Европейский союз: новые измерения концепции суверенитета
advertisement
Бусыгина И.М., Директор Центра региональных Политических исследований ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ: НОВЫЕ ИЗМЕРЕНИЯ КОНЦЕПЦИИ СУВЕРЕНИТЕТА Введение. К теоретическому осмыслению понятия «суверенитет». В политической науке сегодня отмечен резкий подъем интереса к понятию «суверенитет», при этом особое внимание исследователей привлекают такие вопросы как «место расположения» (location) суверенитета (принадлежит ли он населению или же территориальному образованию), критерии суверенного государства, а также вызовы традиционной идее суверенитета, которые, возможно, требуют решительного пересмотра самой концепции суверенитета. Углубление интеграционных процессов на территории Западной Европы, формирование политии нового типа – Европейского Союза – безусловно, принадлежит к числу таких вызовов, при этом, как мы увидим, практика политического строительства здесь значительно опережает теорию. Именно феномен европейской интеграции следует считать одним из объяснений того, что теоретические дебаты относительно сущности суверенитета начинают занимать умы ученых с начала 50х годов прошлого столетия. Так, в середине ХХ века специалисты в области международных отношений, работавшие в рамках реалистского подхода, показывали, что идея народного суверенитета легитимировала демократическое государство-нацию, но в тоже время «национальный суверенитет – это источник децентрализации международного права, его слабости и неэффективности» (сноска – Моргентау). В дальнейшем неореалисты пытались соединить все основные элементы суверенитета - население, территорию, власть и внешнее признание – в едином, целостном акторе - суверенном государстве. Кеннет Валтц писал: «государство суверенно означает то, что оно самостоятельно решает, как оно будет справляться с внутренними и внешними проблемами» (сноска – 5). По сути это означает (и это важно для нас), что государства суверенны, поскольку нет более «высокой» международной власти, которой они должны были подчиняться, так что государства стоят в центре и определяют понятие суверенитета. Такой государствоцентричный подход в международных отношениях стал подвергаться все более суровой критике с начала 70-х годов. В целом эта критика сводилась к тому, что государство – это не единственный значимый актор на международной арене, государства сосуществуют в сложной взаимозависимости с 1 транснациональными суверенитет акторами государства и международными размывается. Новые организациями, реалии, значительные тем самым сдвиги в международной системе требуют ее реконцептуализации. В последние годы был опубликован ряд серьезных исследований по проблемам суверенитета. Так, Ф.Хинсли посвящает свою работу преимущественно внутреннему измерению суверенитета. Для него суверенитет – есть идея окончательной и абсолютной власти в политическом сообществе, при этом ни в каком другом месте такой власти не существует. Хинсли неразрывно связывает суверенитет и государство. А.Джеймс исследует внешнее измерение суверенитета и определяет его как конституционную независимость, как власть, источником которой является конституция государства, по его мнению, суверенитет выражается в правовой, а не в физической реальности (сноска – 9). Как и Хинсли, Джеймс указывает на ряд потенциальных вызовов и проблем для суверенной государственности (он определяет это как «проницаемое» государство), однако не определяет способы их решения. Фактически оба исследователя приходят к выводу, что центральная роль суверенитета как организующего принципа в системе международных отношений по существу остается без изменений (сноска – Бирстекер – 10). Возможно, однако это положение требует доказательств. В любом случае суверенитет не должен восприниматься как нечто данное, фиксированное, неприкосновенное. Европейская система суверенных государств как политико-территориальный идеал Подъем и расцвет системы суверенных государств-наций в Западной Европе обычно объясняется через важнейшие изменения экономических и социальных условий, которые стали решающими для организации политической жизни (сноска – 82). Эта система начала оформляться в период, когда правители приобретали все большую способность контроля над своими территориями; с развитием системы развивались и организующие ее принципы, причем одним из важнейших была идея о том, что «окончательная» власть по решению социальных, экономических и политических вопросов принадлежит тому, кто контролирует территориальные единицы, составляющие систему. Таким образом, суверенитет являлся термином, выражающим эту идею. Считается, что пространственная организация западноевропейских обществ после заключения Вестфальского мира заключалась в оформлении отдельных, независимых территориальных единиц, которые представляли собой основные строительные блоки социальной и политической жизни. 