Оценка эффективности проектов ГЧП Оценка «Value for Money» Принцип выбора оптимального способа реализации инвестиционного проекта с государственным участием, в том числе проекта ГЧП «Оптимальное сочетание цены и качества (пригодности для достижения определенной цели) товара и услуги для удовлетворения потребительских потребностей на протяжении всего их жизненного цикла». Министерство финансов Великобритании Требования к методологии VfM Наименование требования Содержание Экономичность сочетание минимальных затрат на реализацию проекта и максимальную отдачу от них Результативность достижение целевых показателей Эффективность обеспечение наилучшего соотношения параметров стоимости проекта и качества его выполнения. МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ На основании анализа зарубежной практики оценки проектов ГЧП представляется целесообразным выделить 4 этапа оценки: 1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ 2. ФИНАНСОВАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ 3. КОМПАРАТОР ГОС. СЕКТОРА (PUBLIC SECTOR COMPARATOR) 4. ВЫЯВЛЕНИЕ, УЧЕТ, ОЦЕНКА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РИСКОВ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ (1/2) • Оценка востребованности и срочности проекта. • Наличие проекта в инфраструктурном плане. • Соответствие эффектов, достигаемым за счет реализации проекта, целевым показателям (индикаторам) документов планирования. • Количественная оценка максимально возможного числа параметров. В случае невозможности количественной оценки – качественная оценка СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ (2/2) Количественная оценка – оценка в коэффициентах, формулах или деньгах. Качественная оценка – оценка в натуральных величинах, описание субъективных эффектов. Математическая оценка – расчет показателей через заданные формулы и алгоритмы. Экспертная оценка – определение показателя/значения путем опроса профессионалов из сферы ГЧП и составления выборки. Нормативное закрепление – закрепление в документах, регулирующих проведение оценки. ФИНАНСОВАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ (1/2) • Оценка финансовой эффективности проводится с целью определения инвестиционной привлекательности проекта, а также необходимых параметров финансирования и возврата инвестиций • Основной показатель оценки – NPV > 0 • Ставка дисконтирования при построении финансовой модели зависит от экономических условий отдельной страны, но как правило приравнивается к безрисковой % ставке (гособлигации) + премия за риск / инфляция и т.д. ФИНАНСОВАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ (2/2) Бюджетная эффективность – влияние на доходную/расходную части бюджета Коммерческая эффективность – интересность проекта с точки зрения окупаемости инвестиций Налоговые поступления сгенерированное проектом – поступления налогов в бюджет, Долговая нагрузка на бюджет – совокупный объем прямых/косвенных/условных обязательств возлагаемых проектом на бюджет КОМПАРАТОР ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА (Public Sector Comparator) (1/2) • PSC один из основных инструментов оценки Value for Money и применяется во всех странах. • В рамках PSC проводится сравнительный анализ затрат на реализацию проекта посредством ГЧП против госзакупок. • В зависимости от конкретной методики стоимость проекта для публичной стороны и для частной может как приравниваться, так и рассчитываться по отдельности. • Одно из ключевых значений в рамках компаратора имеет распределение рисков между сторонами. • Некоторые методики делают поправку на заведомо известные преимущества публичной стороны при реализации проекта. КОМПАРАТОР ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА (PSC) (2/2) Расчёт затрат (капитальные/операционные) и выручки – могут рассчитываться отдельно для государства и частного сектора. Shadow cost – стоимость косвенных гос. затрат на реализацию проекта. Конкурентные преимущества – недоступные частной стороне. заведомо сильные стороны гос-ва, Нормативное закрепление – закрепление в документах, регулирующих проведение оценки. Отраслевая специфика проекта. РИСКИ • Оценка рисков является неотъемлемой частью любой методики Value for Money • Как правило оценка рисков осуществляется последовательно, на каждой из стадий проекта, начиная предварительной оценки с общих рисков и заканчивая присвоением весов каждому конкретному риску • В зависимости от накопленного опыта и уровня развития ГЧП в стране риски могут оцениваться количественно и качественно. • Для оценки рисков используют как математические, так и экспертные методы, а также сравнительный анализ, при наличии базы реализованных проектов. • В большинстве стран нормативно закреплены перечни типовых рисков. Проблемные вопросы при внедрении и проведении оценки VfM для ГЧП-проектов Насколько оценка эффективна при принятии управленческого решения? Какие критерии целесообразно учитываться при проведении такой оценки для проектов ГЧП? Вопросы регламентации данной процедуры. Подходы к VfM за рубежом В некоторых странах анализ VfM менее актуален в случаях, когда установление платы за пользование услугами при модели ГЧП. Чили Франция Некоторые страны Западной Европы Республика Корея Ограничивается только ГЧП в социальной сфере, где плата за доступ к услугам полностью покрывается государством. • Анализ VfM используется лишь для проектов с «платой за доступность»; • Проекты, в которых возврат вложений инвестора осуществляется за счет оказания услуг и сбора платы напрямую с пользователей, имеют иные правовые условия, которые не позволяют применять анализ VfM. Анализ VfM используется как составная часть более широкого анализа затрат, выгод и вариантов реализации для всех инвестиционных проектов с государственным участием, в целях определения лучшего способа их реализации • Использует анализ VfM только для ГЧПпроектов. • Если проект имеет хорошее соотношение выгод и издержек, но реализуется не по схеме ГЧП, то в отношении его анализ VfM не проводится. Критерии, которые учитываются при проведении оценки VfM (1/2) Качественный анализ VfM – оценка целесообразности использования модели ГЧП (оптимальна ли она с т.