связи и массовых коммуникаций РФ, министр экономического развития РФ, министр энергетики РФ, председатель Банка
России, директор ГФС России, директор СВР России, директор ФСБ
России, директор ФСКН России, директор ФСО России, директор
ФСТЭК России, директор ФСВТС России, начальник ГУСПа, руководитель Роскосмоса, руководитель ФТС России, генеральный директор Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Указанные лица несут персональную ответственность за принятые
ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к
государственной тайне.
Для осуществления единой государственной политики в области
засекречивания сведений межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует по предложениям органов государственной власти и в соответствии с Перечнем сведений, составляющих
государственную тайну, Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом Перечне указываются органы государственной
власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Указанный Перечень утверждается Президентом Российской
Федерации, подлежит открытому опубликованию и пересматривается
по мере необходимости.
Так, Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Данный Перечень содержит сведения согласно определенным в законе о
государственной тайне категориям сведений, составляющих государ-
232
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
ственную тайну, а также наименования федеральных органов исполнительной власти и других организаций, наделенных полномочиями
по распоряжению этими сведениями. Каждый из указанных в перечне
государственных органов наделяется полномочиями по распоряжению
сведениями отраслевой (ведомственной) принадлежности в рамках его
компетенции, определенной положением о конкретном государственном органе, а также сведениями других собственников информации
соответствующей тематической направленности по их представлению.
Органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне,
в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной
тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих
засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, полномочиями
по распоряжению которыми наделены указанные органы, и устанавливается степень их секретности.
Степень секретности сведений, составляющих государственную
тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может
быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений. Устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно».
Должностные лица, наделенные полномочиями по отнесению
сведений к государственной тайне, вправе принимать решения о засекречивании информации, находящейся в собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан, если эта информация
включает сведения, перечисленные в Перечне сведений, отнесенных к
государственной тайне. Засекречивание указанной информации осуществляется по представлению собственников информации или соответствующих органов государственной власти. Материальный ущерб,
наносимый собственнику информации в связи с ее засекречиванием,
возмещается государством в размерах, определяемых в договоре между
органом государственной власти, в распоряжение которого переходит
эта информация, и ее собственником. В договоре также предусматриваются обязательства собственника информации по ее нераспространению. При отказе собственника информации от подписания договора он предупреждается об ответственности за несанкционированное
распространение сведений, составляющих государственную тайну в
соответствии с действующим законодательством.
Собственник информации вправе обжаловать в суд действия должностных лиц, ущемляющие, по мнению собственника информации,
его права. В случае признания судом действий должностных лиц не-
§ 2. Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание…
233
законными порядок возмещения ущерба, нанесенного собственнику
информации, определяется решением суда в соответствии с действующим законодательством.
Основанием для засекречивания сведений, полученных (разработанных) в результате деятельности органов государственной власти,
предприятий, учреждений и организаций, является их соответствие
действующим в данных органах, на данных предприятиях, в данных
учреждениях и организациях перечням сведений, подлежащих засекречиванию. При засекречивании этих сведений их носителям присваивается соответствующий гриф секретности.
Гриф секретности — это реквизиты, свидетельствующие о степени
секретности сведений, содержащихся в их носителе, проставляемые
на самом носителе и (или) в сопроводительной документации на него.
На носители сведений, составляющих государственную тайну, наносятся реквизиты, включающие следующие данные:
— о степени секретности содержащихся в носителе сведений со
ссылкой на соответствующий пункт действующего в данном органе
государственной власти, на данном предприятии, в данных учреждении и организации перечня сведений, подлежащих засекречиванию;
— об органе государственной власти, о предприятии, об учреждении, организации, осуществивших засекречивание носителя;
— о регистрационном номере;
— о дате или условии рассекречивания сведений либо о событии,
после наступления которого сведения будут рассекречены.
При невозможности нанесения таких реквизитов на носитель сведений, составляющих государственную тайну, эти данные указываются в сопроводительной документации на этот носитель.
Помимо перечисленных реквизитов на носителе и (или) в сопроводительной документации к нему могут проставляться дополнительные
отметки, определяющие полномочия должностных лиц по ознакомлению с содержащимися в этом носителе сведениями.
Рассекречивание сведений и их носителей — снятие ранее введенных в предусмотренном законодательством порядке ограничений на
распространение сведений, составляющих государственную тайну, и
на доступ к их носителям.
Основаниями для рассекречивания сведений являются:
— взятие на себя Российской Федерацией международных обязательств по открытому обмену сведениями, составляющими в Российской Федерации государственную тайну;
— изменение объективных обстоятельств, вследствие которого
дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну,
является нецелесообразной.
234
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
Органы государственной власти, руководители которых наделены
полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, обязаны периодически, не реже чем через каждые 5 лет пересматривать
содержание действующих в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведений и их соответствия установленной ранее степени секретности.
Срок засекречивания сведений, составляющих государственную
тайну, не должен превышать 30 лет. В исключительных случаях этот
срок может быть продлен по заключению межведомственной комиссии по защите государственной тайны.
Правом изменения действующих в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях перечней сведений, подлежащих засекречиванию, наделяются утвердившие их руководители органов государственной власти, которые несут персональную ответственность за обоснованность принятых ими решений по
рассекречиванию сведений. Решения указанных руководителей, связанные с изменением перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, подлежат согласованию с межведомственной комиссией
по защите государственной тайны, которая вправе приостанавливать
и опротестовывать эти решения.
Граждане, предприятия, учреждения, организации и органы государственной власти Российской Федерации вправе обратиться в органы государственной власти, на предприятия, в учреждения, организации, в том числе в государственные архивы, с запросом о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне.
Органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации, в том числе государственные архивы, получившие такой
запрос, обязаны в течение трех месяцев рассмотреть его и дать мотивированный ответ по существу запроса. Если они не правомочны
решить вопрос о рассекречивании запрашиваемых сведений, то запрос в месячный срок с момента его поступления передается в орган
государственной власти, наделенный такими полномочиями либо в
межведомственную комиссию по защите государственной тайны, о
чем уведомляются граждане, предприятия, учреждения, организации
и органы государственной власти Российской Федерации, подавшие
запрос.
Уклонение должностных лиц от рассмотрения запроса по существу
влечет за собой административную (дисциплинарную) ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Обоснованность отнесения сведений к государственной тайне
может быть обжалована в суд. При признании судом необоснован-
§ 3. Распоряжение сведениями, составляющими государственную тайну
235
ности засекречивания сведений эти сведения подлежат рассекречиванию в установленном Законом РФ «О государственной тайне»
порядке.
§ 3. Распоряжение сведениями,
составляющими государственную тайну
Распоряжение сведениями, составляющими государственную тайну, осуществляется в виде:
— взаимной передачи сведений, составляющих государственную
тайну, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями;
— передачи сведений, составляющих государственную тайну, в связи с выполнением совместных и других работ;
— передачи сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам или международным организациям.
Взаимная передача сведений, составляющих государственную тайну, осуществляется органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями, не состоящими в отношениях
подчиненности и не выполняющими совместных работ с санкции органа государственной власти, в распоряжении которого находятся эти
сведения.
Органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, запрашивающие сведения, составляющие государственную
тайну, обязаны создать условия, обеспечивающие защиту этих сведений. Их руководители несут персональную ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.
Обязательным условием для передачи сведений, составляющих государственную тайну, органам государственной власти, предприятиям, учреждениям и организациям является наличие у них допуска к
проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
Передача сведений, составляющих государственную тайну, предприятиям, учреждениям, организациям или гражданам в связи с выполнением совместных и других работ осуществляется заказчиком
этих работ с разрешения органа государственной власти, в распоряжении которого находятся соответствующие сведения, и только в
объеме, необходимом для выполнения этих работ. При этом до передачи сведений, составляющих государственную тайну, заказчик обязан убедиться в наличии у предприятия, учреждения или организации лицензии на проведение работ с использованием сведений соот-
236
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
ветствующей степени секретности, а у граждан — соответствующего
допуска.
Предприятия, учреждения или организации, в том числе и негосударственных форм собственности, при проведении совместных и
других работ (получении государственных заказов) и возникновении
в связи с этим необходимости в использовании сведений, составляющих государственную тайну, могут заключать с государственными
предприятиями, учреждениями или организациями договоры об использовании услуг их структурных подразделений по защите государственной тайны, о чем делается соответствующая отметка в лицензиях
на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, обеих договаривающихся сторон.
В договоре на проведение совместных и других работ, заключаемом
в установленном законом порядке, предусматриваются взаимные обязательства сторон по обеспечению сохранности сведений, составляющих государственную тайну, как в процессе проведения работ, так и
по их завершении, а также условия финансирования работ (услуг) по
защите сведений, составляющих государственную тайну.
Организация контроля за эффективностью защиты государственной тайны при проведении совместных и других работ возлагается на
заказчика этих работ в соответствии с положениями заключенного
сторонами договора.
При нарушении исполнителем в ходе совместных и других работ
взятых на себя обязательств по защите государственной тайны заказчик вправе приостановить выполнение заказа до устранения нарушений, а при повторных нарушениях — поставить вопрос об аннулировании заказа и лицензии на проведение работ с использованием
сведений, составляющих государственную тайну, и о привлечении
виновных лиц к ответственности. При этом материальный ущерб, нанесенный исполнителем государству в лице заказчика, подлежит взысканию в соответствии с действующим законодательством.
Решение о передаче сведений, составляющих государственную
тайну, другим государствам или международным организациям принимается Правительством РФ при наличии экспертного заключения
межведомственной комиссии по защите государственной тайны о возможности передачи этих сведений. Положение о подготовке к передаче сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам или международным организациям, утверждено постановлением Правительства РФ от 2 августа 1997 г. № 973.
Обязательства принимающей стороны по защите передаваемых ей
сведений предусматриваются заключаемым с ней договором (соглашением).
§ 4. Защита сведений, составляющих государственную тайну
237
§ 4. Защита сведений, составляющих
государственную тайну
В целях защиты указанных категорий сведений формируется система защиты государственной тайны, представляющая собой совокупность органов защиты государственной тайны, используемых ими
средств и методов защиты сведений и их носителей, а также мероприятий, проводимых названными органами и направленных на предотвращение утечки информации и несанкционированного доступа к
ней.
К органам защиты государственной тайны относятся:
— межведомственная комиссия по защите государственной тайны;
— федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в
области обеспечения безопасности, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обороны, федеральный орган
исполнительной власти, уполномоченный в области внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в
области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации и их территориальные органы;
— органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации и их структурные подразделения по защите государственной тайны.
Межведомственная комиссия по защите государственной тайны
является коллегиальным органом, координирующим деятельность
органов государственной власти по защите государственной тайны в
интересах разработки и выполнения государственных программ нормативных и методических документов, обеспечивающих реализацию
законодательства Российской Федерации о государственной тайне.
Функции межведомственной комиссии по защите государственной
тайны и ее надведомственные полномочия реализуются в соответствии с Положением о Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, утвержденной Указом Президента РФ от 6 октября 2004 г. № 1286.
ФСБ, Министерство обороны РФ, СВР, ФСТЭК и их территориальные органы организуют и обеспечивают защиту государственной
тайны в соответствии с функциями, возложенными на них законодательством РФ.
Органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации обеспечивают защиту сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с возложенными на них задачами и в пределах
своей компетенции. Ответственность за организацию защиты сведений, составляющих государственную тайну, в органах государственной
238
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях возлагается на
их руководителей. В зависимости от объема работ с использованием
сведений, составляющих государственную тайну, руководителями органов государственной власти предприятий, учреждений и организаций создаются структурные подразделения по защите государственной
тайны, функции которых определяются указанными руководителями
в соответствии с нормативными документами, утверждаемыми Правительством РФ, и с учетом специфики проводимых ими работ.
Защита государственной тайны является видом основной деятельности органа государственной власти, предприятия, учреждения или
организации.
Допуск к государственной тайне — это процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную
тайну, а предприятий, учреждений и организаций — на проведение
работ с использованием таких сведений. Допуск должностных лиц и
граждан РФ к государственной тайне осуществляется в добровольном
порядке.
Инструкция о порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к
государственной тайне утверждена постановлением Правительства
РФ от 6 февраля 2010 г. № 63.
Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне предусматривает:
— принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную
тайну;
— согласия на частичные, временные ограничения их прав;
— письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;
— определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий, предусмотренных законодательством;
— ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;
— принятие решения руководителем органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.
Для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной
тайне на постоянной основе, устанавливаются следующие социальные
гарантии:
— процентные надбавки к заработной плате в зависимости от степени секретности сведений, к которым они имеют доступ;
— преимущественное право при прочих равных условиях на оставление на работе при проведении органами государственной власти,
§ 4. Защита сведений, составляющих государственную тайну
239
предприятиями, учреждениями и организациями организационных и
(или) штатных мероприятий.
Для сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны дополнительно к социальным гарантиям, установленным для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной
тайне на постоянной основе, устанавливается процентная надбавка к
заработной плате за стаж работы в указанных структурных подразделениях.
Взаимные обязательства администрации и оформляемого лица отражаются в трудовом договоре (контракте). Заключение трудового договора (контракта) до окончания проверки компетентными органами
не допускается.
Устанавливается три формы допуска к государственной тайне
должностных лиц и граждан, соответствующие трем степеням секретности сведений, составляющих государственную тайну: к сведениям
особой важности, совершенно секретным или секретным. Наличие у
должностных лиц и граждан допуска к сведениям более высокой степени секретности является основанием для доступа их к сведениям более низкой степени секретности.
Сроки, обстоятельства и порядок переоформления допуска граждан к государственной тайне устанавливаются нормативными документами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.
Порядок допуска должностных лиц и граждан к государственной
тайне в условиях объявленного чрезвычайного положения может быть
изменен Президентом Российской Федерации.
Для членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы,
судей на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокатов,
участвующих в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по
делам, связанным со сведениями, составляющими государственную
тайну, установлен особый порядок допуска к государственной тайне.
Указанные лица допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий. Они
предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей
им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них
отбирается соответствующая расписка.
Основаниями для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне могут являться:
— признание его судом недееспособным, ограниченно дееспособным или рецидивистом, нахождение его под судом или следствием за
государственные и иные тяжкие преступления, наличие у него неснятой судимости за эти преступления;
240
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
— наличие у него медицинских противопоказаний для работы с
использованием сведений, составляющих государственную тайну, согласно перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области здравоохранения и социального развития;
— постоянное проживание его самого и (или) его близких родственников за границей и (или) оформление указанными лицами документов для выезда на постоянное жительство в другие государства;
— выявление в результате проверочных мероприятий действий
оформляемого лица, создающих угрозу безопасности Российской Федерации;
— уклонение его от проверочных мероприятий и (или) сообщение
им заведомо ложных анкетных данных.
Решение об отказе должностному лицу или гражданину в допуске
к государственной тайне принимается руководителем органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации в индивидуальном порядке с учетом результатов проверочных мероприятий.
Гражданин имеет право обжаловать это решение в вышестоящую организацию или в суд.
Допуск должностного лица или гражданина к государственной
тайне может быть прекращен по решению руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации в случаях:
— расторжения с ним трудового договора (контракта) в связи с проведением организационных и (или) штатных мероприятий;
— однократного нарушения им взятых на себя предусмотренных
трудовым договором (контрактом) обязательств, связанных с защитой
государственной тайны;
— возникновения обстоятельств, являющихся основанием для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной
тайне.
Прекращение допуска должностного лица или гражданина к государственной тайне является дополнительным основанием для расторжения с ним трудового договора (контракта), если такие условия
предусмотрены в трудовом договоре (контракте).
Прекращение допуска к государственной тайне не освобождает
должностное лицо или гражданина от взятых ими обязательств по неразглашению сведений, составляющих государственную тайну.
Решение администрации о прекращении допуска должностного
лица или гражданина к государственной тайне и расторжении на основании этого с ним трудового договора (контракта) может быть обжаловано в вышестоящую организацию или в суд.
§ 4. Защита сведений, составляющих государственную тайну
241
Должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к государственной тайне, могут быть временно ограничены
в своих правах. Ограничения могут касаться:
— права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне;
— права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения;
— права на неприкосновенность частной жизни при проведении
проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне.
Организация доступа должностного лица или гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну, возлагается на руководителя соответствующего органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации, а также на их структурные подразделения по защите государственной тайны.
Руководители органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций несут персональную ответственность за создание таких условий, при которых должностное лицо или гражданин
знакомятся только с теми сведениями, составляющими государственную тайну, и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения его должностных (функциональных) обязанностей.
Допуск предприятий, учреждений и организаций к проведению
работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а
также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по
защите государственной тайны, осуществляется путем получения
ими в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, лицензий на
проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности.
Лицензия на проведение указанных работ выдается на основании
результатов специальной экспертизы предприятия, учреждения и
организации и государственной аттестации их руководителей, ответственных за защиту сведений, составляющих государственную тайну,
расходы по проведению которых относятся на счет предприятия, учреждения, организации, получающих лицензию.
Лицензия на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, выдается предприятию, учреждению,
организации при выполнении ими следующих условий:
— выполнение требований нормативных документов, утверждаемых Правительством Российской Федерации, по обеспечению защи-
242
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
ты сведений, составляющих государственную тайну, в процессе выполнения работ, связанных с использованием указанных сведений;
— наличие в их структуре подразделений по защите государственной тайны и специально подготовленных сотрудников для работы по
защите информации, количество и уровень квалификации которых
достаточны для обеспечения защиты государственной тайны;
— наличие у них сертифицированных средств защиты информации.
Средства защиты информации — это технические, криптографические, программные и другие средства, предназначенные для защиты
сведений, составляющих государственную тайну, средства, в которых
они реализованы, а также средства контроля эффективности защиты
информации. Средства защиты информации должны иметь сертификат, удостоверяющий их соответствие требованиям по защите сведений соответствующей степени секретности.
Организация сертификации средств защиты информации возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в
области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности, и федеральный орган
исполнительной власти, уполномоченный в области обороны, в соответствии с функциями, возложенными на них законодательством Российской Федерации. Положение о сертификации средств защиты информации утверждено постановлением Правительства РФ от 26 июня
1995 г. № 608.
Координация работ по организации сертификации средств защиты
информации возлагается на Межведомственную комиссию по защите
государственной тайны.
Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной тайне, несут уголовную, административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Уголовный Кодекс РФ устанавливает ответственность за разглашение сведений, составляющих государственную тайну, лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе, если
эти сведения стали достоянием других лиц, при отсутствии признаков
государственной измены (ст. 283). За нарушение лицом, имеющим
допуск к государственной тайне, установленных правил обращения с
содержащими государственную тайну документами, а равно с предметами, сведения о которых составляют государственную тайну, если это
повлекло по неосторожности их утрату и наступление тяжких последствий установлена ответственность в ст. 284 УК РФ.
§ 5. Контроль и надзор за обеспечением защиты государственной тайны
243
Измена гражданина своему государству всегда рассматривалась как
особо тяжкое преступление. Государственная измена представляет собой враждебную деятельность гражданина России, осуществляемую
совместно с иностранным государством, иностранной организацией
или их представителями, направленную против внешней безопасности РФ.
В ст. 275. УК РФ установлена ответственность за государственную измену, т. е. шпионаж, выдачу государственной тайны либо иное
оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности в
ущерб внешней безопасности Российской Федерации, совершенную
гражданином Российской Федерации.
Лицо, совершившее государственную измену, освобождается от
уголовной ответственности, если оно добровольным и своевременным сообщением органам власти или иным образом способствовало
предотвращению нанесения дальнейшего ущерба интересам Российской Федерации и если в его действиях не содержится иного состава
преступления.
§ 5. Контроль и надзор за обеспечением
защиты государственной тайны
Контроль за обеспечением защиты государственной тайны осуществляют Президент РФ, Правительство РФ в пределах полномочий,
определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными
законами и федеральными законами.
Федеральный государственный контроль за обеспечением защиты
государственной тайны осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в
порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной
тайны, организацией и проведением проверок на предприятиях, в учреждениях и организациях, применяются положения Федерального
закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с
учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных Законом о государственной тайне.
О проведении плановой проверки юридическое лицо уведомляется
не позднее трех рабочих дней до ее начала путем направления органом
государственного контроля письменного уведомления.
244
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
Основанием для проведения внеплановой выездной проверки являются:
— истечение срока исполнения юридическим лицом выданного
органом государственного контроля предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации в области защиты государственной тайны;
— поступление в органы государственного контроля информации,
указывающей на признаки нарушения требований законодательства
РФ о государственной тайне;
— наличие предписания (приказа, распоряжения или иного распорядительного документа) руководителя (уполномоченного им
должностного лица) органа государственного контроля о проведении
внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования
прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за
исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Срок проведения проверки составляет не более чем тридцать рабочих дней со дня начала ее проведения.
В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных
предложений должностных лиц органа государственного контроля,
проводящих проверку, срок проведения проверки может быть продлен
руководителем органа государственного контроля (уполномоченным
им должностным лицом), но не более чем на двадцать рабочих дней.
Выездная проверка юридических лиц проводится на основании
предписания (приказа, распоряжения или иного распорядительного документа), подписанного руководителем (уполномоченным им
должностным лицом) органа государственного контроля.
Внеплановая выездная проверка проводится без предварительного
уведомления.
Информация об организации проверок, проводимых органами государственного контроля, в том числе о планировании, проведении и
результатах таких проверок, в органы прокуратуры не направляется.
Межведомственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны в органах государственной власти осуществляют ФСБ,
Минобороны России, СВР России, ФСТЭК и их территориальные органы, на которые эта функция возложена законодательством РФ.
Органы государственной власти, наделенные полномочиями по
распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну,
обязаны контролировать эффективность защиты этих сведений во
Нормативные акты и судебная практика
245
всех подчиненных и подведомственных им органах государственной
власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях, осуществляющих работу с ними.
Контроль за обеспечением защиты государственной тайны в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания, Правительстве РФ организуется их руководителями.
Контроль за обеспечением защиты государственной тайны в судебных органах и органах прокуратуры организуется руководителями
этих органов.
Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему
прокуроры.
Контрольные вопросы
1. Приведите определение понятия государственной тайны.
2. Раскройте порядок отнесения сведений к государственной тайне.
3. Что означает доступ к государственной тайне? Какие существуют грифы секретности для сведений, составляющих государственную тайну?
4. Какие виды распоряжения сведениями, составляющими
государственную тайну, установлены в законодательстве?
5. Охарактеризуйте систему защиты государственной
тайны.
6. Кто осуществляет контроль и надзор за обеспечением защиты государственной тайны?
7. Какая ответственность установлена за разглашение сведений, составляющих государственную тайну?
Нормативные акты и судебная практика
1. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996.
№ 25. Ст. 2954.
2. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ
«О безопасности» // СЗ РФ. 2011. 3 янв. № 1. Ст. 2.
3. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. 1997. №
41. Ст. 4673.
246
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
4. Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об
утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // СЗ РФ. 1995. 4 дек. № 49. Ст. 4775.
5. Постановление Правительства РФ от 23 июля 2005 г.
№ 443 «Об утверждении Правил разработки перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // СЗ РФ.
2005. 1 августа. № 31. Ст. 3224.
6. Распоряжение Президента РФ от 16 апреля 2005 г.
№ 151-рп «Об утверждении Перечня должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне».
7. Постановление Правительства РФ от 2 августа 1997 г.
№ 973 «Об утверждении Положения о подготовке к передаче сведений, составляющих государственную тайну,
другим государствам или международным организациям» // СЗ РФ. 1997. 11 августа. № 32. Ст. 3786.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта
1996 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности
статей 1 и 21 Закона Российской Федерации от 21 июля
1993 года “О государственной тайне” в связи с жалобами
граждан В. М. Гурджиянца, В. Н. Синцова, В. Н. Бугрова и
А. К. Никитина» // СЗ РФ. 1996. 8 апр. № 15. Ст. 1768.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби;
Изд-во Проспект, 2009.
3. Лопатин В. Н. Информационная безопасность России: Человек. Общество. Государство / Санкт-Петербургский университет МВД России. СПб., 2000.
4. Фатьянов А. А. Правовое обеспечение безопасности информации в
Российской Федерации. М.: Издательская группа «Юрист», 2001.
ГЛАВА 9. ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ
ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ…
БИБЛИОТЕЧНОГО
И АРХИВНОГО ДЕЛА
План главы
1. Правовое регулирование общественных отношений в области
библиотечного дела.
2. Правовое регулирование общественных отношений в области
формирования обязательного экземпляра документов.
3. Правовое регулирование общественных отношений в области
архивного дела и архивов.
§ 1. Правовое регулирование общественных
библиотечного дела
отношений в области…
Библиотечное дело, как определено в Федеральном законе «О библиотечном деле»1, представляет собой отрасль информационной,
культурно-просветительской и образовательной деятельности, в задачи которой входят создание и развитие сети библиотек, формирование
и обработка их фондов, организация библиотечного, информационного и справочно-библиографического обслуживания пользователей
библиотек, подготовка кадров работников библиотек, научное и методическое обеспечение развития библиотек.
Библиотеки России выполняют важнейшие социальные и коммуникативные функции, являются одним из базовых элементов культурной, образовательной и информационной инфраструктуры страны,
вносят весомый вклад в экономическое развитие страны.
Развитие библиотечного дела является сегодня насущным вопросом культурной сферы российского общества. В 2007 г. в Послании
Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации отмечалось: «В нашей стране была выстроена в свое время уникальная библиотечная система, равной кото1
Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» // СЗ
РФ. 1995. 2 янв. № 1. Ст. 2.
248
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
рой не было в мире. Однако за долгие годы недофинансирования она,
надо признать, пришла в упадок. Необходимо на новой, современной
основе возродить в стране библиотечное дело»1.
В Основных направлениях государственной политики по развитию
сферы культуры и массовых коммуникаций РФ до 2015 г. и плане действий по их реализации, утвержденных Правительством РФ2, большое
внимание уделено вопросам развития библиотечного дела. Целью государственной политики России в области библиотечного дела является содействие созданию и функционированию системы библиотечного обслуживания, способной обеспечить гражданам максимально
быстрый и полный доступ к информации, реализация их конституционных прав на свободный доступ к информации и знаниям, а также
сохранение национального культурного наследия, хранящегося в библиотеках.
