АКТУАЛЬНОСТЬ Миграция сопровождала
advertisement
Московский государственный областной университет На правах рукописи Колесов Владимир Викторович ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПЕРЕСЕЛЕНИЯ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ В РОССИЮ Политические аспекты Специальность 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук Научный руководитель доктор политических наук Лавренов Сергей Яковлевич Москва-2014 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3 ГЛАВА I. Теоретико-методологические аспекты государственной политики РФ по добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом. 1. Сущность и содержание современной миграционной политики Российской Федерации………………………………………………………………………….36 2. Роль и место института переселения соотечественников, проживающих за рубежом, в миграционной политике России.......................................................... 76 ГЛАВА II. Особенности реализации политики добровольного переселения с учетом региональной специфики (на примере центральноазиатского региона)106 1. Концептуальные основы Государственной программы по добровольному переселению соотечественников (2007-2012 гг.) Error! Bookmark not defined.15 2. Социально-политические факторы и условия реализации государственной политики по переселению соотечественников (на примере стран центральноазиатского региона) ................................................................................................. 164 3. Проблемы и противоречия механизма реализации государственной программы по добровольному переселению соотечественников……………173 ЗАКЛЮЧЕНИЕ...................................................... Error! Bookmark not defined.73 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.................................................................................... 19599 ПРИЛОЖЕНИЕ ....................................................................................................... 212 АКТУАЛЬНОСТЬ Миграция сопровождала жизнедеятельность человечества на протяжении всей её истории. Люди перемещались по планете, прежде всего, в поисках дефицитных благ иповышения жизненного уровня – лучших мест обитания, богатых ресурсами земель, благоприятных климатических условий, по возможности достойно оплачиваемой работы – спасаясь также от природных и социальных катаклизмов. заселения, хозяйственного освоения С миграцией связаны процессы новых земель, развития производительных сил, преобразования окружающей среды. Однако никогда еще миграционные процессы не приобретали столь масштабного, во многих случаях драматического характера, как в настоящее время. Миграция сегодня представляет собой часть современной мировой глобализации. В условиях экономической и политической глобализации претерпели изменения не только базовые характеристики международных миграционных процессов, но и факторы, их определяющие1. По мнению специалиста по данной проблематике В.А. Ионцева, представителем нашей эпохи по праву может стать «кочевник», то есть в будущем значительной части людей предстоит присоединиться к той или иной разновидности мигрантов2. Подобное утверждение звучит излишне категорично. Тем не менее, даже по приблизительным оценкам ООН, более 175 млн. человек, то есть 3% населения планеты в настоящее время проживают за пределами своих государств на постоянной основе3. Согласно прогноза Международной Тюркин М.Л. Миграционная система России. Монография. – М.: Издательский дом «Стратегия», 2005. С. 124. 2 В.А. Ионцев. «Международная миграция населения и развитие России»//«Дружба Народов» 2001.№ 4. 3 См. WashingtonProfile, 06.10.2005, http://www.washprofile.org/ru/node/3964 1 организации по миграции, если вышеназванная тенденция сохранится,то число международных мигрантов к 2050 году достигнет 405 млн человек4. Одной из причин такого существенного роста числа мигрантов станет значительное увеличение трудовых ресурсов в развивающихся странах с 2,4 миллиардов в 2005 году до 3,6 миллиардов в 2040 г. при усилении несоответствия между спросом и предложением на рынке рабочей силы в мировом масштабе5. По официальным оценкам, Россия в последние годы выдвинулась на второе место в мире после США по количеству принятых мигрантов. В США в настоящее время проживает 45,8 млн мигрантов, в России - около 11.2 млн6. В настоящее время миграция рассматривается уже не механическое передвижение людей, а как как сверхсложный социальный процесс, затрагивающий различные стороны жизнедеятельности как страны исхода, так и принимающей стороны. Это обусловлено тем, что миграция в последние годы приобрела выраженный этносоциальный и этнополитический характер, она вносит существенные коррективы в жизнь принимающего социума, влияет на проводимую суверенными государствами политику. Нарастанию миграционной волны способствует ряд факторов, среди которыхбеспрецедентная открытость национальных рынков для международной торговли, зарубежных инвестиций и технологий, что в совокупности с развивающейся глобализацией и транснационализацией капитала и информационных коммуникаций оказывает огромное влияние на этот процесс. Миграционные процессы в возрастающей степениобусловливаются также геополитическими и геоэкономическими устремлениями государствОбратная сторона миграции[Электронный ресурс]//Наша газета. 2011. URL: http://www.nashagazeta.ch/news/12639 (дата обращения: 29.06.2012). 5 Миграционные процессы в странах Азии и Африки – опыт государственного регулирования / Сборник статей. Отв. ред. А.А. Рогожин. – М.: ИМЭМО РАН, 2010. С. 30. 4 6 http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2013/09/130912_un_migration_statistics.shtml «центров» силы, попытками политико-экономического «переформатирования» регионов в своих интересах, что внутриполитическими кризисами и сопровождается вооруженными конфликтами, значительно усиливающими политическую составляющую миграции. Взаимообусловленность миграционного и политического процессов, определяется также многоаспектным влиянием миграционного фактора на состояние межнациональных отношений в принимающей стране и, как следствие, её национальной безопасности; стремлением определенных политических сил использовать мигрантов, в том числе на основе криминализации, в качестве инструмента борьбы за изменение властно- иерархических отношений в конкретном регионе страны-реципиента. Не случайно в утвержденной Концепции общественной безопасности РФ (утверждена Президентом РФ 20 ноября 2013 г.7)к основным источникам угроз в этой сфере отнесены, наряду с коррупцией и техногенными катастрофами, межнациональные конфликты и экстремизм. При этом особо отмечено, что, в частности, незаконная миграция «создает условия для формирования террористических организаций, политического и религиозного экстремизма, национализма»8. Конфликты на постсоветском пространстве на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля сделали территорию России достаточно уязвимой с точки зрения въезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальным. Наряду с этим, учитывая сохраняющуюся с конца XX века инерцию территориально-пространственной пространстве, можно национальная безопасность непосредственно 7 8 http://www.kremlin.ru/acts/19653 http://www.garant.ru/news/506509/ с полным дезинтеграции основанием на постсоветском констатировать, что связана с региональной безопасностью, с процессами регионального развития, в том числе регулированием миграционных потоков. Сегодня все более очевидным становится тот факт, что изучаемый феномен миграции не может рассматриваться только в качестве побочного эффекта процесса либерализации, устранить который возможно без наращивания на системной основе целенаправленных усилий всего общества. Отсутствие должных результатов работы диктует необходимость обращения к этой теме с целью осмысления накопленной практики в этой области и развития системы мер противодействия данному явлению.Среди них одной добровольное из наиболее перспективных,на переселение взгляд соотечественников, автора, несущее является с собой значительный компенсационный эффект по отношению к негативным аспектам миграционных процессов. Существенные просчеты российской миграционной политики в последние полтора десятилетия, повлекшие за собой, в частности, многократное снижение данных по официально въехавшим в страну и зарегистрированным иммигрантам при расширении масштабов нелегальной миграции, потребовали глубокого анализа и проработки концептуальных подходов управления миграционными процессами в России.Это более чем актуально, поскольку нелегальная миграция является угрозой безопасности государству, обществу, основным правам и свободам граждан России. Незаконное привлечение иностранных граждансоздает неконтролируемую ситуацию на рынке труда, благоприятствует развитию «теневой экономики». Совокупность перечисленных факторов, влияющих на миграционный процесс, объективно придают ему характер одной из наиболее сложных и противоречивых сфер общественных отношений, находящихся в ведении государства. Необходимость смягчения проблемы дефицита трудовых ресурсов, прежде всего, в регионах с особыми условиями проживания;ослабление негативных последствий развивающегося демографического кризиса; создание условий для адаптации мигрантов к непростым экономическим и социокультурным российским реалиям; межнациональных противоречий и недопущение конфликтов, криминогенностимигрантскойсреды;оптимизация роста а также содержания и направленности внутренних миграционных процессов – эти и другие взаимосвязанные задачи приходится решать российскому государству в лице соответствующих министерств и ведомств. Современная практика миграционной политики показывает, что в полной мере решить этот сложный комплекс задач не удается. Одной из основных причин этого являются слабо контролируемые рыночные механизмы привлечения рабочей силы, где предпочтение, ради получения прибыли, отдается дешевой нелегальной миграции; неотлаженный адаптационный механизм, социокультурная самоизоляция мигрантов и др. Эти проблемы носят известно, длительная не только чисто российский характер – как и хорошо финансируемая политика мультикультурализма в европейских странах также не привела к особому успеху, не обеспечилаустойчивое преодоление межнациональных противоречий между формирующейся мигрантской средой и титульной нацией страны-реципиента. Проблемаусугубляется тем, что российскому государству приходится иметь дело с различными разновидностями миграционных процессов, в том числе с вынужденными переселенцами, беженцами, лицами, перемещенными внутри своей страны, трудовыми мигрантами, нелегальной миграцией, в последниегоды соотечественников, – проживающих с за добровольным рубежом. переселением Каждая из этих разновидностей мигрантов представляет собой особый и трудныйобъект для политико-правового и социально-экономического регулирования. Такие категории мигрантов как беженцы и вынужденные переселенцы, пережив, как правило, длительный психоэмоциональный стресс, испытавшие дискриминациюосновных прав и свобод с трудом вовлекаются в процесс адаптации кновым социокультурным условиям, о чем свидетельствуют результаты многочисленных социологических опросов, психодиагностических технологий. Не меньше проблем для России доставляет такой вид миграции как трудовая, которая в последнее время приобрела беспрецедентный масштаб. Под трудовой миграцией или миграцией рабочей силы, как известно, понимают перемещение трудоспособного населения, вызванное, прежде всего, экономическими причинами. Однако, помимо экономических, трудовая миграция в последнее время формируется под возрастающим воздействием ряда причин внеэкономического порядка, в числе которых ухудшающиеся политические, национальные, религиозные, расовые, семейные и другие негативные условия существования. В конечном счете, это ведет не только к стиранию существенных различий между основными разновидностями миграционных потоков, но и к стихийной, трудно управляемой миграции. Государственно-правовое регулирование этой общественной сферы ориентировано на сведение к минимуму отрицательных последствий миграции. Однако в условиях дефицита рабочих мест, сплочения общин трудовых мигрантов по национальному признаку, неприятия локальных традиций части и обычаев, быстрого встраивания мигрантов в коррупционные и иные криминальные отношения,«новые меньшинства», в ряде случаев, становятся фактором дестабилизации социально-политической обстановки и правопорядка в соответствующих местностях и регионах. Особо конфликтогенный потенциал несет в себе нелегальная трудовая миграция, которая не только в значительной степени составляет основу «теневой экономики», но и при определенных условиях может быть использована в качестве «горючего» материала в протестных политических акциях. Подобное положение усугубляется тем, что миграционный потоки в последнее время характеризуются значительным возрастным «омоложением», что создает предпосылки для противостояния между мигрантами и местным населением по поводу трудоустройства, а также социально-культурных и религиозных различий. Учитывая склонность молодежи к некритическому восприятию действительности, мобильности и способности к быстрому объединению в групповые образования на временной основе, этот фактор, как правило, вносит деструктивное начало в социально-политическую обстановку страныреципиента. Значимым политическим аспектом, сопровождающим международную миграцию является то, что она способна генерировать тенденции, осложняющие реципиенте, не но только и внутриполитическую межгосударственные ситуацию отношения. в стране- Конфликты на межнациональной почве, между коренным населением и мигрантами неоднократно становились причиной ухудшения отношений между Россией и Украиной, а также с Молдовой, Азербайджаном, Узбекистаном и другими постсоветскими республиками. В подобной ситуации особую значимость для России приобрел такой вид миграциикак добровольное проживающих за рубежом. переселение соотечественников, По сравнению с другими разновидностями мигрантов, соотечественники обладают значительным преимуществом, обусловленным, прежде всего, наличием единых исторических и духовных связей с российским социумом, что значительно облегчает процесс их адаптации к новым жизненным условиям. Вместе с тем многоаспектность, новизна и отсутствие опыта организации и регулировании процесса добровольного в переселения соотечественников создают, как показали события, немало проблем для российской государственности, что требует их научного осмысления и выработки рекомендаций соответствующеймиграционной политики. по совершенствованию Сложность и новизна этой задачи обусловлена также тем, что в силу ряда причин, прежде всего, системного кризиса, сопровождавшего переходный период в развитии демократической России, долгое время удерживало проблему добровольного переселения соотечественников на периферииполитико-правовых интересов России. Лишь после относительной стабилизации внутриполитической и экономической обстановки в стране, задача развития российского этнокультурного пространства в конкурентном мире, предполагающая активную работу с соотечественниками, проживающими за рубежом, была отнесена к числу основных направлений государственной политики России. Это предполагало не только предварительное мировоззренческое и историкокультурное осмысление проблемы, но и серьезную нормотворческую работу. Впервые в качестве одной из приоритетных эта задача была закреплена в межведомственной Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в 2003 году9. В 2006 году Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» была утверждена соответствующая Государственная программа, рассчитанная на период до 2012 года10. Госпрограмма предусматривала решение стратегической задачи, предполагающей объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. В течение 2006-2007 гг. была издана серия разъясняющих и конкретизирующих госпрограмму нормативно-правовых документов. В своем приветствии, направленном в адрес 1У Всемирного конгресса соотечественников (Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г.) Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что "поддержка российской зарубежной диаспоры - одно из важнейших направлений политики нашего 9 http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_79070.html http://www.rg.ru/2006/06/28/ukaz-pereselenie.html 10 государства"11.Став российского новым государства, соотечественников направлением миграционной реализация программы политики переселения сопровождалась многочисленными аналитическими материалами, оценками и прогнозами. Однако комплексного научного анализа с учетом последних достижений научного знания о миграции она не получила. Внести вклад в решение этой задачу тем более важно, что с 2013 года государственная программа по переселению соотечественников приобрела бессрочный характер. Таким образом, актуальность проблемы обусловливается: во-первых, государственной необходимостью политики научно относительно обоснованной российской русскоязычного населения, оказавшегося после распада Советского Союза за пределами России и стремящегося, по различным причинам, воссоединиться с исторической родиной. Это необходимо не только экономико-демографическим, но и политическим соображениям, поскольку демонстрируют готовность и способность страны отстаивать интересы и права своих соотечественников, в каком бы уголке мира они ни находились. Соответственно этот объективный, затрагивающий судьбы большого числа людей, процесс требует дальнейшего уточнения концептуальных основ соответствующей политики и, прежде всего, механизма её реализации, дальнейшего совершенствования институциональных основ государственной политики по переселению соотечественников, проживающих за рубежом. Во-вторых, данный вид миграционной политики, в случае обеспечения её необходимой эффективности способен в значительной степени облегчить решение ряда острых внутриэкономических и политических проблем, с которым в настоящее время сталкивается Россия. Прежде всего, это касается демографической проблемы. Известно, что из года в год в ряде российских регионов, в том числе Поволжья, Сибири и Дальнего Востока, превышение смерти над рождаемостью стало устойчивой 11 http://rusedin.ru/2012/10/29/privetstvie-v-v-putina-uchastnikam-4-go-vsemirnogo-kongressa-sootechestvennikov/ тенденцией жизнедеятельности. Критическая ситуация в демографической сфере данных регионов непосредственным образом сказывается на их экономическом положении, время вынуждая их на неопределенное законсервироваться в качестве хронических доноров. Решение этой проблемы за счет переориентации потоков трудовой миграции на основе предоставления льготных условий, хотя и дало положительный эффект, привели одновременно напряженности в к росту социальной и межнациональной этих регионах, что формирует конкретнуюугрозу региональной и национальной безопасности в целом. Подобного в значительной степени можно избежать за счет постепенного привлечения на постоянное место жительства соотечественников из-за рубежа, мировоззрение сформировалось в российском чье социокультурном пространстве. В-третьих, особенностью данного миграционного процесса является то, что в местах их нынешнего проживания, прежде всего в странах «ближнего» зарубежья по отношению к ним, явно (страны Балтии) или в скрытой форме (остальные постсоветские республики) проводится политика дискриминации основных прав и свобод, что фактически эквивалентно их постепенному выдавливанию из стран проживания. значительной степени влияет межгосударственных отношений. на состояние Этот фактор в двусторонних В подобных условиях добровольное переселение соотечественников способно существенным образом оздоровить соответствующие межгосударственные отношения. В-четвертых, значительный научный интерес представляет анализ мотивационного ряда, в том числе политических предпочтений, соотечественников, побуждающих их к переезду в Россию, разработку на этой основе социально-политического портрета среднестатистического представителя русскоязычной общины, склонного к добровольному переселению в Российскую Федерацию из стран центрально-азиатского региона. Осмысленный учет этого фактора в рамках проводимой государственной политики может не только в значительной степени расширить число соотечественников, готовых к добровольному переселению в российские регионы-доноры, но и сделать их активными участниками политического процесса созидательной направленности. В-пятых, важное значение приобретает анализ территориально- производственной карты расселения соотечественников в России, выявление наиболее привлекательных для них регионов и мест, причин соответствующего выбора и формулирование на этой основе рекомендаций по корректированию отдельных аспектов Госпрограммы с целью повышения вклада переселенцев в решение как демографической ситуации, так и в улучшениеконечных социально-экономических показателей. При этом характеризуется необходимо быстро учитывать, меняющимся что миграционная содержанием, сфера высокой динамичностью, что предполагает в качестве обязательного условия реализации Госпрограммы постоянный мониторинг возникающих здесь тенденций и связанных с ними проблем, оптимизации регулирования данной сферы общественных отношений. В-шестых, решение этих взаимосвязанных задач предполагает дальнейшее совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы, и главное, создание надежного механизма реализации приобретенных прав и обязанностей, способствующих безболезненной укорененности переселенцев в новую жизненную среду. На рубеже XX–XXI веков коренным образом изменились подходы и методы решения миграционных проблем. Однако к настоящему моменту заложены лишь базовые основы правового регулирования миграционных процессов, отвечающие требованиям современной социальной практики, хотя внимание государства к миграционным процессам сегодня является необходимым условием, с одной стороны, упрочения демократии и соблюдения прав человека, интеграции России в мировое сообщество, а с другой – укрепления безопасности страны. Соответственно, нуждается в дальнейшем совершенствовании федеральное законодательство, механизм государственной миграционной политики, система взаимодействия между различными структурами, имеющими отношение к добровольному переселению соотечественников. Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью выявления роли и места добровольного переселения соотечественников в государственной миграционной политике, изучения особенностей её проведения, анализа основных социально- политических факторов и условий, влияющих на динамику и направленность добровольного переселения, рассмотрения проблем и противоречий, возникающих в ходе реализации механизма данной политики, обобщения основных итогов и уроков и на этой основе определения путей совершенствования механизма реализации госпрограммы с последующей выработкой соответствующих рекомендаций по обеспечению как общей (федеральной безопасности), так и частной (региональной) безопасности субъекта Российской Федерации, что, несомненно, имеет как теоретическую, так и практическую значимость12. Степень научной разработанности проблемы. Совокупность изученной и использованной в ходе диссертационного исследования научной литературы по данной проблеме, позволяет классифицировать её по нескольким группам. Первая группа представлена теоретическими трудами, а также научными статьями и материалами по данной проблеме, опубликованными в советский период. Научная значимость подобных исследований заключается в том, что они, несмотря на присущую тому времени идеологизированность, содержат доказавшие свою эффективность научные подходы, ряд ценных выводов и положений, имеющих методологическую значимость для дальнейших исследований по данной 12 проблематике. К ним, в первую Ионцев В.А. Международная миграция населения. – М.: Макс Пресс, 2001. – 114 с. очередь, следует отнести труды Арутюняна Ю.В., Бромлея Ю.В., Губогло М.Н. и других ученых, где рассматривались различные аспекты проживания и жизнедеятельности русскоязычного населения в советских национальных республиках13. Вторая группа научных исследований исследует особенности положения русскоязычного населения в бывших союзных республиках после распада Советского Союза. Особый интерес среди подобного рода работ представляет коллективные монографии «Русские в ближнем зарубежье»14 и «Русские (Этносоциологические очерки»)15, в которых рассмотрены различные аспекты социальной жизни русских во вновь образованных государствах: особенности расселения, миграции, изменения в социальной структуре, динамика межнациональных контактов, эволюция миграционных настроений и др. Качественным характеристикам современного миграционного процесса среди русскоязычного населения посвящены работы Графовой Л.