з. привлечения внебюджетного финансирования). Качественный анализ VfM Великобритания долгосрочную оценку потребности в услуге; возможность эффективного распределения рисков; оценку способности частного партнера участвовать в управлении рисками; компетентность органов управления в сфере реализации проектов ГЧП; наличие конкурентного сегмента рынка. Франция США (штат Вирджиния) актуальность проекта; o технологичность проекта; коммерческая o возможности для привлекательность проекта; оптимального распределения возможности для рисков; оптимального распределения o уровень поддержки проекта рисков. заинтересованными сторонами; o степень, в которой проект может генерировать доходы за счет различных сборов. Критерии, которые учитываются при проведении оценки VfM для проектов ГЧП (2/2) Количественный анализ VfM – сравнение соотношения цены и качества в предлагаемом проекте при реализации его через ГЧП и через «госзаказ» Основан на применении методологии «Public Sector Comparator» (PSC) – расчет цены аналогичного проекта через прямое бюджетное финансирование. Широко применяется: Австралия, Ирландия (Public Sector Benchmark), Гонконг, Великобритания (Outline Business Case), а также в странах Южной Африки. Особенности применения PSC при количественном анализе за рубежом Количественный анализ VfM Чили Канада, Республика Корея, Южная Африка Франция США (штат Вирджиния) оценивается простое соотношение бюджетных издержек при реализации проекта на основе ГЧП и через модель традиционных госзакупок используют сравнение бюджетных издержек с учетом распределения рисков в каждом отдельном случае оценка включает определение различий в социальноэкономических выгодах между моделями «госзаказа» и ГЧП. При оценке расширен диапазон применяемых моделей ГЧП: - вариант обычной концессии; - модель «проектирование – строительство – финансирование» (DBF). Особенности анализа VfM Особенность Описание Оценка транзакционных издержек Различие в уровне издержек для государства на проектное управление и администрирование проектов для моделей ГЧП и «госзаказа». Различие в оценке этих издержек: • во Франции, учитываются издержки, как для PSC, так и для ГЧП; • в Корее в обоих случаях стоимость управления проектом считается одинаковой. Нефинансовые выгоды В большинстве стран при проведении VfM исходят из того, что социально-экономическая эффективность проекта не зависит от выбранного способа его реализации (ГЧП или «госзаказ»). Вопросы регламентации процедуры VfM Задачи: обеспечить максимальную репрезентативность выводов; не создать избыточных барьеров при запуске проектов ГЧП. Примеры стран Великобритания Франция Германия Отдельные штаты США Оценка VfM обязательна Осуществляется по модели Business Case Development (общая британская методология оценки целесообразности государственных инвестиций). + Особенность: наличие модифицированных методологий для отдельных секторов + Оценка VfM необязательна Но может проводится Особенности регламентации процедуры VfM за рубежом Великобритания Франция Три стадии VfM для проектов Два этапа: с бюджетным участием: • рассчитываются базовые 1. Программная стадия – показатели денежного макро-оценка на уровне потока для всех доступных государственной опций по проекту в целом. программы. • учет рисков (анализ зависит 2. Предпроектная стадия: на от масштаба проекта) этом этапе принимается решение о конкретной модели реализации проекта. 3. Конкурсная стадия – проводиться только качественная оценка каждой конкурсной заявки. Германия Три стадии: 1. Первоначальное рассмотрение – качественная оценка. 2. Предпроектная стадия – количественная оценка проекта ГЧП в сравнении с прямым бюджетным финансированием. 3. Конкурсная стадия – проводятся повторные количественные оценки каждого конкурсного предложения в сравнении с результатами VfM. Применение оценки VfM Эффективно для национальной системы управления ГЧП-проектами при условиях: используемые подходы будут применятся для всех возможных форм реализации инфраструктурных проектов, предусматривающих бюджетное участие такая оценка будет проводиться в два этапа (качественная и количественная) с целью содействия в структурировании проектов и определения оптимальной правовой и финансовой модели оценка будет проводиться выборочно в зависимости от масштабов проекта Распространённый подход к регламентации VFM Включает: Закрепление базовых принципов и случаев проведения такой оценки в законодательстве. Закрепление порядка проведения оценки с учетом специфики системы управления проектами ГЧП Закрепление методики оценки в виде рекомендаций с разъяснениями и формами расчета Учет результатов оценки в качестве основания для запуска проекта. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ЗАРУБЕЖНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Великобритания •установлены общие правила, перечни рисков и описание процессов для оценки инфраструктурных проектов (оранжевая, зеленая книги), а оценка ГЧП-проектов описана только в рамках методики Value for Money Франция • осуществляется оценка доступности услуг, предоставляемых в рамках проекта, а также сложности и срочности реализации проекта Канада • проводится анализ заинтересованности частного сектора и возможность привлечения инвестиций Австралия •2008 г. – приняты конкретные документы, упорядочивающие оценку проектов ГЧП в течение всего жизненного цикла Германия • консалтинговые компании привлекаются для непосредственной оценки проектов ГЧП Индия • процесс оценки и согласования проектов различается в зависимости от общей стоимости проекта • в качестве основного ориентира используются лучшие практики и законодательство Великобритании • при оценке учитывается отраслевая специфика Бразилия •несмотря на наличие федерального законодательства по ГЧП, большинство проектов структурируется в соответствие с законодательством каждого региона.