Министерство культуры и массовых коммуникаций разработало
проект Концепции развития библиотечного дела в Российской Федерации до 2015 г.3 Библиотеки в данной Концепции рассматриваются
как социальный институт, поддерживающий и пропагандирующий
идеи демократии, продвигающий государственные реформы, активно
влияющий на процессы науки, образования, социального развития,
экономики, культуры. Услуги, предоставляемые библиотеками гражданам Российской Федерации, являются одним из факторов поддержки государственной социально-экономической политики, способствуют образованию и культурному развитию граждан, обеспечивают
выход России в общемировое информационное пространство.
Правовой основой библиотечной деятельности являются нормы Конституции РФ, закрепляющие право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным
способом (ч. 4 ст. 29) и право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям
(ч. 2 ст. 44).
Конституционные положения развиваются в Основах законодательства Российской Федерации о культуре,4 которые в составе права
1
РГ. 2007. 27 апр. № 90.
2
Основные направления государственной политики по развитию сферы культуры
и массовых коммуникаций в Российской Федерации до 2015 г. и план действий по их
реализации согласованы в Правительстве РФ от 1 июня 2006 г. № МФ-П44-2462 //
http://mkrf.ru/documentations/581/detail.php?ID=61208
3
4
http://www.ifap.ru/ofdocs/rus/libconc.pdf
Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской
Федерации о культуре» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации
и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 19 нояб. № 46. Ст. 2615.
§ 1. Правовое регулирование общественных отношений в области…
249
на приобщение к культурным ценностям определяют право каждого
человек на доступ к государственным библиотечным фондам. Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования может устанавливаться только
законодательством Российской Федерации (ст. 12).
В соответствии с Конституцией РФ и Основами законодательства
РФ о культуре принят Федеральный закон «О библиотечном деле», который закрепляет принципы деятельности библиотек, гарантирующие
права человека, общественных объединений, народов и этнических
общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное
развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность.
Данный Федеральный закон регулирует общие вопросы организации
библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права.
Основными объектами правоотношений в области библиотечного
дела являются:
— библиотечный фонд — совокупность документов различного назначения и статуса, организационно и функционально связанных
между собой, подлежащих учету, комплектованию, хранению и использованию в целях библиотечного обслуживания населения;
— национальный библиотечный фонд — часть библиотечного фонда,
имеющая особое историческое, научное, культурное значение, предназначенная для постоянного хранения и общественного использования и являющаяся культурным достоянием народов Российской Федерации;
— книжные памятники — рукописные книги или печатные издания, которые обладают выдающейся духовной, материальной ценностью, имеют особое историческое, научное, культурное значение и в
отношении которых установлен особый режим учета, хранения и использования.
Национальный библиотечный фонд состоит из документов, комплектуемых на основе системы обязательного экземпляра документов,
и книжных памятников. Национальный библиотечный фонд охраняется государством как культурное достояние народов Российской Федерации.
Учет, комплектование, хранение, использование и обеспечение сохранности документов, отнесенных к национальному библиотечному
фонду, осуществляются библиотеками, архивами, музеями в соответствии с Федеральным законом «О библиотечном деле», федеральными
250
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
законами об обязательном экземпляре документов, об архивном деле
в Российской Федерации, о Музейном фонде Российской Федерации
и музеях в Российской Федерации.
Книжные памятники являются особо ценной частью национального библиотечного фонда.
Книжные памятники подразделяются на единичные книжные памятники и книжные памятники — коллекции, которые являются совокупностью документов, приобретающих свойства книжного памятника только при их соединении вместе в силу своего происхождения,
видового родства либо по иным признакам.
Книжные памятники подлежат регистрации в реестре книжных памятников.
Порядок отнесения документов к книжным памятникам, порядок
регистрации книжных памятников в реестре книжных памятников,
порядок ведения реестра книжных памятников устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти — Министерством культуры Российской Федерации1.
Субъектами правоотношений в области библиотечного дела являются
государство, библиотеки, граждане, предприятия, учреждения, организации, физические или юридические лица, пользующееся услугами
библиотеки.
Библиотека — информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом документов и
предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам; библиотека может быть самостоятельным учреждением
или структурным подразделением предприятия, учреждения, организации.
Библиотеки могут быть учреждены органами государственной власти всех уровней, органами местного самоуправления, юридическими
и физическими лицами.
В соответствии с порядком учреждения и формами собственности
выделяются следующие основные виды библиотек:
1) государственные библиотеки, учрежденные органами государственной власти, в том числе:
— федеральные библиотеки;
— библиотеки субъектов Российской Федерации;
— библиотеки министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;
1
Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 406 «О Министерстве
культуры Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. 2 июня. № 22. Ст. 2583.
§ 1. Правовое регулирование общественных отношений в области…
251
2) муниципальные библиотеки, учрежденные органами местного
самоуправления;
3) библиотеки Российской академии наук, других академий, научно-исследовательских институтов, образовательных учреждений;
4) библиотеки предприятий, учреждений, организаций;
5) библиотеки общественных объединений;
6) частные библиотеки;
7) библиотеки, учрежденные иностранными юридическими и физическими лицами, а также международными организациями в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Всего в России 10 библиотек федерального уровня, три из которых
наделены статусом национальной библиотеки.
Национальными библиотеками Российской Федерации являются Президентская библиотека имени Б.Н. Ельцина, Российская государственная библиотека и Российская национальная библиотека.
Национальные библиотеки призваны: удовлетворять универсальные
информационные потребности общества, организовывать библиотечную, библиографическую и научно-информационную деятельность в
интересах всех народов Российской Федерации, развития отечественной и мировой культуры, науки, образования; собирать, сохранять и
предоставлять в пользование обществу универсальный фонд материальных объектов с зафиксированной на них информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во
времени и пространстве в целях хранения и общественного пользования, отражающих знания человечества и имеющих прежде всего отношение к России и ее национальным интересам.
Национальные библиотеки Российской Федерации действуют на
основе положений о них, утверждаемых Правительством Российской
Федерации1.
К другим библиотекам федерального уровня относятся Всероссийская государственная библиотека иностранной литературы имени М. И. Рудомино, Государственная публичная историческая библиотека, Российская государственная библиотека по искусству, Государственная общественно-политическая библиотека, Российская
государственная библиотека для слепых, Российская государственная юношеская библиотека, Российская государственная детская библиотека.
1
Устав Президентской библиотеки имени Б. Н. Ельцина, утвержденный постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2009 г. № 309; Устав Российской национальной
библиотеки, утв. постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1191; Устав
Российской государственной библиотеки, утв. постановлением Правительства РФ
от 31 декабря 2009 г. № 1190.
252
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
По кругу пользователей библиотеки можно разделить на общедоступные и специализированные. Общедоступная библиотека — библиотека, которая предоставляет возможность пользования ее фондом и
услугами юридическим лицам независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и гражданам без ограничений по
уровню образования, специальности, отношению к религии. Специализированная библиотека представляет собой учреждение для ограниченной категории пользователей — т. е. для того, чтобы иметь право
пользования такой библиотекой, нужно обладать каким-либо особенным статусом. Например, библиотека высшего учебного заведения обслуживает студентов, преподавателей, сотрудников вуза.
На уровне муниципалитетов создаются централизованные библиотечные системы. Централизованная библиотечная система — это добровольное объединение библиотек в структурно-целостное образование. При этом образуется библиотечная сеть, состоящая, как правило,
из одной или двух (нескольких) центральных библиотек и библиотек-филиалов. Такие библиотечные сети являются составной частью
библиотечной сети субъектов Российской Федерации и Российской
Федерации в целом.
Права и обязанности граждан в области библиотечного дела.
Основные функции библиотеки — информационная, культурная и
образовательная. В связи с этим законодатель закрепляет приоритет
прав граждан в области библиотечного обслуживания по отношению
к правам в этой области государства и любых его структур, общественных объединений, религиозных и других организаций.
Каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений,
отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на
территории Российской Федерации.
Право граждан на библиотечное обслуживание обеспечивается:
— созданием государственной и муниципальной сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания;
— многообразием видов библиотек, государственным протекционизмом в деле создания юридическими и физическими лицами библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, специализации и масштабов деятельности.
Любое юридическое или физическое лицо имеет право на создание
библиотеки на территории Российской Федерации в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Граждане имеют право принимать участие в деятельности попечительских, читательских советов или иных объединений читателей,
§ 1. Правовое регулирование общественных отношений в области…
253
создаваемых по согласованию с руководителями библиотек или их учредителями.
Работники библиотек имеют право создавать общественные объединения в целях содействия развитию библиотечного обслуживания,
профессиональной консолидации, защиты своих социальных и профессиональных прав.
Граждане, имеющие в частной собственности книжные памятники
(рукописные книги или печатные издания, которые обладают выдающейся духовной, материальной ценностью, имеют особое историческое, научное, культурное значение и в отношении которых установлен
особый режим учета, хранения и использования), имеют право на поддержку государства для обеспечения их сохранности при условии регистрации данных книжных памятников в реестре книжных памятников.
Получив статус пользователя библиотеки, граждане имеют право
доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии со своими потребностями и интересами.
Порядок доступа к фондам библиотек, перечень основных услуг
и условия их предоставления библиотеками устанавливаются в соответствии с уставами библиотек, законодательством об охране государственной тайны и законодательством об обеспечении сохранности
культурного достояния народов Российской Федерации.
Пользователь библиотеки имеет право бесплатно получать в любой
библиотеке информацию о наличии в библиотечных фондах конкретного документа.
В общедоступных библиотеках граждане имеют право:
1) стать пользователями библиотек по предъявлении документов,
удостоверяющих их личность, а несовершеннолетние в возрасте до
14 лет — документов, удостоверяющих личность их законных представителей;
2) бесплатно получать полную информацию о составе библиотечных фондов через систему каталогов и другие формы библиотечного
информирования;
3) бесплатно получать консультационную помощь в поиске и выборе источников информации;
4) бесплатно получать во временное пользование любой документ
из библиотечных фондов;
5) получать документы или их копии по межбиблиотечному абонементу из других библиотек;
6) пользоваться другими видами услуг, в том числе платными, перечень которых определяется правилами пользования библиотекой.
В государственных и муниципальных библиотеках пользователи
библиотек имеют право на обслуживание и получение документов на
254
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
русском языке как государственном языке Российской Федерации, а
в республиках Российской Федерации — также и на государственном
языке данной республики Российской Федерации.
Пользователь библиотеки может обжаловать в суд действия должностного лица библиотеки, ущемляющие его права.
Федеральный закон «О библиотечном деле» также регламентирует
права особых групп пользователей библиотек на библиотечное обслуживание. Всего предусмотрено четыре таких группы: национальные
меньшинства; слепые и слабовидящие пользователи; пользователи
преклонного возраста и пользователи с физическими недостатками,
в силу которых они не могут самостоятельно посещать библиотеку;
пользователи детского и юношеского возраста.
Исходя из особенностей, характеризующих представителей каждой
особой группы пользователей, законодатель установил их дополнительные особенные права.
Национальные меньшинства имеют право на получение документов на родном языке через систему государственных библиотек.
Слепые и слабовидящие имеют право на библиотечное обслуживание и получение документов на специальных носителях информации
в специальных государственных библиотеках и других общедоступных
библиотеках.
Пользователи библиотек, которые не могут посещать библиотеку
в силу преклонного возраста и физических недостатков, имеют право
получать документы из фондов общедоступных библиотек через заочные или внестационарные формы обслуживания, обеспечиваемые финансированием за счет средств соответствующих бюджетов и средств
федеральных программ.
Пользователи библиотек детского и юношеского возраста имеют
право на библиотечное обслуживание в общедоступных библиотеках,
специализированных государственных детских и юношеских библиотеках, а также в библиотеках образовательных учреждений в соответствии с их уставами.
Пользователи библиотек обязаны соблюдать правила пользования
библиотеками. Данные правила библиотека устанавливает самостоятельно, в том числе на основе типовых ведомственных документов.
Пользователи библиотек, нарушившие правила пользования библиотеками и причинившие библиотекам ущерб, компенсируют его в
размере, установленном правилами пользования библиотеками, а также несут иную ответственность в случаях, предусмотренных действующим законодательством.
Основной вид ответственности за нарушение правил пользования
библиотеками — административная. К пользователям могут быть при-
§ 1. Правовое регулирование общественных отношений в области…
255
менены следующие санкции: временное лишение права пользования
библиотекой, компенсация ущерба в денежном выражении или равноценную замену произведениями печати и другими документами.
Возможно наступление уголовной ответственности при наличии
в действиях гражданина признаков таких составов преступлений,
как кража, т. е. тайное хищение чужого имущества (ст. 158 УК РФ);
присвоение или растрата, т. е. хищение чужого имущества, вверенного виновному (ст. 160 УК РФ); грабеж, т. е. открытое хищение чужого имущества (ст. 161 УК РФ); хищение предметов или документов,
имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность (ст. 164 УК РФ); умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти деяния повлекли причинение
значительного ущерба (ст. 167 УК РФ); уничтожение или повреждение
чужого имущества в крупном размере, совершенные путем неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности (ст. 168 УК РФ).
В случае причинения библиотеке имущественного вреда лицо, причинившее вред, может нести и гражданско-правовую ответственность.
Так, в соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный имуществу
гражданина либо юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
За утрату несовершеннолетними читателями произведений печати
из библиотечных фондов или причинение им невосполнимого вреда
ответственность должны нести родители или поручители (ст. 1073,
1074, 1075 ГК РФ).
Читатели, причинившие библиотеке ущерб, компенсируют его в
размере, установленном Правилами пользования библиотекой1.
Правилами установлены следующие виды компенсации (возмещения) ущерба, причиненного читателями имуществу библиотеки:
— амена утерянного или испорченного имущества другим, равноценным (исполнение обязанности в натуре);
— возмещение убытков (стоимости утраченного или испорченного
имущества);
— взыскание неустойки (штрафа, пени) за нарушение сроков возврата литературы, а также за порчу (утрату). Причем взыскание неустойки (штрафа, пени) носит штрафной характер, т. е. взыскивается
сверх убытков.
1
См., напр.: Примерные правила пользования библиотекой высшего учебного
заведения, закрепленные в Примерном положении о библиотеке высшего учебного
заведения, утвержденном Центральной библиотечно-информационной комиссией
Госкомвуза РФ 6 декабря 1995 г. // Бюллетень Государственного комитета Российской
Федерации по высшему образованию. 1996. № 6.
256
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
Кроме всего читатель, утерявший или испортивший издание из библиотечного фонда, обязан заменить его таким же изданием или копией (ксерокопией), или другим документом, признанным библиотекой
равноценным по содержанию и стоимости, а в случае невозможности
замены возместить реальную рыночную стоимость издания по ценам,
действующим в данной местности на день возмещения ущерба.
За несвоевременный возврат книг и других изданий, полученных из
библиотечных фондов, читатели также уплачивают неустойку (пеню,
штраф), размер которой установлен указанными Правилами.
Права и обязанности учредителя библиотеки.
В качестве учредителя библиотеки могут выступать органы государственной власти всех уровней, органы местного самоуправления,
а также физические и юридические лица (российские и иностранные).
Учредитель библиотеки финансирует ее деятельность и осуществляет контроль за этой деятельностью в соответствии с действующим
законодательством, а также назначает на должность руководителя
библиотеки. Учредитель библиотеки не вправе вмешиваться в творческую деятельность библиотеки, за исключением случаев, предусмотренных ее уставом и действующим законодательством.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26
июня 1995 г. № 609 утверждено Положение об основах хозяйственной
деятельности и финансирования организаций культуры и искусства1,
призванное выстроить более совершенную систему хозяйствования в
организациях культуры и искусства и библиотек в том числе. Положение распространяется на организации культуры, находящиеся в федеральной собственности.
В указанном Положении закрепляются следующие права учредителя:
— утверждение устава (положения) и изменений к нему, назначение на должность и освобождение от должности руководителя, заключение, изменение и расторжение контрактов с руководителем в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
— приостановление предпринимательской деятельности организации культуры, если эта деятельность идет в ущерб основной;
— передача организации культуры имущества в соответствии с
действующим российским законодательством на праве оперативного
управления.
Учредитель финансирует организацию культуры и несет субсидиарную ответственность по обязательствам организации при недоста1
СЗ РФ. 1995. 10 июля. № 28. Ст. 2670.
§ 1. Правовое регулирование общественных отношений в области…
257
точности ее собственных средств в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Обязанности и права библиотек.
Государственные и муниципальные библиотеки, централизованные библиотечные системы получают статус юридического лица с
момента их регистрации в порядке, установленном действующим законодательством.
Статус других библиотек определяется их учредителями.
В своей деятельности библиотеки обеспечивают реализацию прав
граждан, установленных настоящим Федеральным законом. Библиотеки обслуживают пользователей библиотек в соответствии со своими
уставами, правилами пользования библиотеками и действующим законодательством.
Не допускаются государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам, а также использование сведений о пользователях
библиотек, читательских запросах, за исключением случаев, когда эти
сведения используются для научных целей и организации библиотечного обслуживания.
Библиотеки, находящиеся на полном или частичном бюджетном
финансировании, должны в своей деятельности отражать сложившееся в обществе идеологическое и политическое многообразие.
Библиотеки, имеющие в своих фондах книжные памятники, обеспечивают их сохранность и несут ответственность за своевременное
представление сведений о них для регистрации в реестре книжных памятников.
Библиотеки обязаны отчитываться перед их учредителями и органами государственной статистики в порядке, предусмотренном действующим законодательством и учредительными документами библиотек.
Государственные библиотеки по требованию пользователей обязаны предоставлять им информацию о своей деятельности по формированию и использованию фондов.
Библиотеки обеспечивают учет, комплектование, хранение и использование документов, входящих в состав библиотечных фондов, в
порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в сфере культуры. Рукописные документы, входящие в библиотечные фонды, являются составной частью Архивного фонда Российской
Федерации.
Библиотеки имеют право:
1) самостоятельно определять содержание и конкретные формы
своей деятельности в соответствии с целями и задачами, указанными
в их уставах;
258
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
2) утверждать по согласованию с учредителями правила пользования библиотеками;
3) определять сумму залога при предоставлении книжных памятников, редких и ценных изданий, а также в других случаях, определенных
правилами пользования библиотеками;
4) устанавливать ограничения на копирование, экспонирование и
выдачу книжных памятников и иных документов, предназначенных
для постоянного хранения, в соответствии с правилами пользования
библиотеками;
5) определять в соответствии с правилами пользования библиотеками виды и размеры компенсации ущерба, нанесенного пользователями библиотек;
6) осуществлять хозяйственную деятельность в целях расширения
перечня предоставляемых пользователям библиотек услуг и социально-творческого развития библиотек при условии, что это не наносит
ущерба их основной деятельности;
7) определять условия использования библиотечных фондов на основе договоров с юридическими и физическими лицами;
8) образовывать в порядке, установленном действующим законодательством, библиотечные объединения;
9) участвовать на конкурсной или иной основе в реализации федеральных и региональных программ развития библиотечного дела;
10) осуществлять в установленном порядке сотрудничество с библиотеками и иными учреждениями и организациями иностранных
государств, в том числе вести международный книгообмен, вступать в
установленном порядке в международные организации, участвовать в
реализации международных библиотечных и иных программ;
11) самостоятельно определять источники комплектования своих
фондов;
12) изымать и реализовывать документы из своих фондов в соответствии с порядком исключения документов, согласованным с учредителями библиотек в соответствии с действующими нормативными
правовыми актами. При этом библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не имеют права списывать и реализовывать документы, отнесенные к книжным памятникам;
13) совершать иные действия, не противоречащие действующему
законодательству.
Библиотеки имеют преимущественное право на приобретение документов, выпускаемых по федеральным государственным программам книгоиздания, и первоочередное приобретение документов ликвидируемых библиотек.
§ 1. Правовое регулирование общественных отношений в области…
259
Обязанности государства в области библиотечного дела закреплены
в ст. 14 и 15 Федерального закона «О библиотечном деле».
В основе государственной политики в области библиотечного дела
лежит принцип создания условий для всеобщей доступности информации и культурных ценностей, собираемых и предоставляемых в
пользование библиотеками.
Государство выступает гарантом прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом, и не вмешивается в профессиональную
деятельность библиотек, за исключением случаев, предусмотренных
законодательством Российской Федерации.
Государство поддерживает развитие библиотечного дела путем финансирования, проведения соответствующей налоговой, кредитной и
ценовой политики.
Правительство Российской Федерации разрабатывает в установленном порядке федеральные программы развития библиотечного
дела, а также программы, являющиеся составной частью федеральных
государственных программ сохранения и развития культуры в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти организуют координацию межрегиональных и межведомственных связей
по библиотечному обслуживанию, в том числе в целях информатизации общества.
Государство поддерживает развитие библиотечного обслуживания
наименее социально и экономически защищенных слоев и групп населения (детей, юношества, инвалидов, пенсионеров, беженцев, безработных, жителей сельской местности, жителей районов Крайнего
Севера и приравненных к ним местностей).
Органы государственной власти стимулируют путем материальной
поддержки библиотеки негосударственных форм собственности, организующие бесплатное общедоступное обслуживание населения.
Вопросы развития библиотечного дела учитываются в федеральных
государственных программах в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о культуре.
Федеральные органы государственной власти обеспечивают:
1) контроль за соблюдением особого режима хранения и использования национального библиотечного фонда1;
1
См.: Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере
массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия по исполнению государственной функции «Регистрация фактов пропажи, утраты, хищения культурных
ценностей, организация и обеспечение оповещения государственных органов и общественности в Российской Федерации и за ее пределами об этих фактах», утв. приказом
Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 26 декабря 2007 г. № 469.
260
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
2) создание и финансирование национальных и других федеральных библиотек, управление этими библиотеками;
3) определение принципов федеральной политики в области подготовки и переподготовки библиотечных кадров, занятости, оплаты
труда;
4) создание и финансирование образовательных учреждений федерального подчинения, осуществляющих подготовку и переподготовку
библиотечных кадров, управление этими образовательными учреждениями;
5) содействие научным исследованиям и методическому обеспечению в области библиотечного дела, а также их финансирование;
6) установление государственных библиотечных стандартов и нормативов, организацию системы информационного обеспечения библиотечного дела;
7) организацию государственного статистического учета библиотек.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
и органы местного самоуправления обеспечивают:
1) финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов соответственно государственных и муниципальных библиотек;
2) реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного
самоуправления не вправе принимать решения и осуществлять действия, которые влекут ухудшение материально-технического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения, не соответствующие требованиям
охраны труда, хранения библиотечных фондов и библиотечного обслуживания.
Решения указанных органов, а также действия их должностных
лиц, ущемляющие законные интересы библиотек и их пользователей,
могут быть обжалованы в судебном порядке.
В Основных направлениях государственной политики по развитию
культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации до 2015 г.
определены следующие направления совершенствования деятельности библиотек и библиотечного обслуживания:
— развитие информационных технологий в библиотеках, дальнейшая поддержка общероссийской компьютерной сети «Либнет», переход на корпоративные электронные технологии, создание библиотечных онлайн-центров, создание сводного каталога библиотек России,
создание Национальной электронной библиотеки и других электронных библиотек;
§ 1. Правовое регулирование общественных отношений в области…
261
— формирование и реализация Национальной программы сохранения библиотечных фондов, обеспечение нормативного режима их
хранения, реставрации и консервации;
— создание страхового фонда документов библиотек и регистра страховых микрофильмов, его интеграция в европейский регистр микроформ;
— организация единого распределенного фонда книжных памятников, создание электронных изданий книжных памятников, организация библиотечного фонда Российской Федерации, обеспечение безопасности библиотек и библиотечных фондов;
— организация работы библиотек с социально значимой информацией, обеспечения доступа к ней различных категорий и групп населения, а также информационная поддержка деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления;
— содействие развитию инфраструктуры библиотечного дела, переход на корпоративные технологии;
— развитие партнерства, современных моделей и технологий
управления библиотеками.
Библиотеки должны совершенствовать организацию оказания услуг по обеспечению граждан необходимой информацией, связанной
с реализацией их законных прав и свобод, в том числе на получение
различных видов социальной поддержки. В связи с этим предусматривается создание условий для доступа населения к информации путем
совершенствования библиотечного обслуживания, и прежде всего:
— обновление фондов библиотек и объемов комплектования и по
международному нормативу;
— совершенствование методологии комплектования и каталогизации библиотечных фондов;
— переход на корпоративные электронные технологии и создание
сводного каталога библиотек России;
— обеспечение условий доступа населения к социально значимой
информации путем создания информационных систем, передвижных
систем обслуживания и других технологий.
Электронные библиотеки. Сегодня можно с уверенностью констатировать, что библиотеки вошли в информационную стадию развития,
что требует инноваций и активного использования информационных
технологий. Появилась и находит все большее распространение такая
новая форма осуществления библиотечной деятельности, как электронная библиотека.
Следует выделить следующие направления развития данного процесса:
— поэтапную модернизацию всех библиотек, предусматривающую
компьютеризацию рабочих мест специалистов и пользователей, созда-
262
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
ние локальных библиотечных сетей и их подключение к межбиблиотечной информационной системе, перевод каталогов на электронные
носители, обеспечение доступа в Интернет;
— повышение качества фондов библиотек на основе электронной
каталогизации, увеличения объема поступлений, в том числе изданий
на электронных носителях;
— обеспечение бесплатного доступа пользователей библиотек к
фондам и базам данных на электронных носителях, требующих использования корпоративной информационной сети и Интернета, к
социально значимым информационным ресурсам, в том числе к системе сайтов органов государственной власти и органов местного самоуправления;
— реализацию региональных проектов по оказанию библиотеками
новых информационных услуг на основе единого электронного каталога библиотек, внедрения единого электронного читательского билета.
В соответствии со Стратегией развития информационного общества к 2015 г. в России контрольные значения таких показателей развития библиотечно-информационного фонда документов, как доля
библиотечных фондов, переведенных в электронную форму, в общем
объеме фондов общедоступных библиотек должна быть не менее 50%,
а библиотечных каталогов — 100%.