И., Зайончковской Ж.А., Затулина К.Ф., Докучаевой А.В, Баскаковой Ю.М., Епифанцева С.В.16 Теоретические аспекты проблем русской диаспоры за Арутюнян Ю.В., Бромлей Ю.В. Социально-культурный облик советских наций. М., 1986.96с.; Губогло М.Н. Развитие этнодемографических наций. М., 1986; Социальнокультурный облик советских наций (по материалам этносоциологического исследования). М.: Наука. 1986.и др. 14 Русские в ближнем зарубежье / Отв. ред. В.И. Козлов, Е.А. Шервуд. М.: Ин-т этнологии и антропологии РАН, 1994. 15 Русские «Этносоциологические очерки)/Отв. ред. Арутюнян Ю.В. М.:Наука, 1992; Дробижева Л.М. Русские в новых государствах. Изменение социальных ролей// Россия сегодня: трудные поиски свободы. М., 1993. С.23-31. 16 Графова Л. Русские иностранцы у закрытых дверей // Российская газета 2001. 16 марта. Графова Л. Миграционный разворот // Российская газета. 2011. 3 марта; Зайончковская Ж., Горланова Н., Сенчин Р., Тишков В. Вынужденные переселенцы: польза или обуза для России?//«Знамя», № 6, 2003; Зайончковская Ж. Миграционная ситуация в современной России//Полит.Ру. 2005. 26 января;Миграция и демографический кризис в России/под ред. Зайончковской Ж.А., Тюрюкановой Е.В. М.: Новая Евразия, 2010; Докучаева А. Выигрыши и риски, которые несет миграция//http://www.materik.ru/rubric/detail.php?ID=10228 2010. 2 июля;Докучаева А. Закону о соотечественниках - «человеческое лицо» // Независимая газета. 2010. 2 июля. Баскакова Ю. Соотечественники за рубежом // Фонд исторической перспективы http://www.perspektivy.info/rus/nashe/sootechestvenniki_za_rubezhom_2010-01-21.htm 2010. 21 января; Епифанцев С. Госпрограмма переселения соотечественников - «как много в этом слове для сердца русского слилось» // Русский век. 2011. 26 июля. 13 рубежом, прежде всего, в ближнем зарубежье, рассматриваются в работах Калининой Н.В., Герасименко Ю.В., Илларионовой Т.С., Скринника В.М., Воробьевой О.Д., Дмитриева А.А., Зинченко Н.Н. и др.17 Важное значение в этом ряду имеют работы Витковской Г.С., Зайончковской Ж.А., Вишневского А.Г., Тишкова В.А. , Паина Э.А., Ионцева В.А.18, в которых были разработаны общетеоретические основы миграции, в том числе взаимосвязь демографических и миграционных процессов, проблема вынужденных миграций, влияние иммиграционных процессов на межнациональные отношения и проблему толерантности. На взгляд автора, важное методологическое значение имеют идеи Т. Заславской о миграционном поведении переселенцев, влиянии субъективного Калинина Н.В. Россияне ближнего зарубежья: уезжать или оставаться? Политические аспекты проблем российской диаспоры в странах СНГ. – Бишкек: ИЛИМ, 2002. – 307 с. Тишков В.А. Русские в Средней Азии и Казахстане. Исследования по прикладной и неотложной этнологии. Документ № 51. – М.: Институт этнологии и антропологии РАН. 1992. Полоскова Т.В., Скринник В.М. Русский мир: мифы и реалии. – М.: Московский фонд «Россияне». 2003. - 100 с. Затулин К.Ф., Докучаева А.В. и др. Интеграция российской диаспоры в политический процесс СНГ. – Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2010. 200 с.; Дмитриев А.В. Миграция. Конфликтное измерение/А.В. Дмитриев М.: Альфа-М, 2009. 320 с.; Зинченко Н.Н. Миграция населения: Теория и практика международно-правового регулирования. М.: Внешторгиздат, 2007. 123 с.; Ионцев В.А. Международная миграция населения. М.: Макс Пресс, 2001. 114 с. 18 Витковская Г.С.(в соавт. с Тихоновым В.А.). Средняя Азия: миграционные процессы и социальные условия. // Всесоюзная научная конференция "Проблемы прогнозирования развития экономики СССР". ИНП РАН, М., 1991; Витковская Г.С. Вынужденные переселенцы из ближнего зарубежья: проблемы интеграции в российский социум// Мигpационныепpоцессы после pаспада СССР. Пpогpамма по исследованию мигpации, вып. V./Ж.А. Зайончковская. М, ИНП РАН, РЭНД, 1994: 53-70; Витковская Г.С. Экономический фактор миграции из стран Центральной Азии: фон или доминанта?// Современные этнополитические процессы и миграционная ситуация в Центральной Азии. /Г.С.Витковская. Московский центр Карнеги. Москва, 1998. С. 20-46; Витковская Г.С. Портрет вынужденной миграции в статистике и с жизни//Миграция в СНГ и Балтии: через различия проблем к общему информационному пространству. Материалы конференции / Г.Витковская, Ж.Зайончковская. Товарищество "АдамантЪ". М., 2001.С. 239-249; А.Г. Вишневский. Избранные демографические труды. В двух томах. Т.1. Демографическая теория и демографическая история. М., 2005; Ж. Зайончковская, Г. Витковская. Постсоветские трансформации: отражение в миграции. М., АдамантЪ, 2009; В.А. Тишков. Россия как многонациональная общность и перспектива межэтнического согласия. М.: АЦ “Российские исследования”, серия: Политология, вып. IV. 1994. 30 с.; В.А. Тишков. Очерки теории и политики этничности в России, М., «Русский мир», 1997. 532 с.; Э.А. ПаинНациональная политика России: история и современность М., 1997; Э.А. Паин. Эволюция взаимоотношений центра и регионов России: от конфликта к поиску согласия. М, 1997. 17 фактора на механизмы принятия решений, связанных с миграцией. Значительный интерес представляют также работы Рыбаковского Л.Л., посвященные трансформации миграционных процессов на постсоветском пространстве и их влиянию на изменения демографической ситуации в бывших республиках СССР19, разработанная им концепция трехстадийного миграционного процесса, представляющего, на взгляд автора, последовательность событий, где первой стадией является формирование предпосылок территориальной подвижности населения, второй – собственно перемещение, миграция, изменение территориального статуса. Наконец, третья стадия - это этап завершения миграционного процесса, связанный, прежде всего, со степенью приживаемости переселенцев на новом месте. Значительный интерес представляет группа исследований, в которых обобщается мировой сравнительно-правовой опыт и переселения соотечественников, сравнительно-политический анализ дается решения данной проблемы в различных странах и регионах. Речь идет о монографиях Кононова Л.А, Ионцева В.А., Поляна П., статьях Антоненко Т., Кузнецова С.и др.20 Особое место в этом ряду занимает монография Затулина К.Ф. и Докучаевой А.В., где предметом исследования стали политические аспекты интеграции российской диаспоры в политический процесс СНГ 21. Анализ научной литературы данной группы позволяет говорить о постепенной институциализации нового научного направления в изучении миграционных процессов – миграциологии, приоритет в разработке которой Трансформация миграционных процессов на постсоветском пространстве/под ред. Л.Л. Рыбаковского. РАН. Ин-т социально-политических исследований. М.: Academia, 2009. 20 Кононов Л.А. Зарубежный опыт переселения соотечественников (Проблемы адаптации в России). - М., 2008. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. - М., 1999. Полян П. Опыт иммиграционной политики и положение иностранцев в Германии // Иммиграционная политика западных государств: альтернативы для России. М., 2002. Антоненко Т. Миграционная политика: мировой, российский и региональный опыт // www.anpravo.ru 2011. 27 июля. Кузнецов С. Программа по переселению казахских соотечественников: передовой опыт для России? // www.demographia.ru/articles 2009. 26 декабря. 21 Затулин К.Ф., Докучаева А.В. и др. Интеграция российской диаспоры в политический процесс СНГ. – Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2010, 200 с. 19 принадлежит Хореву Б.С., Ионцеву В.А., Ефимову Ю. Г. 22.В основе нового научного направления лежит идея комплексного подхода в изучении общей миграционной подвижности миграциологиипостепенно населения. развивается В политическая рамках общей миграциология, объектом которой является миграционные процессы как часть политической реальности. В этом ряду заслуживает также внимания хрестоматия по актуальным проблемам миграции23. Следующая группа исследований связана с непосредственным изучением причин, характерологических особенностей и направленности миграционных потоков русскоязычного населения, прежде всего, из стран ближнего зарубежья. Рост миграционного процесса из постсоветских государств предоставил для соответствующего мониторинга и анализа обширную фактологическую базу. Данная проблема стала предметом исследования таких известных ученых и исследователей как Зайончковской Ж.А.24,Савоскул М.С.25, Рязанцева С.В.26 и др. Значимой работой подобного рода стало исследование Института этнологии и антропологии РАН «Миграции и новые диаспоры в Хорев Б.С. Население и кризисы. М., 1995-2000; ИонцевВ.А.Международная миграция населения. М.: Макс Пресс, 2001. 114 с.; Ефимов Ю.Г. Политическая миграциология: миграционные процессы в контексте политологических проблем. М.:Изд-во АНМИ, 2005. 202 с.; Ефимов Ю.Г. Миграционные процессы как фактор перманентной трансформационной динамики социально-политических структур: политологический анализ. Ставрополь: Изд-во СевКавГТУ, 2006. 164 с. 23 Миграция в России. 2000–2012. Хрестоматия в трех томах. НП РСМД; под общ.ред. И.С. Иванова. Отв. ред. Ж.А. Зайончковская. М.: Спецкнига, 2013. 880 с. 24 См. например: Вишневский А.Г., Зайончковская Ж.А. Волны миграции: Новая ситуация // Свободная мысль. – М., 1992. – №12. – С.4-16; Зайончковская Ж.А. Вынужденные мигранты из стран СНГ и Балтии. – «Социологические исследования», 1998, №6, с.55-59; Зайончковская Ж.А. Миграции в постсоветском пространстве//Миграции в постсоветском пространстве: политическая стабильность и международное сотрудничество, Сб. под ред. Д.Р.Азраэла, В.И.Мукомеля, Э.А.Паина; РЭНД (США); Центр этнополит. и регион. Исследований. – М.: Комплекс-Прогресс, 1996. С. 23-48; Зайончковская Ж.А. Миграции населения как индикатор социальной ситуации в постсоветском пространстве // Проблемы прогнозирования. 1997. №3. С. 119-128. 25 Савоскул М.С. Вынужденная миграция русского населения из стран СНГ и Балтии // Население и кризисы. Вып. 4. М.: Диалог-МГУ, 1998. С.78-101. 26 Рязанцев С.В. Трудовая миграция в странах СНГ и Балтии: тенденции, последствия, регулирование. М.: Формула права, 2007. 576 с. 22 постсоветских государствах»27, в котором анализируются различные аспекты вынужденной миграции русского и русскоязычного населения из постсоветских республик; рассмотрены вопросы, касающиеся положения и существования русской диаспоры, перспектив развития процессов этнической миграции. Значительный интерес в этой связи представляют собой исследования, основанные на обширной фактологической базы, полученной в ходе проведения социологических исследований, включая оценки степени влияния различных факторов на принятие решения соотечественников о переселении. В этом направлении активно работают сотрудники Института этнологии и антропологии РАН, на постоянной основе осуществляющие мониторинг положения русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья. Особое значение, в связи с заявленной темой, имеют работы, в которых на основе материалов социально-психологический анализ полевых исследований установок и осуществлен основных стратегий поведения русского населения в инокультурной среде, миграционные намерения, роль русской диаспоры в поощрении или, напротив,сдерживании миграционных настроений и др. В этом отношении особое место занимают работы Н.М. Лебедевой, где на основе материалов полевых исследований проводится социальнопсихологический анализ стратегий поведения русского населения в новых социально-политических условиях; исследуется проблема адаптации русских в инокультурной среде; миграционные настроения, степень готовности русской диаспоры к возвращению на родину.28 Значительный интерес представляют также эносоциологические Миграции и новые диаспоры в постсоветских государствах. М., Институт этнологии и антропологии РАН, 1996, 239с. 28 Лебедева Н.М. Новая русская диаспора:социально-психологический анализ//Ин-т этнологии и антропологии РАН. М.,1997.333 с.; Лебедева Н.М. Русские в странах ближнего зарубежья. Социально-психологический анализ//Вестник РАН. 1998.т.68.№4.С.296-305; Лебедева Н.М. Социально-психологические аспекты аккультурации новой русской диаспоры//Вынужденные мигранты: интеграция и возвращение / Ин-т этнологии и антропологии РАН. – М., 1997. – С. 89-116. 27 работы уже упомянутого Савоскула С.С., посвященные различным проблемам жизнедеятельности русских в новых независимых государствах29. В частности, монография Савоскула С.С. «Русские нового зарубежья: выбор судьбы» основана как на итогах массовых и экспертных опросов, так и на документальных источниках. К основным проблемам, освещенным в монографии, относятся влияние политической ситуации на социальноэкономическое положение русских, их языковой статус и поведение, этнополитические ориентации и предпочтения, оценивается миграционная ситуация и её влияние на изменение численности русского населения, дается оценка стратегий поведения русских на ближайшее будущее. В основе исследовательского проекта «Российская диаспора в странах СНГ и Балтии: состояние и перспективы»30 также лежат результаты социологических исследований. В работе освещен целый ряд ключевых вопросов изучаемой проблематики: анализ социально-экономического и правового положения российских соотечественников в стране проживания, анализ этнополитики страны проживания в отношении российской диаспоры и др. Важное место в изучении положения русскоязычного населения занимает мониторинг социальных настроений населения стран постсоветского пространства, который, начиная с 2004 г., осуществляет некоммерческое партнерство «Международное исследовательское агентство «Евразийский монитор»31. Основой проекта являются регулярные синхронизированные опросы населения постсоветских государств по единому инструментарию. Савоскул С.С. Русские в новом зарубежье: Прогр. этносоциол. исслед./РАН, Ин-то этнологии и антрологии, Центр по изучению межнац. Отношений, Междисциплинар. Акад. центр социал. Наук (Интерцентр). М., ИЭА, 1994. 139 с.; Русские в новом зарубежье: итоги этносоциологического исследования в цифрах/Ин-т этнологии и антропологии РАН, Отв. Ред. С.С. Савоскул, М.:ИЭА, 1996. 199 с. 30 Российская диаспора в странах СНГ и Балтии: состояние и перспективы (отв. ред. Скринник В.М.), Изд-во «Омега», Москва, 2004, 340 с. 31 http://www.eurasiamonitor.org/rus/ 29 Данная группа объединяет также работы, где исследуются различные притягивающие или выталкивающие факторы, существенным образом влияющие на миграционные настроения потенциальных кандидатов. Речь идет, в частности, об исследованиях, посвященных изучению правового статуса русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья. Значительное внимание этой теме уделял Московский Центр Карнеги, издав, в частности, сборник «Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах»32, содержащий материалы (доклады независимых экспертов) «круглых столов», проведенных Центром по проблемам гражданства в постсоветских странах, в частности «Проблемы гражданства и миграции в странах СНГ». Особый интерес представляют работы, посвященные изучению положения и жизнедеятельности русскоязычного населения, так же как и динамика миграционных настроений среди русскоязычного населения, проживающего в данном регионе. Существенное значение для избранной темы имеет социологическое исследование Института стран СНГ, проведенное по заказу Министерства иностранных дел в 2008 году33. Качественный страновой анализ и подробное анкетирование респондентов позволили не только составить представление о социально-экономическом портрете потенциального участника программы переселения: уровне его образования, профессии, материальном доходе, желании и причинах отъезда из страны, но и выявить миграционный потенциал русскоязычного населения в этомрегионе. Следующая группа исследований включает работы, посвященные анализу содержания и направленности российской миграционной политики, Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах. Под ред. Г. Витковской. М.: Московский Центр Карнеги, 1998, 244с. 33 Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в центрально-азиатском регионе (Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Узбекистан) – По заказу МИД России. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ), - М., 2008. 32 в том числе по добровольному переселению соотечественников. Значительный интерес в данном контексте представляют работы Мукомеля В.И.34, Тишкова В.А.35, Рязанцева С.В.36Калининой Н.В.37, Воробьевой О.Д.38, Вишневского А.Г.39, Мухина И.В.40, Тюркина М.Л.41, ДамаскинаО.В.42, Звягина Ю.Г.43, Луговской Е.А.44 ряд коллективных монографий45 и др. Особый интерес в данном контекстепредставляет коллективный труд Федеральной миграционной службы (ФМС) совместно с Институтом демографии, миграции и регионального развития и Национальным Мукомель В.И. Миграционная политика России. Постсоветские контексты. М.: Диполь Т, 2005. 369 с 35 Тишков В.А. Русские в Средней Азии и Казахстане. Исследования по прикладной и неотложной этнологии. Документ № 51. М.: Институт этнологии и антропологии РАН. 1992. 36 Миграционный мост между Центральной Азией и Россией: моделирование и эффективное управление миграционными потоками. Материалы международного симпозиума. Отв. ред.-сост.: проф. Рязанцев С.В., проф. Каримов О.К. и др.- М.: Изд-во "Экономическое образование", 2009. 343 с. 37 Калинина Н.В. Российская диаспора в странах СНГ: проблемы и перспективы. М., Научная книга, 2001; Калинина Н.В. Россияне ближнего зарубежья: уезжать или оставаться? Политические аспекты проблем российской диаспоры встрана СНГ. М., Бишкек, 2002. 38 Воробьева О.Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и го-сударственной миграционной политики//Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации/Аналитический сборник Совета Федерации ФС РФ . 2003. № 9 (202). С. 35–42. 39 Вишневский А.Г. Перспективы развития России: роль демографического фактора / А.Г. Вишневский, Е.М. Андреев, А.И. Трейвиш. М.: ИЭПП, 2003. С. 33–36. 40 Мухин И.В. Концептуальные основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М.: ВАГШ, 2000. 251 с. 41 Тюркин М.Л. Миграционная система России. Монография. М.: Издательский дом «Стратегия», 2005. 269 с. 42 Дамаскин О.В. Национальная безопасность и миграционная политика // Миграционное право. 2007. № 3. С. 11–13. 43 Звягин Ю.Г. Становление миграционной политики России: Слушания в Государственной Думе // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 7–9. 44 Луговская Е.А. Политические аспекты совершенствования миграционной политики Российской Федерации//Автореферат диссертации на соискание ученой степени канд. полит.наук. М., 2012. 45 Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых границ России / под ред. Л.Б. Вардомского, С.В. Голунова. Волгоград: НОФМО, 2002. 572 с.; Россия как многонациональная общность и перспектива межэтнического согласия.М.: АЦ “Российские исследования”, серия: Политология, вып. IV. 1994. 30 с. 34 институтом системных исследований проблем предпринимательства46. Эта работа подытоживает трехлетний период действия программы (2007-2009 гг.), затрагивая вопросы жилищного обустройства переселенцев на местах, обоснование соразмерности выплат мигрантам-соотечественникам за счет бюджета компенсаций, предусмотренных Госпрограммой, формирования статистических показателей соотечественников, проявивших интерес к программе, эффективность работы представительств ФМС за рубежом. Проблеме переселения соотечественников в Россию как одному из важных направлений государственной диаспоральной политики значительное внимание уделяется в статьях ряда общественных деятелей и специализирующихся на этой тематике журналистов47. И, наконец, завершающая группа исследований охватывает научные исследования и публикации, анализирующие особенности реализации государственной программы по добровольному переселению соотечественников из центрально-азиатского региона. В этом ряду особый интерес представляют работы Рыбаковского Л.Л.48, Полосковой Т. В.49, Панарина С.Н.50, Скринник В.Н.51, Павлова Н. Н.52, Грозина А.В.53, Смирнов Н.В., Шестоперов О.М., Литвак А.Г., Крупнов Ю.В., Крупнов Б.В., ВырскаяМ.С., Антропова Н.А., Чистяков П.А., Батыршин И.И., Мелентьев С.Э., Пономарев Н.В., Закускина А.С, Архипов С.В., Сайдуллаев Ф.С. Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения в 2007-2009 годах//Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства. Институт демографии, миграции и регионального развития. - М., 2010. 47 Мошев В. О программе переселения соотечественников без эмоций//Сетевой центр русского зарубежья RUSSKIE.ORG. http://www.russkie.org/index.php?module=fullitem&id=17473 2010.12 января; СмольяковаТ. Программа содействия переселению соотечественников может стать бессрочной // Российская газета. 2011. 26 апреля; Смольякова Т. Выбираю Россию на жительство // Российская газета. 2007. 8 ноября и др. 48 Рыбаковский Л.Л. Миграционный обмен между Центральной Азией и Россией. М., 1995. 49 Полоскова Т.В. Диаспоры в системе международных связей. М.: Научная книга, 1998. 50 Панарин С. Н. Центральная Азия:интеграционный потенциал и перспективы миграции. 51 Полоскова Т.В., Скринник В.Н. Русский мир: мифы и реалии. М.: Солид, 2003. 52 Павлова Н.Н. Государство и диаспоры: опыт взаимодействия. М.: Терра, 2001. 53 Грозин А.В. Миграционные процессы в Казахстане: роль и влияние средств массовой информации. М.: Издательский дом «Стратегия», 2005. 46 Мажинова И.Ш.54, а также публикации Космарской Н., Шушаникова А.С., Зинина С.А.и др. 55 Особый интерес в этой связи представляет работа С. Панарина «Центральная Азия: интеграционный потенциал и перспективы миграции», в которой особое внимание уделено политическим особенностям пространственных перемещений русскоязычного населения, проживающего в центрально-азиатском регионе. При написании диссертационной работы, помимо научных трудов, был использован широкий круг источников.К ним, в первую очередь, относятся официальные документы Российской Федерации, прежде всего, Государственная соотечественников программа (2007-2012 подобровольному гг.), законы и переселению подзаконные акты, регулирующие общественные отношения в этой области56, в первую очередь, указы Президента РФ, постановления правительства Российской Федерации и государств Содружества57. Мажинов И.Ш. Современные миграционные связи России и государств Средней Азии. ЦСП, М., 2006. 55 Космарская Н. Как живется русским в Киргизии//Права человека. 2000.№ 2; Шушаников А.С. Российская диаспора в Казахстане//Права человека. 2000.№ 2; Зинин С.А. Русскоязычное население в Республике Узбекистан//Мир образования – образование в мире. 2001. №3. 56 См. например: Федеральный закон Российской Федерации от 23 июля 2010 г. N 179-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"", "РГ" - Федеральный выпуск №5243, 27 июля 2010 г. Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/07/27/sootech-dok.html; Указ Президента РФ от 17 июня 2008 г. N 977 «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике или Эстонской Республике». Режим доступа: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/176777/#review; Эстонская программа интеграции 20082013. Режим доступа: http://www.kogu.ee/public/eia2009/Loimumiskava_20082013_rus_VV_11.06.pd 57 См., например, Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. N 715 г. Москва «Об утверждении Правил выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей компенсации за счет средств федерального бюджета расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 1 октября. 54 В этом ряду важное место заняли такжепостановления правительств Российской Федерации и государств Содружества Независимых Государств58. Висточниковую базу диссертации вошли также информационные материалы печатных и электронных СМИ России и стран СНГ. Данные российской периодической печати послужили ценным ресурсом для получения регулярных эмпирических данных о ходе реализации государственной программы по переселению во всех регионах вселения59. Информация, размещенная на сайтах организаций российских соотечественников, во многом прояснила отношение к политике переселения в ближнем зарубежье, помогла проанализировать недостатки программы, сдерживающие переезд потенциальных ее участников, и возможности ее совершенствования60. Важной базой источников информации стали ежегодные и ежеквартальные мониторинги реализации Государственной программы61, проводимые Федеральной миграционной службой. Отчеты ФМС иллюстрируют в динамике количественные показатели прибывших на См., например, Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. N 715 г. Москва «Об утверждении Правил выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей компенсации за счет средств федерального бюджета расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 1 октября. 