2 Как показал Стефен Краснер, концепция суверенитета не возникла внезапно с подписанием Вестфальского мира в 1648 году, так что договоры, с подписанием которых завершилась Тридцатилетняя война, формализовали политико-территориальный порядок, первоначальными структурами которого были вольные города Европы позднего средневековья, оформляющиеся абсолютистские государства на западе Европы, а также принцип «cuius regio, eius religio” («чья страна, того и вера») в Священной римской империи (что утверждало принцип суверенитета на одном, но крайне важном направлении. Период, предшествующий Вестфальскому миру, характеризовался глубокими трансформациями территориальных структур в Западной Европе (сноска – 84). С трудами Жана Бодена во второй половине ХУ1 века возникает новый подход к территории как политической категории – идея о том, что правитель государства обладает абсолютной властью над исследователей, в своим доменом. Работы Бодена вдохновили многих частности, Гуго Гротиуса, который описал и обосновал территориальный порядок, в котором государства оказывались свободными от внешнего контроля (сноска – 85). Независимое государство не было единственной территориальной моделью Европы ХУП столетия; важную роль играла Священная римская империя, сосуществовали конфедерации, герцогства, графства, пфальцы, вольные и имперские города, однако постепенно независимое территориальное государство становилось важней частью концептуализации Европы. Вестфальский мир стал первой формальной ступенью оформления системы суверенных государств, поскольку договоры предусматривали соглашение о признании политической автономии многих территориальных единиц, составлявших Священную Римскую империю. Поствестфальский период был периодом относительной стабильности, в это время усиливалась интеграция территорий (в частности, через начало создания национальных рынков), начали формироваться интересы территориальных государств как независимых целостностей. С течением времени суверенный территориальный «идеал» стал единственно возможной пространственной рамкой для организации политической жизни. После заключения Вестфальского мира одной из приоритетных задач стало поддержание баланса сил между государствами, причем конкретной манифестацией этого стали попытки разработать формальные правовые принципы, регулирующие вопросы войны и мира. Таким образом, в Европе начало складываться международное сообщество, и, соответственно, не только внутреннее, но и внешнее измерение суверенитета. Следует отметить, что укрепляющиеся территориальные государства сосуществовали с различными территориальными структурами внутри Священной Римской империи, которая обеспечивала баланс сил между германскими государствами, а 3 также представляла собой организационную структуру, препятствующую поглощению этих государств Османской империей на востоке и крупными абсолютистскими государствами на западе Европы (сноска – 93). Растущая способность правителей осуществлять контроль над своими доменами стала важнейшим политико- географическим сюжетом ХУП – начала ХУШ столетий; крупные вестфальские государства становились доминирующими центрами силы. Этот порядок стал, однако, размываться в середине ХУШ века. Многие мелкие и мельчайшие государства были поглощены – политии, правители которых оказались не в состоянии осуществлять эффективный контроль над своими территориями и «не вписывались» в суверенный территориальный идеал. Конфликт между Австрией и Пруссией привел к уничтожению имперских структур (сноска – 93). Между тем крупные политии создавали мощные армии, эффективные администрации и хорошо интегрированные национальные рынки (сноска – 94). Таким образом, укреплялось внутреннее измерение территориального суверенитета, в то время как внешнее – основанное на балансе сил – напротив, ослаблялось. К Х1Х веку наполеоновская Франция поставила под вопрос саму идею системы суверенных территориальных государств. В попытках создать империю Наполеон подчинил существенную часть Европы, однако даже «на взлете» его господства некоторые принципы суверенитета сохраняли свое значение. Наполеоновский период оказался относительно коротким «отклонением», и после поражения Наполеона участники Венского конгресса отказались восстанавливать имперскую систему, выступая за систему юридически суверенных государств. Суверенитет (и внутреннее, и внешнее его измерение, т.е. поддержание баланса сил) оказался основным условием, императивом сохранения существующего территориального порядка. Первые сорок лет после Конгресса зафиксировали удивительно мало трансформаций на политической карте Европы, однако в долгосрочной перспективе Конгресс оказался не в состоянии «умиротворить» новые политические и социальные силы, такие как мощные объединительные движения в Германии и Италии. Крайне важным явлением для Х1Х столетия стал национализм, сменивший абсолютизм и объединяющий людей и территорию. Если до эпохи национализма суверенитет воплощался в правителе, контролирующем свою территорию, то впоследствии суверенитет воплощается в нации, политические территории понимаются как «отражения» наций (сноска – 97). Вопрос об очертаниях политической карты Европы в очередной раз приобрел первостепенную важность после окончания Первой мировой войны: конструируя политико-территориальный порядок, великие державы сохраняли прежнее отношение к суверенному территориальному идеалу, любой альтернативный 4 порядок был невозможен (единственным отклонением от этого идеала была послевоенная Лига Наций, которая, впрочем, имела