В Федеральной целевой программе «Культура России (2006—
2011 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от
8 декабря 2005 г. № 740 (в редакции постановления Правительства РФ
от 14 января 2009 г. № 23)1, отмечается, что в ситуации быстрого распространения информационно-коммуникационных технологий возникают дополнительные задачи, связанные с созданием виртуальных
музеев, электронных библиотек и архивов, а также электронных каталогов и реестров культурного наследия, доступных для самых широких
слоев населения.
Федеральная целевая программа «Культура России (2006—
2011 годы)» предусматривает перевод информационных ресурсов
музеев, библиотек, архивов и фильмофондов в цифровую форму,
развитие систем обмена информацией с помощью глобальных компьютерных сетей, а также создание электронной базы данных, содержащей информацию о недвижимых памятниках истории и культуры
(40 тыс. объектов), сводного каталога библиотек России и Национальной электронной библиотеки.
1
Постановление Правительства РФ от 14 января 2009 г. № 23 «О внесении изменений
в постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2005 г. № 740» // СЗ
РФ. 2009. 26 янв. № 4. Ст. 510.
§ 2. Правовое регулирование общественных отношений в области…
263
Работа по совершенствованию правовой основы в сфере библиотечного дела должна включать в себя прежде всего: подготовку новых
редакций федеральных законов «О библиотечном деле», «Об обязательном экземпляре документов»; разработку и утверждение Положения о библиотечном фонде Российской Федерации; совершенствование существующих профессиональных стандартов и разработку
новых, направленных на повышение качества деятельности и услуг
библиотек, гармонизацию отечественных и зарубежных стандартов,
международной и отечественной статистики; мониторинг и постоянное совершенствование нормативно-правовой базы по приоритетным
направлениям государственной библиотечной политики. Законодательное определение правового статуса электронных библиотек позволило бы внести ясность и в вопросы соблюдения законодательства
об авторском праве.
§ 2. Правовое регулирование общественных
отношений в области…формирования
обязательного экземпляра документов
Обязательные экземпляры документов являются ресурсной базой
комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации и развития системы
государственной библиографии.
Политика государства в области формирования обязательного экземпляра документов, предусматривающая обеспечение сохранности
обязательного экземпляра документов, его общественное использование определена в Федеральном законе «Об обязательном экземпляре
документов»1.
Целями формирования системы обязательного экземпляра являются:
— комплектование полного национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации как части мирового культурного наследия;
— осуществление государственного библиографического учета;
— организация его постоянного хранения в национальных фондохранилищах документов Российской Федерации;
— использование его в информационно-библиографическом и библиотечном обслуживании потребителей;
— государственная регистрация (библиографическая и статистическая) отечественных документов, подготовка государственной библи1
Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре
документов» // СЗ РФ. 1995. 2 янв. № 1. Ст. 1.
264
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
ографической (текущей и ретроспективной) и статистической информации;
— подготовка и выпуск сводных каталогов, сигнальной и реферативной информации в соответствии с видами получаемых документов;
— информирование общества о получаемых документах всех видов;
— формирование комплекта документов муниципальных образований и краеведческих фондов;
— ведение централизованной каталогизации в соответствии с видами получаемых документов;
— обеспечение доступа к информации о получаемых документах, в
том числе доступа через информационно-телекоммуникационные сети.
Основными объектами правоотношений в области формирования обязательного экземпляра документов являются: документ, обязательный
экземпляр документа, национальный библиотечно-информационный
фонд документов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов»
определяет обязательный экземпляр документов как экземпляры различных видов тиражированных документов, подлежащие безвозмездной передаче производителями в соответствующие организации в порядке и количестве, установленных Федеральным законом;
Под документом в целях указанного закона понимается материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания,
который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и
предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения; а под экземпляром — образец тиражированного документа, идентичный оригиналу.
В состав обязательного экземпляра входят следующие виды документов:
— печатные издания (текстовые, нотные, картографические, изоиздания) — издания, прошедшие редакционно-издательскую обработку,
полиграфически самостоятельно оформленные, имеющие выходные
сведения;
— издания для слепых и слабовидящих — издания, изготовляемые
рельефно-точечным шрифтом по системе Брайля, рельефно-графические издания, «говорящие книги», крупношрифтовые издания для
слабовидящих, электронные издания для слепых (адаптированные издания для чтения людьми с нарушенным зрением при помощи брайлевского дисплея и синтезатора речи);
— официальные документы — документы, принятые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, носящие обязательный, рекомендательный или информационный характер;
§ 2. Правовое регулирование общественных отношений в области…
265
— аудиовизуальная продукция — кино-, видео-, фоно-, фотопродукция и ее комбинации, созданные и воспроизведенные на любых видах
носителей;
— электронные издания — документы, в которых информация представлена в электронно-цифровой форме и которые прошли редакционно-издательскую обработку, имеют выходные сведения, тиражируются и распространяются на машиночитаемых носителях;
— неопубликованные документы — документы, содержащие результаты научно-исследовательской, опытно-конструкторской и технологической работы (диссертации, отчеты о научно-исследовательских,
об опытно-конструкторских и о технологических работах, депонированные научные работы, алгоритмы и программы);
— патентные документы — описания к патентам и заявкам на объекты промышленной собственности;
— программы для электронных вычислительных машин и базы данных
на материальном носителе;
— стандарты;
— комбинированные документы — совокупность документов, выполненных на различных носителях (печатных, аудиовизуальных,
электронных).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации
и органы местного самоуправления могут определять с учетом своих
потребностей виды документов, входящих в состав обязательного экземпляра субъекта Российской Федерации и обязательного экземпляра муниципального образования.
По административно-территориальному признаку обязательный
экземпляр подразделяется на:
— обязательный федеральный экземпляр — экземпляры различных
видов документов, изготовленных на территории Российской Федерации, за ее пределами по заказу организаций и отдельных лиц, находящихся в ведении Российской Федерации, а также документов,
импортируемых для общественного распространения на территории
Российской Федерации, которые подлежат безвозмездной передаче
их производителями в соответствующие организации в порядке и количестве, установленными Федеральным законом «Об обязательном
экземпляре документов»;
— обязательный экземпляр субъекта Российской Федерации — экземпляры изготовленных на территории субъекта Российской Федерации
или за пределами его территории по заказу организаций, находящихся
в ведении субъекта Российской Федерации, различных видов документов, подлежащие безвозмездной передаче производителями документов в соответствующие организации субъекта Российской Федера-
266
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
ции в порядке и количестве, установленными Федеральным законом
«Об обязательном экземпляре документов»;
— обязательный экземпляр муниципального образования — экземпляры изготовленных на территории муниципального образования или
за пределами его территории по заказу организаций, находящихся в
ведении муниципального образования, различных видов документов,
подлежащих безвозмездной передаче производителями документов в
соответствующие организации муниципальных образований в порядке и количестве, установленными Федеральным законом «Об обязательном экземпляре документов».
Под национальным библиотечно-информационным фондом документов Российской Федерации следует понимать собрание всех видов документов, комплектуемое на основе обязательного экземпляра, распределяемое в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном
экземпляре документов», предназначенное для постоянного хранения
и общественного использования и являющееся частью культурного
достояния народов Российской Федерации.
В рассматриваемой области федеральный закон определяет двух основных субъектов производителя и получателя документов.
1. Производитель документов — это юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности
или физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, осуществляющее
подготовку, публикацию (выпуск) и рассылку (передачу, доставку)
обязательного экземпляра (издатель, редакция средства массовой
информации, производитель фонограммы, производитель аудиовизуальной продукции, организация по производству телерадиопродукции и телерадиовещательная организация, организации, осуществляющие научно-исследовательские, опытно-конструкторские
и технологические работы, и иные лица, осуществляющие подготовку, публикацию (выпуск) и рассылку (передачу, доставку) обязательного экземпляра).
Получатель документов — это юридическое лицо или его структурное подразделение, наделенное правом получения, хранения и общественного использования обязательного экземпляра на безвозмездной
основе.
2. Обязанности и права производителей документов.
Основной обязанностью производителя документа является доставка обязательного экземпляра.
Производители документов обязаны передавать обязательный экземпляр получателям документов безвозмездно. Затраты на подготовку, публикацию (выпуск) и рассылку (передачу, доставку) обязательных
§ 2. Правовое регулирование общественных отношений в области…
267
экземпляров производители документов должны относить на себестоимость документов, входящих в состав обязательного экземпляра.
Дефектные обязательные экземпляры по запросам получателей документов заменяются производителями документов в месячный срок.
Получатели документов имеют право докупать обязательные экземпляры, не доставленные производителями документов, за счет последних.
Производители документов доставляют через полиграфические
организации в федеральный орган исполнительной власти в сфере
печати, средств массовой информации и массовых коммуникаций по
одному обязательному федеральному экземпляру всех видов печатных
изданий в день выхода в свет первой партии тиража.
Производители документов в целях последующего распределения
изданий между крупнейшими библиотечно-информационными организациями доставляют через полиграфические организации в день
выхода в свет первой партии тиража печатных изданий в Российскую
книжную палату:
— 16 обязательных экземпляров книг и брошюр, журналов и продолжающихся изданий на русском языке;
— 7 обязательных экземпляров изоизданий, нотных изданий, географических карт и атласов на русском языке;
— 9 обязательных экземпляров центральных газет и газет субъектов
Российской Федерации на русском языке;
— 3 обязательных экземпляра многотиражных газет муниципальных образований и рекламных изданий на русском языке;
— 4 обязательных экземпляра книг и брошюр, журналов и продолжающихся изданий, изоизданий, географических карт и атласов на
языках народов Российской Федерации (за исключением русского) и
на иностранных языках;
— 3 обязательных экземпляра газет на языках народов Российской
Федерации (за исключением русского) и иностранных языках;
— 4 обязательных экземпляра текстовых листовых изданий;
— 9 обязательных экземпляров авторефератов диссертаций и диссертаций в виде научных докладов;
— 10 обязательных экземпляров стандартов.
Производители документов доставляют через полиграфические
организации по три обязательных экземпляра субъекта Российской
Федерации всех видов печатных изданий в соответствующие книжные
палаты и (или) библиотеки субъектов Российской Федерации в день
выхода в свет первой партии тиража.
Производители документов доставляют через полиграфические
организации по два обязательных экземпляра муниципального обра-
268
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
зования всех видов печатных изданий в соответствующие библиотеки
муниципальных образований в день выхода в свет первой партии тиража.
В целях сохранения и развития единого информационного пространства государств — участников Содружества Независимых Государств осуществляется поставка в национальные фондохранилища
этих стран обязательного экземпляра отечественных изданий в порядке взаимообмена на основе соответствующих договоров и соглашений.
Производители документов направляют по два обязательных экземпляра изданий для слепых и слабовидящих в Российскую государственную библиотеку для слепых в течение двух дней после выхода в
свет первой партии тиража.
Производители документов доставляют один обязательный экземпляр неопубликованных документов в зависимости от их вида в
соответствующие органы научно-технической информации и библиотеки.
Производители документов в тридцатидневный срок доставляют в
орган научно-технической информации федерального органа исполнительной власти в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, определяемый Правительством Российской Федерации, обязательный экземпляр:
— отчетов о научно-исследовательских и опытно-конструкторских
работах — со дня их утверждения;
— алгоритмов и программ — со дня окончания их разработки;
— диссертаций — со дня их защиты и присуждения ученой степени.
Производители документов в тридцатидневный срок доставляют
в Российскую государственную библиотеку обязательный экземпляр
диссертаций после их защиты и присуждения ученой степени по всем
отраслям знания (за исключением медицины и фармацевтики); в Центральную научную медицинскую библиотеку Московской медицинской академии имени И. М. Сеченова — обязательный экземпляр диссертаций по медицине и фармацевтике.
Производители документов в десятидневный срок доставляют в
Институт научной информации по общественным наукам Российской
академии наук обязательный экземпляр депонированных научных
работ по общественным наукам после вынесения соответствующим
ученым или редакционно-издательским советом решения о депонировании.
Производители документов в десятидневный срок доставляют во
Всероссийский институт научной и технической информации Российской академии наук обязательный экземпляр депонированных
научных работ по естественным, точным наукам и технике после вы-
§ 2. Правовое регулирование общественных отношений в области…
269
несения соответствующим ученым или редакционно-издательским
советом решения о депонировании.
Органы государственной власти Российской Федерации и органы
государственной власти субъектов Российской Федерации доставляют
в Парламентскую библиотеку Российской Федерации после утверждения и регистрации (простановки регистрационного номера и гербовой
печати) по два обязательных экземпляра официальных документов,
которые включаются в списки рассылки документов несекретного характера.
Производители документов доставляют в Российский научно-технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия по одному обязательному экземпляру стандартов.
Производители аудиовизуальной продукции в целях ее учета, хранения и использования в государственных архивах и библиотечно-информационных фондах документов доставляют:
— в Российскую книжную палату по три обязательных экземпляра
фонограмм в день их выхода в свет и видеофильмов в день окончания
их копирования;
— в Государственный фонд телевизионных и радиопрограмм по два
обязательных экземпляра фонопродукции, кинопродукции в виде позитивных копий, а также по два обязательных экземпляра видеопродукции, аудиовизуальной продукции на электронных носителях, созданной для телевидения и радиовещания, не позднее чем через месяц
со дня ее выхода в эфир;
— в Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации
по одному обязательному экземпляру игровых, анимационных, научно-популярных фильмов в виде позитивной копии не позднее чем через месяц со дня окончания их монтажа или дубляжа; по одному обязательному экземпляру игровых, анимационных и научно-популярных
видеофильмов в виде копии на оригинальных носителях любых видов;
— в Российский государственный архив кинофотодокументов по
одному обязательному экземпляру документальных фильмов и киножурналов в виде позитивной копии не позднее чем через месяц со дня
окончания их монтажа или дубляжа; по одному обязательному экземпляру документальных видеофильмов в виде копии на оригинальных
носителях любых видов; по два обязательных экземпляра фотодокументов;
— в Российский государственный архив фонодокументов по два
обязательных экземпляра фонопродукции, за исключением фонопродукции, созданной для телевидения и радиовещания.
На хранение в Государственный фонд телевизионных и радиопрограмм передаются материалы организаций по производству теле-
270
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
радиопродукции и телерадиовещательных организаций, в том числе
материалы, которые созданы по их заказу, производство которых закончено и которые вышли в эфир, не позднее чем через месяц со дня
их выхода в эфир.
Производители документов доставляют в Межотраслевой научноисследовательский институт «Интеграл» один обязательный экземпляр программ для электронных вычислительных машин и баз данных.
Производители документов в целях последующего распределения электронных изданий между библиотечно-информационными
организациями доставляют в Научно-технический центр «Информрегистр» пять обязательных экземпляров электронных изданий, за
исключением электронных изданий для слепых и слабовидящих,
программ для электронных вычислительных машин и баз данных, аудиовизуальных и патентных документов, официальных документов,
стандартов на электронных носителях.
Производители документов доставляют в Президентскую библиотеку имени Б. Н. Ельцина один обязательный экземпляр электронных
изданий.
Полная и оперативная доставка обязательного экземпляра гарантирует производителям документов следующие права:
— бесплатное опубликование библиографической информации в
изданиях государственной библиографии и централизованной каталогизации, в изданиях сигнальной и реферативной информации, в рекламных изданиях;
— постоянное хранение производимых ими документов всех видов
в национальных фондохранилищах документов Российской Федерации на основании настоящего Федерального закона;
— включение библиографической информации в отечественные и
международные автоматизированные банки данных;
— бесплатное предоставление по их запросам фактографических и
статистических данных, касающихся их продукции;
— использование телерадиопроизводящими организациями документов, передаваемых ими на государственное хранение, в собственном эфире;
— соблюдение получателями обязательного экземпляра прав производителей в соответствии с законодательством Российской Федерации об интеллектуальной собственности;
— письменное подтверждение доставки обязательного экземпляра.
Обязанности организаций, централизованно получающих и распределяющих обязательный экземпляр.
На Российскую книжную палату возлагаются:
§ 2. Правовое регулирование общественных отношений в области…
271
— осуществление государственной регистрации печатных изданий
(библиографической и статистической), подготовка листов государственной регистрации, ведение государственного библиографического учета печатных изданий, комплектование Национального фондохранилища отечественных печатных изданий, обеспечение их сохранности и использования на основе получения одного обязательного
федерального экземпляра печатных изданий;
— распределение и доставка обязательных федеральных экземпляров печатных изданий, фонограмм и видеофильмов в библиотечно-информационные организации в соответствии с утверждаемыми
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти перечнем и правилами доставки;
— контроль за полнотой и оперативностью доставки обязательного
федерального экземпляра печатных изданий.
Обязанности книжных палат и (или) библиотек субъектов Российской Федерации по распределению и доставке различных видов документов, входящих в обязательный экземпляр субъекта Российской
Федерации, и контролю за их распределением и доставкой устанавливают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Обязанности библиотек муниципальных образований по распределению и доставке различных видов документов, входящих в обязательный экземпляр муниципального образования, и контролю за их
распределением и доставкой устанавливают органы местного самоуправления.
На Научно-технический центр «Информрегистр» возлагаются:
— государственная регистрация обязательного федерального экземпляра электронных изданий, ведение государственного библиографического учета электронных изданий, комплектование фонда электронных изданий, обеспечение сохранности и использования одного
обязательного федерального экземпляра электронных изданий;
— распределение и доставка обязательного федерального экземпляра электронных изданий в библиотечно-информационные организации в соответствии с утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной
власти перечнем и правилами доставки;
— контроль за полнотой и оперативностью доставки обязательного
федерального экземпляра электронных изданий.
На Федеральный институт промышленной собственности возлагаются:
— изготовление, комплектование, ведение государственного библиографического учета, обеспечение сохранности и использования
272
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
обязательного экземпляра патентных документов на электронных носителях;
— распределение и доставка шести обязательных экземпляров патентных документов на электронных носителях в библиотечно-информационные организации в соответствии с утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти перечнем и правилами доставки.
Организации, централизованно распределяющие обязательный экземпляр, предоставляют по запросам органов государственной власти,
судебных и правоохранительных органов сведения о государственной
регистрации документов и копии зарегистрированных документов.
Обязанности организаций, централизованно получающих обязательный экземпляр.
На Президентскую библиотеку имени Б. Н. Ельцина возлагаются
комплектование, обеспечение сохранности и использования обязательного экземпляра электронных изданий.
На Российскую государственную библиотеку для слепых возлагаются комплектование, регистрация, ведение государственного библиографического учета, обеспечение сохранности и использования обязательного экземпляра изданий для слепых и слабовидящих.
На Парламентскую библиотеку Российской Федерации возлагаются комплектование, регистрация, ведение государственного библиографического учета и статистики официальных документов, обеспечение сохранности и использования обязательного экземпляра официальных документов, выпуск информационных изданий.
На Российский научно-технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия возлагаются комплектование, регистрация, ведение государственного библиографического
учета, обеспечение сохранности и использования обязательного экземпляра стандартов.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об обязательном
экземпляре документов» комплектование, регистрация, ведение государственного библиографического учета, обеспечение сохранности и
использования обязательного экземпляра, выпуск информационных
изданий возлагаются на:
— орган научно-технической информации федерального органа
исполнительной власти в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, определяемый Правительством Российской
Федерации, — по неопубликованным документам;
— Институт научной информации по общественным наукам Российской академии наук и Всероссийский институт научной и технической информации Российской академии наук — по депонированным рукописям;
§ 2. Правовое регулирование общественных отношений в области…
273
— Российскую государственную библиотеку, Центральную научную медицинскую библиотеку Московской медицинской академии
имени И. М. Сеченова — по диссертациям.
В соответствии со ст. 12 данного Федерального закона комплектование, регистрация, ведение государственного учета, обеспечение
сохранности и использования обязательного экземпляра аудиовизуальной продукции в зависимости от ее вида возлагаются на Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации, Российский
государственный архив кинофотодокументов, Российский государственный архив фонодокументов и Государственный фонд телевизионных и радиопрограмм.
На Российскую книжную палату возлагается направление обязательного экземпляра фонограмм и видеофильмов в Российскую государственную библиотеку и Российскую национальную библиотеку.
На Межотраслевой научно-исследовательский институт «Интеграл» возлагаются комплектование, регистрация, ведение государственного библиографического учета, обеспечение сохранности и использования обязательного федерального экземпляра программ для
электронных вычислительных машин и баз данных.
Постоянное хранение обязательного федерального экземпляра
возлагается на:
— Российскую книжную палату, Российскую государственную библиотеку, Российскую национальную библиотеку, Библиотеку Российской академии наук, Государственную публичную научно-техническую библиотеку Сибирского отделения Российской академии наук,
Дальневосточную государственную научную библиотеку — по печатным изданиям;
— Российскую государственную библиотеку для слепых — по изданиям для слепых и слабовидящих;
— Федеральный институт промышленной собственности — по патентным документам на электронных носителях;
— Парламентскую библиотеку Российской Федерации — по официальным документам;
— Российский научно-технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия — по стандартам;
— орган научно-технической информации федерального органа
исполнительной власти в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, определяемый Правительством Российской
Федерации, Всероссийский институт научной и технической информации Российской академии наук, Институт научной информации
по общественным наукам Российской академии наук, Российскую
государственную библиотеку, Центральную научную медицинскую
274
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
библиотеку Московской медицинской академии имени И. М. Сеченова — по соответствующим видам неопубликованных документов;
— Российскую книжную палату, Российскую государственную библиотеку и Российскую национальную библиотеку — по фонограммам, видеофильмам;
— Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации,
Государственный фонд телевизионных и радиопрограмм, Российский
государственный архив кинофотодокументов и Российский государственный архив фонодокументов — по аудиовизуальной продукции;
— Межотраслевой научно-исследовательский институт «Интеграл» — по программам для электронных вычислительных машин и
базам данных;
— Научно-технический центр «Информрегистр», Российскую государственную библиотеку, Российскую национальную библиотеку,
Государственную публичную научно-техническую библиотеку Сибирского отделения Российской академии наук — по электронным
изданиям, за исключением электронных изданий для слепых и слабовидящих, программ для электронных вычислительных машин и баз
данных, аудиовизуальных и патентных документов, официальных документов, стандартов на электронных носителях;
— Президентскую библиотеку имени Б. Н. Ельцина — по электронным изданиям.
Фонды организаций, обеспечивающих постоянное хранение обязательных федеральных экземпляров соответствующих видов документов и их общественное использование, образуют национальный
библиотечно-информационный фонд документов Российской Федерации. Эти организации несут ответственность за обеспечение сохранности указанных фондов в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Организации, ответственные за обеспечение постоянного хранения и использования обязательного экземпляра неопубликованных
документов и аудиовизуальной продукции, обеспечивают его платное
копирование по заявкам библиотек, органов научно-технической информации, других организаций.
Копирование обязательного экземпляра электронных изданий,
включая программы для ЭВМ и базы данных, входящие в их состав
или являющиеся самостоятельными изданиями, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.
Контроль за доставкой обязательного экземпляра получателям документов возлагается на организации, осуществляющие регистрацию
и учет соответствующих видов обязательного экземпляра. Сведения о
недоставке, несвоевременной и неполной доставке обязательного фе-
§ 2. Правовое регулирование общественных отношений в области…
275
дерального экземпляра, обязательного экземпляра субъекта Российской Федерации, обязательного экземпляра муниципального образования представляются соответственно в осуществляющие контроль
за представлением обязательного экземпляра федеральные органы
исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органы местного самоуправления. Порядок
осуществления контроля за представлением обязательного экземпляра определяется Правительством Российской Федерации.
Российская книжная палата издает государственные библиографические указатели, которые включают сведения о поступающих в Российскую книжную палату печатных изданиях, фонограммах и видеофильмах.
Информирование потребителей об обязательном федеральном экземпляре неопубликованных документов возлагается на:
— орган научно-технической информации федерального органа
исполнительной власти в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, определяемый Правительством Российской
Федерации, издающий библиографические и реферативные указатели, которые содержат сведения о результатах научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности;
— Всероссийский институт научной и технической информации
Российской академии наук, выпускающий библиографические указатели депонированных научных работ;
— Институт научной информации по общественным наукам Российской академии наук, выпускающий библиографические указатели
по общественным наукам, которые включают сведения о депонированных научных работах.
Информирование потребителей об обязательном федеральном экземпляре официальных документов возлагается на Парламентскую
библиотеку Российской Федерации; об обязательном федеральном
экземпляре патентных документов на электронных носителях — на
Федеральный институт промышленной собственности; об обязательном федеральном экземпляре стандартов — на Российский научнотехнический центр информации по стандартизации, метрологии и
оценке соответствия.
Информирование потребителей об обязательном федеральном экземпляре программ для электронных вычислительных машин и баз
данных возлагается на Межотраслевой научно-исследовательский
институт «Интеграл»; об обязательном федеральном экземпляре электронных изданий на Научно-технический центр «Информрегистр».
Информирование потребителей об обязательном федеральном экземпляре аудиовизуальной продукции возлагается на:
276
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
— Государственный фонд кинофильмов Российской Федерации —
по игровым, анимационным и научно-популярным кино-, видеофильмам и фильмам на электронных носителях;
— Российский государственный архив кинофотодокументов — по
документальным фильмам, киножурналам, видеофильмам, фильмам
на электронных носителях и фотодокументам;
— Государственный фонд телевизионных и радиопрограмм — по
аудиовизуальной продукции;
— Российский государственный архив фонодокументов — по фонодокументам.
Информирование потребителей об обязательном федеральном экземпляре изданий для слепых и слабовидящих возлагается на Российскую государственную библиотеку для слепых.
Ответственность за недоставку, несвоевременную и неполную доставку обязательного экземпляра производители документов несут в
соответствии с положениями ст. 13.23 КоАП РФ.