59 См., например, Семенко К. Позовут соотечественников. Власти Пермского края намерены привлечь около тысячи переселенцев // Российская газета. 2012. 10 января. Сибина С. Чемоданное настроение. Каждый третий переселенец выбирает местом жительства Сибирь и дальний Восток // Российская газета. 2011. 29 декабря. Алова А. Поколение холостяков. В Прииртышье возвращаются вынужденные переселенцы // Российская газета. 2011. 8 апреля и др. 60 См., например, Русские в Казахстане http://www.russianskz.info/, Русский объединительный союз соотечественников в Кыргызстане http://russkg.ru/, Информационный сайт российских соотечественников, проживающих в Казахстане http://www.arvedi.kz/index.php 61 См., например, Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию, соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения субъектов Российской Федерации за 2011 год // Сайт Федеральной миграционной службы http://www.fms.gov.ru/programs/fmsuds/files/monitoring_2011.pdf 58 постоянное место жительство соотечественников и членов их семей, возрастной и половой состав переселенцев, их предпочтения по регионам вселения, приобретение российского гражданства и т.д. Регулярность мониторингов позволила проследить появление новых субъектов Российской Федерации, участвующих в программе, сравнить по годам и странам количество поступающих анкет, принятых заявлений и выданных свидетельств участника Госпрограммы. Отдельную группу источников составили материалы общественных организаций, так или иначе связанных с работой по переселению российских соотечественников62. Важную роль в этом ряду источников сыграл официальный сайт Федеральной миграционной службы России, содержащий информационный пакет документов по Государственной программе переселения, детальную информацию о регионах вселения, стенограммы заседаний, посвященных вопросам переселения, а также еженедельное приложение к газете «Соотечественники», ориентированной на потенциальных участников программы63. При написании работы был также использован сайт Министерства регионального развития Российской Федерации, на котором размещено полное собрание нормативных правовых актов Президента и Правительства России по реализации Государственной программы64. См., например, Форум переселенческих организаций http://www.migrant.ru/, Ремигрантhttp://www.remigrant.de/, Комитет «Гражданское содействие» http://refugee.ru/. 63 См., например, Добрюха А. Переселение соотечественников в Россию: подтверждаем диплом, чтобы устроиться на работу // http://www.fms.gov.ru/programs/fmsuds/gazeta/231.pdf «Соотечественники», №4. 2011 23 декабря. 64 См., например, Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 августа 2006 г. № 1172-р о Типовой программе субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом // http://www.minregion.ru/activities/interethnic_relations/resettlement/npa/ 62 Дополнительными источниками информации для исследования стали документы и аналитические записки, размещенные на сайтах посольств и консульств Российской Федерации в странах СНГ65. В написании диссертации были использованы стенограммы конференций и круглых столов, проходивших как в России, так и за рубежом66.В написании диссертации были использованы стенограммы конференций и круглых столов, проходивших как в России, так и за рубежом67. В эмпирическую базу исследования вошли также статистические материалы Госкомстата РФ, материалы социологических исследований Фонда «Общественное мнение» (ФОМ), «Левада-Центра», «РОМИР мониторинга», ВЦИОМа. Изучение научной и публицистической литературы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук: философы, социологи, политологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы, экологи, правоведы, что вполне оправдано комплексным характеромпроблемы. Вместе с тем, исследования, анализирующие российскую политику по добровольному переселению соотечественников на сегодняшний день не носят системного характера, чаще всего рассматривают частные или локальные вопросы регулирования этой новой для России разновидности миграции, что ещё раз подтверждает актуальность заявленной темы См., например, Посольство Российской Федерации в Узбекистане // http://www.russia.uz/, Генеральное консульство России в г. Ходженте, Республика Таджикистан http://www.consulrus.tj/ 66 См., например, Стенограмма круглого стола «Информационное обеспечение Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом: состояние, проблемы, перспективы», г.Кишинев, 1-2 ноября 2011 г. // http://www.bfro.be/ru/kruglyj-stol-po-problemaminformacionnoj-podderzhki-gosudarstvennoj-programmypereselenija.html?cmp_id=78&news_id=1591 67 См., например, Стенограмма круглого стола «Информационное обеспечение Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом: состояние, проблемы, перспективы», г.Кишинев, 1-2 ноября 2011 г. // http://www.bfro.be/ru/kruglyj-stol-po-problemaminformacionnoj-podderzhki-gosudarstvennoj-programmypereselenija.html?cmp_id=78&news_id=1591 65 диссертационного исследования. Необходимо признать, что в отечественной политической науке проблемы миграции исследованы недостаточно. Основной с массив исследований связан изучением социально- демографических, социально-экономических и социально-трудовых проблем миграции, а также её общетеоретических аспектов. Таким образом, на сегодняшний день отсутствует комплексное исследование, предметом которого стал бы анализ совокупности факторов, влияющих на реализацию Государственной программы по переселению соотечественников, эффективности механизма её реализации, на основе которого можно было бы сформулировать научно обоснованные выводы и рекомендации по совершенствованию российской политики в данной области. Эти обстоятельства познавательную и обусловили политико-практическую актуальность, научно- значимость данного исследования. Объектом государственная диссертационного политика по исследования добровольному является переселению соотечественников в Россию. Предметом исследования являются особенности государственной политики по добровольному переселению соотечественников из центральноазиатского региона. Цель исследования состоит в изучении особенностей реализации государственной соотечественников, политики по проживающих добровольному переселению за (центрально- рубежом азиатскомрегоине) и выработке на этой основе рекомендаций и предложений по повышению эффективности данного вида миграционной политики. Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих исследовательских задач: рассмотрение основных теоретических подходов к миграции как явлению; анализ эволюции понятия «соотечественник» в научно-экспертном сообществе и соответствующих нормативно-правовых источниках; выделение основных этапов в эволюции российской миграционной политики; определение роли и место Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников в государственной миграционной политике; изучение концептуальных основ Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников; выявление государственной основных политики тенденций в формирования отношении и добровольного развития переселения соотечественников; изучение основных социально-политических и иных выталкивающих факторов, влияющих на формирование миграциионных установок добровольных переселенцев (на примере центрально-азиатского региона); выявление проблем и противоречий механизма реализации Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников; определение основных путей и способов повышения эффективности в использовании миграционного потенциала из числа соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе. Теоретико-методологической основой исследования явились общенаучные методы, применение которых в контексте конкретных исследовательских задач позволило адекватно интерпретировать обширный эмпирический материал. Проблематика исследования обусловила необходимость использования системного анализа, с помощью которого проблема переселения соотечественников в Россию была рассмотрена в различных аспектах её проявления: сущности и содержания современной миграционной политики РФ, роли и места института переселения соотечественников, проживающих за рубежом, Государственной в миграционной программы по политике России;особенностей добровольному переселению соотечественников (2007-2012 гг.); особенностей реализации политики переселения с учетом региональной специфики (на примере центральноазиатского региона); социально-политических факторов и условий реализации государственной политики по переселению соотечественников в странах центральноазиатского региона; проблем и противоречий механизма реализации государственной программы по добровольному переселению соотечественников. В связи с необходимостью уточнения роли и места основных элементов данной миграционной политики использовался структурно- функциональный подход, в соответствии с которым были выделены три несущих компонента госполитики – иммиграционной политики, интеграционной политики и политики натурализации – в соответствии с которыми осуществлялся анализ проблемы. Метод проблему сравнительно-политического анализа позволил изучить переселения соотечественникв в Россию с учетом мирового и регионального опыта переселения данной категории мигрантов, выявления общего и особенного в этих процессах. Для изучения влияния социально-политических факторов и условий на процесс добровольного переселения использовались также методы эмпирической политологии и социологии: анализ статистических материалов, изучение документов и концептуальных подходов различных политологов и специалистов в области диаспоральной политики. Гипотеза исследования - эффективность госполитики добровольного переселения соотечественников предполагает не только отраженный механизм реализации на каждом из основных этапов (иммиграционном, интеграционном и натурализации), но и учета многофакторного воздействия при формировании миграционных установок кандидатов на переселение, предполагающего постоянный мониторинг и анализ. Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании роли и места госполитики по добровольному переселению в общей миграционной политике РФ, выявление основных тенденций её формирования и развития; изучении основных социальнополитических и иных выталкивающих факторов, влияющих на формирование миграциионных установок добровольных переселенцев (на примере центрально-азиатского региона); выявлении проблем и противоречий механизма реализации Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников; определении основных путей и способов повышения эффективности в использовании миграционного потенциала из числа соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе. Основные положения, выносимые на защиту: 1. Современная неоднородности нелегальной миграция миграционного на территорию потока, России, значительного в силу сегмента миграции, существенного воздействия на двусторонние отношения принимающей и отдающей стороны, приобретает всё более выраженный политизированный характер, влияя на изменение социальной структуры и статусных характеристик различных слоев и групп населения различных регионов. 2. Доминировавший до последнего времени инструментальный подход к миграционной политике как совокупности целенаправленных мер по регулированию миграционных потоков в настоящее время недостаточен. Современная миграционная политика, если она претендует на эффективность, должна включать, по мнению автора, проектирование и регламентацию действенной системы регулирования миграционных потоков и положения мигрантов (сфера ответственности иммиграционной политики); обеспечение условий для успешной интеграции мигрантов в местное сообщество (интеграционная политика); создание условий и законодательных процедур по предоставлению иммигрантам гражданства (политика натурализации). При этом опыт свидетельствует, что наибольшие сложности вызывает не политика приема, а решение задач интеграционной политики и политики натурализации. При формулировании государственной миграционной политики в обязательном порядке должен учитываться не только социокультурный, но и политический аспект, имеющий непосредственное отношение к региональной и национальной безопасности. 3. Эволюция современной миграционной политики России, пройдя ряд этапов, характеризовалась противоречивостью, безотлагательного определения институциональных основ, регулирования базовых трудным миграционных принципов, поиском потоков необходимостью а также оптимальной модели (беженцев, вынужденных переселенцев, трудовых мигрантов и др.). Это предопределило во многом реагирующий характер миграционной политики. 4. Формирование государственной политики по добровольному переселению соотечественников, взаимосвязанная с общей миграционной политикой, также характеризовалась сложностью и неоднозначностью в определении приоритетных подходов. Это было обусловлено, в первую очередь, новизной задачи и трудностями, сопряженными с формированием полноценного долгосрочного иммиграционного канала. Первоначально, в соответствующих программных документах, стратегической задачей России по отношению к соотечественникам за рубежом было заявлено содействие их добровольной интеграции в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре при сохранении собственной культурной самобытности. Длительное время занял процесс выбора, в качестве стратегического подхода, между репатриацией и добровольным переселением соотечественников, уточнения самого понятия «соотечественник». переселению В последующем соотечественников госполитика обусловливалась, по в добровольному первую очередь, социально-демографическими и экономическими соображениями с целью решения проблемы занятости, прежде всего, в восточных и дальневосточных регионах страны. В дальнейшем на первый план вышли социокультурный и политический аспекты. Выбор в пользу этой политики был обусловлен не только стремлением нейтрализовать деструктивные тенденции миграции, обеспечить «мягкое» вхождение мигрантов в социально-экономическое и правовое пространство принимающего общества, устойчивую адаптацию мигрантов к соответствующей социокультурной среде, но и в определенной степени гарантировать лояльность мигрантов к национальным интересам принимающей страны. 5. Реализация государственной политики по добровольному переселению соотечественников выявила её как сильные, так и слабые стороны, что сказалось на её недостаточной эффективности в первоначальный период реализации. Ряд просчетов были устранен в новой редакции государственной программы по добровольному переселению соотечественников, что позволило повысить её эффективность и придать ей бессрочный характер. 6. Несмотря на большое число соотечественников, включая этнических русских, покинувших страны центрально-азиатского региона в первые годы их независимости, здесь в настоящее время сохраняется значительный миграционный потенциал, включая возможных участников государственной программы по добровольному переселению. Согласно результатам социологических опросов, он представлен, прежде всего, людьми среднего или низкого достатка, но при этом с достаточно высокой профессиональной подготовкой (образование высшее или среднее специальное). При переезде в Россию почти половина респондентов хотели бы сохранить свою специальность, около трети готовы, в случае необходимости, освоить новую, более востребованную на местном рынке труда профессию. Помимо этнических русских, к соотечественникам, выражающим желание выехать в Россию, относит себя также значительное число представителей коренных этносов (в наименьшей мере, это характерно для Казахстана). 7. Устойчивым миграционным установкам русскоязычного населения способствуют многочисленные выталкивающие факторы. К их числу относятся: нестабильная внутриполитическая обстановка, сложные межэтнические, племенные и клановые отношения внутри центрально- азиатских республик; политический курс на приоритетное развитие титульных наций; соотечественников резким в снижением статусного социально-экономической сфере положения этих неуклонное сужение сферы применения русского языка стран; не только в государственно-политической, но и в образовательной сфере и на бытовом уровне на фоне крайне низкого уровня владения титульными языками русскоязычными, что лишает жизненной перспективы подрастающую молодежь из их среды; постепенной исламизацией общественной жизни, прежде всего, в Узбекистане и Кыргызстане. Теоретическая значимость исследования заключается в уточнении понятия «соотечественник», рассматриваемого в широком и узком смыслах, выявлении основных этапов эволюции российской миграционной политики, характеризующихся специфическими чертами, обосновании причин выдвижения в качестве приоритетной госполитики по добровольному переселению соотечественников, формулировании основных тенденций её формирования и эволюции, рассмотрении основных социально-политических и иных выталкивающих факторов, влияющих на миграционные установки соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе, обобщении итогов и уроков Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников с последующими рекомендациями по её совершенствованию. Практическая значимость. Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы государственными структурами России, в частности Федеральной миграционной службой и Министерством регионального развития, а также неправительственными (общественными) организациями, предметом ведения которых являются различные аспекты института добровольного переселения российских соотечественников. Материалы диссертации могут быть также использованы в дальнейших политологических, а также междисциплинарных исследованиях по данной проблематике, при подготовке учебных пособий политологического и социологического профиля, а также при чтении спецкурсов по актуальным проблемам современной миграционной политики России. Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры политологии и права факультета истории, политологии и университета и права Московского рекомендована к государственного защите. По теме областного диссертации опубликованы три статьи в журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов исследования, в частности: «Обозреватель», а также «Постсоветский материк». Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы. Глава первая. Теоретико-методологические государственной политики РФ аспекты по переселению соотечественников, проживающих за рубежом. 1 параграф. Сущность и содержание современной миграционной политики Российской Федерации. Выявление предполагает сущности и содержание миграционной политики предварительное рассмотрение основных теоретических подходов к миграции как к явлению. Этот анализ затруднен тем, что в понятие «миграция населения» различные исследователи вкладывают различный смысл. Количество определений «миграция населения» примерно столько, сколько и авторов этих определений. Например, исследователь В. А. Ионцев насчитал только в отечественных публикациях около 30 различных определений данного феномена68. Подобная ситуация характерна не только для отечественной науки. Несмотря на предпринимаемые мировым сообществом с 1901 г. попытки унифицировать показатели международной миграции населения, в международно-правовых документах также отсутствует единое, унифицированное определение этого феномена. В соответствии с наиболее распространенным подходом, под миграцией понимается «любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности, независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит – притягивающих или выталкивающих»69. Многоаспектная, сложная природа миграции предопределила то, что эта проблема составляет предмет исследований многих наук - социологии, демографии, экономической географии, исторической географии, географии населения, этнографии, экономики трудовых ресурсов и народонаселения, региональной экономики70. Длительное время основной приоритет в теоретическом осмыслении феномена миграции и миграционной политики принадлежал таким наукам как демография, экономическая наука и социальная география. Демографический подход предполагает изучение проблем миграции с точки зрения воспроизводства и сохранения человеческих популяций, их Понятие миграции. Причины миграции. Миграция населения. Международная трудовая миграция [Электронный ресурс]// Norge-info. 2009. URL: http://www.norge-info.ru/em/ (датаобращения: 29.06.2012). 69 Воробьева О.Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики//Проблемы правового регулирования ми-грационных процессов на территории Российской Федерации / Аналитический сборник Совета Федерации ФС РФ . – 2003. – № 9 (202). – С. 35–42. 70 Зинченко Н.Н. Миграция населения: Теория и практика международно-правового регулирования.– М.: Внешторгиздат, 2007. С.23 68 численности, половозрастной структуры и т.д., акцентируя внимание на проблемах демографической безопасности народов. В рамках демографического подхода относительно миграции и миграционных к настоящему времени процессов сложилсяряд получивших признание теорий и концепций, в частности, общей теории народонаселения, одним из основоположников которой является французский демограф А. Сови71, представляющая интерес, в том числе, для решения научных задач данного исследования. Общая теория народонаселения рассматривает миграцию населения как собственно демографический процесс, прямо воздействующий на воспроизводство населения через изменения в репродуктивном и эпидемиологическом поведении, его возрастно-половую структуру и другие показатели демографического развития. Миграция многогранное в рамках явление, данной имеющее концепции рассматривается экономический, как политический, географический и другие аспекты, оказывающее преимущественно косвенное воздействие на содержание и динамику демографического развития. Теория демографического перехода (В. Зелинский, ван де Каа, Ж.Кл.Шенэ и др72.) основывается на изучении изменений в миграционных А. Sauvy L'Europe et sa populations, P., [1954]; L'opinion publique, P., 1956; La nature sociale, P., 1957; La montee des jeunes, P., 1959; La bureaucratie, 2 ed., P., 1961 P., 1959; La bureaucratie, 2 ed., P., 1961; Les limit es de la vie humaine, P., [1961]; La prevention des naissances, P., 1962; Histoiree есonomique de la France entre les deux guerres, [v. 1, P., 1965]; в рус.пер. Отношени емежду демографией и социальными науками в капиталистическихс транах, "ВФ", 1957, №6; Постарение населения и омоложение общественных институтов, в кн.: Какое будущее ожидае тчеловечество? Прага, 1964. 72 . Zelinsky, W. The hypothesis of the mobility transition Geographical Review 61,1971,219-49.; Zelinsky, W. The demographic transition: changing patterns of migration//Conference on science in the service of life. IUSSP, Vienna, 1979. Каа Д. ван де. О международной миграции и концепции второго демографического перехода// Мир в зеркале международной миграции. М., 2002; Van de Kaa D.J. International Mass Migration: A Threat to Eureope's Borders and Stability? The Hague, 1996; 226. World population monitoring, 1997. Issues of international migration and development: selected aspects. Commission on population and development, United Nations, N.Y. 1997; Шене, Жан-Клод. Миграция как инструмент развития Текст/Жан-Клод Шене//Миграция и развитие: Сб. ст.//науч. серия: Международная миграция населения. Россия и современный мир / гл. ред. В. А. Ионцев. М.: Би Эль Принт, 2007. Вып. 20. С. 7-11. 71 процессах и демографической ситуации в связи с переходом от доиндустриальной к постиндустриальной экономике. теории утверждается, что в настоящее время речь предпосылок миграционного для третьего В рамках данной идет о созревании перехода, обусловленного формированием информационного общества в условиях глобализации и вызванных ею массовых перемещений населения. В свою очередь, концепция трехстадийности миграционного процесса разработанная российскими учеными Т.И. Заславской и Л.Л. Рыбаковским, позволяет проследить в общих чертах динамику миграционного процесса73. Непосредственно в миграционном взаимосвязанные стадии: в ходе процессе первой, формирование миграционной подвижности, то они выделяют исходной, три происходит есть потенциальными субъектами миграции принимается решение о перемещении; в рамках второй, основной, стадии, осуществляется процесс территориального передвижения. Третья, завершающая стадия, характеризуется степенью приживаемости (адаптации) мигрантов к новому месту жительства. Подобный подход рассматривает материальные и духовные интересы, стремления, установки, ценностные ориентации потенциальных мигрантов как важный социально-психологический фактор миграции, имеющий прямое отношение к мотивационному ряду мигрантов, в том числесоотечественников, проживающих за рубежом при формировании их установки на добровольное переселение. ЗаславскаяТ.