относительно маргинальное значение. «Постверсальская» политическая карта Европы базировалась на принципе национального самоопределения (сноска – 100). Еще одна попытка изменить европейскую карту на имперских началах, предпринятая нацистской Германией, оказалась безуспешной, и в конце 40-х годов система суверенных территориальных государств была восстановлена (сноска – 102). Территориальное государство осталось, и восстановленная политическая карта Европы стала структурой, организующей современное общество. Ключом для понимания этого порядка были существующие государства, а суверенитет практически стал синонимом территориального государства, вне зависимости от степени его реальной автономии (сноска – 102). Суверенитет в Европейском Союзе С подписанием Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) в 1951 году начинается первый этап европейской интеграции. За это время Евросоюз прошел беспрецедентный путь – от зоны свободной торговли через таможенный союз и единый внутренний рынок до экономического и валютного союза. Количество участников объединения увеличилось с шести до двадцати пяти. Сегодня Западная Европа интегрирована в такой степени, которая позволяет воспринимать ее как единое целое, как консолидированного актора нового типа. Очевидно, что Европейский Союз начала третьего тысячелетия концептуально совершенно не встраивается в вестфальский политико-террриториальный суверенный «идеал», между тем множество научных трудов по Евросоюзу представляют его либо «марионеткой» государств-членов, либо неким супергосударством. В первом случае сохранение европейской системы суверенных государств в полном объеме практически не подвергается сомнению, во втором – меняется лишь масштаб (появление супергосударства), однако сущность системы также не ставится под вопрос1. Более того, в последнем случае исследователи исходят из предположения, что углубление европейской интеграции направлено на строительство в конечном итоге некоего «европейского государства», а это совершенно неочевидно. Напротив, речь, на мой взгляд, идет о формировании политической системы нового типа, к которому категория традиционного суверенитета неприменима вообще. Действительно, если мы понимаем суверенитет как окончательную (final) власть над В данном случае автор согласна с мнением А.Мерфи, представленном в статье «Суверенное государство как политико-территориальный идеал» (англ. – вставить) 1 5 определенной территорией, то совершенно ясно, что такая власть остается в пределах государств-членов, поскольку Европейский Союз не располагает правом на легитимное насилие, следовательно, окончательное решение, скажем выйти из состава Евросоюза) всегда остается за демократическим государством, то есть это решение его граждан (другое дело, что до сих пор подобная ситуация не была реализована, но теоретически она не исключена). Традиционная европейская концепция суверенитета – это концепция в принципе унитарная, то есть суверенитет, согласно ей, категорически неделим, и уже поэтому она неприменима к Союзу как многоуровневой системе. Мне представляется, что размышления о приложимости (или неприложимости) концепции суверенитета к крайне сложному, уникальному случаю Европейского Союза могут оказаться продуктивными, если вести сквозь призму трех измерений. Во-первых, возможно говорить (и в исследованиях по европейской интеграции это положение можно часто встретить) о передаче или «уступке» части суверенитета национальным государством в пользу наднациональной системы. Здесь речь идет о безусловной делимости суверенитета между национальным и наднациональным уровнями, то есть суверенитет понимается не как окончательная, неделимая власть, но функционально; фактически передача суверенитета отождествляется с передачей какой-либо части политической власти. Передавая политическую власть в определенных областях, государства тем самым передают части суверенитета. Во-вторых, перспективным представляется анализ федеративных и конфедеративных элементов в конструкции Евросоюза. Это направление естественным образом связано с положением о делимости суверенитета в федеративных политиях. Наконец, в-третьих, важным измерением является парламентский суверенитет и изменение роли национальных парламентов в ходе углубления интеграционных процессов. Рассмотрим подробнее каждое из этих измерений. Передача суверенитета «наверх»: пример ОВПБ В 90-годы цели и программа углубления интеграции были определены в Договоре о Европейском Союзе, принятом в 1992 году. После подписания этого документа для характеристики основных сфер деятельности ЕС было введено понятие трех опор. Первая опора - это все направления политики ЕС, связанные с функционированием таможенного союза и Единого внутреннего рынка, созданием и функционированием экономического и валютного союза. Вторая «опора» - это общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ). Наконец, третья «опора» включает сотрудничество в области внутренней политики и политики безопасности. Крайне существенно понимать принципиальное 6 различие между, с одной стороны, первой, а с другой – второй и третьей «опорами». Так, первая «опора» находится в ведении Европейского сообщества, действующего в рамках Евросоюза. На