§ 3. Правовое регулирование общественных
отношений в области…архивного дела и архивов
История создания архивов уходит в далекое прошлое. Еще в древних русских летописях имеются неоднократные упоминания не только о наличии документов, отражающих историю страны, но и об их
хранении. В Древней Руси создавались специальные хранилища книг
и документов. Основными хранилищами документов служили сокровищницы («казны») князей и монастырей, где они находились на хранении вместе со всеми прочими ценностями. Так, в Троицком соборе
древнего Пскова находился особый ларь, имеющий значение Псковского государственного архива. В XVI в. в Москве Иваном Грозным
был создан царский архив, в основу которого были положены документы тверских, рязанских, смоленских, черниговских, ярославских
и других князей и значительное количество материалов о внутреннем
управлении и внешних сношениях Русского государства со странами
Западной Европы и Востока.
В первой четверти XVIII в. во время царствования Петра I преобразование государственного аппарата существенным образом коснулось организации архивного дела. В 1720 г. в «Генеральном регламенте
о коллегиях» Петра I хранилища документов в России получили название архивы и были определены основы архивного дела в России.
Тогда же появилась должность актуариуса (архивариуса), которому
надлежало «письма прилежно собирать, оным реестры чинить, листы
перемечивать...».
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений в области…
277
В настоящее время в нашей стране существует широкая сеть государственных и муниципальных архивов, которые входят в единую
архивную службу, обеспечивают сохранность и использование документов с древнейших времен и до наших дней. Современное состояние архивного дела характеризуется широким внедрением архивной
техники (микрофильмирование, фотографирование документов, создание архивных кинофильмов и микрофильмов, применение новых
методов реставрации и консервации документов и др.) и современных
информационных технологий систематизации и поиска архивных документов.
Сегодня особое внимание уделяется созданию электронных архивов. В соответствии со Стратегией к 2015 г. в России должны быть достигнуты следующие контрольные значения показателей развития информационного фонда документов — доля архивных фондов, включая
фонды аудио- и видеоархивов, переведенных в электронную форму,
должны составить не менее 20%.
Правовой основой архивного дела является Федеральный закон
«Об архивном деле в Российской Федерации»1, который регулирует
отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и
использования документов Архивного фонда Российской Федерации
и других архивных документов независимо от их форм собственности,
а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской
Федерации в интересах граждан, общества и государства.
Указанный закон определяет архивное дело в Российской Федерации
как деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения,
комплектования, учета и использования документов Архивного фонда
Российской Федерации и других архивных документов.
Основными объектами информационных правоотношений в области архивного дела являются: архивный документ, документ Архивного фонда РФ, архивный фонд, Архивный фонд Российской Федерации.
Архивный документ — это материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие
его идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общества и государства.
В составе архивных документов специально выделяют:
— документы по личному составу — архивные документы, отражающие трудовые отношения работника с работодателем;
1
Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2005. 25 окт. № 43. Ст. 4169.
278
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
— документ Архивного фонда Российской Федерации — архивный документ, прошедший экспертизу ценности документов, поставленный
на государственный учет и подлежащий постоянному хранению;
— особо ценный документ — документ Архивного фонда Российской
Федерации, который имеет непреходящую культурно-историческую и
научную ценность, особую важность для общества и государства и в
отношении которого установлен особый режим учета, хранения и использования;
— уникальный документ — особо ценный документ, не имеющий
себе подобных по содержащейся в нем информации и (или) его внешним признакам, невосполнимый при утрате с точки зрения его значения и (или) автографичности.
По форме собственности архивные документы делятся на документы, относящиеся к федеральной собственности, собственности субъекта РФ, муниципальной и частной собственности.
К федеральной собственности относятся архивные документы:
1) хранящиеся в федеральных государственных архивах, федеральных музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук
(за исключением архивных документов, переданных в эти архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук на основании договора хранения без передачи их в собственность);
2) федеральных органов государственной власти, иных государственных органов Российской Федерации, в том числе органов прокуратуры Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации,
Центрального банка Российской Федерации (Банка России), Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»;
3) бывших неприятельских государств, перемещенные в Союз ССР
в результате Второй мировой войны и находящиеся на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством
Российской Федерации о перемещенных культурных ценностях;
4) отнесенные к федеральной собственности федеральными законами.
К собственности субъекта Российской Федерации относятся архивные документы:
1) хранящиеся в государственных архивах субъекта Российской
Федерации, музеях и библиотеках субъекта Российской Федерации (за
исключением архивных документов, переданных в эти архивы, музеи
и библиотеки на основании договора хранения без передачи их в собственность);
2) государственных органов и организаций субъекта Российской
Федерации.
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений в области…
279
К муниципальной собственности относятся архивные документы:
1) органов местного самоуправления и муниципальных организаций;
2) хранящиеся в муниципальных архивах, музеях и библиотеках (за
исключением архивных документов, переданных в эти архивы, музеи
и библиотеки на основании договора хранения без передачи их в собственность).
Разграничение собственности между муниципальными образованиями, муниципальным образованием и субъектом Российской Федерации на архивные документы, созданные до образования, объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований
и хранящиеся в муниципальных архивах, осуществляется в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
К частной собственности относятся архивные документы:
1) организаций, действующих на территории Российской Федерации и не являющихся государственными или муниципальными, в том
числе общественных объединений со дня их регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных
объединениях и религиозных объединений после отделения церкви от
государства (далее — негосударственные организации);
2) созданные гражданами или законно приобретенные ими.
Для архивных документов, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований федеральный закон устанавливает ряд особенностей
правового положения.
Так, передача архивных документов, находящихся в федеральной
собственности, в собственность субъектов Российской Федерации и
(или) муниципальных образований осуществляется Правительством
Российской Федерации по представлению специально уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа
исполнительной власти1.
Передача архивных документов, находящихся в собственности
субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности,
в собственность Российской Федерации, других субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований осуществляется
в соответствии с законодательством Российской Федерации, законо1
Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 18 января
2007 г. № 19 «Об утверждении Правил организации хранения, комплектования,
учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и
других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и
библиотеках, организациях Российской академии наук» // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. 14 мая. № 20.
280
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
дательством субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Архивные документы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не подлежат приватизации, не могут быть
объектом продажи, мены, дарения, а также иных сделок, могущих
привести к их отчуждению, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральными законами.
В случае приватизации государственных или муниципальных предприятий образовавшиеся в процессе их деятельности архивные документы, в том числе документы по личному составу, остаются соответственно в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности.
Под архивным фондом Федеральный закон понимает совокупность
архивных документов, исторически или логически связанных между
собой.
Архивный фонд Российской Федерации — это исторически сложившаяся и постоянно пополняющаяся совокупность архивных документов,
отражающих материальную и духовную жизнь общества, имеющих
историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и
культурное значение, являющихся неотъемлемой частью историкокультурного наследия народов Российской Федерации, относящихся
к информационным ресурсам и подлежащих постоянному хранению.
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в частной собственности, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо
иным способом. При этом правопреемник обязан уведомить о переходе к нему прав собственника соответствующий государственный,
муниципальный архив, музей, библиотеку, организацию Российской
академии наук, с которыми прежний собственник заключил договор.
При переходе прав собственника на документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в частной собственности, к
другому лицу к этому лицу переходят обязанности собственника или
владельца архивных документов по хранению, учету и использованию
документов Архивного фонда Российской Федерации, указанные в
договоре.
Если собственник особо ценных документов и охраняемых государством документов не выполняет свои обязанности по хранению,
учету и использованию этих документов, что может привести к утрате
ими своего значения, такие документы по решению суда могут быть
изъяты у собственника в соответствии со ст. 240 ГК РФ.
В случае проведения торгов по продаже архивных документов, находящихся в частной собственности, организаторы торгов обязаны
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений в области…
281
не позднее чем за 30 дней до дня их проведения проинформировать
в письменной форме о месте, времени и об условиях продажи архивных документов специально уполномоченный Правительством
Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти
(Федеральное архивное агентство) и соответствующий уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации
в области архивного дела, на территории которого проводятся торги.
Нарушение данного порядка продажи архивных документов может
служить основанием для возникновения у специально уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа
исполнительной власти и соответствующего уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области
архивного дела права требовать в судебном порядке в соответствии с
гражданским законодательством перевода на них прав и обязанностей
покупателя.
Особенности гражданского оборота документов Архивного фонда
Российской Федерации, находящихся в собственности центров исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, устанавливаются в соответствии с
Федеральным законом «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий».
В состав Архивного фонда Российской Федерации входят находящиеся на территории Российской Федерации архивные документы независимо от источника их происхождения, времени и способа создания, вида носителя, форм собственности и места хранения, в том числе юридические акты, управленческая документация, документы, содержащие результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, градостроительная документация,
кино-, фото-, видео- и фонодокументы, электронные и телеметрические документы, рукописи, рисунки, чертежи, дневники, переписка,
мемуары, копии архивных документов на правах подлинников, а также архивные документы государственных организаций, находящихся
в иностранных государствах.
Архивные документы включаются в состав Архивного фонда Российской Федерации на основании экспертизы ценности документов.
Под экспертизой ценности документов понимается изучение документов на основании критериев их ценности в целях определения сроков хранения документов и отбора их для включения в состав Архивного фонда Российской Федерации.
Решение научно-методических вопросов, связанных с экспертизой
ценности документов и включением их в состав Архивного фонда Рос-
282
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
сийской Федерации, а также с определением в его составе особо ценных документов, в том числе уникальных документов, осуществляется
центральной экспертно-проверочной комиссией специально уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.
Специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти утверждает перечни
типовых архивных документов с указанием сроков их хранения.
Решение вопросов о включении в состав Архивного фонда Российской Федерации конкретных документов осуществляется экспертнопроверочными комиссиями федеральных государственных архивов и
уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела в пределах их компетенции.
Экспертиза ценности документов осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации
в области архивного дела, государственным, муниципальным архивом
совместно с собственником или владельцем архивных документов.
Экспертизе ценности документов подлежат все документы на носителях любого вида, находящиеся в федеральной собственности,
собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной
собственности. До проведения в установленном порядке экспертизы
ценности документов уничтожение документов запрещается.
Включение документов, находящихся в частной собственности, в
состав Архивного фонда Российской Федерации осуществляется на
основании экспертизы ценности документов и оформляется договором между собственником или владельцем архивных документов и
государственным или муниципальным архивом (органом местного
самоуправления муниципального района, городского округа), музеем,
библиотекой либо организацией Российской академии наук. В данном
договоре указываются обязанности собственника или владельца архивных документов по хранению, учету и использованию документов
Архивного фонда Российской Федерации.
Основными субъектами информационных правоотношений в области
архивного дела являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, архивы, собственники архивных документов,
владельцы архивных документов и пользователи архивными документами.
Владелец архивных документов — это государственный орган, орган
местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо,
осуществляющие владение и пользование архивными документами и
реализующие полномочия по распоряжению ими в пределах, установленных законом или договором.
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений в области…
283
Пользователь архивными документами — это государственный орган, орган местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо, обращающееся на законных основаниях к архивным документам для получения и использования необходимой информации.
Архив — это учреждение или структурное подразделение организации, осуществляющее хранение, комплектование, учет и использование архивных документов.
По административно-территориальному признаку выделяют:
— государственный архив — федеральное государственное учреждение, создаваемое Правительством Российской Федерации (далее — федеральный государственный архив), или государственное
учреждение субъекта Российской Федерации, создаваемое органом
государственной власти субъекта Российской Федерации (далее —
государственный архив субъекта Российской Федерации), которые
осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других
архивных документов;
— муниципальный архив — структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа
или муниципальное учреждение, создаваемое этим органом, которые
осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других
архивных документов;
— частный архив. Организации и граждане вправе создавать архивы
в целях хранения образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности.
Управление архивным делом в Российской Федерации
Государственные органы, органы местного самоуправления муниципального района и городского округа обязаны создавать архивы в
целях хранения, комплектования, учета и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов.
Государство выступает гарантом прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом, обеспечивает развитие архивного дела в
Российской Федерации на основе проведения соответствующей научно-технической и финансовой, в том числе налоговой и кредитной,
политики.
Государственное управление архивным делом в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти, в
том числе специально уполномоченные Правительством Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти.
284
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела является Федеральное архивное агентство (Росархив)1.
Государственное управление архивным делом в субъектах Российской
Федерации осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела.
Управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления.
Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане в целях обеспечения единых принципов организации хранения, комплектования, учета и использования архивных
документов руководствуются в работе с архивными документами законодательством Российской Федерации (в том числе правилами,
установленными специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти),
законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать
финансовые, материально-технические и иные условия, необходимые
для комплектования, хранения, учета и использования архивных документов, предоставлять создаваемым ими архивам здания и (или) помещения, отвечающие нормативным требованиям хранения архивных
документов и условиям труда работников архивов.
Государственный орган, орган местного самоуправления, принимающие решение о реконструкции, передаче или сносе здания, в
котором размещен государственный или муниципальный архив, обязаны предоставить этому архиву здание, отвечающее нормативным
требованиям хранения архивных документов.
Государственные и муниципальные (за исключением структурных
подразделений органов местного самоуправления) архивы вправе осуществлять приносящую доход деятельность постольку, поскольку это
предусмотрено их учредительными документами, служит и соответствует достижению целей, ради которых они созданы, а также покрывать свои расходы за счет иных поступлений, разрешенных законодательством Российской Федерации.
1
Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 290 «О Федеральном
архивном агентстве» // СЗ РФ. 2004. 21 июня. № 25. Ст. 2572.
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений в области…
285
Контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти, в том числе специально уполномоченный Правительством
Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в
том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в области архивного дела, в пределах своей
компетенции, определенной законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Права и обязанности субъектов правоотношений в области хранения
и учета архивных документов и комплектования архивов.
Федеральный закон определяет следующие виды хранения архивных документов:
— постоянное хранение документов Архивного фонда Российской
Федерации — хранение документов Архивного фонда Российской Федерации без определения срока (бессрочное);
— временное хранение архивных документов — хранение архивных
документов до их уничтожения в течение сроков, установленных нормативными правовыми актами;
— временное хранение документов Архивного фонда Российской
Федерации — хранение документов Архивного фонда Российской Федерации до их передачи на постоянное хранение в порядке, установленном законодательством об архивном деле;
— депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации — хранение документов Архивного фонда Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и
организациями (в том числе государственными академиями наук, за
исключением Российской академии наук) в течение сроков и на условиях, определенных соответствующими договорами между ними и
специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов
по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных
федеральными законами, иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации, а также перечнями документов, предусмотренными Федеральным законом «Об архивном деле в Российской
Федерации».
Уничтожение документов Архивного фонда Российской Федерации запрещается.
286
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
В отношении особо ценных документов, в том числе уникальных
документов, устанавливается особый режим учета, хранения и использования. Создаются страховые копии этих документов.
Порядок отнесения документов Архивного фонда Российской Федерации к особо ценным документам, в том числе уникальным документам, порядок учета таких документов, создания и хранения их
страховых копий определяются специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти1.
Особый порядок предусмотрен для хранения документов Архивного фонда Российской Федерации.
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в государственной собственности, хранятся:
1) постоянно — в государственных архивах, музеях, библиотеках и
организациях Российской академии наук;
2) временно — в государственных органах, государственных организациях, создаваемых ими архивах в течение установленных сроков,
а также в муниципальных архивах в случае наделения органа местного
самоуправления муниципального района или городского округа отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся
к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования.
Депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской
Федерации, находящихся в федеральной собственности, осуществляют федеральные органы исполнительной власти и организации (в том
числе государственные академии наук, за исключением Российской
академии наук), перечень которых устанавливается Правительством
Российской Федерации. Сроки и условия депозитарного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации и использования
указанных документов устанавливаются в договорах, заключаемых
федеральными органами исполнительной власти или организациями
(в том числе государственными академиями наук, за исключением
Российской академии наук) со специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в муниципальной собственности, хранятся:
1) постоянно — в муниципальных архивах, музеях и библиотеках;
1
Регламент государственного реестра уникальных документов Архивного фонда
Российской Федерации (утв. приказом Росархива от 9 октября 2001 г. № 75).
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений в области…
287
2) временно — в органах местного самоуправления, муниципальных организациях и создаваемых ими архивах в течение установленных сроков.
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в частной собственности, могут храниться их собственниками или
владельцами самостоятельно или могут быть переданы по договору на
хранение в государственный или муниципальный архив, библиотеку,
музей, а также в организацию Российской академии наук. При этом
условия хранения этих документов определяются их собственниками
или владельцами с соблюдением норм настоящего Федерального закона.
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в собственности центров исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий,
подлежат постоянному хранению.
Документы Архивного фонда Российской Федерации независимо
от места их хранения подлежат государственному учету. Порядок государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации определяется специально уполномоченным Правительством
Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти1. Уникальные документы подлежат также учету в Государственном
реестре уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации, ведение которого осуществляется специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом
исполнительной власти2.
Документы Архивного фонда Российской Федерации, хранящиеся в государственных и муниципальных архивах, музеях, библиотеках,
организациях Российской академии наук, не входят в состав имущества этих архивов, музеев, библиотек и организаций Российской академии наук.
Источниками комплектования государственных и муниципальных
архивов архивными документами являются государственные органы,
органы местного самоуправления, организации и граждане, в процессе деятельности которых образуются документы Архивного фонда
Российской Федерации и другие архивные документы, подлежащие
приему на хранение в государственные и муниципальные архивы.
1
Регламент Государственного учета документов Архивного фонда Российской
Федерации, утв. приказом Росархива от 11 марта 1997 г. № 11.
2
Административный регламент по исполнению Федеральным архивным агентством государственной функции по ведению Государственного реестра уникальных
документов Архивного фонда РФ, утв. приказом Министерства культуры и массовых
коммуникаций РФ от 23 окт. 2007 г. № 1296.
288
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
Государственные и муниципальные архивы составляют списки источников комплектования, передающих документы Архивного фонда
Российской Федерации и другие архивные документы в эти архивы.
Включение в указанные списки негосударственных организаций, а
также граждан осуществляется на основании договора.
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, по истечении сроков их временного хранения в государственных органах,
органах местного самоуправления либо государственных и муниципальных организациях передаются на постоянное хранение в соответствующие государственные и муниципальные архивы.
Документы Архивного фонда Российской Федерации, образовавшиеся в процессе деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций,
иных государственных органов Российской Федерации, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, могут передаваться в государственные архивы субъекта Российской Федерации на
основании договора между органом или организацией, передающими
указанные документы, и уполномоченным органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела.
Документы Архивного фонда Российской Федерации, находящиеся в частной собственности, поступают в государственные и муниципальные архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук на основании договоров между этими архивами, музеями,
библиотеками, организациями Российской академии наук и собственниками указанных документов.
Государственным органам, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным организациям запрещается передавать образовавшиеся в процессе их деятельности документы Архивного фонда Российской Федерации в музеи, библиотеки, организации
Российской академии наук и негосударственные организации.
Передача на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы обязательного бесплатного экземпляра документов
осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательном экземпляре документов.
Устанавливаются следующие сроки временного хранения документов Архивного фонда Российской Федерации до их поступления в государственные и муниципальные архивы:
1) для включенных в установленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации документов федеральных органов
государственной власти, иных государственных органов Российской
Федерации (в том числе органов прокуратуры Российской Федерации,
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений в области…
289
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центрального банка Российской
Федерации (Банка России), а также для включенных в установленном
порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации документов государственных внебюджетных фондов и федеральных организаций — 15 лет;
2) для включенных в установленном порядке в состав Архивного
фонда Российской Федерации документов органов государственной
власти, иных государственных органов субъектов Российской Федерации и организаций субъектов Российской Федерации — 10 лет;
3) для включенных в установленном порядке в состав Архивного
фонда Российской Федерации документов органов местного самоуправления и муниципальных организаций — 5 лет;
4) для включенных в установленном порядке в состав Архивного
фонда Российской Федерации отдельных видов архивных документов:
а) записей актов гражданского состояния — 100 лет;
б) документов по личному составу, записей нотариальных действий, похозяйственных книг и касающихся приватизации жилищного фонда документов — 75 лет;
в) проектной документации по капитальному строительству —
20 лет;
г) технологической и конструкторской документации — 20 лет;
д) патентов на изобретение, полезную модель, промышленный образец — 20 лет;
е) научной документации — 15 лет;
ж) кино- и фотодокументов — 5 лет;
з) видео- и фонодокументов — 3 года.
Федеральные органы государственной власти, иные государственные органы Российской Федерации разрабатывают и утверждают по
согласованию со специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти
перечни документов, образующихся в процессе их деятельности, а
также в процессе деятельности подведомственных им организаций, с
указанием сроков хранения1.
Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации обеспечивают в соот1
Административный регламент исполнения Федеральным архивным агентством
государственной услуги по согласованию перечней документов, образующихся в процессе
деятельности федеральных органов государственной власти и подведомственных им
организаций, с указанием сроков их хранения, а также примерных номенклатур дел, утв.
приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 23 октября 2007 г.
№ 1294.
290
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
ветствии с правилами, установленными специально уполномоченным
Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, отбор, подготовку и передачу в упорядоченном
состоянии документов Архивного фонда Российской Федерации на
постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы.
Все работы, связанные с отбором, подготовкой и передачей архивных
документов на постоянное хранение, в том числе с их упорядочением
и транспортировкой, выполняются за счет средств органов и организаций, передающих документы.
Негосударственные организации обеспечивают отбор и передачу
в упорядоченном состоянии в государственные и муниципальные архивы находящихся в их владении архивных документов, отнесенных
к федеральной собственности, собственности субъекта Российской
Федерации или муниципальной собственности, с правом возмещения
произведенных на эти цели расходов за счет средств соответственно
федерального бюджета в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации в
порядке, установленном органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, и бюджета муниципального образования в
порядке, установленном органом местного самоуправления.
При реорганизации государственных органов архивные документы
в упорядоченном состоянии передаются правопреемникам реорганизуемых государственных органов.
При изменении структуры органов местного самоуправления архивные документы в упорядоченном состоянии передаются вновь
формируемым органам местного самоуправления.
При реорганизации государственных и муниципальных организаций архивные документы в упорядоченном состоянии передаются
правопреемникам реорганизуемых организаций. При этом в случае
преобразования государственных и муниципальных организаций с изменением форм собственности имущества этих организаций архивные
документы могут быть переданы на временное хранение вновь возникшим организациям-правопреемникам на основании договоров между
данными организациями и соответствующими государственными или
муниципальными архивами.
При реорганизации государственных и муниципальных организаций путем разделения или выделения из их состава одной или нескольких организаций условия и место дальнейшего хранения архивных документов определяются учредителями этих организаций либо
органами, уполномоченными на то учредительными документами,
по согласованию с соответствующими специально уполномоченным
Правительством Российской Федерации федеральным органом ис-
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений в области…
291
полнительной власти или уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного
дела.
При ликвидации государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций включенные в состав Архивного фонда Российской Федерации документы,
документы по личному составу, а также архивные документы, сроки
временного хранения которых не истекли, в упорядоченном состоянии поступают на хранение в соответствующий государственный или
муниципальный архив.
При реорганизации негосударственных организаций условия и место дальнейшего хранения архивных документов определяются учредителями этих организаций либо органами, уполномоченными на то
учредительными документами.
При ликвидации негосударственных организаций, в том числе в
результате банкротства, образовавшиеся в процессе их деятельности и
включенные в состав Архивного фонда Российской Федерации архивные документы, документы по личному составу, а также архивные документы, сроки временного хранения которых не истекли, передаются
ликвидационной комиссией (ликвидатором) или конкурсным управляющим в упорядоченном состоянии на хранение в соответствующий
государственный или муниципальный архив на основании договора
между ликвидационной комиссией (ликвидатором) или конкурсным
управляющим и государственным или муниципальным архивом. При
этом ликвидационная комиссия (ликвидатор) или конкурсный управляющий организует упорядочение архивных документов ликвидируемой организации, в том числе организации, ликвидируемой в результате банкротства.
Права и обязанности пользователя архивными документами.
Пользователь архивными документами имеет право свободно искать и получать для изучения архивные документы. Доступ к архивным документам обеспечивается путем предоставления пользователю
архивными документами справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, а также подлинников и (или) копий необходимых ему документов.
Условия доступа к архивным документам, находящимся в частной собственности, за исключением архивных документов, доступ к
которым регламентируется законодательством Российской Федерации, устанавливаются собственником или владельцем архивных документов.
Доступ к архивным документам может быть ограничен в соответствии с международным договором Российской Федерации, законо-
292
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
дательством Российской Федерации, а также в соответствии с распоряжением собственника или владельца архивных документов, находящихся в частной собственности.
Ограничивается доступ к архивным документам независимо от их
форм собственности, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну, а также к подлинникам особо ценных документов, в том числе
уникальных документов, и документам Архивного фонда Российской
Федерации, признанным в порядке, установленном специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, находящимися в неудовлетворительном
физическом состоянии. Отмена ограничения на доступ к архивным документам, содержащим сведения, составляющие государственную и иную
охраняемую законодательством Российской Федерации тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а
также сведения, создающие угрозу для его безопасности, устанавливается на срок 75 лет со дня создания указанных документов. С письменного разрешения гражданина, а после его смерти — с письменного
разрешения наследников данного гражданина ограничение на доступ
к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной
тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие
угрозу для его безопасности, может быть отменено ранее чем через
75 лет со дня создания указанных документов.
Пользователь архивными документами имеет право использовать,
передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах, а также копии архивных документов для любых законных целей и любым законным способом.
Государственные и муниципальные архивы, музеи, библиотеки,
организации Российской академии наук обеспечивают пользователю
архивными документами условия, необходимые для поиска и изучения архивных документов.
Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, при наличии у них соответствующих архивных документов обязаны бесплатно предоставлять
пользователю архивными документами оформленные в установленном порядке архивные справки или копии архивных документов, связанные с социальной защитой граждан, предусматривающей их пенсионное обеспечение, а также получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством Российской Федерации.
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений в области…
293
Государственные и муниципальные (за исключением структурных
подразделений органов местного самоуправления) архивы, музеи,
библиотеки, организации Российской академии наук, а также государственные и муниципальные организации в соответствии с законодательством Российской Федерации могут на основе имеющихся у
них архивных документов и справочно-поисковых средств оказывать
пользователю архивными документами платные информационные услуги, заключать с ним договоры об использовании архивных документов и справочно-поисковых средств.
Порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах определяется специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти. Порядок использования архивных
документов в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, государственных и муниципальных музеях, библиотеках, организациях Российской академии наук определяется ими в соответствии
с законодательством Российской Федерации, в том числе в соответствии с правилами, установленными специально уполномоченным
Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Использование архивных документов, на которые распространяется действие законодательства Российской Федерации об интеллектуальной собственности, осуществляется с учетом требований данного
законодательства.
Государственные и муниципальные архивы, музеи, библиотеки,
организации Российской академии наук, архивы государственных
органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций предоставляют государственным органам
и органам местного самоуправления необходимые для осуществления
ими своих полномочий архивную информацию и копии архивных документов, публикуют и экспонируют архивные документы, готовят
справочно-информационные издания о составе и содержании хранящихся в них документов.
Архивные документы, изъятые в качестве вещественных доказательств в соответствии с законодательством Российской Федерации,
подлежат возврату собственнику или владельцу архивных документов.
Ответственность за нарушение законодательства об архивном деле в
Российской Федерации.
Юридические лица, а также должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства об архивном деле в Российской
Федерации, несут гражданско-правовую, административную и уго-
294
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
ловную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
За нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов установлена административная
ответственность в соответствии со ст. 13.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Приказом Росархива от 18 февраля 2002 г. № 18 «Об организации
работы архивных органов по реализации Федерального закона “О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”» (с изменениями от 25 марта 2002 г.) в соответствии со ст. 13.20 Кодексом установлены административные санкции
за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования документов в виде:
— предупреждения;
— наложения административного штрафа на граждан и должностных лиц.
Международное сотрудничество Российской Федерации в области архивного дела.
Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные архивы, музеи, библиотеки и иные
юридические лица в пределах своей компетенции, а также граждане —
собственники или владельцы архивных документов принимают участие в международном сотрудничестве в области архивного дела, участвуют в работе международных организаций, совещаний и конференций по вопросам архивного дела, в международном информационном
обмене.
Вывоз за пределы Российской Федерации архивных документов,
находящихся в государственной или муниципальной собственности,
а также документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в частной собственности, запрещается.
Архивные документы, находящиеся в частной собственности, могут быть вывезены за пределы Российской Федерации. Заявленные к
вывозу указанные архивные документы подлежат экспертизе ценности документов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Временный вывоз за пределы Российской Федерации архивных документов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вывоз за пределы Российской Федерации перемещенных в Союз
ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на террито-
Нормативные акты и судебная практика
295
рии Российской Федерации архивных документов, не относящихся к
федеральной собственности, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Разрешается ввоз в Российскую Федерацию архивных документов,
приобретенных и (или) полученных на законных основаниях.
Вывоз за пределы Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию приобретенных и (или) полученных на законных основаниях
копий архивных документов на носителях любого вида осуществляются без ограничений, за исключением вывоза копий архивных документов, доступ к которым ограничен в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Контрольные вопросы
1. Какие нормативно-правовые акты составляют правовую
основу библиотечного дела?
2. Дайте определение библиотечного дела.
3. Какие права имеют граждане в области библиотечного
дела?
4. Перечислите права и обязанности библиотек.
5. Охарактеризуйте государственную политику в области
библиотечного дела.
6. Дайте определение обязательного экземпляра документов.
7. Каковы цели формирования системы обязательного экземпляра документов?
8. Дайте определение архивного дела.
9. Какие виды архивов определены в законодательстве?
10. Дайте характеристику правового положения архива.
11. Сформулируйте особенности правового положения Архивного фонда РФ.
12. Какие права и обязанности установлены законодательством для пользователей архивов?
Нормативные акты и судебная практика
1. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» // СЗ РФ. 1995. 2 янв. № 1. Ст. 2.
2. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об
обязательном экземпляре документов» // СЗ РФ. 1995.
2 янв. № 1. Ст. 1.
296
Глава 9. Правовое регулирование общественных отношений в области…
3. Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992.
19 ноября. № 46. Ст. 2615.
4. Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об
архивном деле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004.
25 окт. № 43. Ст. 4169.
Рекомендуемая литература
1. Городов О. А. Основы информационного права России: учебник. М.:
Проспект, 2009.
2. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Информационное
право: учебник. М.: Норма; Инфра-М, 2010.
3. Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: учебник.
СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2005.
4. Лапина М. А., Ревин А. Г., Лапин В. И. Информационное право:
учебное пособие / под ред. проф. И. Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИДАНА; Закон и право, 2004.
5. Богуславский М. М. Культурные ценности в международном обороте: правовые аспекты. М., 2005.
6. Марлухина Е. О. Правовая политика в сфере охраны и защиты культурных ценностей в контексте унификации понимания права // Проблемы понимания права: сб. научных статей. Серия: Право России:
новые подходы. Вып. 3. Саратов, 2007. С. 282—310.
7. Беспалько В. Г. Понятие и признаки культурных ценностей как
предметов преступлений // Журнал российского права. 2005. № 3.
С. 71—81.
8. Карякин В. В. Современное состояние и перспективы развития правового регулирования сферы культуры // Культура: управление, экономика, право. 2006. № 1.
ГЛАВА 10. ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
В ОБЛАСТИ ОБРАБОТКИ…
ПЕРСОНАЛЬНЫХ ДАННЫХ
План главы
1. Понятие и виды персональных данных. Порядок обработки персональных данных.
2. Права и обязанности субъекта персональных данных.
3. Права и обязанности оператора при обработке персональных
данных.
4. Контроль и надзор за обработкой персональных данных.
5. Ответственность за нарушение положений законодательства о
персональных данных.
§ 1. Понятие и виды персональных данных.
Порядок обработки…
персональных данных
Появление и повсеместное использование информационно-телекоммуникационных технологий в современном информационном
обществе, с одной стороны, существенно упростили сбор, обработку,
хранение и передачу данных, а с другой — создали очевидные угрозы их незаконного оборота, что ведет к нарушениям прав личности.
Информационные права и в их составе права субъектов персональных
данных — неотъемлемая часть фундаментальных прав человека.
Первоначально к проблеме защиты персональных данных на
международном уровне обратилась Организация по экономическому
сотрудничеству и развитию (ОЭСР), принявшая в 1980 г. Основные
положения о защите неприкосновенности частной жизни и международных обменов персональными данными, в которых были зафиксированы основные принципы работы с персональными данными. Эти
принципы получили развитие и конкретизацию в Конвенции Совета
Европы «О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» (1981 г.). Затем система защиты персональных данных развивалась в Директиве Европейского союза и Парламента 95/46/ЕС от 24 октября 1995 г. о защите прав частных лиц применительно к обработке персональных данных и свободном движении
таких данных и Директиве 97/66/ЕС от 15 декабря 1997 г. по обработке
персональных данных и защите конфиденциальности в телекоммуни-
298
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
кационном секторе. В 2001 г. Советом Европы был принят Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы о защите физических
лиц при автоматизированной обработке персональных данных, определяющий статус наблюдательного органа, обеспечивающего защиту
прав и фундаментальных свобод человека в отношении его персональных данных.
В 2005 г. Россия ратифицировала Европейскую конвенцию «О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных
данных». Согласно ее положениям наше государство должно было создать адекватное национальное законодательство, реализующее принципы этого международного акта. В 2006 г. был принят Федеральный
закон «О персональных данных»1. Целью данного Федерального закона является обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина
при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на
неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.
Персональные данные могут охраняться и охраняются в настоящее время в различных режимах ограниченного доступа. Например,
в режиме государственной тайны охраняются персональные данные
лиц, имеющих отношение к государственным секретам, в режиме профессиональной тайны (врачебной тайны, нотариальной, адвокатской
и т. п.) — персональные данные пользователей предоставляемых услуг, в режиме личной тайны — сведения о пристрастиях, привычках,
интересах личности, в режиме семейной тайны — сведения о взаимоотношениях членов семьи. Сферой действия Федерального закона
«О персональных данных» являются отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, иными государственными органами, органами местного самоуправления, иными муниципальными органами,
юридическими лицами и физическими лицами с использованием
средств автоматизации, в том числе в информационно-телекоммуникационных сетях, или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации, т. е. позволяет
осуществлять в соответствии с заданным алгоритмом поиск персональных данных, зафиксированных на материальном носителе и содержащихся в картотеках или иных систематизированных собраниях
персональных данных, и (или) доступ к таким персональным данным.
1
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // СЗ
РФ. 2006. 31 июля. № 31 (ч. I). Ст. 3451.
§ 1. Понятие и виды персональных данных. Порядок обработки…
299
Действие данного Федерального закона не распространяется на отношения, возникающие при:
1) обработке персональных данных физическими лицами исключительно для личных и семейных нужд, если при этом не нарушаются
права субъектов персональных данных;
2) организации хранения, комплектования, учета и использования
содержащих персональные данные документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов;
3) обработке персональных данных, отнесенных в установленном
порядке к сведениям, составляющим государственную тайну;
4) предоставлении уполномоченными органами информации о деятельности судов в Российской Федерации.
Под персональными данными понимается любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определенному или определяемому
физическому лицу (субъекту персональных данных).
Под обработкой персональных данных понимается любое действие
(операция) или совокупность действий (операций), совершаемых с
использованием средств автоматизации или без использования таких
средств с персональными данными, включая сбор, запись, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение),
извлечение, использование, передачу (распространение, предоставление, доступ), обезличивание, блокирование, удаление, уничтожение
персональных данных.
При этом, если обработка персональных данных происходит с помощью средств вычислительной техники, то речь идет об автоматизированной обработке персональных данных.
Обработка персональных данных допускается в следующих случаях:
1) обработка персональных данных осуществляется с согласия
субъекта персональных данных на обработку его персональных данных;
2) обработка персональных данных необходима для достижения
целей, предусмотренных международным договором Российской Федерации или законом, для осуществления и выполнения возложенных
законодательством Российской Федерации на оператора функций,
полномочий и обязанностей;
3) обработка персональных данных необходима для осуществления правосудия, исполнения судебного акта, акта другого органа или
должностного лица, подлежащих исполнению в соответствии с законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве;
4) обработка персональных данных необходима для предоставления государственной или муниципальной услуги в соответствии с
300
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг»1, для обеспечения предоставления такой услуги, для регистрации субъекта персональных данных на едином портале государственных и муниципальных услуг;
5) обработка персональных данных необходима для исполнения
договора, стороной которого либо выгодоприобретателем или поручителем по которому является субъект персональных данных, а также
для заключения договора по инициативе субъекта персональных данных или договора, по которому субъект персональных данных будет
являться выгодоприобретателем или поручителем;
6) обработка персональных данных необходима для защиты жизни,
здоровья или иных жизненно важных интересов субъекта персональных данных, если получение согласия субъекта персональных данных
невозможно;
7) обработка персональных данных необходима для осуществления
прав и законных интересов оператора или третьих лиц либо для достижения общественно значимых целей при условии, что при этом не
нарушаются права и свободы субъекта персональных данных;
8) обработка персональных данных необходима для осуществления
профессиональной деятельности журналиста и (или) законной деятельности средства массовой информации либо научной, литературной
или иной творческой деятельности при условии, что при этом не нарушаются права и законные интересы субъекта персональных данных;
9) обработка персональных данных осуществляется в статистических или иных исследовательских целях, за исключением случаев,
когда обработка осуществляется в целях продвижения товаров, работ,
услуг на рынке, а также в целях политической агитации, при условии
обязательного обезличивания персональных данных;
10) осуществляется обработка персональных данных, доступ неограниченного круга лиц к которым предоставлен субъектом персональных данных либо по его просьбе;
11) осуществляется обработка персональных данных, подлежащих
опубликованию или обязательному раскрытию в соответствии с федеральным законом.
Обработка персональных данных основывается на следующих
принципах:
1. Обработка персональных данных должна осуществляться на законной и справедливой основе.
1
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. 2 авг. № 31. Ст. 4179.
§ 1. Понятие и виды персональных данных. Порядок обработки…
301
2. Обработка персональных данных должна ограничиваться достижением конкретных, заранее определенных и законных целей. Не допускается обработка персональных данных, несовместимая с целями
сбора персональных данных.
3. Не допускается объединение баз данных, содержащих персональные данные, обработка которых осуществляется в целях, несовместимых между собой.
4. Обработке подлежат только персональные данные, которые отвечают целям их обработки.
5. Содержание и объем обрабатываемых персональных данных
должны соответствовать заявленным целям обработки. Обрабатываемые персональные данные не должны быть избыточными по отношению к заявленным целям их обработки.
6. При обработке персональных данных должны быть обеспечены
точность персональных данных, их достаточность, а в необходимых
случаях и актуальность по отношению к целям обработки персональных данных. Оператор должен принимать необходимые меры либо
обеспечивать их принятие по удалению или уточнению неполных или
неточных данных.
7. Хранение персональных данных должно осуществляться в форме, позволяющей определить субъекта персональных данных, не дольше, чем этого требуют цели обработки персональных данных, если
срок хранения персональных данных не установлен федеральным
законом, договором, стороной которого, выгодоприобретателем или
поручителем по которому является субъект персональных данных.
Обрабатываемые персональные данные подлежат уничтожению либо
обезличиванию по достижении целей обработки или в случае утраты
необходимости в достижении этих целей, если иное не предусмотрено
федеральным законом.
Обработка специальных категорий персональных данных, касающихся расовой, национальной принадлежности, политических взглядов,
религиозных или философских убеждений, состояния здоровья, интимной жизни, не допускается, за исключением случаев, когда:
1) субъект персональных данных дал согласие в письменной форме
на обработку своих персональных данных;
2) персональные данные сделаны общедоступными субъектом персональных данных;
3) обработка персональных данных необходима в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии;
4) обработка персональных данных осуществляется в соответствии
с Федеральным законом от 25 января 2002 года № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения»;
302
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
5) обработка персональных данных осуществляется в соответствии
с законодательством о государственной социальной помощи, трудовым законодательством, законодательством Российской Федерации о
пенсиях по государственному пенсионному обеспечению, о трудовых
пенсиях;
6) обработка персональных данных необходима для защиты жизни,
здоровья или иных жизненно важных интересов субъекта персональных данных либо жизни, здоровья или иных жизненно важных интересов других лиц и получение согласия субъекта персональных данных
невозможно;
7) обработка персональных данных осуществляется в медико-профилактических целях, в целях установления медицинского диагноза,
оказания медицинских и медико-социальных услуг при условии, что
обработка персональных данных осуществляется лицом, профессионально занимающимся медицинской деятельностью и обязанным в
соответствии с законодательством Российской Федерации сохранять
врачебную тайну;
8) обработка персональных данных членов (участников) общественного объединения или религиозной организации осуществляется соответствующими общественным объединением или религиозной
организацией, действующими в соответствии с законодательством
Российской Федерации, для достижения законных целей, предусмотренных их учредительными документами, при условии, что персональные данные не будут распространяться без согласия в письменной
форме субъектов персональных данных;
9) обработка персональных данных необходима для установления
или осуществления прав субъекта персональных данных или третьих
лиц, а равно и в связи с осуществлением правосудия;
10) обработка персональных данных осуществляется в соответствии
с законодательством Российской Федерации об обороне, о безопасности, о противодействии терроризму, о транспортной безопасности, о
противодействии коррупции, об оперативно-розыскной деятельности, об исполнительном производстве, уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации;
11) обработка персональных данных осуществляется в соответствии с законодательством об обязательных видах страхования, со
страховым законодательством;
12) обработка персональных данных осуществляется в случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации, государственными органами, муниципальными органами или организациями в целях устройства детей, оставшихся без попечения родителей,
на воспитание в семьи граждан.
§ 1. Понятие и виды персональных данных. Порядок обработки…
303
Обработка персональных данных о судимости может осуществляться государственными органами или муниципальными органами
в пределах полномочий, предоставленных им в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также иными лицами в случаях
и в порядке, которые определяются в соответствии с федеральными
законами.
Обработка специальных категорий персональных данных, осуществлявшаяся в указанных случаях должна быть незамедлительно
прекращена, если устранены причины, вследствие которых осуществлялась обработка, если иное не установлено федеральным законом.
Особый порядок обработки установлен для биометрических персональных данных — сведений, которые характеризуют физиологические
и биологические особенности человека, на основании которых можно
установить его личность.
Биометрические персональные данные и сведения, которые используются оператором для установления личности субъекта персональных данных, могут обрабатываться только при наличии согласия
в письменной форме субъекта персональных данных, за исключением
случаев, когда обработка осуществляться в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии, в связи
с осуществлением правосудия и исполнением судебных актов, а также в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об обороне, о безопасности, о противодействии терроризму, о
транспортной безопасности, о противодействии коррупции, об оперативно-розыскной деятельности, о государственной службе, уголовноисполнительным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию.
Особенности обработки персональных данных, осуществляемой без
использования средств автоматизации, установлены в Положении об
особенностях обработки персональных данных, осуществляемой без
использования средств автоматизации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2008 г. № 687.
Обработка персональных данных, содержащихся в информационной системе персональных данных либо извлеченных из такой системы,
считается осуществленной без использования средств автоматизации
(неавтоматизированной), если такие действия с персональными данными, как использование, уточнение, распространение, уничтожение
персональных данных в отношении каждого из субъектов персональных данных, осуществляются при непосредственном участии человека.
Обработка персональных данных не может быть признана осуществляемой с использованием средств автоматизации только на том
304
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
основании, что персональные данные содержатся в информационной
системе персональных данных либо были извлечены из нее.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организации вправе соответствующими нормативными актами устанавливать
правила обработки персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации, при обязательном учете требований данного Положения.
Персональные данные при их обработке, осуществляемой без использования средств автоматизации, должны обособляться от иной
информации, в частности путем фиксации их на отдельных материальных носителях персональных данных, в специальных разделах или
на полях форм (бланков). При этом не допускается фиксация на одном
материальном носителе персональных данных, цели обработки которых заведомо не совместимы. Для обработки различных категорий
персональных данных, осуществляемой без использования средств
автоматизации, для каждой категории персональных данных должен
использоваться отдельный материальный носитель.
Лица, осуществляющие обработку персональных данных без использования средств автоматизации (в том числе сотрудники организации-оператора или лица, осуществляющие такую обработку по договору с оператором), должны быть проинформированы о факте обработки ими персональных данных, обработка которых осуществляется
оператором без использования средств автоматизации, категориях обрабатываемых персональных данных, а также об особенностях и правилах осуществления такой обработки, установленных нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а
также локальными правовыми актами организации (при их наличии).
При использовании типовых форм документов, характер информации в которых предполагает или допускает включение в них персональных данных, должны соблюдаться следующие условия:
а) типовая форма или связанные с ней документы (инструкция по
ее заполнению, карточки, реестры и журналы) должны содержать сведения о цели обработки персональных данных, осуществляемой без
использования средств автоматизации, имя (наименование) и адрес
оператора, фамилию, имя, отчество и адрес субъекта персональных
данных, источник получения персональных данных, сроки обработки
персональных данных, перечень действий с персональными данными, которые будут совершаться в процессе их обработки, общее описание используемых оператором способов обработки персональных
данных;
§ 1. Понятие и виды персональных данных. Порядок обработки…
305
б) типовая форма должна предусматривать поле, в котором субъект
персональных данных может поставить отметку о своем согласии на
обработку персональных данных, осуществляемую без использования
средств автоматизации, — при необходимости получения письменного согласия на обработку персональных данных;
в) типовая форма должна быть составлена таким образом, чтобы
каждый из субъектов персональных данных, содержащихся в документе, имел возможность ознакомиться со своими персональными
данными, содержащимися в документе, не нарушая прав и законных
интересов иных субъектов персональных данных;
г) типовая форма должна исключать объединение полей, предназначенных для внесения персональных данных, цели обработки которых заведомо несовместимы.
При ведении журналов (реестров, книг), содержащих персональные данные, необходимые для однократного пропуска субъекта персональных данных на территорию, на которой находится оператор, или
в иных аналогичных целях, должны соблюдаться следующие условия:
а) необходимость ведения такого журнала (реестра, книги) должна
быть предусмотрена актом оператора, содержащим сведения о цели
обработки персональных данных, осуществляемой без использования
средств автоматизации, способы фиксации и состав информации, запрашиваемой у субъектов персональных данных, перечень лиц (поименно или по должностям), имеющих доступ к материальным носителям и ответственных за ведение и сохранность журнала (реестра,
книги), сроки обработки персональных данных, а также сведения о
порядке пропуска субъекта персональных данных на территорию, на
которой находится оператор, без подтверждения подлинности персональных данных, сообщенных субъектом персональных данных;
б) копирование содержащейся в таких журналах (реестрах, книгах)
информации не допускается;
в) персональные данные каждого субъекта персональных данных
могут заноситься в такой журнал (книгу, реестр) не более одного раза
в каждом случае пропуска субъекта персональных данных на территорию, на которой находится оператор.
При несовместимости целей обработки персональных данных, зафиксированных на одном материальном носителе, если материальный
носитель не позволяет осуществлять обработку персональных данных
отдельно от других зафиксированных на том же носителе персональных данных, должны быть приняты меры по обеспечению раздельной
обработки персональных данных.
Обработка персональных данных, осуществляемая без использования средств автоматизации, должна осуществляться таким образом,
306
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
чтобы в отношении каждой категории персональных данных можно
было определить места хранения персональных данных (материальных
носителей) и установить перечень лиц, осуществляющих обработку
персональных данных либо имеющих к ним доступ. Необходимо обеспечивать раздельное хранение персональных данных (материальных
носителей), обработка которых осуществляется в различных целях.
При хранении материальных носителей должны соблюдаться условия,
обеспечивающие сохранность персональных данных и исключающие
несанкционированный к ним доступ. Перечень мер, необходимых для
обеспечения таких условий, порядок их принятия, а также перечень
лиц, ответственных за реализацию указанных мер, устанавливаются
оператором.
§ 2. Права и обязанности субъекта персональных данных
Субъект персональных данных имеет право на доступ к своим персональным данным и получение информации, касающейся обработки его
персональных данных, в том числе содержащей:
1) подтверждение факта обработки персональных данных оператором;
2) правовые основания и цели обработки персональных данных;
3) цели и применяемые оператором способы обработки персональных данных;
4) наименование и место нахождения оператора, сведения о лицах
(за исключением работников оператора), которые имеют доступ к персональным данным или которым могут быть раскрыты персональные
данные на основании договора с оператором или на основании федерального закона;
5) обрабатываемые персональные данные, относящиеся к соответствующему субъекту персональных данных, источник их получения,
если иной порядок представления таких данных не предусмотрен федеральным законом;
6) сроки обработки персональных данных, в том числе сроки их
хранения;
7) порядок осуществления субъектом персональных данных прав,
предусмотренных Законом о персональных данных;
8) информацию об осуществленной или о предполагаемой трансграничной передаче данных;
9) наименование или фамилию, имя, отчество и адрес лица, осуществляющего обработку персональных данных по поручению оператора, если обработка поручена или будет поручена такому лицу;
10) иные сведения, предусмотренные законодательством о персональных данных.
§ 2. Права и обязанности субъекта персональных данных
307
Право субъекта персональных данных на доступ к его персональным данным может быть ограничено в соответствии с федеральными
законами, в том числе если:
1) обработка персональных данных, включая персональные данные, полученные в результате оперативно-розыскной, контрразведывательной и разведывательной деятельности, осуществляется в целях
обороны страны, безопасности государства и охраны правопорядка;
2) обработка персональных данных осуществляется органами, осуществившими задержание субъекта персональных данных по подозрению в совершении преступления, либо предъявившими субъекту
персональных данных обвинение по уголовному делу, либо применившими к субъекту персональных данных меру пресечения до предъявления обвинения, за исключением предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации случаев, если
допускается ознакомление подозреваемого или обвиняемого с такими
персональными данными;
3) обработка персональных данных осуществляется в соответствии
с законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
4) доступ субъекта персональных данных к его персональным данным нарушает права и законные интересы третьих лиц;
5) обработка персональных данных осуществляется в случаях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности, в целях обеспечения устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защиты интересов
личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса
от актов незаконного вмешательства.
Субъект персональных данных вправе требовать от оператора уточнения его персональных данных, их блокирования или уничтожения в случае, если персональные данные являются неполными, устаревшими,
неточными, незаконно полученными или не являются необходимыми
для заявленной цели обработки, а также принимать предусмотренные
законом меры по защите своих прав.
Сведения предоставляются субъекту персональных данных или его
представителю оператором при обращении либо при получении запроса субъекта персональных данных или его представителя. Запрос
должен содержать номер основного документа, удостоверяющего личность субъекта персональных данных или его представителя, сведения
о дате выдачи указанного документа и выдавшем его органе, сведения,
подтверждающие участие субъекта персональных данных в отношениях с оператором (номер договора, дата заключения договора, условное
308
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
словесное обозначение и (или) иные сведения), либо сведения, иным
образом подтверждающие факт обработки персональных данных оператором, подпись субъекта персональных данных или его представителя. Запрос может быть направлен в форме электронного документа
и подписан электронной подписью.
Если запрашиваемые сведения или обрабатываемые персональные данные были предоставлены для ознакомления субъекту персональных данных по его запросу, направить повторный запрос в целях
получения этих сведений и ознакомиться с этими персональными
данными повторно субъект не вправе ранее чем через тридцать дней
после первоначального обращения или направления первоначального
запроса, если более короткий срок не установлен федеральным законом, принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом
или договором, стороной которого либо выгодоприобретателем, или
поручителем является субъект персональных данных. Исключение составляют случаи, когда такие сведения и (или) обрабатываемые персональные данные не были предоставлены первоначально субъекту персональных данных для ознакомления в полном объеме по результатам
рассмотрения. Повторный запрос наряду с указанием запрашиваемых
сведений должен содержать обоснование направления повторного запроса.
Особый порядок установлен для обработки персональных данных в
целях продвижения товаров, работ, услуг на рынке путем осуществления
прямых контактов с потенциальным потребителем с помощью средств
связи, а также в целях политической агитации. Такая обработка допускается только при условии предварительного согласия субъекта персональных данных. Обязанность доказывать факт получения такого
согласия лежит на операторе, проводящем обработку персональных
данных. Субъект персональных данных имеет право потребовать от
оператора немедленно прекратить обработку указанных персональных данных.