И.Человек и его работа. М., Мысль. 1967; Заславская Т.И., Рыбаковский JI.JI. Процессы миграции и их регулирование в социалистическом обществе. СОЦИУС. 1978. № 8. С. 9.Рыбаковский JI.JI. Миграции населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987;Рыбаковский JI.JI. Миграция населения (вопросы теории). М.: ИСПИ РАН, 2003. С.117; Рыбаковский JI.JI. Миграционный потенциал. Понятие и критерии оценки // Социологические исследования. 2009. № 2. С. 29-36; Рыбаковский JI.JI. Межрайонные миграционные связи и их измерение//Теория и практика статистики. М., 1970; Рыбаковский JI.JI. Миграционные процессы: понятия, формы, виды и стадии. Миграция населения. Теория и практика исследования. М., 2001; Рыбаковский JI.JI. Миграция населения (выпуск 5) Стадии миграционного процесса. М., 2001; Рыбаковский JI.JI. Территориальные особенности народонаселения РСФСР (монография). М.: Статистика, 1976. 73 Важное методологическое значение имеет вывод этих ученых о том, что при относительно равных внешних условиях различные индивиды поразному оценивают целесообразность и привлекательность миграции.Это зависит от психологических особенностей личности, структуры ее интересов и ценностей, потребностей и установок, предполагающих неодинаковое отношение к одним и тем же условиям жизнедеятельности. Личностные особенности индивидов, которые в примерно одинаковых условиях приводят к дифференцированным решениям, рассматриваются в качестве субъективных факторов миграции, предполагая индивидуальный подход в работе с потенциальными мигрантами. Значимый вклад в понимании миграционных процессов вносит анализ социально-психологических факторов, к которым относят наличие или отсутствие родственных связей у мигрантов с представителями населения мест вселения и районов выезда, влияние миграционного процесса на социальную и социально-психологическую обстановку принимающего места, социально-психологические аспекты процесса адаптации к новым социокультурным реалиям. Несмотря на разнообразие научных подходов, с точки зрения демографии, миграционные движения в целом представляют собой совокупность всех территориальных перемещений населения, которые, в конечном счете, определяют характер расселения, плотность, сезонную и маятниковую подвижность населения. Данный научный подход в целом характерен также для географии народонаселения или социальной географии74. С точки зрения экономической науки, миграция предстает в качестве одного из важных регуляторов численности трудоспособного населения, катализатора перераспределения трудовых ресурсов в зависимости от уровня их квалификации, стимулирующего конкуренцию на рынке рабочей силы, Демография. Учебник / Под общ.ред. Н.А. Волгина. М.: Изд-во РАГС, 2003;Рязанцев С.В., Ткаченко М.Ф. Мировой рынок труда и международная миграция под ред. Волгина. М. Экономика, 2010. 74 способствующего тем самым её качественному изменению в соответствии с общественными потребностями. Это точки зрения придерживается А.Абалкин75, Г.С.Витковская76, Ж.А.Зайончковская77, А.В.Топилин78 и др. Особый интерес в этом отношении представляют работы Ж.А. Зайончковской и Г.С. Витковской, предметом научного интереса которых стали миграционные процессы из стран ближнего зарубежья. В последние десятилетия масштабы миграционных процессов, их меняющиеся структура и содержание обусловили необходимость новых теоретических подходов, в том числе междисциплинарных, позволяющих более адекватно раскрыть суть многоплановых политических и социальных процессов, относящихся к миграции населения. Это привело к расширению спектра научных исследований в данной области. В рамках социологического подхода (А. И. Кузьмин, Т.Н. Юдина и др.79.) основное внимание уделяется проблемам, связанным с миграционным Абалкин Л.И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение. Вопросы экономики, 1994, № 12, с. 4-13. 76 Витковская Г.С.(в соавт. с Тихоновым В.А.). Средняя Азия: миграционные процессы и социальные условия. // Всесоюзная научная конференция "Проблемы прогнозирования развития экономики СССР". ИНП РАН, М., 1991; Витковская Г.С.(в соавт. с Кочаряном А.В.). Внутренние вынужденные миграции как социальная проблема. // Мигpация населения / Ж.А. Зайончковская. Демография и социология. Вып. 3, ИСЭПН, М., 1992: 6182; Витковская Г.С. Вынужденные переселенцы из ближнего зарубежья: проблемы интеграции в российский социум//Мигpационныепpоцессы после pаспада СССР. Пpогpамма по исследованию мигpации, вып. V. / Ж.А. Зайончковская. М, ИНП РАН, РЭНД, 1994: 53-70; Витковская Г.С. Русские в ближнем зарубежье: Чем вызван этнический дискомфорт?//Российское обозрение,1994, 9: 14-16;Витковская Г.С. Беженцы в России//Российское обозрение, 1994, 18/19: 1-3; Витковская Г.С. Вынужденные мигранты: большинство переселяется вслепую//Российское обозрение, 1994, 33: 9-10 и др. 77 Миграция и демографический кризис в России/ под редакцией Ж.А. Зайончковской, Е.В. Тюрюкановой. М., 2010; Зайончковская Ж.А. Домой в Россию//ЭКО. 1993. №1.С. 81-88 и др.;Зайончковская Ж.А. Миграционные связи России после распада СССР//Миграционные процессы после распада СССР//Сб. статей. Программа по исследованию миграции вып.У. Под ред. Ж.А. Зайончковской. М., ИНП РАН, РЭНД. 1994. С.3 -46; Зайончковская Ж.А. Новая миграционные политика России: первые итоги//Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика/ под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова/Междунар. орг. по миграции, Федеральная миграционная служба России, ОБСЕ. М., Адамант. 2009, С. 73-117 и др. 78 СНГ: демографический потенциал, миграция, рынок труда/ А.В. Топилин. ИСПИ РАН. М., 2002; Топилин А.В. Общий рынок труда в СНГ // МЭ и МО. 1997. № 11-12 и др. 79 Кузьмин А.И. Основы демографии. М.: РУДН. 2003; Юдина Т. Н. Социология миграции [Текст]: учеб.пособие для студ. вузов / Т. Н. Юдина. М.: Академический проект, 2010; А.И. 75 поведением мигрантов, особенностями их социокультурному и этническому окружению. адаптации к новому При этом привлекающий либо выталкивающий потенциал территорий выбытия и прибытия, по мнению сторонников этого подхода, в значительной мере зависят от межличностных взаимоотношений, наличия сообществ мигрантов-земляков, родственных и дружеских связей, исторических традиций, отражающих прежний миграционный опыт этнической группы и т.п. С точки зрения социологического подхода, миграция представляет собой изменение социальной структуры и статусных характеристик различных слоев и групп населения государства или региона под влиянием социальных перемещений государственной или населения или административной его части границы за пределы на относительно зрения социологов, длительный срок. Миграционное поведение, с точки обусловливается взаимодействием между внутренней структурой личности (системой ее установок, ориентаций, интересов) и внешней средой80. При этом демографическое поведение может проявляться не только на уровне личности, но и отдельных групп, объединенных общим ценностным рядом. Вместе с тем, большая часть исследователей склонна трактовать демографическое поведение, в первую очередь, как поведение семьи или индивида, реже – малой группы или коллектива81. Подобная ситуация далеко не всегда обусловливается социальноэкономическими и политическими условиями в государствах проживания. Значительную роль играет степень доверия, а значит притягательность принимающей стороны, личный жизненный опыт и другие индивидуальнопсихологические характеристики. Антонов, В.М. Медков, В.Н. Архангельский, «Демографические процессы в России XXI века», Москва 2002; А.И.Антонов и В.А.Борисов "Динамика населения России и приоритеты демографической политики, М.2006 и др. 80 Корель Л.В. Социология адаптации. Вопросы теории, методологии, методики. Новосибирск, Наука, 2005. С.103. 81 ЛарминО. В. Методологические проблемы изучения народонаселения, М. 1974. Для различных категорий потенциальных мигрантов с учетом профессиональных, возрастных и иных различий характерны относительно устойчивые стереотипы поведения, которые необходимо учитывать при проведении соответствующей миграционной политики. Факторы и причины миграции в рамках социологического подхода подразделяются на негативные (выталкивающие) и позитивные (притягивающие). Однозначно выявить, какие именно из них определяют миграционное поведение, достаточно сложно. На стадии принятия решения наряду с факторами, формулирующими установку на переселение (выталкивающими), действуют и факторы, определяющие, куда конкретно, в какую страну, регион человек склонен переселиться (притягивающие). Если в принятии решения о переселении преобладает влияние первой группы факторов («уеду куда угодно, лишь бы не оставаться здесь»), то миграция определяется преимущественно действием выталкивающих факторов. Если же преобладает потребность переселиться именно в конкретный регион («уеду туда, что бы это ни стоило»), то решающими оказываются факторы притяжения. В свою очередь, в рамках юридического подхода (В.И. Мукомель, Э. А. Паин и др.) анализируется правовой статус различных категорий мигрантов; содержание норм международного и внутригосударственного права в миграционной сфере, особенности их правоприменения, регулирующих основные права мигрантов и возможности осуществления целенаправленной политики, защищающей интересы различных сторон миграционного процесса82. Мукомель В.И. Правовые основы и практика регулирования миграции в субъектах Федерации//Миграция. Вып.3.М., Гуманитарий, 2007; Мукомель, В. Демографические последствия этнических и региональных конфликтов в постсоветском пространстве / В. Мукомель. Центр этнополитических и региональных исследований. Режим доступа http://www.demoscope.ru /center/popul /popul22.html; Национальные меньшинства. Правовые основы и практика обеспечения прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в субъектах юга Российской Федерации. Под ред. Владимира Мукомеля, "Диполь-Т", М., 2003; Новые диаспоры. Государственная политика по отношению к соотечественникам и национальным меньшинствам в Венгрии, Украине и России. Под 82 Специфика государственной миграционной политики заключается в том, что она регулируется не только национальным законодательством, но и международно-правовыми обусловливает актами, сложность её что в определенной реализации и степени определенную непоследовательность. Международно-правовые миграции рабочей силы документы, между регулирующие странами внутри процессы интеграционных группировок, как правило, носят либеральный характер, тем самым нередко вступая в противоречие с национальными интересами принимающей стороны83. Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН, 1948 г. провозглашает свободный выбор места жительства и работы как основополагающее право человека. Однако реальные условия каждой страны диктуют выработку государственной миграционной политики, включающей комплекс законодательных, организационных и других мер, позволяющих регулировать въезд в страну и выезд из нее. В частности, в декабре 1993 г. Указом Президента было утверждено Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, ред. Владимира Мукомеля и Эмиля Паина, М., "Диполь-Т", 2002; Вынужденные мигранты в Центральной России. Правовые основы и практика регулирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации. Ред. В.Мукомель, Э.Паин, "Инфограф", М., 1999; Вынужденные мигранты на Северном Кавказе. Правовые основы и практика регулирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации. Под ред. В.Мукомеля и Э.Паина, "Инфограф", М., 1997; Вынужденные мигранты в государствах СНГ. Поиск согласованных решений в рамках Содружества. Под редакцией В.Мукомеля и Э.Паина, "Комплекс-Прогресс", М., 1997; Миграции в постсоветском пространстве: политическая стабильность и международное сотрудничество. Под ред. Дж.Азраэла, В.Мукомеля, Э.Паина, "Комплекс-Прогресс", М., 1997; Беженцы и вынужденные переселенцы в государствах СНГ: поиск решений в рамках Содружества. Материалы международной конференции. Под ред. В.Мукомеля и Э.Паина, "КомплексПрогресс", М., 1996; Беженцы и вынужденные переселенцы в государствах СНГ. Под ред. В.Мукомеля и Э.Паина, "Комплекс-Прогресс", М., 1996 и др. 83 . О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Рос-сийской Федерации: Федеральный закон от 18.07.2006 г. №109-ФЗ [Электронный ресурс] / Справочная правовая система КонсультантПлюс. 1997–2012. URL: http://demoscope.ru/weekly/knigi/zakon/zakon056.html (дата обращения устанавливающий порядок трудовой деятельности работников-иммигрантов на территории России, в том числе прибегая к ограничительным мерам84. Таким образом, с одной стороны, следование принципам открытой экономики требует от государства соблюдения принципа свободного перемещения трудовых ресурсов и населения, с другой – реальная социально-политическая и экономическая обстановка в стране заставляет применять определенные запретительно-ограничительные меры в этой сфере. Особое место в изучении сущности и содержания миграции и миграционной политики в последнее время занял политологический подход. Политико-государственная составляющая процессов миграции стала предметом изучения ученых-политологов и правоведов относительно недавно, с середины 1980-х годов85. В первую очередь, это было вызвано осознанием того, что изучение миграции в демографическом, социальноэкономическом, психологическом политических процессов, и иных аспектах, в отрыве от не позволяет в полной мере проанализировать влияние миграционной ситуации на национальную и региональную безопасность как страны исходы, так и страны-реципиента. В современной политической теории миграция как явление рассматривается преимущественно на основе двух подходов: с точки зрения общегосударственных интересов и как ситуационно-политический феномен. В первом случае речь идет о выявлении степени влияния миграционных потоков на функционирование политической системы государства в целом, систему внутри- и межгосударственных отношений, а также на политикоправовую культуру страны. В свою очередь, ситуационно-политическое измерение миграции предполагает анализ влияния различного вида миграций на политическую динамику внутри- и межрегиональной обстановки в конкретно-исторических условиях. Проблема миграции в России [Электронный ресурс]// Мигрант сервис. 2007. URL: http://www.migrator.ru/news/?id=98 (датаобращения: 28.06.2012). 85 Migration theory: taking across disciplines. Ed. by Caroline B. Brettell and James F.Hollifield., NewYork, 2000 84 В рамках второго подхода мигранты и их объединения рассматриваются в качестве политических акторов, принимающих, в той или иной степени, участие в политической жизни принимающей страны и одновременно являющихся объектом воздействия различных политических сил. Политологический подход исходит из того, что диаспорные сообщества и транснациональные сети мигрантов играют значимую роль не только в политическом процессе страны-реципиента, но и страны-исхода. Помимо соответствующего электорального поведения, объединения мигрантов, формирующиеся, прежде всего, на этнической основе, вовлечены в процесс лоббирования интересов страны происхождения, что выражается в финансовой и иного рода поддержке соответствующих политических партий, движений и неправительственных организаций принимающей стороны. Значимую роль они могут играть в степени конфликтогенности межнациональных процессов принимающих регионов. Однако наиболее транснациональной значима природы, в роль диаспоры, в силу социально-экономической её жизни принимающей стороны и страны-исхода. Финансовые средства мигрантов составляют значительную часть поступлений в государственную казну страны происхождения. Так, примерно две трети из более, чем миллиона молдавских гастарбайтеров в настоящее время трудятся в РФ, денежные переводы которых из-за рубежа составляют от 23% до 30% ВВП Молдавии и являются основной движущей силой потребления и роста молдавской экономики. В 2012 году молдавские гастарбайтеры прислали на родину $1,49 млрд. За первые 11 месяцев 2013 года молдавские гастарбайтеры перевели на родину через коммерческие банки около $1,45 млрд86. Любые соображениям, попытки ограничить принимающей стороны, экономическую по различным активность мигрантов, воспринимаются не только болезненно непосредственно мигрантской 86 http://regnum.ru/news/moldova. 14.01.2014. общиной, но и приводят к осложнению соответствующих двусторонних отношений, то есть принимают межгосударственный характер. Подобное неоднократно имело место в двусторонних отношениях России и Украины, а также Азербайджана, Молдовы, стран Центральной Азии и Прибалтики. В целом, как свидетельствует социологические опросы, находясь за пределами стран происхождения, мигранты - члены диаспоры, по-прежнему, сохраняют тесные ценностно-духовные и иные связи с родиной, разделяя характерные для нее социокультурные и политические установки и стереотипы поведения, что значительно затрудняет успех политики интеграции в различных её содержательных формах87. Подобное обстоятельство обусловливает необходимость проведения всесторонне продуманной государственной миграционной политики. Специфика миграционной политики в отечественной научной литературе определяется взависимости от соответствующего теоретикометодологического подхода к пониманию сущности политики как явления. В соответствии с одним из подходов, где основной акцент делается на управленческом аспекте этого социального феномена, политика и управление миграционными процессами миграционная представляют собой однопорядковые явления88. С точки зрения О.В. Лармина, Б.С. Хорева, В.М. Моисеенко, миграционная политика тесно связана с общенациональной политикой, политикой в области оплаты труда и другими аспектами регулирования политической и социально-экономической жизни страны89. Соответственно Б.С. Хорев под миграционной политикой понимает систему условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения. Схожие по смыслу формулировки можно найти и у других отечественных авторов, разделяющих данную позицию90. 87 St. Vertovec, The Political Importance of Diasporas, Migration Information Source, June 2005, http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?id=313 88 Ефимов Ю. Политическая миграциология. Ставрополь, 2005; Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика.М., 1987. 89 Миграционная подвижность населения в СССР. М.,1974. С.21,124. 90 См., например, Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, Подобная точка зрения зарубежных политологов, присуща также значительной части понимающих под миграционной политикой систему мер, регулирующих миграционный процесс. Данный подход находит отражение не только в научных трудах, но и в соответствующей нормативноправовой базе. Характерным примером в этом отношении является иммиграционная политика стран ЕС, которая основывается, главным образом, на контрольно-ограничительныхмерах, предполагающих, в том числе, депортацию иммигрантов91. В целом миграционной отличительной политики чертой является большинства определение ее формулировок через систему целенаправленных мер по регулированию миграционных процессов. С точки зрения автора, подобный сугубо инструментальный подход к определению содержания миграционной политики чрезмерно узок. Он не в полной мере отражает сложную противоречивую природу данного социального явления. Многоаспектность миграционной политики, с точки зрения автора, требует комплексного подхода к её изучению с учетом политической, экономической, правовой, финансовой и социально-психологической составляющих. В условиях, когда миграция представлена многими, все более усложняющими и взаимосвязанными разновидностями (беженцы, вынужденные переселенцы, трудовые мигранты, добровольные переселенцы и др.) государственная миграционная политика уже не может рассматриваться как своего рода «шлагбаум» на пути миграционных методикиисследования. Киев.1979. с.50; МиграционнаяподвижностьнаселениявСССР. М.,1974. С.122. 91 См., например, Stetter St. Regulation migration: authority delegation in justice and home affairs//Journal of European Public Policy, Vol. 7, 2000. P. 80-81; Гольдин Г.Г. Миграция населения: проблемы политико-правового регулирования Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук М., 2001. С.20; Потемкина О. «Европа граждан»//Европейский Союз. Путеводитель. М.,1998. С.120-127;И.П.Цапенко Союз «закрытых дверей” //Миграция № 3-4,1998. С.38-40;.Боровик М.А., Шемберко Л.В Современные миграционные процессы в Европе//Актуальные проблемы Европы. М., 1998. С.127-129;Паскуальде ла Парте Ф. Европа на пороге 21 века// Актуальные проблемы Европы. М., 1998. С.21-22. потоков92. Тем более,что эффективность подобной политики, как показывает практика, только снижается. Ограничительные меры в отношении нелегальной миграции, не первый год предпринимаемые в нашей стране, не привели к её нейтрализации. Как справедливо отметил по этому поводу Л.Л. Рыбаковский:«…кроме них (мер) она (миграционная политика) включает, например, разделяемые субъектом представления, идеи, цели, во имя которых осуществляется та или иная политика»93. В соответствии с таким подходом, миграционная политика представляет собой «систему общепринятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества»94. В структурно-функциональном плане миграционная политика должна представлять собой процесс согласования интересов государства в области регулирования миграций на федеральном и региональном уровнях с интересами мигрантов, местного сообщества,политико-экономических элит, партий и общественных институтов. Можно выделить и другие содержательные аспекты миграционной политики, сформулированные в ряде определений. Так, по мнению некоторых исследователей, «миграционная политика... есть продукт политической системы»95. Подобное определение не вызывает возражений, поскольку носит чрезмерно общий характер. Другой, юридико-социологический подход основывается на том, что«...миграционная 92 политика - это процесс взаимодействия Hollifield J. The Migration Crisis in Western Europe // Migration, Ethnicity, Conflict / K. Bade (ed.). Osnabruck: UniversitatsverlagRasch, 1996. P. 367-402. 93 Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. С.167. 94 Тамже. 95 European immigration policy: A comparative study. Ed. by Hammer T. Cambridge Univpress, 1985. междугосударствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты, прекращая быть членами одного общества, становятся членами другого»96. В этом определении выявлен важный фактор, влияющий на содержание миграционной политики, поскольку последняя в значительной степени от состояния межгосударственных отношений в этой сфере. По мнению автора, исходя из многомерности миграционной политики, для её рассмотрения целесообразно использовать как широкий, так и узкий подходы. Широкий подход к сущности и содержанию миграционной политики предполагает, что она является одним из важных направлений государственной политики и определяется целями, которые преследуются государством в данной сфере; основывается на государственной доктрине или концепции регулирования миграционных процессов; неразрывно связана с проводимой экономической, социальной, демографической, национальной, культурной политикой как страны исхода, так и страны-реципиента; разграничивается на реальную и декларируемую, при этом декларируемая (официальная) политика, в силу недостаточной разработанности соответствующего механизма реализации может в значительной степени отличаться от реальной, как отличается возможность от действительности. В узком, инструментально-прагматическом смысле под миграционной политикой, на взгляд автора, следует понимать систему мер, направленную на изменение численности, состава, направления движения, расселение мигрантов,а также процесс интеграции мигрантов в принимающем обществе. При этом миграционная политика предполагает применение не только прямых методов, регулирующих объем и структуру миграционных потоков, но и косвенных, призванных сформировать благоприятный миграционный климат. См.:Zolberg A.R. The next waves: migration theory for a changing world//IMR.23(3)/ 2001.P.403-430. 