этом направлении суверенитет (здесь: принятие решений) уже передан на наднациональный уровень, то есть находится у Евросоюза. Мероприятия же, относящиеся ко второй и третьей «опорам», разрабатываются и осуществляются на принципах межгосударственного сотрудничества, решения принимаются в большинстве случаев единогласно, так что любая страна-член ЕС может заблокировать решение. Суверенитет, следовательно, остается на уровне государств. В середине 90-годов ЕС концентрирует усилия на второй «опоре» и предпринимает попытку реформировать ОВПБ. Реформы были начаты на Межправительственной конференции 1996 года и завершились подписанием Амстердамского договора в 1997 году. Одним из наиболее существенных направлений реформирования ОВПБ было расширение сферы применения процедуры квалифицированного большинства при голосованиях в области ОВПБ (что означало бы появление реальной общей внешней политики у ЕС и, следовательно, реальную передачу части суверенитета в этой области с национального на наднациональный уровень). Следует сказать, что по данному вопросу страны-члены ЕС разделились на два лагеря: Германия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Италия и Австрия выступали за расширение использования этой процедуры, в то время как Франция, Греция, Португалия и особенно Великобритания были явно против реформ. Договориться было крайне трудно: необходимо было найти такой вариант введения квалифицированного большинства в сферу ОВПБ, чтобы он устроил даже Великобританию. На этом фоне достаточно жестких разногласий появляется предложение Франции (март 1997 года), поддержанное Германией, по рассмотрению нового инструмента ОВПБ – «общих стратегий». Это предложение предусматривало повышение роли Европейского Совета в ОВПБ, поскольку именно эта структура должна была формулировать новые общие стратегии. Стратегии должны были формироваться на географической основе, на тех направлениях, которые наиболее важны для ЕС в целом. Стратегии должны были включать «цели, продолжительность и средства, используемые странами – членами и ЕС в целом», в отношении третьих стран или макрорегионов. Важно то, что, согласно предложению Франции, общие позиции по стратегиям должны были приниматься как раз через процедуру квалифицированного большинства. Отмечу, что французское предложение возникло не на пустом месте. Уже в сентябре 1994 года ХДС/ХСС выступили с манифестом в германском бундестаге – пожалуй, это первое упоминание об «общих стратегиях» - о необходимости новой 7 стратегической концепции для ОВПБ Евросоюза, которая бы ясно определила общие цели, интересы, условия, процедуры и средства. Манифест определил и географические приоритеты для стратегий ЕС: регион ЦВЕ, Россия, Седиземноморье, Турция и трансатлантические отношения – ЕС/США. Было еще предложение голландского президентства на МПК по разделению между общими направлениями политики ЕС (решается Европейским советом единогласно) и решениями по имлементации этих политик, которые Совет может принимать на основе квалифицированного большинства (КБ). Предложение Франции было встречено с одобрением большинством стран ЕС. Лишь правительство консерваторов Великобритании выступило с крайне жесткой оппозицией в отношении предложения, особенно по процедуре КБ. Попытки примирить Великобританию были сделаны через т.н. «пункт об избежании», согласно которому страна может отказаться от голосования по соображениям «национальных жизненных интересов». Однако в этом случае немедленно возникал вопрос о четком определении этих интересов. Предложение, выдвинутое Германией, состояло в том, что при ссылке на жизненные интересы, это должно быть сделано «главой правительства в письменной форме и в особых случаях». Последняя попытка ограничить «пункт об избежании» была сделана на саммите ЕС в мае, где правительства Франции и Германии сформулировали предложение о том, что страна-член ЕС может сослаться на свои «жизненные интересы» только, если она соберет 27 голосов в свою поддержку в Совете. Такая процедура обеспечивала бы по крайней мере то, что «избежание» не будет использовано по тривиальным причинам, таким образом, национальные интересы стран будут приниматься во внимание, однако и деструктивным усилиям будет поставлен некий заслон. Однако это предложение не нашло отражения в окончательном тексте Амстердамского договора. 30 мая 1997 года голландское президентство распространило предварительный проект Договора, где уже были сформулированы основные элементы общих стратегий: Европейский совет должен был принимать решения по стратегиям единогласно по рекомендации Совета министров. Общие позиции и совместные действия на основе стратегий принимаются по поцедуре КБ. Однако по «причинам национальных интересов» государство имеет право вето в отношении принятия решения по имплементации стратегии. В тексте Договора процедура по общим стратегиям описана таким образом: «Европейский совет принимает решения по общим стратегиям, которые должны быть реализованы Союзом в областях, где страны – члены ЕС имеют важные общие интересы. Общие стратегии содержат цели, продолжительность и средства, находящиеся в 8 распоряжении Союза и стран-членов. Совет министров рекомендует общие стратегии