Закон запрещает принятие решений на основании исключительно автоматизированной обработки персональных данных, порождающих юридические последствия в отношении субъекта персональных данных или
иным образом затрагивающих его права и законные интересы. Подобное
решение может быть принято на основании исключительно автоматизированной обработки его персональных данных только при наличии
согласия в письменной форме субъекта персональных данных или в
случаях, предусмотренных законодательством.
Если субъект персональных данных считает, что оператор осуществляет обработку его персональных данных с нарушением его прав и
свобод, субъект персональных данных вправе обжаловать действия
§ 2. Права и обязанности субъекта персональных данных
309
или бездействие оператора в уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных или в судебном порядке. Субъект персональных данных имеет право на защиту своих прав и законных интересов,
в том числе на возмещение убытков и (или) компенсацию морального
вреда в судебном порядке.
Согласие субъекта персональных данных на обработку его персональных данных должно удовлетворять следующим установленным в
законе требованиям.
Субъект персональных данных принимает решение о предоставлении его персональных данных и дает согласие на их обработку свободно, своей волей и в своем интересе. Согласие на обработку персональных данных должно быть конкретным, информированным и
сознательным, может быть дано субъектом персональных данных или
его представителем в любой позволяющей подтвердить факт его получения форме, если иное не установлено в законодательстве. В случае
получения согласия на обработку персональных данных от представителя субъекта персональных данных полномочия данного представителя на дачу согласия от имени субъекта персональных данных проверяются оператором.
Согласие на обработку персональных данных может быть отозвано
субъектом персональных данных. Оператор вправе продолжить обработку персональных данных без согласия субъекта персональных данных только в установленных в законодательстве случаях.
В тех случаях, когда закон для обработки персональных данных требует получения оператором согласия от субъекта персональных данных
в письменной форме или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, согласие субъекта персональных данных
на обработку его персональных данных должно включать в себя:
1) фамилию, имя, отчество, адрес субъекта персональных данных,
номер основного документа, удостоверяющего его личность, сведения
о дате выдачи указанного документа и выдавшем его органе;
2) фамилию, имя, отчество, адрес представителя субъекта персональных данных, номер основного документа, удостоверяющего его
личность, сведения о дате выдачи указанного документа и выдавшем
его органе, реквизиты доверенности или иного документа, подтверждающего полномочия этого представителя (при получении согласия от
представителя субъекта персональных данных);
3) наименование или фамилию, имя, отчество и адрес оператора,
получающего согласие субъекта персональных данных;
4) цель обработки персональных данных;
5) перечень персональных данных, на обработку которых дается согласие субъекта персональных данных;
310
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
6) наименование или фамилию, имя, отчество и адрес лица, осуществляющего обработку персональных данных по поручению оператора, если обработка будет поручена такому лицу;
7) перечень действий с персональными данными, на совершение
которых дается согласие, общее описание используемых оператором
способов обработки персональных данных;
8) срок, в течение которого действует согласие субъекта персональных данных, а также способ его отзыва, если иное не установлено федеральным законом;
9) подпись субъекта персональных данных.
§ 3. Права и обязанности оператора
при обработке персональных данных
При сборе персональных данных оператор обязан предоставить
субъекту персональных данных по его просьбе предусмотренную в законодательстве информацию. Оператор обязан сообщить субъекту персональных данных или его представителю информацию о наличии персональных данных, относящихся к соответствующему субъекту персональных
данных, а также предоставить возможность ознакомления с этими персональными данными при обращении субъекта персональных данных
или его представителя либо в течение тридцати дней с даты получения
запроса субъекта персональных данных или его представителя.
Если предоставление персональных данных является обязательным в соответствии с федеральным законом, оператор обязан разъяснить субъекту персональных данных юридические последствия отказа
предоставить его персональные данные.
В случае, когда персональные данные получены не от субъекта персональных данных до начала обработки таких персональных данных
обязан предоставить субъекту персональных данных следующую информацию:
1) наименование либо фамилию, имя, отчество и адрес оператора
или его представителя;
2) цель обработки персональных данных и ее правовое основание;
3) предполагаемые пользователи персональных данных;
4) установленные в законодательстве права субъекта персональных
данных;
5) источник получения персональных данных.
Оператор освобождается от обязанности предоставить субъекту
персональных данных указанные сведения, если:
1) субъект персональных данных уведомлен об осуществлении обработки его персональных данных соответствующим оператором;
§ 3. Права и обязанности оператора при обработке персональных данных
311
2) персональные данные получены оператором на основании федерального закона или в связи с исполнением договора, стороной которого либо выгодоприобретателем или поручителем по которому является субъект персональных данных;
3) персональные данные сделаны общедоступными субъектом персональных данных или получены из общедоступного источника;
4) оператор осуществляет обработку персональных данных для статистических или иных исследовательских целей, для осуществления
профессиональной деятельности журналиста либо научной, литературной или иной творческой деятельности, если при этом не нарушаются права и законные интересы субъекта персональных данных;
5) предоставление субъекту персональных данных сведений нарушает права и законные интересы третьих лиц.
Оператор обязан принимать меры, необходимые и достаточные для
обеспечения выполнения обязанностей, предусмотренных законодательством. Оператор самостоятельно определяет состав и перечень таких
мер, если иное не предусмотрено законодательством. К таким мерам
могут, в частности, относиться:
1) назначение оператором, являющимся юридическим лицом, ответственного за организацию обработки персональных данных;
2) издание оператором, являющимся юридическим лицом, документов, определяющих политику оператора в отношении обработки
персональных данных, локальных актов по вопросам обработки персональных данных, а также локальных актов, устанавливающих процедуры, направленные на предотвращение и выявление нарушений
законодательства Российской Федерации, устранение последствий
таких нарушений;
3) применение правовых, организационных и технических мер по
обеспечению безопасности персональных данных;
4) осуществление внутреннего контроля и (или) аудита соответствия обработки персональных данных закону «О персональных данных» и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам,
требованиям к защите персональных данных, политике оператора в
отношении обработки персональных данных, локальным актам оператора;
5) оценка вреда, который может быть причинен субъектам персональных данных в случае нарушения закона, соотношение указанного
вреда и принимаемых оператором мер, направленных на обеспечение
выполнения обязанностей, предусмотренных законодательством о
персональных данных;
6) ознакомление работников оператора, непосредственно осуществляющих обработку персональных данных, с положениями законода-
312
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
тельства Российской Федерации о персональных данных, в том числе
требованиями к защите персональных данных, документами, определяющими политику оператора в отношении обработки персональных
данных, локальными актами по вопросам обработки персональных
данных, и (или) обучение указанных работников.
Оператор обязан опубликовать или иным образом обеспечить неограниченный доступ к документу, определяющему его политику в
отношении обработки персональных данных, к сведениям о реализуемых требованиях к защите персональных данных. Если сбор персональных данных осуществляется с использованием информационнотелекоммуникационной сети, оператор обязан опубликовать в этой
сети указанный документ и обеспечить возможность доступа к нему с
использованием средств соответствующей информационно-телекоммуникационной сети.
При обработке персональных данных оператор обязан принимать
необходимые правовые, организационные и технические меры или
обеспечивать их принятие для защиты персональных данных от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, предоставления, распространения
персональных данных, а также от иных неправомерных действий в отношении персональных данных.
Требования к обеспечению безопасности персональных данных
при их обработке в информационных системах персональных данных,
а также информационных технологий и технических средств, позволяющих осуществлять обработку таких персональных данных с использованием средств автоматизации установлены в Положении об
обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в
информационных системах персональных данных, принятом постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. № 781.
Приказом Федеральной службы по техническому и экспортному
контролю от 5 февраля 2010 г. № 58 утверждено Положение о методах
и способах защиты информации в информационных системах персональных данных
Информационные системы классифицируются государственными
органами, муниципальными органами, юридическими или физическими лицами, организующими и (или) осуществляющими обработку
персональных данных, а также определяющими цели и содержание
обработки персональных данных, в зависимости от объема обрабатываемых ими персональных данных и угроз безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства. Порядок
проведения классификации информационных систем персональных
данных установлен приказом Федеральной службы по техническому
§ 3. Права и обязанности оператора при обработке персональных данных
313
и экспортному контролю, ФСБ России и Министерства информационных технологий и связи РФ от 13 февраля 2008 г. № 55/86/20.
Обеспечение безопасности персональных данных достигается, в
частности:
1) определением угроз безопасности персональных данных при их
обработке в информационных системах персональных данных;
2) применением организационных и технических мер по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных, необходимых для выполнения требований к защите персональных данных, исполнение которых
обеспечивает установленные Правительством Российской Федерации
уровни защищенности персональных данных;
3) применением прошедших в установленном порядке процедуру
оценки соответствия средств защиты информации;
4) оценкой эффективности принимаемых мер по обеспечению безопасности персональных данных до ввода в эксплуатацию информационной системы персональных данных;
5) учетом машинных носителей персональных данных;
6) обнаружением фактов несанкционированного доступа к персональным данным и принятием мер;
7) восстановлением персональных данных, модифицированных
или уничтоженных вследствие несанкционированного доступа к ним;
8) установлением правил доступа к персональным данным, обрабатываемым в информационной системе персональных данных, а также обеспечением регистрации и учета всех действий, совершаемых с
персональными данными в информационной системе персональных
данных;
9) контролем за принимаемыми мерами по обеспечению безопасности персональных данных и уровня защищенности информационных систем персональных данных.
Требования к материальным носителям биометрических персональных данных и технологиям хранения таких данных вне информационных систем персональных данных утверждены постановлением
Правительства РФ от 6 июля 2008 г. № 512.
В случае отказа в предоставлении информации о наличии персональных данных о соответствующем субъекте персональных данных или самих персональных данных оператор обязан дать в письменной форме
мотивированный ответ со ссылкой на положения закона, являющееся
основанием для отказа. Срок представления отказа не должен превышать тридцати дней со дня обращения субъекта персональных данных
или его представителя либо с даты получения запроса субъекта персональных данных или его представителя.
314
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
Оператор обязан предоставить безвозмездно субъекту персональных
данных или его представителю возможность ознакомления с персональными данными, относящимися к этому субъекту персональных данных.
В срок, не превышающий семи рабочих дней со дня предоставления
субъектом персональных данных, подтверждающих, что персональные данные являются неполными, неточными или неактуальными,
оператор обязан внести в них необходимые изменения. В срок, не превышающий семи рабочих дней со дня представления субъектом персональных данных или его представителем сведений, подтверждающих,
что такие персональные данные являются незаконно полученными
или не являются необходимыми для заявленной цели обработки, оператор обязан уничтожить такие персональные данные. Оператор обязан уведомить субъекта персональных данных или его представителя
о внесенных изменениях и предпринятых мерах и принять разумные
меры для уведомления третьих лиц, которым персональные данные
этого субъекта были переданы.
Оператор обязан сообщить в уполномоченный орган по защите
прав субъектов персональных данных по запросу этого органа необходимую информацию в течение тридцати дней с даты получения такого
запроса.
В случае выявления неправомерной обработки персональных данных при обращении субъекта персональных данных, или его представителя либо по запросу субъекта персональных данных, или его представителя либо уполномоченного органа по защите прав субъектов
персональных данных оператор обязан осуществить блокирование
неправомерно обрабатываемых персональных данных, относящихся
к этому субъекту персональных данных, или обеспечить их блокирование (если обработка персональных данных осуществляется другим
лицом, действующим по поручению оператора) с момента такого обращения или получения указанного запроса на период проверки.
В случае выявления неточных персональных данных при обращении субъекта персональных данных или его представителя либо по их
запросу, или по запросу уполномоченного органа по защите прав субъектов персональных данных оператор обязан осуществить блокирование персональных данных, относящихся к этому субъекту персональных данных, или обеспечить их блокирование с момента такого обращения, если блокирование персональных данных не нарушает права и
законные интересы субъекта персональных данных или третьих лиц.
В случае подтверждения факта неточности персональных данных оператор на основании сведений, представленных субъектом персональных данных или его представителем либо уполномоченным органом
по защите прав субъектов персональных данных, или иных необходи-
§ 3. Права и обязанности оператора при обработке персональных данных
315
мых документов обязан уточнить персональные данные либо обеспечить их уточнение в течение семи рабочих дней со дня представления
таких сведений и снять блокирование персональных данных.
В случае выявления неправомерной обработки персональных
данных, осуществляемой оператором или лицом, действующим по
поручению оператора, оператор в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты этого выявления, обязан прекратить неправомерную
обработку персональных данных или обеспечить прекращение неправомерной обработки персональных данных лицом, действующим
по поручению оператора. В случае, если обеспечить правомерность
обработки персональных данных невозможно, оператор в срок, не
превышающий десяти рабочих дней с даты выявления неправомерной обработки персональных данных, обязан уничтожить такие персональные данные или обеспечить их уничтожение. Об устранении
допущенных нарушений или об уничтожении персональных данных
оператор обязан уведомить субъекта персональных данных или его
представителя, а в случае, если обращение субъекта персональных
данных или его представителя либо запрос уполномоченного органа
по защите прав субъектов персональных данных были направлены
уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных
данных, также указанный орган. Блокирование или уничтожение
неправомерно обрабатываемых персональных данных должно быть
проведено оператором в срок, не превышающий тридцати дней с
даты достижения цели обработки персональных данных, если иное
не предусмотрено договором, стороной которого, выгодоприобретателем или поручителем по которому является субъект персональных
данных, иным соглашением между оператором и субъектом персональных данных либо если оператор не вправе осуществлять обработку персональных данных без согласия субъекта персональных
данных на основаниях, предусмотренных законодательством о персональных данных.
В случае отзыва субъектом персональных данных согласия на обработку его персональных данных оператор обязан прекратить их обработку или обеспечить прекращение такой и в случае, если сохранение
персональных данных более не требуется для целей обработки персональных данных, уничтожить персональные данные или обеспечить
их уничтожение в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления указанного отзыва, если иное не предусмотрено договором, стороной которого, выгодоприобретателем или поручителем по
которому является субъект персональных данных, иным соглашением
между оператором и субъектом персональных данных либо если оператор не вправе осуществлять обработку персональных данных без со-
316
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
гласия субъекта персональных данных на основаниях, предусмотренных в законодательстве.
В случае отсутствия возможности уничтожения персональных данных в установленный в законе срок оператор осуществляет блокирование таких персональных данных или обеспечивает их блокирование и
обеспечивает уничтожение персональных данных в срок не более чем
шесть месяцев, если иной срок не установлен в законодательстве.
Оператор до начала обработки персональных данных обязан уведомить уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных о своем намерении осуществлять обработку персональных данных.
Оператор вправе осуществлять без уведомления уполномоченного органа обработку персональных данных:
1) обрабатываемых в соответствии с трудовым законодательством;
2) полученных оператором в связи с заключением договора, стороной которого является субъект персональных данных, если персональные данные не распространяются, а также не предоставляются
третьим лицам без согласия субъекта персональных данных и используются оператором исключительно для исполнения указанного договора и заключения договоров с субъектом персональных данных;
3) относящихся к членам (участникам) общественного объединения или религиозной организации и обрабатываемых соответствующими общественным объединением или религиозной организацией,
действующими в соответствии с законодательством РФ, для достижения законных целей, предусмотренных их учредительными документами, при условии, что персональные данные не будут распространяться или раскрываться третьим лицам без согласия в письменной
форме субъектов персональных данных;
4) сделанных субъектом персональных данных общедоступными;
5) включающих в себя только фамилии, имена и отчества субъектов
персональных данных;
6) необходимых в целях однократного пропуска субъекта персональных данных на территорию, на которой находится оператор, или
в иных аналогичных целях;
7) включенных в информационные системы персональных данных, имеющие в соответствии с федеральными законами статус государственных автоматизированных информационных систем, а также
в государственные информационные системы персональных данных,
созданные в целях защиты безопасности государства и общественного
порядка;
8) обрабатываемых без использования средств автоматизации в
соответствии с федеральными законами или иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, устанавливающими тре-
§ 3. Права и обязанности оператора при обработке персональных данных
317
бования к обеспечению безопасности персональных данных при их
обработке и к соблюдению прав субъектов персональных данных;
9) обрабатываемых в случаях, предусмотренных законодательством
Российской Федерации о транспортной безопасности, в целях обеспечения устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защиты интересов личности, общества и государства в
сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.
Уведомление направляется в виде документа на бумажном носителе или в форме электронного документа и подписывается уполномоченным лицом. Уведомление должно содержать следующие сведения:
1) наименование (фамилия, имя, отчество), адрес оператора;
2) цель обработки персональных данных;
3) категории персональных данных;
4) категории субъектов, персональные данные которых обрабатываются;
5) правовое основание обработки персональных данных;
6) перечень действий с персональными данными, общее описание
используемых оператором способов обработки персональных данных;
7) описание мер, направленных на обеспечение выполнения оператором обязанностей, предусмотренных законодательством РФ, и
безопасности персональных данных при их обработке, в том числе
сведения о наличии шифровальных (криптографических) средств и
наименования этих средств;
8) фамилия, имя, отчество физического лица или наименование
юридического лица, ответственных за организацию обработки персональных данных, и номера их контактных телефонов, почтовые адреса
и адреса электронной почты;
9) дата начала обработки персональных данных;
10) срок или условие прекращения обработки персональных данных;
11) сведения о наличии или об отсутствии трансграничной передачи персональных данных в процессе их обработки;
12) сведения об обеспечении безопасности персональных данных
в соответствии с требованиями к защите персональных данных, установленными Правительством РФ.
В случае изменения сведений, указанных в уведомлении, а также в
случае прекращения обработки персональных данных оператор обязан уведомить об этом уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных в течение десяти рабочих дней с даты
возникновения таких изменений или с даты прекращения обработки
персональных данных.
Оператор, являющийся юридическим лицом, назначает лицо, ответственное за организацию обработки персональных данных, и пре-
318
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
доставляет ему сведения, указанные в уведомлении об обработке персональных данных.
Лицо, ответственное за организацию обработки персональных данных, в частности, обязано:
1) осуществлять внутренний контроль за соблюдением оператором
и его работниками законодательства РФ о персональных данных, в
том числе требований к защите персональных данных;
2) доводить до сведения работников оператора положения законодательства РФ о персональных данных, локальных актов по вопросам обработки персональных данных, требований к защите персональных данных;
3) организовывать прием и обработку обращений и запросов субъектов персональных данных или их представителей и (или) осуществлять контроль за приемом и обработкой таких обращений и запросов.
Оператор вправе поручить обработку персональных данных другому лицу с согласия субъекта персональных данных, если иное не
предусмотрено федеральным законом, на основании заключаемого с
этим лицом договора, в том числе государственного или муниципального контракта, либо путем принятия государственным или муниципальным органом соответствующего акта. Лицо, осуществляющее
обработку персональных данных по поручению оператора, обязано
соблюдать принципы и правила обработки персональных данных,
предусмотренные законодательством РФ о персональных данных.
В поручении оператора должны быть определены перечень действий
(операций) с персональными данными, которые будут совершаться
лицом, осуществляющим обработку персональных данных, и цели обработки, должна быть установлена обязанность такого лица соблюдать
конфиденциальность персональных данных и обеспечивать безопасность персональных данных при их обработке, а также должны быть
указаны требования к защите обрабатываемых персональных данных.
Лицо, осуществляющее обработку персональных данных по поручению оператора, не обязано получать согласие субъекта персональных данных на обработку его персональных данных.
Лицо, осуществляющее обработку персональных данных по поручению оператора, несет ответственность перед оператором. Ответственность перед субъектом персональных данных за действия указанного лица несет оператор.
§ 4. Контроль и надзор за обработкой
персональных данных
Уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных, на который возлагается обеспечение контроля и надзора
§ 4. Контроль и надзор за обработкой персональных данных
319
за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства о персональных данных, является федеральный орган
исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и
надзору в сфере информационных технологий и связи — Федеральная
служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
Уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных
данных рассматривает обращения субъекта персональных данных о
соответствии содержания персональных данных и способов их обработки целям их обработки и принимает соответствующее решение.
Уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных
данных имеет право:
1) запрашивать у физических или юридических лиц информацию,
необходимую для реализации своих полномочий, и безвозмездно получать такую информацию;
2) осуществлять проверку сведений, содержащихся в уведомлении
об обработке персональных данных, или привлекать для осуществления такой проверки иные государственные органы в пределах их полномочий.
Сроки и последовательность действий (административных процедур) Роскомназдора и ее территориальных органов, а также порядок
взаимодействия с государственными органами, муниципальными органами, юридическими или физическими лицами, организующими
и (или) осуществляющими обработку персональных данных, а также
определяющими цели и содержание обработки персональных данных,
в рамках проведения проверок при осуществлении государственной
функции установлены в Административном регламенте, утвержденном приказом Минкомсвязи России от 14 ноября 2011 г. № 312;
3) требовать от оператора уточнения, блокирования или уничтожения недостоверных или полученных незаконным путем персональных
данных;
4) принимать в установленном законодательством РФ порядке
меры по приостановлению или прекращению обработки персональных данных, осуществляемой с нарушением требований законодательства РФ о персональных данных;
5) обращаться в суд с исковыми заявлениями в защиту прав субъектов персональных данных, в том числе в защиту прав неопределенного
круга лиц, и представлять интересы субъектов персональных данных
в суде;
6) направлять в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности, и федеральный
орган исполнительной власти, уполномоченный в области противо-
320
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
действия техническим разведкам и технической защиты информации,
применительно к сфере их деятельности, сведения о принимаемых
мерах, направленных на обеспечение выполнения оператором обязанностей, предусмотренных законодательством РФ, и безопасности
персональных данных при их обработке, в том числе сведения о наличии шифровальных (криптографических) средств и наименования
этих средств;
7) направлять заявление в орган, осуществляющий лицензирование деятельности оператора, для рассмотрения вопроса о принятии
мер по приостановлению действия или аннулированию соответствующей лицензии в установленном законодательством РФ порядке, если
условием лицензии на осуществление такой деятельности является запрет на передачу персональных данных третьим лицам без согласия в
письменной форме субъекта персональных данных;
8) направлять в органы прокуратуры, другие правоохранительные
органы материалы для решения вопроса о возбуждении уголовных дел
по признакам преступлений, связанных с нарушением прав субъектов
персональных данных, в соответствии с подведомственностью;
9) вносить в Правительство РФ предложения о совершенствовании
нормативного правового регулирования защиты прав субъектов персональных данных;
10) привлекать к административной ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о персональных данных.
В отношении персональных данных, ставших известными уполномоченному органу по защите прав субъектов персональных данных в
ходе осуществления им своей деятельности, должна обеспечиваться
конфиденциальность персональных данных.
Уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных
данных обязан:
1) организовывать в соответствии с требованиями законодательства
о персональных данных защиту прав субъектов персональных данных;
2) рассматривать жалобы и обращения граждан или юридических
лиц по вопросам, связанным с обработкой персональных данных, а
также принимать в пределах своих полномочий решения по результатам рассмотрения указанных жалоб и обращений;
3) вести реестр операторов. Сроки, последовательность административных процедур и административных действий Роскомнадзора и его территориальных органов, а также порядок взаимодействия
Роскомнадзора и его территориальных органов с операторами, осуществляющими обработку персональных данных, при осуществлении
полномочий по ведению реестра операторов, осуществляющих обработку персональных данных закреплены в Административном регла-
§ 5. Ответственность за нарушение положений законодательства…
321
менте Роскомнадзора по исполнению государственной функции «Ведение реестра операторов, осуществляющих обработку персональных
данных», утвержденном приказом Минкомсвязи России от 30 января
2010 г. № 18;
4) осуществлять меры, направленные на совершенствование защиты прав субъектов персональных данных;
5) принимать в установленном законодательством РФ порядке по
представлению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обеспечения безопасности, или федерального
органа исполнительной власти, уполномоченного в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации,
меры по приостановлению или прекращению обработки персональных данных;
6) информировать государственные органы, а также субъектов персональных данных по их обращениям или запросам о положении дел в
области защиты прав субъектов персональных данных;
7) выполнять иные предусмотренные законодательством Российской Федерации обязанности.
Уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных
данных ежегодно направляет отчет о своей деятельности Президенту
РФ, в Правительство РФ и Федеральное Собрание РФ, который подлежит опубликованию в средствах массовой информации.
§ 5. Ответственность за нарушение положений
законодательства…о персональных данных
Лица, виновные в нарушении требований законодательства РФ о
персональных данных, несут уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность. За нарушение трудовых отношений в области персональных данных Трудовой кодекс РФ устанавливает дисциплинарную ответственность.
Головная ответственность установлена за незаконное собирание
или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих
его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации (ст. 137
УК РФ).
Должностные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 140 УК РФ, если неправомерно откажут гражданину
в предоставлении собранных в установленном порядке документов и
материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставят гражданину неполную или заведомо лож-
322
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
ную информацию, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан.
За неправомерный доступ к компьютерной информации также предусмотрена уголовная ответственность. Виновные лица будут наказаны
по ст. 272 УК РФ, если ими будет незаконно получена информация,
содержащаяся на машинном носителе, в электронно-вычислительной
машине (ЭВМ), системе ЭВМ или их сети, при условии, что это деяние
повлекло уничтожение, блокирование, модификацию либо копирование информации, нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети.
Административная ответственность предусмотрена за неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными
законами, несвоевременное ее предоставление либо предоставление
заведомо недостоверной информации (ст. 5.39 КоАП РФ).
Нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в соответствии со ст. 13.11 КоАП РФ.
Административная ответственность предусмотрена за разглашение
информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за
исключением случаев, если разглашение такой информации влечет
уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных
обязанностей (ст. 13.14 КоАП РФ).
Статья 19.7 КоАП РФ устанавливает ответственность за непредставление или несвоевременное представление уведомления об обработке персональных данных или иной информации по запросу уполномоченного органа.
Использование операторами персональных данных несертифицированных информационных систем, баз и банков данных, а также несертифицированных средств защиты информации, если они подлежат
обязательной сертификации (за исключением средств защиты информации, составляющей государственную тайну), влечет административную ответственность в соответствии со ст. 13.12 КоАП РФ.