96 В состав регулирующего инструментария миграционной политики могут входить различные компоненты, среди которых - качественные требования к иностранной рабочей силе; наличие сертификата об образовании; стаж работы по специальности, возрастной ценз; состояние здоровья, ограничения личностного характера (по признаку уголовного преследования или нежелательной политической принадлежности), квотирование импорта рабочей силы, введение финансовых и временных ограничителей, явные запреты на занятие иностранцами тех или иных должностей и др. В свою очередь, косвенные методы регулирования этой сферы могут включать банковскую политику поощрения валютных переводов из-за рубежа; предоставление льгот по валютным вкладам (более высокий процент по депозитам, освобождение депозитов от налогов, льготные почтовые и телеграфные тарифы на инвалютные переводы и т. д.); формирование благоприятной административной и социокультурной обстановки в местах приема. Этим перечнем содержание миграционной политики, естественно, не исчерпывается. Констатируя сложность инеоднозначность задач миграционной политики, французский демограф К. Коданьоне справедливо отмечал: «Иммиграция находится на перекрестке двух весьма различных политических семантик: основанной на экономических или функциональных проблемах и основанной на культуре, самобытности и традиции» 97. Такой подход предполагает, что при формулировании миграционной политики в обязательном порядке должен учитываться социокультурный и социальнопсихологический аспекты, в огромной степени влияющие на «приживаемость» мигрантов на новом месте. В связи с этим уточнение ведущих параметров миграционной политики предполагает использование структурно-функциональногоподхода, Коданьоне К. Миграционная политика как планирование наугад // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России. М.2002 С.8-26. 97 в соответствии с которым в её составе выделяют три несущихкомпонента или направления – иммиграционную политику, интеграционную политику и политику натурализации. Иммиграционная политика призвана регулировать вопросы предоставления мигрантам права на постоянноеместо жительства, контроля за нелегальной иммиграцией, социального обеспечения легальных иммигрантов. К ведению интеграционной политики, в свою очередь, относятся проблемы адаптации и последующей инкорпорации иммигрантов (в первую очередь, с иной этнической,расовой и религиозной «укорененностью») в социокультурную среду принимающей страны. Что касается политики натурализации, то она связана с условиями и формально-правовой процедурой предоставления гражданства легальным иммигрантам. По мнению исследователя В.И. Мукомеля, иммиграционная политика,политика интеграции и политика натурализации настолько тесно связаны, что их можно рассматривать как последовательные стадии политики приема, обустройства и трансформации вчерашнего мигранта в полноправного члена принимающего сообщества98. Практика подтверждает, что только совокупная реализация этих трех направлений способно обеспечить миграционной политики в целом. эффективность государственной При этом опыт свидетельствует, что наибольшие сложности вызывает решение задач интеграционной политики. Многочисленные социологические опросы населения принимаюшей стороны устойчиво демонстрируют, что социальная дистанция между мигрантами и принимающей средой в России, несмотря на предпринимаемые усилия,сохраняется. Мигранты и коренные жители России, по-прежнему, стремятся обособиться друг от друга, создать собственные социокультурные ареалыв регионе, городе, населенном пункте. Мукомель В.И. Миграционная политика России. Постсоветские контексты. 2005. С.258. 98 Так, по данным VI этапа Мониторинга социальной сферы России99, 44,6% опрошенных респондентов высказали мнение, что мигрантов следует привлекать только на временную работу, примерно столько же (43%) – не привлекать вообще. Допуская для себя возможность видеть мигрантов в качестве дешёвой рабочей силы, большинство россиян не желает принимать их в качестве соотечественников, граждан своей страны. Так, по данным упомянутого мониторинга, 72,6% опрошенных ответили, что не хотели бы, чтобы мигранты получили постоянное место жительства в России. Это означает, что в случае дальнейшей неэффективности интеграционной политики, мигранты будут вынуждены самоизолироваться в анклавных поселениях в местах проживания, постепенно вытесняя оттуда коренное население. Следствием этого станет хроническая конфликтогенность политической и социально-экономической обстановки в конкретном ареале и регионе100. О том, какое значение имеет интеграционная политика в рамках миграционной политики можно судить по опыту Германии, которую после вступления в силу закона о миграции (2005 г.) можно, в полной мере, рассматривать как страну мигрантов. По некоторым данным, толькоза последние сорок лет в Германию въехало более 30 млн. человек101. Столь массовый масштаб миграции вынудил правительство ФРГ проводить активную интеграционную стабильности в различных политику аспектах для этой поддержания проблемы. порядка По и мнению уполномоченной по делам иностранцев М. Бёмер, главной задачей федерального правительства в сложившихся условиях является не просто Носкова А.В. Миграция в Россию: угрозы и последствия [Электронный ресурс] // Институт демографических исследований. 2008. URL: http://www.demographia.ru/articles_N/index.html?idR=44&idArt=1485 (дата обращения: 21.06.12). 99 100 101 Там же. http://vk.com/topic-40342531_26865281 адаптация, а максимально возможная интеграция миллионов членов семей мигрантов в германское общество102. В свою очередь, миграционная ситуация во Франции, в том числе в связи с неэффективностью проводимой ранее интеграционной политики, обусловила её чрезмерно политизированный характер. В конечном счете, это привело к необходимости расширения перечня ограничительных мер для мигрантов. В последние годы трудовая миграция в эту страну резко ограничена: въехать во Францию по рабочей визе можно только при условии, если никто из французских граждан не претендует на соответствующую вакансию. «Жесткую» форму во Франции приняла также интеграционная политика. Иностранцы, желающие получить 10-летний вид на жительство, обязаны подписать т.н. «интеграционный контракт», предполагающий, среди прочего, владение французским языком и основами французской культуры. Проживший более 10 лет в стране иммигрант-нелегал более не сможет автоматически получить вид на жительство, как было ранее103. Ужесточены также меры по борьбе с нелегальной иммиграцией, что предполагает, в том числе, усиление ответственности работодателей, пользующихся трудом миграционной политики нелегальных Франции мигрантов. предусматривает Общая практика высылку любого нелегально находящегося на её территории иностранца. Тем не менее, проблема миграции во Франции, как уже упоминалось, не утратила своего политического характера. Крайне правые политические силы настаивают на том, что иммиграция представляет собой угрозу для национальной безопасности, её устранение предполагает массовую депортацию лиц, не имеющих французского гражданства. Умеренно правые Конституция ФРГ [Электронный ресурс]. URL: http://www.uznal.org/constitution.php (дата обращения: 10.06.2012). 103 Обичкина, Е. О. Франция на рубеже XX–XXI веков: кризис идентичности / Е. О. Обичкина. – М.: МГИМО (У) МИД России, 2003. С. 62; mmigration: la nouvelle politique franзaise// http://www.parisiensduboutdumonde.fr/; Современная демографическая политика: Россия и зарубежный опыт/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. – 2005. – № 25 (277) // http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2005/vestniksf27725/vestniksf277-25000.htm 102 придерживаются мнения, что приоритет следует отдавать совершенствованию пограничного контроля и борьбе с нелегальной миграцией. С их точки зрения, в первую очередь, необходимо совершенствовать систему интеграции легально проживающих иностранных гражданство французское общество. Либеральный подход к проблеме миграции в политическом дискурсе Франции в значительной степени утратил свои позиции. Зарубежный опыт свидетельствует, что концентрация усилий на каком-либо одном направлении миграционной политики, не принесет ожидаемого результата. Эффективность миграционной политики предполагает сбалансированную совокупную реализацию иммиграционной политики, политики интеграции и политики натурализации, что напрямую зависит от согласованности концептуальных основ, целей, задач и приоритетов каждого из этих направлений, четкости и непротиворечивости соответствующей нормативно-правовой базы и отлаженности механизма их реализации. Разработка подобного механизма, как показывает практика, уже на стадии планирования представляет значительную сложность. Механизм реализации миграционной политики, на основе целевого критерия, можетбыть иведомственным представлен уровнями. Стратегические политикиопределяютсяполитическим конкретизируются, тактическом принимают уровне соответствующих стратегическим, цели руководством прикладной миграционной согласительных оперативным страны. характер политики, миграционной на где процедур Они оперативнона основе формулируются межведомственные задачи по реализации приоритетов государственной миграционной политики в конкретных регионах. В свою очередь, ведомственный уровень миграционной политики отвечает за предметно-практическое воплощение правительством целей и задач миграционной политики. одобренных Таким образом, создание механизма миграционной политики предполагает проектирование и регламентацию действенной системы регулирования миграционных потоков и положения мигрантов (сфера ответственности иммиграционной политики); обеспечение условий для успешной интеграции мигрантов в местное сообщество (интеграционная политика); создание условий и законодательных процедур по предоставлению иммигрантам гражданства (политика натурализации). Помимо социокультурного аспекта (который, при определенных условиях, может принять политический характер), при формулировании государственной миграционной политики в обязательном порядке должны учитываться чисто политические аспекты миграционной политики, имеющие непосредственное отношение к региональной и национальной безопасности. Мигранты, являясь представителями инокультурной среды, неизбежно вносят социальную дисгармонию в принимающем регионе, нередко способствуют криминализации экономики и политики (вовлекаясь в её «теневую» сферу, а также лоббистскую деятельность),осложняют сферу межнациональных отношений, что, при определенных условиях, может быть использовано в дестабилизирующих политических целях. Наиболее активная часть мигрантов, натурализуясь, внедряется во властные структуры и правоохранительные органы принимающей стороны, сохраняя при этом традиционные связи с диаспорой, интересам которой отдается предпочтение при разрешении различного рода конфликтных ситуаций. В подобных условиях приоритетом государственной миграционной политики является не просто привлечение, руководствуясь исключительно экономическими соображениями различных категорий мигрантов, а, прежде всего, тех, кто, при наличии соответствующей профессиональной квалификации, был бы, как минимум, ценностно-нейтрален к национальным интересам принимающей стороны. Актуальность этой задачи для России обусловливается тем, что формирование миграционной политики страны осуществлялось в крайне сложных условиях. Распад СССР инициировал прежде неизвестные длянашей страны массовые перемещения людей, несопоставимые по масштабам и остроте порождаемых проблем с традиционными миграциями советского времени, мотивированными преимущественно экономическими причинами. За пределами РФ в одночасье оказалось около 25 млн. соотечественников104. Перемещения постсоветского времени были вызваны, прежде всего, межнациональными дискриминацией конфликтами, русскоязычного а также населения в набирающей бывших силу советских республиках поэтническому, конфессиональному, языковому и иным признакам. Возвратное, практически неконтролируемое движение мигрантов потребовало принятие срочных мер в сфере регулирования миграционных процессов, разработки основ соответствующего законодательства. За относительно короткий период российская миграционная политика прошла несколько неоднозначных, во многом своем становлении и развитии. противоречивых, этапов в С известной долей условности в этом процессе можно выделить ряд этапов. Первый этап (1992-1994 гг.) сопровождался массовыми потоками беженцев и вынужденных переселенцев, что потребовало безотлагательного определения базовых принципов миграционной политики, а также создания её институциональных основ. Ситуация усугублялась тем, что массовая миграция этого периода была вызвана, прежде всего, политическими причинами, что неизбежно придавало формирующейся миграционной политики ограничительно-запретительную направленность, а это неизбежно входило в противоречие с гуманитарными аспектами миграционных 104 http://www.rg.ru/2013/02/13/peresenie.html процессов, конституируемых международно-правовыми актами. Люди в экстренном порядке переселялись в Россию, стремясь избежать политических преследований, притеснений по этническому и религиозному принципу, дискриминации основных прав и свобод, разрушительных последствий вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве и на территории самой России (Таджикистан, Узбекистан, Киргизия, Грузия, Чечня и др.). Фактически миграция в этот период приняла форму слабо регулируемой эвакуации, без сколько-нибудь значимой материальной или организационной помощи от принимающей стороны. С точки зрения общепринятой классификации миграционных процессов, это была принудительная миграция, включающая, прежде всего, вынужденных переселенцев и беженцев. Отличительной её особенностью являлсяпреимущественно этнический характер (преобладающий процент мигрантов был представлен русскоязычным населением), что позволяет отнести её также с известной мерой условности к «этнической миграции», которая позже стала сопровождаться набирающей силу экономической (трудовой) миграцией представителей титульных наций из постсоветских республик. Впервые основные направления миграционной политики РФ были сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», одобренной Постановлением Совета Министров Российской Федерации от 18 мая 1992 г105. Программа содержала краткий анализ миграционной ситуации, экспертный прогноз ее развития, формулировала основополагающие принципы миграционной политики, намечала некоторые практические меры. Характерной её чертой являлось то, что она являлась одновременно и средством формирования миграционной политики, и инструментом её реализации. Двумя основными разновидностями мигрантов, 105 http://www.alppp.ru/law/konstitucionnyj-stroj/naselenie/10/postanovlenie-pravitelstva-rf-ot-18-05-1992-327.html к которым была адресована эта Программа, как уже отмечалось, были вынужденные переселенцы и беженцы. В соответствии с международно-правовыми стандартами, вынужденный переселенец в принимающем государстве может рассчитывать на помощь в индивидуальном жилищном строительстве, получениесоциальной помощи, устройстве детей в государственные школы и детские дошкольные учреждения. Подобные меры Программой, однако, не предусматривались. Закон «О вынужденных переселенцах» РФ №45301-1 был принят лишь 19 февраля 1993 года106, вследствие чего значительная часть переселенцев оказалась без существенной помощи в критический период их жизни. Одновременно с законом о вынужденных переселенцах 19 февраля 1993 года был принят Закон о беженцах» №4528-1107. В соответствии с юридическим критерием беженцем признавалось лицо, гражданином Российской Федерации, оставившее не являющееся страну прежнего проживания из-за преследований по признакамрасовой, национальной, этнической принадлежности, вероисповедания,гражданства, политических убеждений и т.п. и прибывшее на территорию России. Беженцы, по сравнению с вынужденными переселенцами, могли рассчитывать на значительно меньший по объему пакет социальных льгот и преференций: бесплатное перемещение и обустройство в центры временного размещения; предоставление включающихконсультирование различных по адаптационных различным вопросам программ, социальной направленности; получение помощи в социальной адаптации в местах временного или постоянного расселения и др. Помимо принятия основополагающих законов о беженцах и вынужденных переселенцах, в этот период была такжепринята «Федеральная миграционная программа на 1994–2002 гг.» (ФМП), утвержденная Указом 106 107 http://base.garant.ru/10105693/ http://base.consultant.ru/cons/cgi/online Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. №1668108. Программой впервые вводился институт иммиграционного контроля, в какой-то степени упорядочивший массовое неорганизованное перемещение людей на территорию страны. Однако в силу своего первоначального несовершенства ФМП неоднократно корректировалась, уточнялась и утверждалась постановлениями Правительства Российской Федерации на последующие краткосрочные периоды вплоть до 2001 г. Положительную роль в формировании миграционной политики сыграло то, что Россия взяла на себя ряд международно-правовых обязательств в миграционной сфере, присоединившись к основным соглашениям ООН в области прав человека. Так, 13 ноября 1992 г. был принят Закон о присоединении Российской Федерации к Конвенции Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) 1951 г. «О статусе беженцев»109 и Протоколу 1967 г., касающегося статуса беженцев110. Были заключены также межправительственные соглашения о регулировании процессов переселения и защите прав переселенцев в рамках СНГ.С целью упорядочения миграционной политики РФ заключила в этот период международные соглашения по вопросам добровольного переселения и защиты прав переселенцев с десятью государствами, входившими ранее в состав СССР. В этот период было заключено 11 двусторонних международных соглашений с государствами СНГ, а также рядом других государств: 3 межгосударственных соглашения - с Таджикистаном, Туркменистаном, Украиной и 8 межправительственных соглашений - с Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Киргизией, Латвией и Эстонией. Было также разработано и подготовлено к подписанию соглашение с Республикой Молдова. Однако ряд из этих соглашений так и не был ратифицирован, действие 108 См., например: «Федеральная миграционная программа на 1994–2002 гг.//Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 18. Ст. 1855. 109 http://voluntary.ru/dictionary/949/word/upravlenie-verhovnogo-komisara-on-po-delam-bezhencev 110 http://www.unhcr.ru/fileadmin/files/docs/Documents/. pdf других прекращено, что значительно осложнило межгосударственное регулирование миграционных процессов. В частности, не вступили в силу соглашения с Грузией, Таджикистаном и Эстонией. В конечном итоге, из вступивших в силу соглашений реально «заработали» только четыре - с Латвией, Киргизией, Туркменистаном и Арменией. В этих государствах были открыты представительства Федеральной миграционной службы России, уполномоченные выдавать удостоверения переселенца111. Тем не менее, подписанныесоглашения, заключенные Российской Федерацией на международном и межгосударственном уровнях в 1990-е гг., заложили основу для регламентации процессапереселения в страну вынужденных переселенцев, установив минимум социально-экономических гарантий прав вынужденных переселенцев. Значительную роль в этой связи сыграло заключение международного Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов в странах СНГ (1994 г.)112. Соглашение предоставило вынужденным переселенцам право беспошлинно перевозить багаж и получить натурализационный статус вне квоты, при наличии жилья. Последнее, однако, стало серьезным препятствием для натурализации вынужденных переселенцев в связи с большими трудностями при решении жилищного вопроса. В целом принятая в этот период законодательная база, а главное – возможности государства по принятию переселенцев явно не соответствовали масштабу миграционных процессов. Не было достигнуто единства позиций в отношении понятия «переселенец». Если в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Республики Армения о регулировании процесса добровольного переселения (Москва, 29.08.1997) под «переселенцем» понимался гражданин государства одной из сторон, См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 (с изм. от 21.12.05) «Вопросы Федеральной миграционной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3150. 111 112 www.kadrovik.ru/docs/08/soglashenieot15.04.94.htm добровольно покидавший территорию государства постоянного проживания и переезжавший на постоянное место жительства на территорию государства своего гражданства, то Правительством в Соглашении между Правительством РФ и Кыргызской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Бишкек, 1995)113 использовался широкий подход к определению понятия «переселенец». Под переселенцем понималось лицо, добровольно покидающее государство своего постоянного проживания и переезжающее на постоянное место жительства на территорию другого государства. Соответственно, если в первом случае основополагающим признаком переселенца являлось наличие у лица гражданства государства, в которое осуществляется переселение, то во втором случае такой признак не был отнесен к числу обязательных, что значительно расширяло круг лиц, подпадающих под действие соответствующего соглашения. Принятые меры, тем не менее, позволили в определенной степени упорядочить процедуру принятия и оформления вынужденных переселенцев. Способствовала этому утвержденная (но далеко не везде реально действующая) система помощи этим категориям мигрантов, а также создание сети неправительственных организаций, ориентированных на работу с переселенцами (международное общественное движение содействия мигрантам и их объединениями «Форум переселенческих организаций», правозащитный центр «Мемориал» и др.)114. Последние, в меру своего ограниченного потенциала, пытались облегчить положение как вынужденных переселенцев, так и фактических беженцев, претерпевавших в этот период не только материальные издержки, но и существенные психосоциальные последствия негативного характера, которые выражались, прежде всего, в неизбежной деформации социальной идентичности человека, обусловленной болезненным разрывом прежних социальных связей и необходимостью, ради 113 114 online.zakon.kz›Параграф-www›?doc_id=30232195 http://www.rusprofile.ru/id/906761; http://vk.com/pcmemorial выживания, воссоздавать их на новом месте. Таким образом, государственная миграционная политика России на этом этапе формировалась, прежде всего, путем создания административноуправленческой миграционных системы, разработки и реализации конъюнктурных программ, частично финансируемых из федерального бюджета. Принципиальной особенностью этого периода было то, что в эти годы была разработана и утверждена нормативно-правовая миграционных процессов, регулирующая, в первую очередь, основа вопросы гражданства, выезда и въезда, условий пребывания в принимающей стороне; определены статус беженца и вынужденного переселенца; права и обязанности лиц, получивших этот статус, а также ряд других. Трудности становления новой государственности в России обусловили то, что в принятых нормативно-правовых актах далеко не все проблемы миграционной политики были зафиксированы и Правовое регулирование миграционных процессов во многом решены. носило реагирующий, а, значит, ограниченный, не всегда продуманный характер. Соответствующие миграционные программы, за исключением утвержденной Правительством РФ в ноябре 1994 г. межведомственной программы мер по регулированию миграции научных и научно-технических кадров, а также ряда программ в помощь беженцам и вынужденным переселенцам115, как правило, носили чрезмерно общий, не конкретно- целевой характер. В основном они определяли лишь основные направления развития миграционной ситуации в Российской Федерации, без четкой разработки механизма её реализации. Основной объективной причиной подобного положения было то, что Россия в короткий исторический срок из закрытого государства трансформировалась в активного участника международных миграционных процессов. См., например: Федеральная целевая программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» на 1996-1997 годы (Утв. Указом Президента РФ от 18.08.94 № 1696 «О Президентской программе «Дети России»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 17. Ст. 1955. 