Европейскому совету и реслизует их посредством принятия совместных действий и выработки общих позиций». Таким образом, ясно, что по своей природе разработка стратегий имеет межправительственный характер. При этом, что важно, роль основного института, центрального для принятия решений – Совета министров – оказывается урезанной. Напротив, Евросовету предоставляется формальное право по принятию решений в ЕС. Если Евросовет принимает единогласное решение по стратегии, то фактически это усиливает межправительственный подход в ОВПБ – суверенитет остается на национальном уровне, и ЕС не может считаться консолидированным актором в международных отношениях. Именно этот элемент Амстердамского договора вызвал много критики, особенно со стороны Европейского парламента. В области принятия решений Договор говорит о том, что «Совет (министров) принимает решения квалифицированным большинством при принятии совместных действий, общих позиций или принятии любых других решений на основе общей стратегии». Общий вывод можно сформулировать следующим образом: при разработке стратегий КБ используется при второстепенных решениях (имплементации), оставляя странам ЕС возможность сохранять контроль над первостепенными решениями о стратегиях через процедуру единогласного голосования. Пример реформирования ОВПБ в Евросоюзе показывает, насколько затруднена передача суверенитета на наднациональный уровень в тех областях, где действует межправительственный метод. ЕС как «конфедеративно-федеративный континуум» Традиции европейского федерализма питаются из двух основных источников – католического социального учения и протестантского реформизма и тесно связаны с именем немецкого кальвиниста Йоханнеса Алтузиуса. Значительно позже появляется анархистское течение в европейском федерализме, связанное с именем Пьера-Жозефа Прудона. Последние исследования, однако, выявили существование еще одного источника современного федерализма. Речь идет о теории ковенанта и швейцарском теологе-философе XVI столетия Генрихе Буллингере2. В настоящее время теория ковенанта разрабатывалась в первую очередь американскими исследователями: Винсентом Остромом и Даниэлом Элазаром. Эта теория совершенно определенно восходит к библейскому контексту федерализма. Согласно теории, концепция ковенантного федерализма представляет собой набор нормативных принципов, которые связывают 2 партнеров моральным обязательством/контрактом или соглашением, Burgess M. Federalism and European Union: the Building of Europe 1950-2000, 2000, London, p.4 9 основанным на доверии. Само сближение партнеров остается «политической сделкой», однако данное действие гораздо больше и глубже сделки: оно основано на взаимном признании, терпении, уважении, обязательствах и ответственности, подобно отношениям человека и Господа. Для Маккоя и Бейкера, подробно разобравших идеи Буллингера, «федеральный» происходит от латинского «foedus», что и означает ковенант3. Алтузиус построил свою концепцию федерализма на теории ковенанта и реформистской традиции. Он исходил из взгляда на политию как на сложносоставную политическую организацию, состоящую из частных ассоциаций (мелких групп, семей) и публичных ассоциаций и территориальных единиц – от местного сообщества, провинции, кантона и, позже, национального государства. В принципе Алтузиус представляет картину органичного общества, в котором целостность и гармония составных частей гарантируется тем, что общество строится снизу. Подобно Буллингеру, Алтузиус считал «foedus» не просто инструментальным принципом, но общим, фундаментальным этическим принципом организации жизни, ее взаимозависимости. Составное государство Алтузиуса, в отличие от централизованного статичного государства Бодена, представляет собой амальгаму политических ассоциаций, основанных на согласии и построенных снизу, где дисперсия власти происходит как функционально, так и территориально4. Прудон известен как один из отцов анархизма, тем не менее его же работы являются важной частью континентальной европейской федеративной традиции. В работе Du principe federatif (1863) он предлагает модель общества, состоящего из автономных сообществ, объединенных на основе добровольного контракта. Согласно Прудону, власть должна быть разделена таким образом, чтобы быть как можно ближе к уровню решения проблемы (принцип субсидиарности). Для Прудона федералистский принцип был универсальным, он писал о многоуровневом обществе, которое начинается с человека и «этажами» которого являются семьи, группы, экономические объединения, местные сообщества и далее – вплоть до всеобъемлющей транснациональной федерации (или конфедерации конфедераций). Важно отметить, что ни для Прудона, ни для Алтузиуса проблема государственного суверенитета никогда не была трудноразрешимой, поскольку они не разделяли боденовское представление о неделимом суверенитете. (Работы Прудона послужили основой для школы «интегрального федерализма» во Франции 30-х годов. Во главе школы стояли известные философы – Александр Марк, Робер Арон, Дени де Ружемон, после войны – Анри Брюгманс). 