Статьей 13.13 КоАП РФ предусматривается ответственность за незаконную деятельность в области защиты информации. Так, занятие
видами деятельности в области защиты информации (за исключением
информации, составляющей государственную тайну) без получения в
установленном порядке специального разрешения (лицензии), если
такое разрешение (такая лицензия) в соответствии с федеральным законом обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и юридических лиц.
Контрольные вопросы
323
В рамках гражданско-правовой ответственности субъект персональных данных в судебном порядке может требовать также возмещения убытков и (или) компенсации морального вреда.
Убытки — расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело
или должно будет произвести для восстановления нарушенного права
(реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо
получило бы, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Моральный вред, причиненный субъекту персональных данных
вследствие нарушения его прав, нарушения правил обработки персональных данных, а также требований к защите персональных данных,
установленных законодательством РФ о персональных данных, подлежит возмещению в соответствии с законодательством Российской
Федерации. Возмещение морального вреда осуществляется независимо от возмещения имущественного вреда и понесенных субъектом
персональных данных убытков.
Статья 192 ТК РФ предусматривает такие виды дисциплинарных
взысканий, как замечание; выговор; увольнение по соответствующим
основаниям.
С работниками организации, имеющими доступ к персональным
данным других работников, партнеров или клиентов организации
следует заключать соглашения об обеспечении конфиденциальности
данных. В случае нарушения взятых на себя обязательств работник,
имеющий доступ к чужим персональным данным, может быть уволен
по основаниям пункта «в» ст. 81 ТК РФ за разглашение охраняемой законом тайны, в том числе разглашение персональных данных другого
работника.
Контрольные вопросы
1. Раскройте понятие персональных данных.
2. В каких правовых режимах могут охраняться персональные данные?
3. Какие отношения регулирует Федеральный закон «О персональных данных»?
4. Раскройте основные права субъекта персональных данных.
5. Кто является оператором персональных данных? Какие
обязанности оператора установлены в законодательстве?
6. Как осуществляется государственный контроль и надзор
за обработкой персональных данных?
324
Глава 10. Правовое регулирование отношений в области обработки…
7. Какая ответственность предусмотрена за правонарушения в области персональных данных?
Нормативные акты и судебная практика
1. Конвенция Совета Европы о защите физических лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного
характера (ETS № 108).
2. Директива 95/46/ЕС Европейского парламента и Совета
Европейского союза о защите прав частных лиц применительно к обработке персональных данных и о свободном
движении таких данных.
3. О персональных данных: Федеральный закон от 27 июля
2006 г. № 152-ФЗ // РГ. 2006. 29 июля. № 165.
4. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ
РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
5. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996.
№ 25. Ст. 2954.
6. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе “Выборы”».
8. Приказ Федеральной службы по техническому и экспортному контролю от 5 февраля 2010 г. № 58 «Об утверждении Положения о методах и способах защиты информации в информационных системах персональных данных».
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во
Проспект, 2009.
3. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
4. Персональные данные в структуре информационных ресурсов. Основы правового регулирования. Мн., 2006.
5. Защита персональных данных: Опыт правового регулирования. М.: Галерея, 2001.
ГЛАВА 11. ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ…
ИНФОРМАЦИОННОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ
План главы
1. Понятие информационной безопасности.
2. Понятие правонарушения в информационной сфере.
3. Киберпреступления и киберпреступность: понятие, основные
черты и формы проявления.
§ 1. Понятие информационной безопасности
В настоящее время в информационном праве не существует устоявшегося определения информационной безопасности. Это происходит
потому, что многие авторы в своих определениях замкнуты исключительно на законодательные дефиниции и конструкции. Сама информационная безопасность как родовое понятие нами может быть раскрыта в нескольких значениях.
Первое, доктринальное значение. Оно состоит в том, что категория
«информационная безопасность» может быть рассмотрена как:
а) состояние защищенности системы, личности, общества, государства и др.;
б) деятельность субъектов по обеспечению состояния защищенности объекта защиты;
в) системное свойство информационной системы, объекта защиты, которое не позволяет ему разрушиться, быть уничтоженным, ухудшить свое положение;
г) установленный порядок поведения субъектов в информационной сфере и ответственность за его нарушение.
Второй аспект понятия информационной безопасности — это необходимый элемент информационного правоотношения субъекта.
Так, например, при заключении договора о представлении услуг связи
пользователь или информационный посредник знает, что в процессе
доступа к предоставляемой оператором информации он обязан подчиняться определенному порядку и требованиям информационной
безопасности все время действия этого договора.
326
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
Третий аспект понятия информационной безопасности рассматривается нами как реализация важного принципа информационного
права — принципа обеспечения информационной безопасности, находящего закрепление в различных законодательных актах (например,
в Информационном кодексе стран — участников СНГ 2008 г., Стратегии развития информационного общества в РФ и др.).
И наконец, четвертый аспект информационной безопасности —
это соответствующий институт информационного права, т. е. система
правовых норм, регулирующих отношения по обеспечению безопасности (состояния защищенности национальных интересов в информационной сфере) на личностном, корпоративном, государственном
уровне.
Таким образом, можно выделить несколько признаков этого института информационного права:
— наличие системы норм права, регулирующих совокупность однородных отношений;
— определенный порядок и состояние защищенности объекта защиты (жизненно важных интересов);
— уровни обеспечения информационной безопасности: личностный (субъектный); корпоративный (общественный) и общегосударственный.
Следует отметить, что сам объект защиты вытекает и связан напрямую с категорией «безопасность», которая законодательно раскладывается через формулировку «жизненно важные интересы»1, данная
формулировка давалась в старом Законе «О безопасности» от 5 марта
1992 г. № 2446-12.
Жизненно важные интересы — это совокупность потребностей,
удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
Эти интересы (личностные, корпоративные, государственные)
применительно к информационному праву должны быть направлены
в информационную сферу, а само состояние защищенности должно
быть обеспечено от воздействия внешних и внутренних угроз (в зависимости от источников угроз). Причем мы считаем, что, несмотря на
положения программных документов в сфере информационной без1
Закон «О безопасности» определял безопасность как состояние защищенности
жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних
угроз. В настоящее время действует новый Федеральный закон «О безопасности» от
28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ, который хоть и не конкретизирует понятийный аппарат в
сфере информационного права, но вместе с тем развивает государственные механизмы
в сфере защиты информации.
2
РГ. 1992. 6 мая. № 103.
§ 1. Понятие информационной безопасности
327
опасности, говорить о сбалансированности интересов в информационной сфере не приходится. Исходя из выделенного нами принципа
информационного права (обеспечения приоритетности интересов
общества и государства) считаем общественные и государственные
интересы в информационной сфере преобладающими. Итак, к основным объектам безопасности в информационной сфере относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные
ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и
территориальная целостность.
В содержании информационной безопасности можно условно различить две стороны, органически сочетающиеся между собой: объективную и субъективную. Объективная сторона — это состояние защищенности национальных интересов в информационной сфере;
порядок деятельности специальных органов, без которого не может
существовать слаженная система безопасности. Этот порядок в значительной части регулируется нормами информационного права и
формируется как особая специфическая разновидность системы безопасности, приспособленная к условиям информационной сферы.
В объективном смысле — это также система норм права об информационной безопасности, т. е. соответствующий институт информационного права.
Субъективная сторона информационной безопасности состоит в
выполнении определенных охранительных действий субъектов информационного права в отношении объекта охраны. Таким образом,
в субъективном смысле — это элемент информационного правоотношения субъекта, и его обязанность соблюдать необходимые меры безопасности.
Нарушение механизмов защиты приведет к нанесению ущерба национальным интересам и навредит престижу РФ в информационной
сфере, что также относится к субъективной стороне информационной
безопасности.
Есть еще один важный аспект — степень соблюдения информационной безопасности в обществе, государстве и конкретным субъектом.
В этой связи обладатель информации, должностное лицо, программист, информационный посредник обязаны соблюдать свои функциональные обязанности, технические и должностные инструкции, а
также другие локальные акты в сфере информационной безопасности.
Законодательное определение информационной безопасности мы
находим в Доктрине информационной безопасности, утвержденной
Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-18951.
1
РГ. 2000. 28 сент. № 187.
328
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
Согласно Доктрине под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства.
Доктрина представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения
информационной безопасности Российской Федерации. Она служит
основой для:
— формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности РФ;
— подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения
информационной безопасности страны;
— разработки целевых программ обеспечения информационной
безопасности РФ.
Доктрина напрямую связана со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 5371. Стратегия устанавливает, что национальная безопасность страны существенным образом зависит от
обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического
прогресса эта зависимость будет возрастать. Поэтому угрозы информационной безопасности РФ и методы ее обеспечения являются общими для этих сфер.
В Доктрине информационной безопасности сделана попытка
сгруппировать национальные интересы в информационной сфере на
четыре блока:
1. Интересы личности в информационной сфере, которые заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на
доступ к информации, использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации,
обеспечивающей личную безопасность.
2. Интересы общества в информационной сфере, которые состоят в
обеспечении интересов личности в этой сфере, упрочении демократии, создании правового социального государства, достижении и поддержании общественного согласия в обществе.
3. Интересы государства в информационной сфере, которые заключаются в создании условий для гармоничного развития российской
информационной инфраструктуры, для реализации конституционных
1
РГ. 2009. 19 мая. № 88.
§ 1. Понятие информационной безопасности
329
прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею в целях обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России,
политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и правопорядка, развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.
4. Национальные интересы в информационной сфере определяют стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства по обеспечению информационной безопасности.
В этой связи выделяются четыре основные составляющие национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере.
Первая составляющая национальных интересов РФ в информационной сфере включает в себя соблюдение конституционных прав
и свобод человека и гражданина в области получения информации и
пользования ею, сохранение и укрепление нравственных ценностей
общества, культурного и научного потенциала страны.
Вторая составляющая национальных интересов РФ в информационной сфере включает в себя информационное обеспечение государственной политики страны. Это связано с доведением до российской и
международной общественности достоверной информации о государственной политике РФ, ее официальной позиции по социально значимым событиям российской и международной жизни, с обеспечением
доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам.
Третья составляющая национальных интересов РФ в информационной сфере включает в себя развитие современных информационных
технологий, отечественной индустрии информации, в том числе индустрии средств информатизации, телекоммуникации и связи. Сюда
также включается обеспечение потребностей внутреннего рынка современной продукцией и выход этой продукции на мировой рынок,
а также обеспечение накопления, сохранности и эффективного использования отечественных информационных ресурсов. В современных условиях только на этой основе можно решать проблемы создания
наукоемких технологий, технологического перевооружения промышленности, приумножения достижений отечественной науки и техники. Россия должна занять достойное место среди мировых лидеров
микроэлектронной и компьютерной промышленности.
Четвертая составляющая национальных интересов Российской
Федерации в информационной сфере включает в себя защиту информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение
безопасности информационных и телекоммуникационных систем,
как уже развернутых, так и создаваемых на территории России.
330
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
Общие методы обеспечения информационной безопасности разделяются на правовые, организационно-технические и экономические.
К правовым методам обеспечения информационной безопасности
страны относится разработка нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в информационной сфере, и нормативных методических документов по вопросам обеспечения информационной
безопасности в Российской Федерации.
Организационно-техническими методами обеспечения информационной безопасности являются:
— создание и совершенствование системы обеспечения информационной безопасности;
— усиление правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, включая предупреждение и пресечение правонарушений в
информационной сфере, а также выявление, изобличение и привлечение к ответственности лиц, совершивших преступления и другие
правонарушения в этой сфере;
— разработка, использование и совершенствование средств защиты информации и методов контроля эффективности этих средств, развитие защищенных телекоммуникационных систем, повышение надежности специального программного обеспечения;
— создание систем и средств предотвращения несанкционированного доступа к обрабатываемой информации и специальных воздействий, вызывающих разрушение, уничтожение, искажение информации;
— выявление технических устройств и программ, представляющих опасность для нормального функционирования информационно- телекоммуникационных систем, предотвращение перехвата информации по техническим каналам, применение криптографических
средств защиты информации при ее хранении, обработке и передаче
по каналам связи, контроль за выполнением специальных требований
по защите информации;
— сертификация средств защиты информации, лицензирование
деятельности в области защиты государственной тайны, стандартизация способов и средств защиты информации;
— совершенствование системы сертификации телекоммуникационного оборудования и программного обеспечения автоматизированных систем обработки информации по требованиям информационной
безопасности;
— контроль за действиями персонала в защищенных информационных системах, подготовка кадров в области обеспечения информационной безопасности;
§ 2. Понятие правонарушения в информационной сфере
331
— формирование системы мониторинга показателей и характеристик информационной безопасности РФ в наиболее важных сферах
жизни и деятельности общества и государства.
Экономические методы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации включают в себя:
— разработку программ обеспечения информационной безопасности РФ и определение порядка их финансирования;
— совершенствование системы финансирования работ, связанных
с реализацией правовых и организационно-технических методов защиты информации, создание системы страхования информационных
рисков физических и юридических лиц.
Доктрина определяет особенности обеспечения информационной
безопасности Российской Федерации в различных сферах общественной жизни. Среди них особое значение имеет сфера экономики, внутренней и внешней политики, сфера науки и техники, сфера духовной
жизни, сфера обороны, правоохранительная и судебная система.
Несмотря на важность и значимость Доктрины информационной
безопасности в качестве комплексного акта, мы рассматриваем его
в качестве временного программного документа. В настоящее время
сложились все предпосылки для принятия специального федерального закона, закладывающего основы для более детального регулирования этого блока однородных отношений.
§ 2. Понятие правонарушения в информационной сфере
Правонарушения в исследуемой сфере выступают в качестве юридических фактов. В информационной сфере они связаны с нарушениями одним лицом (или лицами) действующей нормы (норм) информационного права и прав других субъектов информационных правоотношений. Причем эти нарушения являются общественно опасными
(вредными) и могут повлечь для тех или иных субъектов трудности или
ограничения, а также дополнительные права и обязанности.
Анализ показал, что наиболее распространенными правонарушениями в информационной сфере являются проступки. Проступки
отличаются незначительной опасностью (вредностью для общества),
совершаются в различных областях информационной деятельности,
направлены на различные объекты и имеют разные юридические
последствия. В связи с этим они подразделяются на дисциплинарные,
административные и гражданские правонарушения.
Дисциплинарные проступки в информационной сфере — это
правонарушения, совершаемые субъектами информационного права в связи с исполнением ими своих трудовых прав и обязанностей.
332
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
К совершившему дисциплинарный проступок должностному лицу
или гражданину применяются различные меры наказания: замечание,
выговор, дисциплинарное увольнение, а также иные дисциплинарные
взыскания в соответствии с уставами и положениями о дисциплине
(ч. 5 ст. 189, ст. 192 ТК РФ) для отдельных категорий работников.
Административным проступком в информационной сфере называется правонарушение, совершенное гражданином и выражающееся
в нарушении установленных правил поведения в указанной сфере.
К совершившему административный проступок гражданину могут
быть применены также разнообразные меры наказания.
В соответствии со ст. 3.2. КоАП это: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета
административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы страны иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация;
административное приостановление деятельности.
Например, изготовление и распространение печатного журнала без
его регистрации или после решения о прекращении или приостановлении выпуска этого средства массовой информации в установленном
порядке влечет за собой штраф в размере до 30 тыс руб. с конфискацией тиража журнала (ст. 13.21 КоАП).
Действующий КоАП РФ включает информационные правонарушения в разные главы (например, гл. 5—8, 13—17, 19). В нем есть
и специальная гл. 13 «Административные правонарушения в области связи и информации» (ст. 13.1—13.26). Среди административных
правонарушений в информационной сфере отдельно следует выделить
такие, как самовольное подключение к сети электрической связи оконечного оборудования (13.2); использование несертифицированных
средств связи либо предоставление несертифицированных услуг связи (13.6); нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах
(персональных данных) (ст. 13.11); нарушение правил защиты информации (ст. 13.12); незаконную деятельность в области зашиты информации (ст. 13.13); разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14); злоупотребление свободой массовой информации
(ст. 13.15): воспрепятствование распространению продукции средства
массовой информации (ст. 13.16); нарушение правил распространения
обязательных сообщений (ст. 13.17) и др.
Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административная ответственность за
нарушение информационного законодательства может быть установ-
§ 2. Понятие правонарушения в информационной сфере
333
лена как федеральным законодательством, так и законодательством
субъектов РФ.
Правонарушения, выражающиеся в нарушении норм, регулирующих информационно-имущественные отношения и интересы собственно информационных ведомств, организаций и иных структур, называются гражданскими правонарушениями. К гражданам, информационным ведомствам, структурам и др. могут быть в суде предъявлены претензии и они обязаны возместить причиненный ущерб или
убытки либо восстановить нарушенные информационные права.
Наиболее серьезными правонарушениями в информационной сфере, которые представляют опасность для государства и правопорядка,
являются преступления. К лицам, совершившим преступления, применяются судом меры уголовного наказания — лишение свободы, лишение права занимать определенные должности, арест, штраф и др.
Например, сокрытие или искажение информации о событиях, фактах
или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей
либо для окружающей среды, совершенное лицом, обязанным обеспечить население такой информацией, наказывается штрафом либо лишением свободы (ст. 237 УК).
Анализ показал, что всем указанным правонарушениям присущи
определенные юридически значимые признаки, а именно: общественная
опасность, противоправность, виновность и возможная наказуемость.
Общественная опасность — это исходный материальный признак любого правонарушения в информационной сфере, выражающий социальную сущность этого юридического понятия. Именно
этот признак позволяет отличить одно правонарушение в информационной сфере от другого (скажем, административный проступок
от преступления в сфере компьютерной информации). Он выражает
объективное свойство рассматриваемого правонарушения, которое
означает способность причинить определенный вред информационно-правовым отношениям, охраняемым информационным или иным
законодательством. Надо заметить, что из значительной совокупности
охарактеризованных выше информационно-правовых явлений сейчас
под защитой и охраной этого законодательства находятся наиболее
важные — информационные права и свободы граждан, интеллектуальная собственность, права журналистов, СМИ, архивы, безопасность
страны, государственные секреты и др. Другие же информационные
явления еще предстоит урегулировать с точки зрения права.
Общественная опасность в информационной сфере имеет качественную и количественную сторону.
Качественная сторона здесь означает типовую характеристику
вредности определенных правонарушений в рассматриваемой области
334
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
(отказ журналисту в доступе к открытой информации, заведомо ложная реклама, клевета в телепередаче и др.). Характер общественной
опасности предполагает выяснить, на какой объект информационного права посягает правонарушитель и какой вред он причиняет своими действиями обществу и окружающим. Так, непринятие со стороны
Службы специальной связи и информации при ФСО РФ своевременных мер к обеспечению безопасности шифровальных видов спецсвязи
и информации обладает одной характеристикой общественной опасности, подделка программистом электронной подписи при заключении договора обладает другой степенью опасности, разглашение конфиденциальных сведений партнером — третьей и т. д. При этом разной
характеристикой общественной опасности обладают разные средства
и методы посягательства на тот или иной объект информационного
права (скажем, неправомерный доступ к охраняемой законом компьютерной информации или ее умышленное уничтожение).
Количественная сторона общественной опасности правонарушения в информационной сфере характеризуется ее степенью. И в этом
случае речь идет о тяжести причиненных последствий, о приемах совершения правонарушений в информационной сфере (например,
проникновение в компьютерную сеть путем ее взлома), о форме вины
и об ответственности за содеянное. В этом случае можно выделить
типовую характеристику общественной опасности, которая находит
свое отражение в санкции, зафиксированной в конкретной норме
информационного права.
Следующим признаком любого правонарушения в информационной сфере является его противоправность, которая выражается в том,
что противоправным правонарушением в рассматриваемой сфере может быть только лишь такое деяние, которое запрещено нормой информационного права.
В этом смысле не должно быть применения нормы информационного права, устанавливающей «жесткую» ответственность за правонарушения в данной сфере по аналогии. Здесь конкретное правонарушение информационного характера и его запрещение должны быть
зафиксированы в российском законодательстве и применяться на территории РФ. Скажем, по законодательству РФ прямо запрещено и наказуемо непредставление избирательной комиссии (или комиссии по
проведению референдума) должностными лицами необходимой для ее
работы информации и материалов (ст. 5.25 КоАП). И здесь не может
быть и речи о применении указанной нормы по аналогии.
Третьим признаком правонарушения в информационной сфере
является его виновность, которая выражается в совершении лицом
общественно опасного и наказуемого правонарушения в данной об-
§ 2. Понятие правонарушения в информационной сфере
335
ласти. Этот признак непосредственно вытекает из понятия вины и
выражается в двух формах: в форме умысла (например, умышленное
оскорбление журналиста на пресс-конференции должностным лицом) и неосторожности (например, легкомысленная или небрежная
передача служебных материалов иностранцу). Однако, если правонарушение в информационной сфере совершено без вины (случайно)
и не несет за собой негативных последствий, то оно может и не рассматриваться как правонарушение. И соответственно лицо, его совершившее, не привлекается к ответственности.
Наказуемость как важнейший признак правонарушения в информационной сфере связана с предыдущими признаками и свидетельствует
о наступлении юридических последствий после совершения лицом
(субъектом информационного права) правонарушения. Однако под
наказуемостью здесь не следует понимать автоматическое следование
наказания после совершения правонарушения в исследуемой области.
Она предполагает лишь возможность применения наказания за определенное противоправное действие, предусмотренное нормой информационного права. Например, сообщение программистом при приеме
на работу ложных сведений о себе и о прежней своей деятельности может послужить основанием для отказа в его допуске к государственной
тайне и принятии иных мер (ст. 22 Закона «О государственной тайне»).
Однако отдельные нормы информационного права демократичны, расплывчаты и вообще не предполагают наказуемости и наказания, а лишь констатируют негативное явление. Например, Совет
Безопасности РФ наряду с другими проблемами рассматривает вопросы правопорядка и ответственности в области информационной безопасности, но конкретных мер наказания при этом к правонарушителям не принимает (ст. 13 Закона РФ «О безопасности»).
Состав правонарушения в информационной сфере — это совокупность характерных признаков рассматриваемого правонарушения,
которые предусмотрены соответствующими нормами информационного права и характеризуют данное правонарушение как общественно
опасное, противоправное и наказуемое явление.
Все признаки, которые характеризуют состав правонарушения в
исследуемой области, существуют не отдельно, а в связи друг с другом.
Они группируются в нечто целое, которое содержит в себе четыре основных элемента: объект правонарушения в информационной среде,
объективная сторона последнего, субъект правонарушения в данной
области и субъективная сторона.
Объект правонарушения включает здесь информационно-правовые отношения, а также тесно связанные с ними отношения, которые
охраняются действующим информационным законодательством и
336
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
которым конкретным правонарушением приносится общественный
ущерб или создается угроза причинения ущерба. К непосредственным
объектам правонарушения в информационной сфере относятся самые
разные явления — сама информация1, информационные ресурсы, печатная продукция, архивные документы, программы для ЭВМ и баз
данных, топологии интегральных микросхем, сами ЭВМ, их сети и
многое другое.
Объективная сторона правонарушения в информационной сфере
проявляется во внешней стороне этого негативного явления, т. е. она
выражается прежде всего в том, как субъект воспринял данное проявление, что видел, слышал и т. д. При этом важно проанализировать
само негативное информационное действие либо бездействие, наступившие в результате этого действия, последствия, причинную связь
между ними, место, время совершения неправомерных актов, условие,
орудие, способы и др. Объективная сторона при этом может характеризовать и положительные информационно-правовые акты, явления
и процессы. Эта сторона правонарушения содержит ряд элементов:
поведение правонарушителя, место и время совершения правонарушения. Причем информационные правонарушения включают в себя
как действие, так и бездействие (выразившееся, например, в непринятии определенных мер по защите информации), а также противоправное превышение или неприменение своих полномочий.
Субъект правонарушения в информационной сфере — это конкретное лицо (или лица), которое совершило противоправные действия
и должно за это нести ответственность в установленном законом
порядке. К субъектам здесь могут относиться разные лица — граждане, авторы программных продуктов, журналисты, редакторы, работники информационных телерадиокомпаний и служб, изобретатели,
госслужащие, экономисты, предприниматели, судьи, следователи и
многие другие. Это должны быть физически вменяемые люди, достигшие определенного возраста, с которого наступает ответственность по
действующему законодательству. Причем юридические лица привлекаются к административной и гражданско-правовой ответственности.
Субъективную сторону правонарушения характеризуют психическая деятельность указанного выше субъекта, который совершил
противоправное действие в области информации, информатизации,
защиты информации и иных информационных областях и подлежит
наказанию (а иногда и без такового). При анализе этого элемента
рассматриваются такие юридические и психологические признаки,
1
Некоторые авторы считают, что информация может выступать не объектом, а
предметом правонарушения в информационной сфере.
§ 2. Понятие правонарушения в информационной сфере
337
как цель и задачи противоправных информационных действий, их мотив, желание, форма вины и т. д. Этот анализ может осуществляться и
в отношении положительных информационных действий субъектов.
Для характеристики субъективной стороны имеют значения две
формы вины: умышленная или неосторожная. В этой связи для органов следствия важно установить: правонарушение в информационной
сфере совершено умышленно или по неосторожности.
В российском Уголовном кодексе существует деление умысла на
прямой и косвенный (ст. 25), а неосторожности — на легкомыслие и
небрежность (ст. 26). В Кодексе РФ об административных правонарушениях также указаны две формы вины. В ст. 2.2 сказано, что административное правонарушение признается совершенным умышленно
или по неосторожности.
Информационные правонарушения по объекту посягательств можно разделить на четыре группы:
— противоправные посягательства в сфере реализации информационных прав и свобод человека и гражданина (нарушение права доступа к открытой, массовой информации; нарушение тайны переписки;
злоупотребление свободой слова, свободой массовой информации);
— противоправные посягательства в сфере организации и деятельности средств массовой информации (введение цензуры; воспрепятствование профессиональной работе журналиста и др.);
— противоправные посягательства против мер, обеспечивающих
информационную безопасность общества, государства, гражданина
(посягательства против защиты государственной тайны; нарушение
правил сертификации телекоммуникационного оборудования; умышленное уничтожение государственных информационных ресурсов; искажение (непредставление) экологической информации, в результате
чего наносится ущерб здоровью населения, функционированию экосистем и др.)