115 Трудовая миграция, прежде всего, её нелегальная составляющая, породила массу проблем, создавая почву для злоупотреблений, коррупции, преступности и конфликтов на межнациональной основе. Второй этап эволюции российской миграционной политики, на взгляд автора, охватывал период с 1995 по 2001 годы. Этот период протекал в относительно благоприятных условиях определенной стабилизации межнациональной обстановки в СНГ (за исключением, вооруженного конфликта на территории России, в Чечне) и снижения числа беженцев и вынужденных переселенцев, что позволило в более спокойной обстановке, с учетом накопленного опыта, заняться дальнейшим уточнением институциональных и правовых основ миграционной политики. Законодательная база, регулирующая миграционную политику, была значительно обновлена и расширена. Была предпринята попытка придать миграционной политике плановый, предметно-целевой характер. В 1996 г. была принята пятилетняя Федеральная миграционная Программа на период с 1996 по 2000 гг.116, а также Федеральная целевая Программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев»117 в рамках Президентской Программы «Дети России» сроком действия до 2000 г. В этот период властные структуры РФ (при поддержке научноэкспертного сообщества) постепенно приходили к выводу о предпочтительности переселения соотечественников, проживающих за рубежом (по сравнению обусловливалось степенивосстановить не с другими только историческую категориями мигрантов). стремлением в справедливость по Это определенной отношению к соотечественникам, оказавшимся за пределами родины не по своей вине, но, прежде всего, социально-экономическими и политическими соображениями. Предполагалось, что соотечественники, среди которых было значительное число 116 117 высококвалифицированных специалистов, http://www.bestpravo.ru/rossijskoje/di-gosudarstvo/w8g.htm http://www.zakonprost.ru/content/base/part/143150 в свое время командированных для развития промышленного потенциала национальных республик, не успели утратить ценностно-духовных связей с родиной, что в определенной степени гарантировало их «мягкое» вхождение в политикоэкономическое пространство России. Подобной установки придерживались также отдельные субъекты Российской Федерации. Так, руководством Татарстана была инициирована собственная программа этнической репатриации, нацеленная на массовое возвращение на историческую родину татар, оказавшихся на территории различных стран СНГ. Специально для переселенцев в республике были заложены профильные поселки. В последующем обустройство поселков и строительство домов осуществлялось на совместной основе - за счет ФМС, местных бюджетов и самих репатриантов. Что касается других субъектов Российской Федерации, то самостоятельных усилий по привлечению соотечественников здесь не предпринималось, тем более принятия на себя конкретных обязательств по их обустройству мигрантов в местах расселения. В целом особенностью второго этапа было дальнейшее уточнение и совершенствование российской миграционной политики, где постепенно одним из ведущих направлений становилось добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом. Вместе с тем, в избранном приоритете миграционной политики первоначально преобладал экономоцентрический подход, обусловленный необходимостью преодоления ряда негативных тенденций в социальноэкономической и демографической сферах страны. Это обусловливалось тем, что уже в первые постперестроечные годы в России не оказалось «излишнего» населения, за исключением ряда республик Северного Кавказа и юга Сибири. Так, по оценкам экспертов, высоким переселенческим потенциалом обладали и обладают только Дагестан и Чечня, где тот составляет несколько сот тысяч человек трудоспособного возраста118. Однако перемещение этой категории мигрантов в регионы традиционного проживания русскоязычного населения, в силу объективных причины, вело к росту социальной и межнациональной, в конечном счете, политической напряженности. Иностранная трудовая миграция, как свидетельствовала практика, вызывала схожие последствия. Не случайно, властные структуры наиболее привлекательных регионов страны настаивали на необходимости замены иностранных работников россиянами «из глубинки»119. Это было обусловлено тем, что более 60 % трудовых мигрантов являлись неквалифицированными работниками с плохим знанием русского языка. Заняв трудовую нишу в таких сферах как строительство, транспорт, сельское хозяйство, они быстрообразовывали замкнутую общину, характеризующуюся, в связи с неблагоприятными жизненными условиями, повышенной криминогенностью. Внутренняя миграция из русскоязычных регионов не могла решить полноценно проблему занятости. Объектом притязаний внутренних мигрантов являлись лишь несколько регионов, прежде всего, Москва и Московская область, Санкт-Петербург. Эти города и ареал стали центростремительными центрами миграционной активности, прежде всего, для мигрантов из регионов Южного, Приволжского, Уральского, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, которые в связи с этим стали испытывать дефицит трудовых кадров. Так, миграционные оттоки Сибирского региона и Дальнего Востока составили за 1990–2002 гг. 1,7–1,8 млн. человек, в последующие годы отток, по данным статистики, был на уровне 50 тыс. в год, т.е. суммарный отток превысил 2 млн. человек. Предполагается, что в период 2010–2025 гг. он составит еще около 1,2 млн. Вишневский А. Демографические изменения и экономика[Электронный ре-сурс]. URL: www.hse.ru/data/2012/03/06/1223345530/Tema431.doc(дата обращения: 23.06.2012). 119 Елков И. Вместо иностранных гастарбайтеров столица призовет безработных из глубинки // Российская газета. – 2009. – 2 апреля. 118 человек120. Подобная тенденция наблюдалась при общем снижении внутренней миграционной активности в стране. За счет изменения структуры населения в пределах трудоспособного возраста (сокращение доли молодежи) миграционная активность населения снизится к 2025 году еще на 9 %.121 По мнению экспертов, подобная направленность миграционного перемещения в краткосрочной перспективе сохранится122. Данный вектор внутренней миграции обусловлен не только социально-экономическими факторами, но и неблагоприятной экологической обстановкой, суровыми климатическими условиям и стихийными бедствиями, присущими вышеназванным регионам. В подобных условиях решение проблемы заселенности регионов Дальнего Востока и Сибири приобретает не только экономическое, но и политическое значение с точки зрения обеспечения различных аспектов национальной безопасности. На фоне оттока русскоязычного населения, в регионах Дальнего Востока и Восточной Сибири наблюдается устойчивый приток китайской миграции. В настоящее время здесь сформировалась значительная по численности китайская диаспора, которая, при наличии соответствующих условий - прежде всего, ослаблении российской государственности - может приобрести черты ирреденты. Организационной основой жизнедеятельности китайской общины в данном регионе являетсят.н. «деловая сеть зарубежных китайцев», представляющая собой разветвленную торгово-экономическую структуру с соответствующими Мкртчян Н. Миграция в России: западный дрейф [Электронный ресурс]// Демоскоп Weekly. 2005. №185–186. URL: http://demoscope.ru/weekly/2005/0185/tema01.php(дата обращения: 23.06.2012). 121 Карачурина Л.Б. Демографические и социально-экономические факторы динамики миграционной активности населения России: современная ситуация и перспективы / Научные труды: ИНП РАН // гл. ред. А.Г. Коровкин. – М.: МАКС Пресс, 2008. – С. 571– 604. 122 Межрегиональная миграция в России [Электронный ресурс]// Госбук. 2011. URL: http://www.gosbook.ru/node/20251 (дата обращения: 4.06.2012). 120 каналами воздействия на властные структуры региона пребывания123. Отличительным признаком функционирования хуацяо является замкнутый, анклавный характер и тесная связь с родиной. Это предопределяет то, что решая в принимающей стране свои социально-экономические и финансовые проблемы, хуацяо, в конечном счете, ориентированы на лоббирование национальных интересов Китая в стране пребывания. В создавшихся программа условиях переселения приоритетное значение соотечественников, которой, приобретала однако, в предшествующие годы уделялось остаточное внимание в миграционной политике. Выступая на Конгрессе соотечественников, проживающих за рубежом (Москва, 11-12 октября 2001 г.) Президент РФ В.В. Путин подчеркнул, что за десять лет в работе с российской диаспорой за рубежом было сделано недопустимо мало, и причина тому, по его словам, не только в объективных факторах, но и в «очевидных недоработках со стороны государства»124. Первые регламентирующие диаспоральную политику постсоветском пространстве нормативные правовые акты, на были приняты еще в 1994 г. Ими стали Указ Президента России от 11 августа №1681 «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»125 и постановление Правительства РФ от 31 августа №1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом», утвердившее основные направления государственной политики РФ в отношении соотечественников за рубежом (далее - Основные направления)126. Важным положением Указа Президента стало образование Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом Политическая партия «Справедливая Россия».Ханты-Мансийский автономный округ: региональное отделение[Электронный ресурс].URL: http://hmao.spravedlivo.ru(дата обращения 16.06.2012). 123 124 125 126 http://nature.web.ru/db/msg.html?mid=1193140 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №16. Ст. 1888. Там же. №21. Ст. 2383. (ПКДСР). В соответствии с постановлением правительством основные задачи ПКДСР определялись как: - координация деятельности федеральных органов исполнительной власти; органов власти субъектов федерации по реализации государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом; - контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти по реализации Основных направлений государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, в том числе за использованием выделяемых на эти цели финансовые средства; - обеспечение реализации Перечня первоочередных мероприятий по поддержке соотечественников в странах СНГ и государствах Балтии и др. Деятельность ПКДСР была важнейшей, но не единственной составляющей реализации диаспоральной политики России. Еще одним эффективным инструментом взаимодействия с зарубежными соотечественниками стал Совет соотечественников при Госдуме России, в который вошли руководители наиболее крупных общественных объединений этнических россиян ближнего зарубежья.127 Однако сколь-либо ощутимых практических результатов от деятельности Совета наши соотечественники на постсоветском пространстве на себе не ощутили128. Препятствием для решения многих проблем, связанных с нуждами соотечественников, проживающих за рубежом, оставалось отсутствие четкого механизма и комплексного подхода к осуществлению уже намеченных в данной области мероприятий. При реализации мероприятий Перечня, с одной стороны, наблюдался параллелизм, дублирование деятельности министерств и ведомств, а с другой – попытки переложить исполнение тех или иных конкретных акций на другие инстанции, ограничиваясь высказыванием соображений. В результате всё более См.: Тимошенко В. Активисты «первого часа». Послесловие к заседанию Совета соотечественников//Независимая газета. 1996. 22 февраля. 128 Попова Н. Фонд «Россияне» поддержит наших соотечественников//Слово Кыргызстана (Киргизия). 1996. 3 мая. 127 явственно обозначились разрыв между провозглашенной государственной политикой и ее практической реализацией; неполнота международной договорно-правовой базы для оказания действенной защиты российской диаспоры в ближнем зарубежье; неадекватность ряда положений внутреннего законодательства; недостаточность финансировани проектов и программ поддержки соотечественников. Главное, что стратегической задачей России по отношению к соотечественникам за рубежом было заявлено не создание условий для их добровольного переселения на родину, а содействие их добровольной интеграции в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре при сохранении собственной культурной самобытности. При этом Россия должна обеспечить прием на своей территории тех, кто не смог или не имел возможность адаптироваться к новой ситуации и решил вернуться на свою историческую родину. В соответствии постановлением первоочередных с поставленной Правительства мероприятий РФ по стратегической был утвержден поддержке задачей, Перечень соотечественников в государствах-участниках СНГ. Среди них – разработка механизма оказания гуманитарной помощи особо нуждающемуся русскоязычному населению; оказание материальной и финансовой помощи русскоязычным периодическим изданиям, поставка учебников и учебно-методической литературы для образовательных учреждений с русским языком обучения; проведение переговоров о создании российскийх культурно- информационных центров, зачисление соотечественников в число студентов в государственные образовательные учреждения РФ; проведение фестивалей, выставок, конкурсов, олимпиад и др. Ряд из обозначенных в Основных направлениях задач диаспоральной политики, по ряду причин, так и остался нереализованным. В первую очередь, это было обусловлено несоответствием взятых на себя Россией обязательств по удовлетворению социально-экономических, культурно-образовательных, информационных и иных потребностей соотечественников в странах СНГ и её финансовых возможностей, не всегда положительного отношения партнеров по Содружеству (прежде всего, в том, что касается формирования двусторонней и многосторонней нормативноправовой базы в сфере защиты прав нацменьшинств). Ни в Указе Президента, ни в постановлении Правительства 1994 г. термин «диаспора» по отношению к этническим россиянам за рубежом еще не фигурировал. Первым таким нормативным актом стала Декларация о поддержке диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам, принятая Государственной Думой 8 декабря 1995 г. В качестве российской диаспоры она рассматривала «всех выходцев из Союза ССР и России и их прямых потомков независимо от национальностей и этнической принадлежности, языка, вероисповедания, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств, не являющихся гражданами Российской Федерации и признающих свою духовную или культурно-этическую связь с Российской Федерацией или любым из субъектов Российской Федерации». Следующей значимой вехой на этом направлении стала принятая постановлением Правительства РФ от 17 мая 1996 г. №590 Программа мер по поддержке соотечественников за рубежом (далее – Программа). В числе основных направлений государственной поддержки соотечественников за рубежом указывались формирование условий для реального соблюдения их прав и свобод; финансовая и экономическая поддержка; содействие сохранению сферы распрстранения и функционирования русского языка; среднего и высшего образования на русском языке; поддержка в решении культурных и социальных проблем. Именно тогда впервые была отмечена необходимость принятия федерального закона о содействии российским соотечественникам в СНГ и Балтии, а также выработки юридического определения понятия «соотечественник». При этом попытка прописать в Программе финансово-экономические аспекты (прежде всего, в отношении хозяйствующих субъектов, где заняты преимущественно соотечественники, - передача таких предприятий в собственность России в счет погашения государственных долгов соответствующих стран; создание льготного таможенного и налогового режима; поощрение производственно-коммерческих связей с российскими партнерами оказалась столь же неудачной, что и в Основных направлениях. Вместе с тем Программа содержала ряд ценных новаций в культурногуманитарной плоскости: учреждение в ближнем зарубежье российсконациональных университетов и других образовательных учреждений с российским компонентом или преподаванием на русском языке, обеспечение их учебниками и методическими пособиями, проведение курсов повышения квалификации и переподготовки кадров и др. Многие из этих направлений успешно реализуются и в настоящее время. Другие (поддержка общественных структур соотечественников путем выделения оргтехники и иными мерами, оказание помощи периодическим изданиям и другим русскоязычным СМИ) были востребованными только на начальном этапе. Третьи так и остались только в проектах (создание региональных обществ по связям с соотечественниками; содействие восстановлению, реставрации и сохранению российских исторических памятников и др.). К середине 1990-х годов сформировалась достаточно широкая нормативная база в сфере взаимодействия с диаспорой в ближнем зарубежье. В ней была предпринята попытка дать юридические определения важнейших терминов («диаспора», «государственная политика в отношении соотечественников»), общетеоретические подходы к определению целей и задач диаспоральной политики, а также инструментарий их достижения – практические меры политико-дипломатического, социально-экономического, культурного, образовательного, информационного и иного порядка. В целом специфика миграционной политики России в данный период обусловливалась особенностями миграционной ситуации, сложившейся в стране, радикальными изменениями в политической, социально- экономической, правовой, демографической и иных сферах, происшедших на постсоветском пространстве с начала 1990-х годов, что привело к формированию качественно новых в содержательном плане миграционных потоков: вынужденных переселенцев и беженцев. Миграционный поток в определенной степени способствовал стабилизации численности населения отдельных регионов РФ, что, в определенной мере, отвечало национальным интересам страныв условиях прогрессирующего демографического кризиса129. Миграционные процессы, однако, продуцировали одновременно новые вызовы и угрозы для социально-политической стабильности и межнациональной обстановки в стране. Одной из тенденций развития миграционной ситуации в рассматриваемый период являлось то, что миграционные потоки носили во многом стихийный характер, что привело к избыточному давлению на социальную инфраструктуру, увеличению диспропорций напряженности, региональных рынков распространению труда, настроений росту социальной межнациональной нетерпимости среди населения Российской Федерации. Преобладающая доля вынужденных переселенцев и беженцев с конца 1990-х годов постепенно замещалась иностранной трудовой (экономической) миграцией, прежде всего, из стран СНГ, в том числе нелегальной, которая со временем приобрела массовый характер. Негативными последствиями этого процесса стал рост преступности в среде мигрантов, несоблюдение ими налогового законодательства, Киселев А. Каждый десятый – гастарбайтер [Электронный ресурс]// Взгляд. – 2010. – 31 марта. URL: http://www.vz.ru/economy/2010/3/31/388543.print.html(дата обращения: 23.06.2012). 129 массовый отток денежных средств из России в страны постоянного проживания мигрантов. Дешевый труд мигрантов оказался выгоден, прежде всего, для предпринимательского сектора, но постепенно вступил в противоречие с национальными интересами, поскольку лишал дефицитных рабочих мест местное население, обусловливая тем самым рост социальной напряженности. Опросы общественного мнения местных жителей, прежде всего, крупных городов, фиксировали установку относительно того, что массовая трудовая миграция наносит экономический ущерб России, а также способствует резкому росту преступности130. Следующей тенденцией периода становления российской миграционной политики явились существенные изменения в межстрановых и межрегиональных миграциях131. В рассматриваемый период в стране сформировалась устойчивая география потоков, обусловленная делением отдающие население. внутренних межрегиональных регионов страны на принимающие и Принимающие регионы расположились в территориальной зоне от Калининградской до Новосибирской области (юг Западной Сибири) и от Карелии (исключая остальную территорию Европейского Севера) до Краснодарского края. Отдающие население регионы были представлены северной частью Урала, Восточной Сибирью, ДальнимВостоком, рядом северокавказских республик, прежде всего, Дагестаном, Чечней, Ингушетией. В абсолютном выражении больше всего прибывших в этот период было зафиксировано в Московской области, Москве, Санкт-Петербурге, Тюменской области, Краснодарском и Красноярском краях. География распределения мигрантов по территории страны в определяющей степени зависела от уровня экономического развития российских регионов. Соответственно среди принимающих федеральных Трудовые мигранты нужны городу, но вредят экономике РФ [Электронный ресурс] // Газета РИА-новости. 2010. URL: http://ria.ru/economy/20100427/227277032.html (дата обращения: 21.06.12). 131 Романова Н.А. Детерминанты внутренней миграции населения в современной России // Молодой ученый. – 2011. – №3. Т.1. С. 191. 130 округов лидировал Центральный федеральный округ (ЦФО)132. Таким образом,миграция на территорию РФ характеризовалась развитием «центростремительных» перемещений населения, стягиванием населения в относительно благополучные регионы. Этот процесс развивался за счет неуклонного снижения численности населения Дальнего Востока, некоторых регионов Сибири и Европейского Севера. Сложившаяся ситуация несла с собой риски не только политического (высокая вероятность столкновенией на межнациональной почве), но и геополитического порядка. Демографический вакуум на Дальнем Востоке создавал объективные предпосылки для замещения населения иммигрантами из соседних стран (прежде всего, из Китая), что де-факто, явочным путем могло трансформировать их в регионы, оказавшихся в сфере преимущественного влияния КНР. При этом миграционная политика руководства страны в условиях становления новой российской государственности, носила преимущественно реагирующий характер. Основное внимание уделялось формированию, прежде всего, концептуальных и институциональных основ миграционной политики, которые далеко не всегда адекватно отражали реальную миграционную ситуацию. Особенностью миграционной политики РФ в этот период являлось повышенное, в силу объективных причин (межнациональные конфликты, гуманитарные катастрофы) внимание к таким категориям мигрантов как беженцы и вынужденные переселенцы. В рассматриваемый период были приняты основополагающие законы о беженцах и о вынужденных переселенцах. Заключено международное Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов в странах СНГ (1994 г.). Принята «Федеральная миграционная программа» на 1994-2002 гг. Миграция и демографический кризис в России / под ред. Зайончковской Ж.А., Тюрюкановой Е.В. – М.: Новая Евразия, 2010. - 95 с. 132 Положительными моментами миграционной политики в этот период стало учреждение Федеральной миграционной службы (ФМС),введение института иммиграционного контроля, что позволилоупорядочитьпоток вынужденных переселенцев и беженцев. Гуманитарным аспектом этого процесса стала разработка системы помощи и гарантий этим категориям мигрантов. В стране появилась сеть неправительственных организаций, основной целью которых была работа с переселенцами (Форум переселенческих организаций, правозащитный центр «Мемориал» и др.) В последующем всё более значимую роль в миграционном потоке стала играть трудовая демографических миграция, компенсировавшая показателей,выступавшая фактором снижение компенсации естественной убыли населения. Однако она сопровождалась, в том числе, ростом незаконной миграции, что обусловило модификацию «Закона о гражданстве», ужесточение миграционной политики, прежде всего, в области натурализации. Не способствовало совершенствованию миграционной политикинеоднократное реформирование ФМС, обусловившее не только её определенную качественную модернизацию, но и существенные сбои в работе. Осмысление положительных и отрицательных аспектов трудовой миграции обратило внимание властных структур РФ на необходимость поддержки и развития такого института миграции как добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом. Этот выбор был обусловлен не только стремлением нейтрализовать деструктивные тенденции миграции, обеспечить «мягкое» вхождение мигрантов в социальноэкономическое и правовое пространство принимающего общества, устойчивую адаптацию мигрантов к соответствующей социокультурной среде, но и в определенной степени гарантировать лояльность мигрантов к национальным интересам принимающей страны. Однако в рассматриваемый период добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом, еще не заняло приоритетного места в миграционной политике России. Решению этой задачи во многом препятствовало отсутствие единства в отношении концептуальных основ регулирования данного вида миграционной политики, новизна решаемой задачи. Не в полной мере была прояснена роль и место различных факторов, обеспечивающих относительно устойчивый и массовый характер потенциальных добровольных переселенцев, что не позволило в тот период разработать принятую не только властными структурами, но и обществом концепцию регулирования данного вида миграционной политики. Смена приоритетов государственной миграционной политики а пришлась на смену властных структур в России в связи с избранием в 1999 г. Президентом РФ В.