3 McCoy C.S., Baker J.W. Fountainhead of federalism: Heinrich Bullinger and the covenantal tradition. Louisville, Kentucky, 1991, pp.11-12 4 See, Burgess, pp.7-8 10 В качестве еще одного измерения европейского федерализма следует упомянуть католическое социальное учение. Для нашего контекста важны прежде всего папские энциклики Rerum Novarum (1891) и Quadragesimo Anno (1931), которые не посвящены собственно федерализму, но обсуждению важнейших для федерализма принципов субсидиарности, персонализма, плюрализма и солидарности. Все упомянутые выше источники европейского федерализма М.Берджес вслед за Элазаром называет “досовременным” федерализмом, основанным на признании необходимости обеспечения прав индивида в гражданском обществе при существовании одновременно и групповых идентичностей со своими реальными, легитимными коллективными правами. По мнению Элазара, современный федерализм отходит от признания групповых прав, концентрируясь на правах индивидуумов 5. Начинается эпоха современного федерализма, представляющего, по словам У.Райкера, «политическую сделку», но тем не менее выходящего далеко за пределы простой сделки6. Федерализм означает согласие, контракт, но в то же время – веру или доверие, взаимное уважение сторон и добровольность принимаемых обязательств. Это особая форма человеческого взаимодействия. Поэтому единая Европа, вырастающая из Евросоюза, не может быть унитарным централизованным государством, но должна следовать федералистскому принципу «единства в разнообразии», признавая целостность и автономию своих составных частей. Принципы и сам дух федерализма более всего соответствуют сложному развитию европейских сообществ. Федералистская идея присутствовала как важная составная часть с самого начала европейского объединения – в проектах Мишеля Дебре 1949 года и Ассамблеи ad hoc 1953 года под председательством Поля Анри Спаака7. Сторонники федерализма предлагали использовать послевоенный «потенциал перемен» и создать новое европейское политическое объединение на принципах федерализма. После войны с точки зрения европейских федералистов основным мотивом европейской интеграционной политики должна была стать попытка преодолеть существующие межнациональные трения и конфликты посредством создания легитимных наднациональных институтов и механизмов8. Однако глобальность федералистского размаха оказалась чрезмерной; федералистский проект был проектом политическим, а объединение пошло по пути постепенного секторального объединения (функционалистский подход). Функционалист 5 See, Burgess, p.12 Riker W.H. Federalism: origin, operation, significance. Boston, 1964 7 Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского Сообщества до Европейского Союза. М., 1998, сс.44-45, 51-52 8 Schmuck O. Der Europaische Bundesstaat: Voraussetzungen, Probleme, Perspektiven. In: Das Europa der Regionen nach Maastricht. H.Klatt (Hg.), Bonn, 1995, SS.145-168 6 11 Жан Монне и федералист Дени де Ружемон видели одну большую цель: построение федерации европейских национальных государств, однако пути решения этой большой задачи были различны: культура и политика у Ружемона (качественный скачок и быстрое создание федерации), экономика, постепенное объединение сектора за сектором, начав с ключевых отраслей-рычагов восстановления европейской экономики (угледобычи и сталелитейной промышленности) – у Монне. Таким образом, продвижение к политическому союзу необходимо было начать со сферы экономики9. Договор о ЕОУС, а затем два Римских договора – учредившие ЕЭС и Евратом – следовали функционалистской логике развития интеграции. Однако, по мнению У.Уолласа, уже институциональная структура ЕОУС была частично функциональной, частично федеральной, частично межправительственной.10 Необходимо отметить, что, в отличие от Монне, де Ружемон понимал и правильно оценивал перспективы европейских регионов, а не государств-наций, видел будущее Европы именно в воплощении идеи Европы регионов11. Дени де Ружемон предлагал «обойти» национальные государства, не разрушая их: сверху – через создание континентальной федерации, снизу – путем развития регионов. По его мнению, «федерализм основывается на любви к сложности»12. В конце 50-х гг. возможности федералистского пути не были использованы при объединении Европы, на путь федерализма ЕС встал лишь с конца 80-х гг., после принятия Единого европейского акта, Маастрихтского и Амстердамского договоров. Это первая линия противоречий: между федералистами и функционалистами. Второй линий стали противоречия между федералистами и «юнионистами», сторонниками не наднационального, но межправительственного подхода в развитии интеграции. Эти противоречия проявились еще на Гаагском конгрессе 1948 г.13, где ключевым вопросом стал выбор конкретного плана объединения Западной Европы; их легко проследить вплоть до настоящего времени. Исследователи отмечают, что поворот к евро-федерализму произошел в середине 80-х гг., когда Евро-пессимизм сменяется Евро-динамизмом. Этот поворот был не в последнюю очередь связан с именем Жака Делора, убежденного федералиста 14. Далее – период с 1989 по 1993 год, когда федералистская концепция интеграции становится все более весомой. Чем дальше продвигается ЕС по федералистcкому пути развития, тем см. Стрежнева М.