— противоправные посягательства против индустрии телекоммуникаций и связи (несанкционированный доступ к компьютерной
информации; распространение вредоносных программ; распространение детской порнографии в Сети; мошенничество с использованием информационных технологий; подлог информации; незаконный
перехват информации и др.).
Для иллюстрации охарактеризуем некоторые составы правонарушений в информационной сфере, основываясь на приведенных выше
определениях и действующем российском законодательстве.
1. Законодательство о средствах массовой информации. Ответственность за ущемление свободы массовой информации (ст. 38 Закона РФ «О средствах массовой информации»).
338
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
Объект правонарушения — это охраняемая законом правомерная
деятельность средств массовой информации, а также журналистов, издателей, распространителей печатной продукции, режиссеров, ведущих телепрограмм и др.
Объективная сторона правонарушения образует здесь два противоправных действия в информационной сфере:
а) воспрепятствование в какой бы то ни было форме со стороны различных субъектов законной деятельности СМИ, журналистов и иных
лиц;
б) обнаружение органов, организаций, учреждений или должностей, в задачи которых входит осуществление цензуры СМИ.
Субъективная сторона правонарушения — вина в форме прямого
умысла. Соответствующие лица, работники, органы и т. д. осознают,
что нарушают указанный закон о средствах массовой информации,
воспрепятствуя их работе и вводя цензуру, предвидят возможность
наступления негативных последствий и, несмотря на это, действуют
вопреки закону.
В качестве субъекта данного правонарушения выступают разные
лица, руководители, служащие. Их действия влекут за собой уголовную, административную, дисциплинарную и иную ответственность
(санкция неконкретная, отсылочная).
2. Законодательство о реализации права на поиск, получение и
передачу информации. Тайна связи (ст. 63 Федерального закона
«О связи»).
Объект данного правонарушения — охраняемые информационным
законодательством общественные отношения в сфере тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и
иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой
связи.
Объективную сторону рассматриваемого правонарушения образует
совокупность самостоятельных информационно-правовых действий:
подслушивание телефонных переговоров, неправомерное ознакомление с сообщениями электросвязи, задержка, осмотр и выемка почтовых отправлений и документальной корреспонденции, получение сведений о них, а также иные ограничения связи.
Субъективная сторона этого негативного проявления выражается
в форме умысла. Лицо сознает, что своими незаконными действиями
нарушает закон и права граждан, сознательно идет на это (возможно и
по указанию вышестоящих органов) и тем самым совершает серьезное
правонарушение.
Субъекты данного правонарушения — это операторы связи, должностные лица и иные работники организаций связи. В статье сказано,
§ 2. Понятие правонарушения в информационной сфере
339
что лица, допустившие указанные выше нарушения, привлекаются к
ответственности, установленной законодательством Российской Федерации (санкция неконкретная, отсылочная).
3. Законодательство об информационной безопасности. Взаимная
передача сведений, составляющих государственную тайну, органами
государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями (ст. 16 Закона РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г.).
Объектом данного правонарушения являются охраняемые законом
сведения, которые составляют государственную тайну и представляют
большую ценность для государства и общества.
Объективная сторона этого правонарушения заключается в
нарушении правил взаимной передачи сведений, составляющих
государственную тайну между органами государственной власти,
предприятиями, учреждениями и организациями, не состоящими в
отношении подчиненности и не выполняющими совместных работ.
Эта передача осуществляется без санкции органа государственной
власти, в распоряжении которого находится закрытая информация.
Субъективная сторона правонарушения может характеризоваться
виной в виде умысла или неосторожности.
Субъекты правонарушения — руководители указанных органов,
предприятий, учреждений и организаций, которые несут персональную ответственность за совершение данного правонарушения в рамках данного законодательства (санкция не расшифрована).
4. Отдельные информационно-правовые нормы в рамках законодательства Российской Федерации.
Поскольку составы этих правонарушений достаточно подробно освещены в юридической литературе, остановимся лишь на преступлениях в сфере компьютерной информации.
Первый состав — неправомерный доступ к компьютерной информации (ст. 272 УК) — характеризуется следующим образом: объективная
сторона этого преступления заключается в незаконном доступе к охраняемой законом компьютерной информации, т. е. информации на машинном носителе, в ЭВМ, в системе ЭВМ или их сети; субъективная
сторона характеризуется виной в форме умысла; субъект — это лицо,
достигшее 16 лет.
Второй состав — создание, использование и распространение
вредоносных программ для ЭВМ (ст. 273 УК) — характеризуется так:
объективная сторона состоит в незаконном создании программ для
ЭВМ и внесении изменений в существующие программы, которые
приводят к уничтожению, блокированию и иным негативным последствиям в деятельности ЭВМ и их сетей, а также использование и распространение подобных программ; субъективная сторона преступле-
340
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
ния — вина в форме прямого умысла; субъект преступления — лицо,
достигшее 16-летнего возраста.
Третий состав — нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы
ЭВМ или их сети (ст. 274 УК) — имеет следующие характеристики:
объективная сторона выражается в нарушении регламентированных
правил эксплуатации ЭВМ, системы последних или их сети, если это
повлекло за собой существенный вред; субъективная сторона данного
незаконного проявления характеризуется виной в форме умысла и неосторожности; субъект здесь — лицо, имеющее доступ к рассматриваемым техническим средствам.
Необходимо подчеркнуть, что у всех трех исследуемых правонарушений в сфере компьютерной информации один и тот же объект — общественно опасные деяния, посягающие на безопасность
информации, определенные технические информационные системы
и компьютерную технику.
Виды наказания за совершение данных преступлений в информационной сфере самые разные: это и штраф, и исправительные работы,
и лишение свободы, и лишение права занимать определенные должности1.
§ 3. Киберпреступления и киберпреступность:
понятие, основные черты…и формы проявления
Основанием для возникновения негативной юридической ответственности является правонарушение, совершенное субъектом
(участником) в кибернетическом пространстве (т. е. виновное деяние
конкретного субъекта (участника), запрещенное действующим законодательством под угрозой наказания).
Главной особенностью киберпреступления (компьютерного преступления, преступления в сфере высоких технологий) является использование сетей компьютера для совершения противоправного
поступка или преступления в виртуальном пространстве2. Следует
отметить, что сам термин «киберпреступность» впервые появился в
зарубежной печати в начале 60-х гг. XX в., когда были выявлены первые случаи преступлений, совершенных с использованием ЭВМ. Такое наименование однородных преступлений стало использоваться в
практической деятельности правоохранительных органов, хотя изна1
См.: Уголовное право России (Особенная часть) / под. ред. A. И. Рарога. М., 1997.
С. 320—324.
2
См., напр.: Компьютерные преступления и информационная безопасность. М.:
Новый юрист, 1998. С. 16—21.
§ 3. Киберпреступления и киберпреступность: понятие, основные черты…
341
чально, конечно, не имело под собой ни терминологического, ни криминологического обоснования.
Одна из характерных черт исследуемого вида преступлений — это
высокая латентность (по нашим подсчетам, лишь 10—12% этих преступлений становятся достоянием гласности)1. Следует также отметить
устойчивую тенденцию к «организованности» киберпреступлений и
выходу их за национальные рамки. Немаловажной чертой является и
интернациональность участников преступного сообщества. Как правило, руководитель преступной организации не совершает преступлений лично, он только отдает приказы своеобразным руководителям
проектов (направлений). Преступники, находящиеся на втором уровне иерархии, создают вредоносные программы, сети инфицированных
компьютеров, похищают ценную информацию. Похищенная информация перепродается посредниками (распространителями), представляющими третий уровень преступной сети.
Цивилизованные страны совершенно закономерно пытаются найти пути решения этой проблемы. Ведь чем более масштабной она становится, тем более высокий уровень организации государств требуется
для ее разрешения. Так, в рамках ООН регулярно проводятся конференции по профилактике и пресечению киберпреступности, вырабатываются механизмы противодействия этому виду преступлений,
принимаются универсальные стандарты и нормы, гарантирующие надежное использование компьютерных систем и средств телекоммуникаций. Такая работа ведется давно2.
Условно можно выделить три позиции в отношении данных преступлений:
1. Преступления в сфере компьютерной информации — это самостоятельный вид преступной деятельности, который подразумевает введение
новых самостоятельных составов преступлений. Подтверждением данной
позиции является основной антитеррористический документ США —
«Патриотический акт» (Patriot act) 2001 г.3, который впервые ввел в оборот новое законодательное понятие «кибертерроризм» и расширил трактовку термина «терроризм». Под кибертерроризмом в США понимают1
Латентность киберпреступлений составляет: в России — 90%; в Великобритании —
85%; в Германии — 75%; США — 80%.
2
На VIII Конгрессе (Гавана, 1990 г.) только отмечалась опасность компьютерных
преступлений в мире; на IX Конгрессе (Каир, 1995 г.) обращалось внимание общественности на рост данной категории преступлений; на Х Конгрессе (Вена, 2000 г.)
говорилось об этом явлении как о серьезной проблеме для многих развитых стран; на
XI Конгрессе (Бангкок, 2005 г.) было обращено внимание на качественно новое состояние киберперступности, охватывающей большинство стран планеты.
3
См.: {http://www.epic.org/privacy/terrorism/hr3162.html}
342
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
ся различные квалифицированные формы хакерства, нанесение ущерба
защищенным компьютерным сетям граждан, юридических лиц и государственных ведомств, включая ущерб, причиненный компьютерной
системе, используемой государственным учреждением при организации
национальной обороны или обеспечении национальной безопасности.
В соответствии со ст. 810 Акта 2001 г. наказание за подобные действия
ужесточаются до 10 лет лишения свободы для лиц, которые совершают
это деяние впервые и до 20 лет лишения свободы в случае рецидива преступления. Целый ряд уголовных составов выделен в специальной гл. 13
УК Швеции, устанавливающей ответственность за киберпреступления.
2. Кибернетических преступлений как самостоятельного вида не
существует, их следует рассматривать как квалифицирующий признак
обычных «традиционных» преступлений. При этом компьютер и его
сети выступают в качестве предмета преступления, орудия преступления
или средства, на котором подготавливаются противоправные деяния.
В качестве примера можно привести британский Закон о терроризме
2000 г. (Terrorism Act 2000), который к терроризму относил действия лиц,
которые «серьезно нарушают работу какой-либо электронной системы
или серьезно мешают ее работе». Подобные квалифицирующие признаки нашли закрепление в Уголовных кодексах разных стран. Например,
§ 2 ст. 278 УК Польши предусматривает ответственность за хищение
чужого имущества путем несанкционированного использования компьютерных программ. Ч. 3 ст. 615 УК Италии запрещает неправомерный доступ к компьютеру или телекоммуникационной системе. Особая
ответственность установлена за неправомерный доступ к компьютерам
или телекоммуникационным системам оборонного значения, а также
системам, предназначенным для охраны общественной безопасности.
Ст. 193 УК Республики Кыргызстан предусматривает ответственность
за незаконное получение сведений, составляющих коммерческую или
банковскую тайну, путем незаконного проникновения в компьютерную
систему или сеть. Российское уголовное законодательство, в отличие от
других стран, например, США, Испании, Польши и др., не выделяет
квалифицированные составы преступлений по признаку использования компьютеров как средства совершения какого-либо преступления.
3. Широкая трактовка кибернетических преступлений. В соответствии с ней преступлениями в киберпространстве является любые
преступные посягательства с использованием компьютерной техники
и информационных технологий1.
1
См., напр.: Черкасов В. Н. Информационные технологии и организованная преступность // Преступность и коррупция: современные российские реалии / Сарат. центр
по исслед. проблем организ. преступности и коррупции. Саратов, 2003. С. 144—146.
§ 3. Киберпреступления и киберпреступность: понятие, основные черты…
343
Исходя из анализа можно сделать вывод о том, что киберпреступления нужно исследовать со следующей позиции: необходимо рассматривать киберпреступления как такие действия в Интернете, при которых компьютер является либо орудием, либо предметом посягательств
в кибернетическом пространстве. При этом, в частности, преступное
завладение техническими средствами и их компонентами в сфере интернет-коммуникаций должно рассматриваться как один из случаев
совершения киберпреступлений1.
Одновременно киберпреступления можно исследовать как противозаконные действия в сфере автоматизированной обработки информации. В данном случае в качестве главного классифицирующего признака, позволяющего отнести эти преступления в обособленную группу, выделяется общность способов, орудий и объектов посягательств.
Иными словами, объектом посягательства здесь выступает информация, обрабатываемая в виртуальном пространстве, а компьютер служит орудием посягательства.
Законодательство многих стран (в том числе и России) развивается
именно в рамках последнего подхода, поэтому, на наш взгляд, следует
принять указанную формулировку. Будем считать, что к киберпреступлениям относятся такие общественно опасные деяния, которые совершаются с использованием средств компьютерной техники в отношении
информации, обрабатываемой и используемой в Интернете.
Ответственность наступает при наличии основания (прямой действительный ущерб) и трех условий:
1) противоправного действия или бездействия причинившего
ущерб;
2) вины в форме умысла или неосторожности (форма вины влияет
на вид ответственности);
3) наличия причинной связи между противоправным действием
или бездействием и причиненным ущербом.
Следовательно, для реализации юридической ответственности
важно установить причинно-следственные связи между негативными последствиями, наступившими в результате нарушения правового
предписания, и действиями (бездействием) предполагаемого нарушителя, действующего в Интернете.
Несмотря на «жесткий» характер основных видов юридической
ответственности, главная цель их применения не может быть сведена только к наказанию виновного субъекта. Определяющая цель применения юридической ответственности — поддержание нормального
1
См.: Курушин В. Д., Минаев В. А. Компьютерные преступления и информационная
безопасность. М.: Новый юрист, 1998. С. 14—21.
344
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
порядка в виртуальном пространстве Интернета, основанного на следовании большинства субъектов интернет-отношений установленным
нормам материального права, и ненарушение ими норм «жесткого»
права.
К сожалению, не все субъекты правовых отношений сознательно
следуют позитивному порядку в Интернете. Многие из них нарушают
этот порядок и подвергаются воздействию норм права, устанавливающих негативную юридическую ответственность. Однако на часть субъектов сам факт наличия норм права, устанавливающих юридическую
ответственность, действует как сдерживающий фактор, предупреждающий их неправомерные действия. Таким образом, установление
юридической ответственности факультативно имеет в этом случае еще
и нравственно-воспитательное значение.
Ответственность в информационном праве — это сложное, многоплановое явление. Она включает в себя:
1) оценку своего поведения и его социально значимых последствий;
2) осознание собственного долга, сформулированного в информационно-правовых нормах; действия, сообразующиеся с этим;
3) наложение соответствующих взысканий от имени государства,
общественной организации, коллектива за поведение, отклоняющееся от нормы;
4) компенсацию ущерба, причиненного неправомерным поведением.
В итоге можно заключить, что негативная юридическая ответственность в информационном праве — это применение к виновному лицу,
совершившему правонарушение, мер воздействия, предусмотренных
санкцией нарушенной информационно-правовой нормы в определенном
регламентированном порядке. Это также особое правоотношение между
правонарушителем и компетентным органом власти, содержанием которого является обязанность виновного правонарушителя претерпеть
определенные неблагоприятные последствия личного, имущественного или организационного характера, обеспеченные государственным принуждением и выражающие отрицательное отношение общества к такому поведению.
Сущность такой ответственности состоит в обязанности индивида
выполнить требования, которые предъявляются ему всем обществом
(социумом). Негативную юридическую ответственность по информационному праву могут охарактеризовать три признака:
1) наличие неблагоприятных последствий для правонарушителя;
2) государственно-правовое принуждение;
3) осуждение правонарушения и его субъекта со стороны общества
и государства.
§ 3. Киберпреступления и киберпреступность: понятие, основные черты…
345
Мы считаем, что в рассматриваемой сфере необходимо различать
ответственность по видам в зависимости от характера совершенного
правонарушения в Интернете (дисциплинарная, административная,
гражданская и уголовная ответственность).
В связи с характеристикой общественных отношений, складывающихся в Интернете, можно сделать вывод, что наиболее часто к правонарушителям здесь применяются меры гражданской, а также уголовной ответственности (в случае совершения преступления при помощи
технических средств Сети и распространения информации, уголовно
наказуемой), реже — административной.
Европейские эксперты в рамках работы ОБСЕ считают важным:
активно присоединяться и исполнять международные решения,
в первую очередь Конвенцию по борьбе с киберпреступностью. Соблюдать резолюции Совета Европы и решения Интерпола по данному
вопросу;
разработать кодексы поведения для провайдеров (Code of practice),
а также правовые механизмы взаимодействия провайдеров с правоохранительными органами в сфере борьбы с киберпреступностью.
Создать единый европейский и зональные центры по мониторингу
соответствующей информации.
Международное уголовное право уже сегодня предлагает многочисленные решения по вопросу правового регулирования кибернетического пространства. Действительно, общие механизмы выдачи
преступника иностранному государству и международной правовой
помощи в сфере уголовного права уже сегодня могут применяться в отношении преступлений, совершенных в электронной среде Интернета.
Так, в Европе давно уже действуют соглашения о выдаче преступников иностранному государству. Некоторые из них Россия подписала
и ратифицировала. Среди них, например, Европейская конвенция о
выдаче1 от 13 декабря 1957 г., Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам2 от 20 апреля 1959 г. До недавних
пор не существовало детального договора между Россией и США по
1
Федеральный закон от 25 октября 1999 г. № 190-ФЗ «О ратификации Европейской
конвенции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго дополнительного протокола к ней» // СЗ РФ. 1999. № 43. Ст. 5129. Конвенция вступила в силу для Российской
Федерации 9 марта 2000 г. Официальный перевод текста Конвенции на русский язык
см.: СЗ РФ. 2000. 5 июня. № 23. Ст. 2348.
2
Федеральный закон от 25 октября 1999 г. № 193-ФЗ «О ратификации Европейской
конвенции о взаимной помощи по уголовным делам и Дополнительного протокола
к ней» // СЗ РФ. 1999. № 43. Ст. 5132. Конвенция вступила в силу для Российской
Федерации 9 марта 2000 года. Официальный перевод текста Конвенции на русский язык
см.: СЗ РФ. 2000. 5 июня. № 23. Ст. 2349.
346
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
данному вопросу. Действовало лишь Соглашение между двумя странами о порядке исполнения судебных поручений от 22 ноября 1935 г.
(в форме обмена нотами)1. Только 17 июня 1999 г. был подписан Договор между РФ и США о взаимной правовой помощи по уголовным делам, который был ратифицирован Федеральным законом от 3 ноября
2000 г.2 Развивая это сотрудничество, следует в ближайшее время подписать еще один специальный договор между Россией и США о взаимной выдаче преступников, который затрагивал бы и сферу Интернета.
Это окажет положительное воздействие на рынок интернет-услуг. Тем
более что некоторые соглашения между государствами вполне состоятельны в вопросах коллизионного права в этой сфере. Например, Конвенция о юрисдикции и приведении в исполнение судебных решений
по гражданским и коммерческим делам 1988 г.3, предоставляет жертве
клеветы широкий выбор гражданских процедур, которые позволяют
ей защитить свои права. Исполнение судебных решений осуществляется автоматически в странах — участницах данного Соглашения.
Российским юристам еще предстоит выработать свою точку зрения по проблеме юридической ответственности лиц, совершивших
правонарушения в мировом кибернетическом пространстве и в сфере
компьютерной информации, анализируя гл. 28 УК РФ и другие национальные нормы права. Рекомендация Совета Европы № R (95) 13
относительно проблем уголовных процедур, связанных с технологией
обработки информации от 11 сентября 1995 г., могла бы послужить базой для такой правовой работы4. Следует подвергнуть всестороннему
анализу этот нормативный акт в целях совершенствования отечественной правоприменительной практики в сетях. Вероятно, соответствующие законодательные изменения могли бы быть успешно внесены и в
другие международные акты.
1
Соглашение в форме обмена нотами между Союзом Советских Социалистических
Республик и Соединенными Штатами Америки о порядке исполнения судебных поручений
(Москва, 22 ноября 1935 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций,
заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. IX. М., 1938. С. 79—84.
2
См.: Федеральный закон «О ратификации договора между Российской Федерацией
и Соединенными Штатами Америки о взаимной правовой помощи по уголовным
делам» от 3 ноября 2000 г. // СЗ РФ. 2000. 6 ноября. № 45. Ст. 4401.
3
Текст Конвенции опубликован: Международные конвенции о взаимодействии
судов и судебно-правовом сотрудничестве по гражданским и коммерческим делам.
Библиотечка журнала «Вестник ВАС РФ». Специальное приложение к № 10, октябрь
2000 г., М.: ЮРИТ-Вестник, 2000. С. 29—64. Российская Федерация в настоящей
Конвенции не участвует // Справочная система «Гарант».
4
См. более подробно: Преступления в сфере компьютерной информации: квалификация и доказывание: учебное пособие / под ред. Ю. В. Гаврилина. М.: Юридический
институт МВД РФ, 2003.
Нормативные акты и судебная практика
347
Все это ставит перед Российской Федерацией задачу совершенствования законодательства в сфере борьбы с киберпреступлениями. Наличие
в Уголовном кодексе РФ трех статей о преступлениях в сфере компьютерной информации (ст. 272—274) и отдельных записей в иных правовых актах об ответственности руководителей информационных систем,
пользователей информации в Сети, провайдеров, СМИ и т. д. сегодня
уже явно недостаточно. Необходимо разработать и принять в нашей стране специальный Закон «О борьбе с киберпреступностью», а также внести соответствующие дополнения в уже действующее законодательство.
Скорейшее присоединение России к Конвенции о киберпреступности
решило бы многие проблемы в сфере уголовного права, способствовало
бы выработке понятийного аппарата теории права и государства. Тем более, как нам представляется, теперь это вопрос лишь времени1.
Контрольные вопросы
1. Какое место информационная безопасность занимает в
системе национальной безопасности?
2. Назовите основные программные документы в области
обеспечения информационной безопасности.
3. Что понимается под объективной и субъективной стороной информационной безопасности?
4. Какие выделяются уровни безопасности?
5. Охарактеризуйте правонарушения в информационной
сфере.
6. Раскройте понятие кибербезопасности.
7. Какие преступления в сфере высоких технологий сегодня
наиболее характерны для Российской Федерации?
Нормативные акты и судебная практика
1. Доктрина информационной безопасности Российской
Федерации (утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г.
№ Пр-1895) // РГ. 2000. 26 сент. № 187.
1
Сначала Россия приняла решение подписать Конвенцию с заявлением. Президент
РФ подписал распоряжение от 15 ноября 2005 г. № 557-рп «О подписании Конвенции
о киберпреступности» // СЗ РФ. 2005. 21 ноября. № 47. Ст. 4929. Однако в марте 2008 г.
Россия отказалась поставить свою подпись под этим документом. См.: Распоряжение
Президента РФ от 22 марта 2008 г. № 144-рп «О признании утратившим силу Распоряжения Президента РФ от 15 ноября 2005 г. № 557-рп «О подписании Конвенции о
киберпреступности».
348
Глава 11. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения…
2. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996.
№ 25. Ст. 2954.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
4. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. 13 окт. № 41. Ст. 4673.
5. Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011—2020 годы)», утв. распоряжением Правительства России от 20 октября 2010 г.
№ 1815-р.
Дополнительная литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во
Проспект, 2009.
3. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
4. Рассолов И. М. Правовые проблемы обеспечения кибербезопасности в России и зарубежных странах // Политика и общество. 2009.
№ 4 (58).
5. Рассолов И. М. Правовые проблемы борьбы с киберпреступностью.
Вопросы международной подсудности // Закон и право. 2007. № 10.
6. Лопатин В. Н. Информационная безопасность России: Человек.
Общество. Государство/ Санкт-Петербургский университет МВД России. СПб., 2000.
7. Скородумов Б. И. Безопасность информации кредитно-финансовых
автоматизированных систем: учебное пособие. М.: МИФИ, 2002.
8. Фатьянов А. А. Правовое обеспечение безопасности информации в
Российской Федерации. М.: Издательская группа «Юрист», 2001.
9. Ярочкин В. И. Безопасность информационных систем. М., «Ось-89»,
1996.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Новый Федеральный государственный образовательный стандарт
высшего профессионального образования по направлению подготовки «Юриспруденция» устанавливает требования к результатам освоения основных образовательных программ бакалавриата в виде общекультурных и профессиональных компетенций.
После освоения дисциплины «Информационное право» выпускник с квалификацией «бакалавр» должен:
— осознавать социальную значимость своей будущей профессии в
условиях становления и развития информационного общества в РФ;
— владеть культурой мышления, быть способным обобщать, анализировать, воспринимать информацию, уметь поставить цели и выбрать пути ее достижения;
— использовать основные положения и методы социальных, гуманитарных и экономических наук при решении социальных и профессиональных задач;
— уметь анализировать социально значимые проблемы и процессы
в информационной сфере;
— быть способным понимать сущность и значение информации в
развитии современного информационного общества, сознавать опасности и угрозы, возникающие в этом процессе, соблюдать основные
требования информационной безопасности, в том числе защиты государственной тайны;
— применять знание закономерностей развития информационного общества и информационных отношений, особенностей объектов
информационных отношений в правотворческой и научно-исследовательской работе;
— участвовать в разработке нормативных правовых актов, регулирующих информационные отношения;
— обеспечивать соблюдение субъектами права информационного
законодательства;
— принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом;
— применять нормативные правовые акты, реализовывать нормы
информационного права в профессиональной деятельности;
— юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства;
— владеть навыками подготовки юридических документов, в том
числе с использованием справочных правовых систем;
— быть готовым к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, информационной безопасности личности, общества, государства;
350
Заключение
— уважать честь и достоинство личности, соблюдать и защищать
информационные права и свободы человека и гражданина;
— выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать преступления и
иные правонарушения в информационной сфере;
— правильно и полно отражать результаты профессиональной деятельности в юридической и иной документации;
— владеть навыками подготовки работы с электронными документами, технологиями и средствами придания электронным документам
юридической силы;
— принимать участие в проведении юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, касающихся регулирования информационных отношений, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;
— толковать правовые акты информационного законодательства;
— давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросу правового регулирования информационных отношений.