В. Путина. С этого момент данной проблеме стало уделяться первоочередное внимание. Однако её решение все еще носило неоднозначный и противоречивый характер. 2 параграф. Роль и место института соотечественников, проживающих за рубежом, переселения в миграционной политике России В 1999 г. был принят комлексный документ, регулирующий взаимоотношения с соотечественниками, оставшимися за пределами России. Речь идет о Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (от 24 мая 1999 г., новая редакция закона была принята 23 ноября 2010 г.133). Федеральный закон стал первым в нашей стране и одним из немногих в мировой практике нормативно-правовым документом, регулирующим взаимоотношения государства предусматривал введение со своей особых зарубежной документов диаспорой.Закон (свидетельств) о принадлежности к соотечественникам, но что еще более важно в нормативно133 http://base.garant.ru/12115694/; http://www.rg.ru/2010/07/27/sootech-dok.html правовом отношении - здесь впервые было дано определение «соотечественник». Ст. 1 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» трактует это понятие следующим образом: «1. Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. 2. Соотечественниками за рубежом (далее - соотечественники) являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации. 3. Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе: лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства134. Таким образом, под определение «российские соотечественники» подпадали не только этнические русские, но и представители других народов и национальностей, проживавших на территории Советского Союза, а также 134 http://base.garant.ru/12115694/#block_1 эмигранты из Российской империи нескольких волн. Речь фактически шла обо всем взрослом населении новых независимых государств, а также территорий, входивших в состав Российского государства в границах октября 1917 года (Финляндия, чатсь Польши и Турции)135. Столь расширительное толкование понятия «соотечественник», несмотря на перспективную политико-целевую установку привлечения как можно большего числа соотечественников из ближнего и дальнего зарубежья, не могло стать методологической основой для организации системной работы с данной категорией лиц. В силу критериальной неопределенности потенциального контингента соотечественников, а также противодействия правящих режимов новых независимых государств, опасавшихся, что российская диаспора, при поддержке России, может стать очагом сепаратизма, привела к тому, что введение свидетельств соотечественника так и не было реализовано. Некорректность данного в законе определения в определенной степени была устранена в Концепции поддержки РФ соотечественника за рубежом на современном этапе, одобренной Президентом РФ В. В. Путиным 30 августа 2001 г. Концепция содержала иной критерий для идентификация лиц, имеющих основание относиться к соотечественникам. В документе, в частности, указывалось, что «для целей настоящей Концепции соотечественниками за рубежом (далее – соотечественники) могут считаться лица, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, но связанные с Россией историческими, этническими, культурными, языковыми и духовными узами, стремящиеся сохранить свою российскую самобытность и испытывающие потребность в поддержании контактов и сотрудничестве с Россией. Признание принадлежности к соотечественникам основывается на самоидентификации заинтересованных лиц и является актом их свободного волеизъявления»136. Несмотря на Н. В. Калинина. Российская диаспоральная политика в странах СНГ: состояние и перспективы. М.: Научная книга, 2005. С.16. 136 Концепция поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на современном этапе. 135 достаточно абстрактно-неопределенный критерий, уязвимый перед возможным недобросовестым использованием, данный подход, тем не менее,ограничивал контингент лиц, относящих себя к соотечественникам, хотя бы по той причине, что самоидентификация предполагала знание основ российской истории и культуры. При выработке данного определения был учтен опыт подготовки однородного документа, который, однако, не вышел за рамки проекта - Концепции государственной политики Российской Федераци вотношении зарубежных соотечественников. Последняя под дефиницией «соотечественник» понимала «лиц, проживающих вне пределов Российской Федерации, связанные с Россией историческими, культурными и духовными связями и стремящиеся сохранить их независимо от гражданства и этнической принадлежности, языка, вероисповедания, социального и имущественного положения. К ним относятся представители русского и других народов Российской Федерации, проживающие в странах СНГ и Балтии (нового зарубежья), а также жители дальнего (традиционного) зарубежья, т.е государств за пределами бывшего СССР, включая проживающих в них граждан Российской Федерации»137. Таким образом, с этого момента основополагающей при определении понятия «соотечетственник» стала не гражданская принадлежность, национальность или место рождения, а этнокультурная самоидентификация. Тем не менее, и в этом случае достаточно расплывчатое толкование понятия «соотечественник» продолжала создавать немалые трудностив работе с данной категорией мигрантов. Это обусловливалось также невозможностью использования чужого опыта, поскольку ни в одной стране мира не ведется работа с такой неопределенной категорией потенциальных мигрантов. Нормативная неопределенность в отношении понятия «соотечественник» сохраняется до сих пор. Это приводит к тому, что в Концепци приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Концепция миграционной политики Российской Федерации. М., Дрофа, 2001. С.3-4. 137 Полоскова Т. Диаспоры в системе международных связей. М.: Научная книга, Дрофа, 2001. С. 3-4. российских нормативно-правовых политических литературе, деятелей, наряду актах, средствах с публичных массовой понятием выступлениях информации, «соотечественник», научной равноценно употребляются такие термины как «русскоязычное население», «этнические россияне», «национальные меньшинства», «русская (российская) диаспора», «нетитульное (некоренное) население», «российское зарубежье», «Русский мир» и др.138 Несмотря это, широкое толкование понятия «соотечественник», по мнению автора,создает определенные политические преимущества, поскольку позволяет, в зависимости от потребностей страны в конкретноисторической ситуации и сложившейся этнокультурной обстановки в стране исхода, гибко подходить к регламентации работы с соотечественниками, проживающими за рубежом. Значительно более негативное влияние на процесс регулирования данного вида миграционного потока, помимо терминологической расплывчатости, оказывало отсутствие четких государственных обязательств в отношении данной категории мигрантов. Цели государственной политики России, сформулированные в ст. 5 федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», предполагали оказание государственной поддержки и помощи соотечественникам, прежде всего, в реализации и обеспечении основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на возвращение в Российскую Федерацию.Однако данный подход длительное время носил во многом декларативный характер, так как не был подкреплен предусматривающими подзаконными нормативно-правовыми конкретную материальную и актами, морально- психологическую поддержку соотечественников при переселении в Россию. Более того, отсутствие механизма гарантий соответствующей помощи способствовал усилению соперничества между различными общественными 138 Международный опыт защиты соотечественников за рубежом. М.: Классикс Стиль, 2003. С. 67. организациями соотечественников в борьбе за получение соответствующей финансовой помощи со стороны России, что создавало предпосылки для различного рода финансовых злоупотреблений и ослабления в целом социально-политических и экономических позиций российской диаспоры. Помимо этого, Закон о госполитике в отношении соотечественников за рубежом, в части, касающейся урегулирования вопросов гражданства, вступил в противоречие с более жесткими в отношении мигрантов положениями Закона «О гражданстве РФ», что дезориентировало самих соотечествеников относительно порядка приобретения российского гражданства, тем самым затрудняя принятие ими принципиального решения о переселении. На практике первенство в решении этого вопроса отдавалось Закону о гражданстве. В целях устранения недоработок и пробелов вступившего в силу Закона о госполитике, конкретизации наиболее расплывчатых его положений в ноябре 1999 г. постановлением Правительства РФ была принята федеральная целевая программа «Гуманитарное сотрудничество Российской Федерации с государствами – участниками СНГ и государствами Балтии на 1999-2000 годы»139, позже - уже упоминавшаясяКонцепция поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на современном этапе, одобренная президентом РФ В.В. Путиным 30 августа 2001 г.140 Как и в Программе мер 1996 г., Программа гуманитарного сотрудничества на 1999-2000 гг. содержала перечень первоочередных мероприятий в сфере поддержки русскоязычного образования, русской культуры, социально незащищенных слоев населения из числа российских соотечественников, а также формирования правовой базы поддержки соотечественников. Однако последовавшая вслед за этим очередная реорганизация органов исполнительной власти и ликвидация Министерства по делам СНГ – См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.№47. Ст. 5701. Концепция поддержки Российской Федерации соотечественников за рубежом на современном этапе. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Концепция миграционной политики Российской Федерации. М.: Дрофа, 2001. 139 140 государственного заказчика Программы привела к её фактическому свертыванию, также как и целевого финансирования диаспоральной работы из федерального бюджета. Не лучшим образом на эффективность миграционной политики в отношении соотечественников повлияли неоднократные изменения и поправки, внесенные в «Закон о гражданстве». Они носили в целом противоречивый характер, фактически материализуя одновременно два разнонаправленных миграционных курса - с одной стороны, ограничение трудовой миграции, прежде всего, нелегальной, с другой – привлечение в страну соотечественников. В конечном счете, возобладала первая тенденция, в результате чего внесенные в «Закон о гражданстве» поправки существенно ограничили возможность гражданства. Другим получения соотечественниками ограничивающе-запретительным существенно повлиявшим на миграционную ситуацию отразившимся на судьбах тысяч переселенцев, российского документом, в стране и в том числе соотечественников, стала ведомственная инструкция МВД №1/15651 «О документировании вида на жительство» от 22 августа 2000 г.141, предусматривающая обязательное получение вида на жительство для граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории России и документально не подтвердивших свою принадлежность к гражданству какого-либо государства-участника СНГ, и граждан государств-участников СНГ. Эта инструкция значительно ужесточила порядок натурализации иммигрантов, распространив процедуру получения вида на жительство наиммигрантов из стран СНГ – неграждан России, которая теперь должна была предшествовать регистрации по месту проживания. Ранее такой порядок распространялся только на иммигрантов, прибывших из-за пределов СНГ. Инструкция МВД №1/15651 «О документировании видами на жительство» от 22 августа 2000 г. 141 На практике это поставило вне закона также десятки тысяч соотечественников, уже проживавших на территории России. При этом практически никто из них не имел формального статуса беженца или вынужденного переселенца, предполагавшего социальную и экономическую поддержку её обладателя со стороны государства, получение различных льгот за счет федерального и местного бюджетов. С момента присоединения России к Женевской конвенции (1992 г.) и принятия первого Федерального закона «О беженцах» (1993 г.) статус беженца в России получили всего несколько сотен человек, в подавляющем большинстве граждане Афганистана, въехавшие в страну в начале 1990-х годов (при этом живущих без документов – по различным данным, от 20 до 100 тыс.)142, второй по численности группой признанных беженцев являются выходцы из Грузии143. Адекватному регулированию миграционной сферы не способствовало и неоднократное, зачастую не до конца продуманное реформирование Федеральной миграционной службы. С февраля 1999 г. для миграционного ведомства наступила растянувшаяся на длительный период череда реорганизаций и смены административной принадлежности, когда ФМС России перемещалась из ведения одного ведомства в другое. В течение нескольких соотечественниками была приостановлена, в лет практически результате чего (1999-2001 свернута, гг.) работа с деятельность ПКДСР мероприятия по поддержке соотечественников практически не финансировались. Зарубежная диаспора российских соотечественников в эти годы не получала адекватной помощи со стороны России, что не могло не привести к существенным репутационным издержкам страны в глазах российской диаспоры. В целом этот период характеризовался постепенным отходом от квазипатерналистской политики государства в отношении переселенцев в сторону ужесточения требований как к въезду мигрантов на территорию 142 143 http://www.1tv.ru/news/social/108544 http://www.rg.ru/2012/10/23/bejenci-anons.html страны, так и их натурализации. Ожидаемой реакцией на новые жесткие правила, регламентирующие пребывание на территории России, не замедлили сказаться. К концу этого периода число прибывших, по регистрируемым данным, сократилось почти наполовину144. Целенаправленное осуществление проектов и программ по поддержке соотечественников возобновилось лишь с конца 2001 г. В целях имплементации принятых концептуальных положений в ноябре 2002 г. постановлением Правительства РФ были приняты «Основные направления поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 20022005 годы». Особенностью этого документа являлось то, что он был ориентирован, прежде всего, не на стимулирование миграционных установок соотечественников, проживающих за рубежом, а на создание, по мере возможности, достойных условий жизнедеятельности россиян в странах СНГ и, соответственно, предотвращение обвальной, неконтролируемой миграции в России, все еще не готовой, ни материально, ни институционально к массовой миграции. Примечательно, что в этот же период в некоторых национальных республиках России, по инициативе законодательных органов, были приняты нормативные акты, облегчающие возвращение выходцев из этих российских регионов и их потомков. Так, в апреле 2001 г. парламент Кабардино-Балкарии принял закон «О репатриантах», согласно которому все те, кто не по своей воли покинул историческую родину, а также их потомки получили право вернуться в Кабардино-Балкарию.Причем репатриантами признавались представители зарубежной диаспоры всех народов, проживающих в республике. Закон предусматривал принятие целевой программы содействия репатриантам в вопросах трудоустройства, оказании социально-бытовых, медицинских, образовательных услуг. Реализация 144 http://www.fms.gov.ru/upload/iblock/efe/ioncev.pdf закона осуществляется как из бюджета республики, так и внебюджетных источников, посредством специально учрежденного фонда»145. Подобный подход в работе с соотечественниками был избран и Адыгеей. В принятой в 1995 г. Конституции Республики Адыгея (ст.10) и Законе Республики Адыгея «О репатриантах» (1997 г.)146 было признано право возвращения на историческую родину проживающих за пределами Российской Федерации соотечественников. Подтверждением концептуально новых подходов к взаимодействию с российской диаспорой, прежде всего в новых независимых государствах, стало проведение Конгресса соотечественников, проживающих за рубежом (Москва, 11-12 октября 2001 г.). Это был первый форум подобногопрофиля и масштабной аудитории147.В своем выступлении Президент РФ В.В. Путин заявил о намерении создать государственную структуру, которая полностью отвечалабы за работу с зарубежной диаспорой соотечественников.148В 2002 г. в администрации Президента РФ был создан отдел по работе с соотечественниками за рубежом, структурно входящий в управление по внешней политике. Как и прежде, намерение создать для соотечественников льготные условия для возвращения на родину вошли в противоречие с реальными потребностями миграционной политики государства, ориентированной, прежде всего, на нейтрализацию негативных последствий приобретающей всё большие масштабы нелегальной миграции. Подобная ситуация в целом сохранялась на протяжении следующего этапа в эволюции государственной миграционной политики РФ (2002-2005 гг.). Этот этап характеризовался на практике дальнейшим ужесточением См.: Шаповалов А. Репатрианты получили право вернуться на свою историческую родину//Независимая газета. 2001. 24 апреля. 145 146 adygea.news-city.info›docs/sistemst/dok_oegkxi.htm 147 См.: Лебедева В. Соотечественники как разменная карта//Независима газета. 1999. 23 октября. Выступление В.В. Путина на Конгрессе соотечественников 11 сентября//Дипломатический вестник. 2001. №11. С. 88-89. 148 миграционной политики, в том числе соответствующего правоохранительного режима для всех категорий мигрантов. Нормативно-правовым оформлением данного курса миграционной политики стало утверждение новой, более жесткой по своему содержанию редакции «Закона о гражданстве», незначительно смягченной лишь к концу рассматриваемого периода149. Противоречивые, в том числе тенденции в потенциально конфликтогенные миграционной сфере, обусловили то, что Федеральная миграционная служба приобрела несвойственный ей статус силового ведомства. В феврале 2002 г. ФМС России была передана в ведение МВД России. При этом была утрачена преемственность и последовательность в деятельности миграционной службы. МВД России не имело опыта в разработке миграционной политики, не владело навыками работы с мигрантами и неправительственными организациями. Работа над Концепцией миграционной политики возобновилась, но уже на основе другого подхода. Несмотря на объективную экономическую необходимость в трудовой миграции, ФМС МВД России, теперь уже в структуре силового ведомства, продолжила курс на введение различных ограничительных мер. С 1 января 2003 г. вступил в силу Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (от 25.07.2002 N 115-ФЗ)150, в котором был регламентирован порядок пребывания и трудовой деятельности иностранных граждан на территории России. Впервые вводилась система квотирования рабочих мест. Были приняты или внесены поправки в ряд законов, ужесточившие режим пребывания иммигрантов в России. Единственным документом, определяющим политику в сфере миграции до июня 2012 государственную г., была одобренная 149 Федеральный закон "О гражданстве российской федерации" от 31.05.2002 N 62-ФЗ. 150 http://www.consultant.ru/popular/pravove-polozhenie-inostrannyh-grazhdan-v-rf/ распоряжением регулирования Правительства Российской миграционных Федерации процессов в Концепция Российской Федерации(Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. №256-р)151. Этот документ в основном предусматривал борьбу с незаконной миграцией, которая рассматривалась с точки зрения потенциальных вызовов и угроз. В ней отсутствовало определение сущности и структуры миграционных процессов в России, не были выделены основные этапы реализации Концепции, благодаря чему документ, в целом, носил концептуально-декларативный характер. Существенным, уже ставшим традиционном недостатком документа был непроработанный механизм её реализации оказания содействия в получении в части, касающейся соотечественниками необходимой информации для переселения в Российскую Федерацию. Таким образом, миграционная политика, прежде всего в области временной трудовой миграции, к 2002 г. приобрела преимущественно ограничивающий характер, что непосредственным образом коснулось соотечественников, стремившихся в Россию на постоянное жительство. В целом Концепция регулирования миграционных процессов не смогла выйти за рамки внутриведомственного документа.Основным «заработавшим» достижением Концепции явилось, по мнению автора, введение миграционной карты. Переломная ситуация была создана Посланием Президента РФ Федеральному Собранию, в котором Правительству было поручено до 1 декабря 2003 г. разработать комплекс мер по поддержке российских соотечественников за рубежом и содействию их добровольному переселению в Российскую Федерацию. В результате были приняты два документа, заложивших основу длясущественногоизменениягосполитики в отношении добровольного переселения соотечественников. Первый из них - «Программа мер 151 http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_79070.html организационного, правового, административного, социально- экономического характера, направленных на долгосрочное стимулирование добровольного переселения в Россию соотечественников из-за рубежа», утвержденная Правительством Российской Федерации 18 июня 2005 г. (№ МФ-П12-2990)152. Программа предусматривала совершенствование государственной миграционной политики Российской Федерации; разработку миграционного миграции; законодательства экономическое по долгосрочному стимулирование стимулированию процесса добровольного переселения в Россию соотечественников из-за рубежа; упорядочение информационно–пропагандистского обеспечения и оказание консультационно-методической помощи переселенцам. Второй документ - «Комплекс мер по поддержке российских соотечественников за рубежом и содействию их добровольному переселению в Российскую Федерацию», утвержденный Правительством Российской Федерации 8 июля 2005 г. (№ МФ-П2-3405),153 включал мероприятия по добровольному переселению соотечественников, в том числе предложения МВД по инициированию разработки государственной Программы, которая смогла бы обеспечить создание не просто совокупности ряда мер, а системы добровольного переселения соотечественников, предполагающей, в том числе: первоначальный отбор переселенцев за пределами Российской Федерации, содействие им в пересечении российской границы, беспошлинный провоз багажа и имущества, оформление соответствующего правового статуса, расселение соотечественников, их трудоустройство, жилищное обустройство, доступ к социальной инфраструктуре и др. Приоритет, отданный соотечественникам среди других категорий мигрантов, с точки зрения обеспечения национальной безопасности государства и минимизации рисков в межнациональной сфере был полностью оправдан. 152 153 Расчет делался на то, что соотечественникам, russiancouncil.ru/inner/?id_4=1905#top Там же. считавшим Россию своей родиной, знавшим русский язык, близким к её культуре, будет значительно проще интегрироваться в российский социум. При этом предусматривалось, что основные расходы по адаптации переселенных соотечественников, будет нести не федеральный центр, а принимающие регионы. Принцип «вытягивания» соотечественников в Россию из стран СНГ, якобы заложенный в концепцию, был подвергнут критике частью научноэкспертного сообщества, в частности, известным демографом Валерием Тишковым154. Тем не менее, принципиальная основа госполитики в этой сфере сохранилась. Во исполнение принятых документов, с целью придать им системный характер, Совет Безопасности РФ решениями от 17 марта 2005 г. и от 18 марта 2006 г. дал поручения соответствующим федеральным органам исполнительной власти разработать проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации155. Полномасштабная работа над основополагающим документом началась с 2005 г. Причина столь затянувшегося во времени концептуального осмысления новых задачи миграционной политики заключалась в том, что главной целью миграционной политики в этот период, как уже отмеалось, являлась борьба с незаконной миграцией. Подобный подход был вызван резким увеличением её масштабов, создающей риски и угрозы не только для рынка труда, но и для межнациональной и, как следствие, социальнополитической обстановки в стране, когда достаточно распространенным явлением стали столкновения на межнациональнойоснове. Одно из первых столкновений подобного рода произошло в Москвев апреле 2001 г., когда группа скинхедов на импровизированном митинге, призвав «разобраться скавказцами», устроила погром на ясеневском рынке156. После этого См., например: Мукомель В. Программа переселения соотечественников провалилась. Интервью//NEWS. Ам. 2011. 11 июля. 154 155 156 http://kapital-rus.ru/articles/article/210720/ В Москве судят шестерых погромщиков//Lenta. [http://www.lenta.ru/russia/2002/02/04/pogrom/]. ru. 2002. 