В. Институциональные формы европейской интеграции. В сб.: ХХ1 век: Европейский Союз и Содружество Независимых Государств. М., 1998, сс.114-145 10 Wallace W. Regional Integration: The West European Experience. L., 1990, p.33 11 Сиджански, с.213 12 Там же, с.222 13 Там же, с.210 14 Burgess, p.151 9 12 больше оснований говорить о долгосрочности, стабильности этой тенденции. Лучшим доказательством этого становится ЕЕА. Одновременно эти годы становятся годами федералистского или регионалистского развития в странах ЕС: в Италии провинции добились реальных политических и экономических прав, во Франции регионам также придаются новые права и полномочия – не только экономического, но и политического характера. Следующий шаг – Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор), который, естественно, не завершил создание полноценной системы федеративных институтов в ЕС, но добавил наднациональным институтам новые важные компетенции и формальные обязательства. Правда, изначально Договор обещал больше, европейские федералисты отмечали, что ревизии Договора во многом затронули его «субстанцию». Одним из важнейших уроков Маастрихта стало понимание того, что строительство федеральной Европы означает прежде всего дальнейшее строительство наднациональных институтов и некий сдвиг от функционализма к конституционализму 15. Правда, по этому вопросу мнения исследователей существенно различаются. Мы привели точку зрения известного исследователя М.Берджеса, однако, скажем, российский исследователь М.Стрежнева полагает, что Маастрихтский договор – это не “европейская конституция”, но “вполне традиционный многосторонний межгосударственный договор” 16. Наша точка зрения такова: договор действительно не является и не может являться конституцией, однако введение европейского гражданства и приципа субсидиарности как одного из основополагающих, позволяет говорить как раз о нетрадиционности, переходном характере этого документа. Амстердамский договор отметил «начало новой фазы гибкого, прагматического конституционного строительства с целью приспособить разнообразия континентальной по масштабу политии»17. Это, таким образом, уже Европа сочетания федеративных и конфедеративных элементов. По мнению М.Берджеса, эра федерализма Монне и Спинелли окончена именно Амстердамским договором, поскольку прежние федералистские взгляды были жесткими, бескомпромиссными и утопическими18. ЕЕА, Маастрихтский и Амстердамский договоры означают окончание эпохи Монне. Модель европейской федерации, как ее рисуют, скажем, германские исследователи, на поверхности проста и должна отличаться четким разграничением компетенций между властными уровнями и легитимными правительствами на этих уровнях. Все уровни 15 Ibid., pp.212-214 см. Стрежнева, с.121 17 Moravcsik A., Nicolaidis K. Federal Ideals and Constitutional Realities // Journal of Common Market Studies, 36, September 1998, pp.34 18 Burgess, p.249 16 13 сообща несут ответственность на развитие всей системы. Основные законы федеральной Европы изложены в конституции, которая занимает место договорных документов 19. Федералистские принципы не противоречат углублению европейской интеграции, но, напротив, выступают как некие структурные рамки как «факторы порядка», организующего начала20. Подобная модель действительно хорошо отвечает германскому политическому устройству, но отвечает ли ей ЕС? ЕС называют гибридной системой, однако в это понятие исследователи вкладывают разные смыслы. Так, Э.Кэри видит гибридность ЕС в сочетании федерализма (имея в виду наднациональный подход) и межправительственного подхода, в то время как Д.Сиджански понимает гибридность ЕС как «сочетание элементов конфедерации с федеральными и международными элементами…»21. Называют ЕС и экономической конфедерацией, что было верно до ратификации ЕЕА в 1987 году, когда институциональная система ЕС была по большей части межправительственной. Однако конфедерализм явно объяснял не все, в ЕС присутствовали и федеративные элементы. Систему ЕС уже нельзя представить себе просто как систему, где каждый имеет четко определенные национальные интересы. В этой системе имеется и ряд подсистем: например, институциональные секторальные коалиции. Так, очевидна сила аграрной коалиции, распространенной по всему ЕС, укорененной в национальных министерствах и ГД-6 КЕС, связанной в плотную сеть с национальными аграрными организациями и комитетами национальных парламентов и Европарламента. Другие функциональные коалиции действуют в сфере обороны, полиции, валютной политике. Официальные лица должны знать друг друга с тем, чтобы эффективно действовать в подобной конфедеративной системе. Примечательно, что все эти коалиции и лобби не просто переносят свою лояльность с национального на наднациональный уровень, они умеют играть на двух уровнях и «между уровнями» – против или за интересы ЕС и национальные интересы. В результате получается не консолидированный, рыхлый процесс принятия решений.22 Федералистские идеи и сам дух федерализма всегда был частью европейской конструкции. В то же время ЕС, безусловно, не является классической федерацией. Это понятно. Представляется, что интерпретации гибридности на самом деле прикрывают отсутствие новой дефиниции. Новые договоры ознаменовали явный сдвиг от 19 Schmuck, S.155 Trotha K. von. Foederalismus als Ordnungdfaktor. In: Foederalismus in der Bewaehrung. Vogel/Oettinger (Hrsg), Koeln, 1992, SS. 151-158 21 Cary A. Subsidiarity - Essence or Antidote to European Union? In: Subsidiarity Within the European Community. A.Duff (Ed), L., 1993, pp.45-54; Сиджански, с.225 22 Wallace W, pp.48-49 20 14 экономической конфедерации к более полному федеральному союзу (или по крайней мере к классической конфедерации). Это тем более верно для ЕС, полития которого, как и полития конфедерации, не является статичной, абсолютной, но постоянно эволюционирует. Таким образом, ЕС можно назвать конфедерацией нового типа. Дальнейшая эволюция Союза будет скорее всего проходить в т.н. «конфедеративнофедеративном континууме»23. Европейская федеративная традиция предполагает, что ЕС должен быть союзом государств и граждан с четко идентифицированными границами полномочий центральных институтов. Это предполагает сдвиг от договоров к конституции, где полномочия, согласно принципу субсидиарности, разделены между ЕС, государствами-членами и регионами. Дальнейшее развитие структур ЕС подразумевает необходимость согласования интересов государств-членов, что представляет собой серьезную проблему. Так, О.Шмук видит основную трудность в том, что в ЕС присутствуют две принципиально различные точки зрения на возможности инкорпорации федералистских принципов в «тело» ЕС. Шесть государств-основателей федеративное государство ЕС видят (Bundesstaat) в с качестве перспективы собственной европейское конституцией, мощным парламентом и постепенной трансформацией КЕС в европейское правительство. С другой стороны, по мнению Великобритании и скандинавских государств, будущее ЕС – в создании союза государств (Staatenbund) при сохранении их суверенитета и опоре на межправительственный, а не наднациональный подход24. Одна из серьезнейших проблем – европейский федерализм и внешняя политика. (а) В федерациях центральная власть имеет полное право на внешнюю политику и подписание международных договоров, а возможности субъектов ограничены. Напротив, возможности ЕС всегда были функциональны, а государства-члены имеют международную правосубъектность. (б) В федерациях внешняя политика есть отражение коллективной государственности, а в ЕС внешняя политика государств есть знак их автономной государственности. (в) В федерациях внешняя «большая политика» определяется центральной властью, претензии субъектов могут касаться только вопросов «малой политики». В ЕС «высокая политика» традиционно считается «зарезервированной» за государствами-членами. 23 24 Burgess, p.265 See, Schmuck, S.146 15 (г) В федерациях институты принятия внешнеполитических решений позволяют доминировать центральной власти и выдержать давление субъектов. В ЕС эти институты закрепляют доминирующее положение государств.25 Еще одна серьезнейшая концептуальная проблема заключается в том, что не все государства-члены могут «держать темп» интеграции, так что уже Маасрихтский договор предусматривает исключения (опции) для Великобритании и Ирландии. Иными словами, ЕС движется в сторону т.н. Europe a la carte, причем здесь концепции могут называться по-разному – «Европа двух скоростей», концепция «изменяющей геометрии», концепция «ядра» Европы, «Европы концентрических кругов» и пр. Опасность здесь заключается не в этих собственно подходах, но в возможности их сочетания с федералистскими принципами, которые, будучи применены, должны быть универсальны по всей территории Евросоюза. Примечательно, что региональные власти в ЕС выступают, как правило, против вышеназванных концепций, отмечая опасность появления «супергосударства» в ЕС26. Как будут решаться упомянутые проблемы с точки зрения их сочетания с принципами федерализма? Вопрос открыт, и просто пометить сейчас Евросоюз ярлыком «конфедерация» или «федерация» означало бы неоправданно упростить новую сложную реальность. Д.Элазар справедливо указывает на то, что именно опыт ЕС позволяет и даже подталкивает нас к переосмыслению «старых» понятий и подходов к федерализму и конфедерализму27. Мы являемся свидетелями изменения характера международных отношений, формирования союза нового типа. А.Сбраджиа называет федерализм «упражнением в институциональном творчестве»28. Речь идет, как представляется, о том, что для ЕС важнее скорее использование федералистских принципов вообще, нежели стремление к скорейшему созданию федеративного государства. Федерализм позволяет экспериментировать, предоставляет множество опций организации властных отношений. В Евросоюзе федералистские идеи и стратегии были адаптированы и сами приспосабливались к изменяющимся условиям, сила федерализма как раз и состоит в его имманентной способности сочетать единство и разнообразие на всех уровнях демократической политической системы. 25 Weiler J. The Constitution of Europe. Cambridge, 1999, pp.157-170 Stoiber E. Was zum “Kerneuropa” gehoert, In: FAZ, 21.10.1994 27 Elazar D. From statism to federalism: a paradigm shift // Publius: The Journal of Federalism, 25(2), 1995, pp.5-18 28 Sbragia A. Thinking about the European Future: The Uses of Comparison. In: Euro-Politics: Institutions and Policymaking in the “New” European Community. A.Sbragia (ed), Washington D.C., 1992, p.261 26 16