4 февраля столкновения стали стихйно распространяться одновременно в нескольких местах: уметро «Каширская», «Каховская», гостиницы «Севастополь»157. Объективной причиной конфликтовявилось то, что резкое увеличение объемов миграции с СеверногоКавказа в 1990-е гг. не сопровождалось достаточно продуманной политикой по регулированиюмежэтнических отношений. В подобной неоднозначной межнациональной обстановке институт добровольного переселения востребованным в соотечественников качестве одного из становился приоритетных всё более инструментов государственной миграционной политики. Тем не менее, не только у властных структур, но и у научно- экспертного сообщества, по-прежнему, немалую трудность вызывало осмысление сущности и содержания института добровольного переселения соотечественников, его роли и места в российской миграционной политике, необходимости разграничения с другими видами миграции, прежде всего с вынужденными переселенцами и репатриантами. Если нормативно-правовое разграничение с трудностей, вынужденными мигрантами не представляло особых то проблема соотношения репатриации и добровольного переселения соотечественников долгое время находилось в дискуссионном поле. Под репатриацией, как известно, понимается процесс возвращения в страну своего гражданства, постоянного проживания или происхождения лиц, оказавшихся (в силу различных обстоятельств) на территории другого государства. Речь, прежде всего, идет о военнопленых, перемещенных лицах, беженцах и эмигрантов с последующим восстановлением их в правах гражданства. Репатриация осуществляется, как правило, на основе международных договоров, однако возможна и внедоговорная репатриация, которая в этом случае должна быть предусмотрена законами Суд исключил признание обвиняемого из доказательств по делу о погроме в Царицыно // Lenta.ru. 2002. 16 июля [http://www.lenta.ru/russia/2002/07/16/tsaritsyno3/]. 157 заинтересованного государства. В историческом измерении наиболее масштабной и известной стала репатриация, связанная с возвращением евреев в Израиль. В отличие от других видов миграции, репатриация предполагает широкий набор социальных предусматривать репатриантам материальную за льгот и возможностей. компенсацию преждевременное Она (денежные прекращение их может выплаты) деятельности; профессиональную переподготовку в целях облегчения отъезда на родину с последующим трудоустройством дома; экономическую помощь регионам, принимающим наибольшее количество репатриантов. Но в целом каждая страна вырабатывает собственные меры по приему, размещению и трудоустройству репатриантов исходя из внутриэкономического положения, исторических традиций, потребности в мигрантах. Необходимо отметить, что в международном праве сложилась практика, согласно которой при переходе суверенитета над определённой частью территории проживающему на от одного этой государства территории к должно другому, быть населению, автоматически предоставлено гражданство того государства, кому досталась указанная территория с целью недопущения ситуации безгражданства затрагиваемых из-за таких территориальных изменений лиц158. Тем не менее, в постсоветских государствах этот принцип повсеместно нарушался, прежде всего, в странах Балтии, в результате чего значительная часть русскоязычного населения здесь оказалась в положении апатридов, то есть «неграждан», лиц фактически лишенных основных гражданских прав. Что касается центрально-азиатского региона, то здесь русскоязычное население, в силу специфики освоения периферийных территорий,было представлено, как правило, квалифицированными специалистами, осевшими 158Проект конвенции об искоренении безгражданства в будущем// Работа Комиссии международного права. Седьмое издание. Нью-Йорк: ООН, 2009. Т. I. С. 324. ISBN 97892-1-433038-7. в крупных городах и индустриальных центрах. Так, по данным последней Всесоюзной переписи населения 1989 г., городскими жителями были 70% русскоязычного населения в Киргизии, 77% — в Казахстане, 94-97% — в Таджикистане, Узбекистане и Туркмении159. Часть из них после распада Советского Союза эмигрировала в Россию. Из оставшихся сформировалась русскоязычная диаспора (от греч. diaspora – рассеяние), то есть относительная устойчивая совокупность людей единого этнического происхождения, живущих в иноэтническом окружении за пределами своей исторической родины. Отличительным признаком диаспоры является создание различного рода социокультурных институтов (прежде всего, в виде общественных организаций) с целью сохранения своей идентичности, языка и культуры. Для образа жизни диаспоры характерна коллективная память об утраченной родине, стремление к сохранению национальной самобытности, а также осуществление посильной социальной и гуманитарной помощи представителям своей диаспоры, ориентация на возвратную миграцию, то есть на добровольное переселение или репатриацию. Исходя из международной практики, русскоязычное население, оказавшееся после распада Советского Союза на новообразованных государств, подпадало под действие правовой процедуры оптации, территории международно- что предполагало формально-юридическое обоснование и закрепление данного статуса. Однако в условиях системного кризиса, охватившего постсоветские государства, включая Россию, данная возможность не трансформировалась в правовую реальность. В сложившихся условиях часть русскоязычного населения, стремившаяся воссоединиться с Россией, трактовалась, как уже отмечалось, в качестве вынужденных переселенцев, что значительно сузило объем их правосубъектности. При этом применение института репатриации по отношение к ним не предусматривалось. 159 В. А. Болдырев. Итоги переписи населения СССР. М., 1990. С.33. Это было обусловлено тем, что миграционная политика новой России генетически оформилась в виде политики, объектом ведения которой быливсе граждане бывшего Советского Союза. В конкретно-исторических условиях соотечественником для России, ставшей правопреемницей СССР, как уже отмечалось, мог стать любой гражданин распавшейся страны, даже если ни он, ни его предки в РСФСР до этого не жили. По сути, речь шла о возникновении феномена новой разновидности миграции. Миграционная политика в подобных условиях не могла основываться на этническом критерии. Соответственно в отношении многонациональной страны, каким являлся СССР, а значит и к России, как его правопреемницы, был неприменим опыт репатриации таких преимущественно мононациональных государств, как Германия, Израиль, Греция, а также более поздний опыт Казахстана. Соответственно предложения ряда представителей научно- экспертного сообщества рассматривать соотечественников, проживающих за рубежом, в качестве репатриантов, со всеми вытекающими отсюда социальными льготами и преференциями, не получило законодательного одобрения. К середине 2000-х гг. политика государства по отношению к приезжающим в Россию на постоянное жительство из стран СНГ, попрежнему, сводилась преимущественно к регулированию потока вынужденных переселенцев, единственной категории соотечественников, для которой была сформирована и принята законодательная база. Попытка изменить сложившуюся ситуацию была предпринята в 2005 г. В апреле Госдуме России была предложена концепция закона «О репатриации в РФ», разработанная Институтом диаспоры и интеграции (Институтом стран СНГ)160. В концепции было предложено расширительное толкование (в том числе и по временным параметрам) понятия вынужденных переселенцев, отнеся их к категории репатриантов. Концептуальное 160 http://emigrant-ussr.ru/forum/54-569-1 определение звучало следующим образом: «Репатрианты – российские соотечественники, вынужденно оставшиеся за пределами России после Гражданской, Великой Отечественной войн и распада СССР, а также соотечественники, чьи предки либо они сами были репрессированы и высланы за пределы России и которые по причинам экономического, социального или личного характера добровольно заявили о желании переселиться в Российскую Федерацию – страну своего гражданства или происхождения – с целью постоянного проживания»161. Предполагаемые цели репатриации заключались в создании предпосылок и гарантий для добровольного возвращения российских соотечественников, родившихся на территории нынешней России, и их предков на свою историческую родину, сохранении национального (этнического) ядра России, предотвращении ассимиляции соотечественников в государствах постсоветского пространства, придерживавшихся идеи строительства моноэтнических государств и др. Причина, по которой предложенная концепция не стала законопроектом, заключалась, прежде всего, в преобладающе этническом подходе к определению соотечественников, лишавших права значительной части бывших граждан Советского Союза на переселение в Россию. Соответственно ведущим подходом к решению проблемы соотечественников, проживающих за рубежом, стало их добровольное переселение, а не репатриация. Доминирующая ориентация миграционной политики в отношении соотечественников осталась неизменной. В феврале 2006 г. Президентом РФ В. В. Путиным была создана специальная межведомственная рабочая группа, которая к 1 июня должна была представить конкретный план по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Таким образом, становление государственной политики в отношении 161 http://emigrant-ussr.ru/forum/54-569-1 соотечественников, проживающих за рубежом, потребовало прежде всего, уточнения концептуальных основ этой политики, их соответствующего нормативно-правового оформления. Принципиальным являлось решение вопроса, к какой именно категории потенциальных мигрантов должна быть отнесены российская диаспора, проживающая за рубежом – репатриантам или соотечественникам. В конечном счете, выбор был сделан в пользу последней категории. Это объяснялось стремлением избежать этнического подхода к проведению госполитики в отношении соотечественников, расширить потенциальное число её участников. Государственная развивалась политика в отношении соотечественников постепенно, но неравномерно. Прежде чем, принять форму основополагающего документа, её отдельные аспекты были разработаны в рамках отдельных регламентирующих документов. Наиболее значимыми среди них стала федеральная целевая программа «Гуманитарное сотрудничество Российской Федерации с государствами – участниками СНГ и государствами Балтии на 1999-2000 годы»162, Концепция поддержки Российской Федерации соотечественников за рубежом на современном этапе, одобренная 30 августа 2001 г., «Основные направления поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002-2005 годы», принятые постановление Правительства. Эти документы свидетельствовали о напряженном относительной поиске оптимальной новой, недостаточно модели госполитики изученной сфере. В в этой частности, последнийдокумент был ориентирован, скорее, не на формирование миграционных установок у добровольных переселенцев, а на создание достойных условий жизнедеятельности соотечественников в странах СНГ и, соответственно, предотвращение обвальной, неконтролируемой миграции. В определенной степени поворотными в формировании политики по добровольному переселению соотечественников стали два документа: «Программа 162 мер организационного, правового, См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.№47. Ст. 5701. административного, социально-экономического характера, направленных на долгосрочное стимулирование добровольного переселения в Россию соотечественников изза рубежа», утвержденная Правительством Российской Федерации 18 июня 2005 г. (№ МФ-П12-2990)163 и «Комплекс мер по поддержке российских соотечественников за рубежом и содействию их добровольному переселению в Российскую Федерацию», утвержденный Правительством Российской Федерации 8 июля 2005 г. (№ МФ-П2-3405)164 - включал мероприятия по добровольному переселению соотечественников, в том числе предложения МВД по инициированию разработки государственной Программы, которая смогла бы обеспечить создание не просто совокупности ряда мер, а системы добровольного переселения соотечественников. Приоритет, отданный соотечественникам среди других категорий мигрантов, с точки зрения обеспечения национальной безопасности государства и минимизации рисков в межнациональной сфере был полностью оправдан. Расчет делался на то, что соотечественникам, считавшим Россию своей родиной, знавшим русский язык, близким к её культуре, будет значительно проще интегрироваться в российский социум. В целом намеченный подход позволил постепенно апробировать и уточнить как коцептуальные, и так и нормативно-процедурные аспекты госполитики. В ходе её осмысления и формирования госполитики в отношении соотечественников выделились как её сильные, так и слабые стороны. Сильной стороной формирования госполитики в отношении соотечественников, являлось то, что утвердилось общепринятое определение понятия «соотечественник»,был регламентирован поэтапный механизм реализации госполитики, зафиксирован пакет социально-бытовых льгот и гарантий для переселяющихся соотечественников. Работа по переселению начала строиться с учетом региональных потребностей, на основе разработанных регионами программ переселения, что позволило во многом 163 164 russiancouncil.ru/inner/?id_4=1905#top Тамже. избежать просчетов и ошибок, допущенных на более ранних этапах формирования российской миграционной политики. К слабым сторонам госполитики необходимо отнести чрезмерно расширительную трактовку понятия «соотечественник», которое, по мнению автора, вряд ли может стать долговременной методологической основой для организации системной работы с гражданами бывшего СССР. Первоначально нормативные акты относили к соотечественникам всех тех, кто когда-либо проживал на территории Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР или Российской Федерации, и их потомков. В последующем определяющим критерием для самоидентацификации соотечественников стал факт их свободного и осознанного выбора в пользу духовной, культурной и правовой связи с Россией. Однако механизм подтверждения своей принадлежности к соотечественникам четко регламентирован не был, за исключением знания основ российской свидетельством культуры и русского языка. Дополнительным принадлежности к числу соотечественников является общественная или профессиональная деятельность в интересах народов Российской Федерации, русской культуры, защиты прав соотечественников, либо иные свидетельства выбора в пользу духовной или культурной связи с Россией. Положенный самоидентификации, в в основу силу госполитики своей подобный расплывчатости,создает принцип немало трудностей при обращении с данной категорией мигрантов. Ни в одной стране мира не ведется работа с такой неопределенной категорией граждан. В подобном контексте речь по существу идет о русскоязычном населении, под которым понимается все русское население, в том числе проживающее за рубежом, а также те, кто владеет русским языком или преимущественно общается на русском языке и ориентируется на русскую культуру (вне зависимости от гражданского статуса). Однако данный подход также не лишен уязвимых мест. По мнению российского учёного С.С. Савоскула, понятие «русскоязычные» также не отличается четкостью. Главным её отграничивающим признаком ялвляется использование русского языка как средства межнационального общения. Исходя из такого критерия, к числу русскоязычных, помимо этнических русских могут быть отнесены и представители иных этносов, в том числе и титульных национальностей, владеющие языком своей национальности, но предпочитающих в повседневном общении использовать русский язык. По мнению С.С. Савоскула,«русскоязычные – это лингвистическая группа, и, помимо преимущественного общения на русском языке, ее представителей, видимо, объединяет и заинтересованность в сохранении и дальнейшем развитии русской языковой среды». При этом этнические интересы местных русских, безусловно, гораздо шире языковых. В этом заключается главное отличие между этнонимом «русские» и лингвистическим понятием «русскоязычные»»165. На взгляд автора, более точен и инструментален подход известного политолога С. Панарина в определении понятия «русскоязычные», который, на взгляд автора, был взят за основу нормативно-правового определения «соотечественник», зафиксированного в официальных документах. По мнению этого политолога, «более узкое значение понятия «русскоязычные» утвердилось после распада СССР и обозначает вполне определенные категории или группы населения в постсоветском пространстве. Эти категории различаются между собой; вместе с тем, у них есть два общих признака, позволяющих объединять их в единую совокупность»166. Первый признак, который С.Панарин называет «сущностным», заключается в глубокой включенности в русскую культуру, в основном в ее советском варианте. Все, кого принято называть русскоязычными, не просто знают русский язык, но и в той или иной степени владеют основными СавоскулС.С. Русскиеновогозарубежья: Выборсудьбы. – М., «Наука», 2001, 438 с. Панарин С.Н. Русскоязычные у внешних границ России: вызовы и ответы (на примере Казахстана) // Диаспоры.1999. №2-3 165 166 идиомами русской культуры. Второй признак является сугубо ситуационным: все русскоязычные переживают кризис идентичности. В постсоветских государствах этот кризис связан с тем, что русская/советская культура уже не является культурой государственного большинства и зачастую отождествляется, во-первых, с экспансионистской культурой другого государства, препятствующей развитию местных культур, вовторых, с культурой меньшинства, в массе своей не желающего или не способного интегрироваться в нерусское культурное и политическое пространство. Исходя из предложенного С. Панариным критерия, понятие «соотечественник», на взгляд автора, может использоваться как в узком, так и в широком смыслах. В узком смысле под «соотечественниками» следует понимать русских жителей субъектов Российской Федерации и бывших союзных республик. Они либо являются этническими русскими, либо устойчиво идентифицируют себя таковыми независимо от их этнического происхождения. Важно то, что этническим окружением они воспринимаются именно как русские. К «соотечественникам» в широком смысле относятся лица, не отождествляющие себя с русскими, представителиразличных народов, проживающие вне своего этнического ареала. К таковым относятся, например, украинцы, немцы и башкиры в Казахстане, крымские татары и корейцы в Узбекистане, евреи и армяне в различных странах СНГ. С точки зрения титульного большинства, однако, их самоидентификация не является существенным признаком. Гораздо важнее другие признаки, прочно связывающие эту категорию населения с русскими: свободное владение русским языком, использование его в быту и при межэтническом общении; предпочтение, оказываемое не титульной культуре, а русской; появление в этноареале титульного народа вместе с русскими или после них. К этой группе может быть также отнесена незначительная часть титульных народов республик в составе России и постсоветских государств – русифицированная, плохо знающая, либо совершенно не знающая родной язык и поэтому склонная к проживанию в русскоязычной среде. Тем не менее, в политикоэкспертном дискурсу все еще нет единства в отношении соотечественников как социокультурной группы. Принципиальной характеристикой репатриации как миграционного переселения соотечественников. госпрограммы процесса Это в было пользу стал отказ от добровольного обусловлено тем, что миграционная политика новой России генетически оформилась в виде политики, имеющей отношение ко всем гражданам бывшего Советского Союза. В этих условиях ни принцип «права почвы», который предполагает, что любой человек, родившийся на территории государства или имеющий родившихся там родителей, может получить разрешение на возвращение в страну своего рождения, ни принцип «права крови», предполагающий аналогичные права для иммигранта, имеющего соответствующее этническое происхождение, для сложившейся миграционной ситуации не подходили. В конкретно-исторических условиях соотечественником для России, ставшей правопреемницей СССР, как уже отмечалось, мог стать любой гражданин распавшейся страны, даже если ни он, ни его предки в РСФСР до этого не жили. По сути, речь шла о возникновении феномена новой разновидности миграции. Миграционная политика в подобных условиях не могла основываться на этническом критерии. Соответственно в отношении многонациональной страны, каким являлся СССР, а значит и к России, как его правопреемницы, был неприменим опыт репатриации таких преимущественно мононациональных государств, как Германия, Израиль, Греция, а также более поздний опыт Казахстана. Соответственно предложения ряда представителей научно- экспертного сообщества рассматривать соотечественников, проживающих за рубежом, в качестве репатриантов, со всеми вытекающими отсюда социальными льготами и преференциями, не была материализована. Негативное влияние на реализацию госполитики в отношении соотечественников оказал также «маятниковый» ритм миграционной политики характеризовался в целом, который то ужесточением миграционного режима для всех категорий мигрантов (2001-2005 гг.), что вело к значительному снижению числа переселенцев из стран бывшего Союза, то попытками благоприятствования для возвращения бывших политики сограждан. наибольшего Нормативно-правовым выражением этой тенденции стало принятие чрезвычайно жесткого нового «Закона о гражданстве», смягчение которого потребовало немалого времени и усилий. Изменения и поправки, внесенные в «Закон о гражданстве», носили противоречивый характер, фактически пытаясь регулировать одновременно два разнонаправленных миграционных курса - с одной стороны, ограничение трудовой миграции, прежде всего, нелегальной, с другой – привлечение в страну соотечественников. В конечном счете, верх взяла первая тенденция, в результате чего внесенные в «Закон о гражданстве» поправки существенно ограничили возможность получения соотечественниками российского гражданства. Не лучшим образом на становлении института добровольного переселения соотечетственников сказались изменения институциональных основ миграционной политики, когда ФМС приобрела статус силового ведомства, с кардинальным изменением кадрового состава, не имеющего достаточного опыта работы с вынужденными переселенцами. ГЛАВА II. Особенности реализации политики переселения с учетом региональной специфики (на примере центральноазиатского региона) 1 параграф. Концептуальные основы Государственной программы по добровольному переселению соотечественников (20072012 гг.) Процесс разработки и принятия Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом167, а также её дальнейшей реализации составили основу следующего этапа развития государственной миграционной политики (2006 г. -по н.вр.). В июне 2006 г. Президентом РФ был подписан Указ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»168. Концептуальная основа Государственной программы исходила из того, что ускорение социально-экономического развития России невозможно без решения демографических проблем, где главная роль отныне отводилась соотечественникам, желающим воссоединиться со своей исторической Родиной. В качестве основной цели Программы была заявлена необходимость компенсации «…естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное жительство в Российскую Федерацию…»169. Таким образом, задачи, ставящие в отношении переселения соотечественников фактически отождествлялись с поставленными перед трудовой миграцией. Другой исходной посылкой Госпрограммы являлось осознание того, что сохранение духовной и культурной самобытности соотечественников, проживающих в ряде новообразованных государства, прежде всего, в странах Балтии, Туркменистане и Таджикистане находится под угрозой. Программы и проекты по сохранению русского языка, культуры и образования, поддержки См.: Распоряжение Президента Российской Федерации от 4 февраля 2006 года № 41-рп «О межведомственной рабочей группе по разработке Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 6. Ст. 691. 168 Указ Президента Российской Федерации «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» № 637 от 22.06.2006 г. 169 Указ Президента Российской Федерации «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» № 637 от 22.06.2006 г. 167 социально слабо защищенных категорий соотечественников, проживающих за рубежом, детей, инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны, реализуемые Российской Федерации на долгосрочной основе, здесь игнорировались или исполнялись лишь частично и формально. Указ не содержал ограничений на участие в переселении: содействие оказывалось всем, кто подпадал под определение «соотечественник». Отличительной особенностью Госпрограммы являлось то, что регионы-реципиенты классифицировались с учетом приоритетности для заселения соотечественниками. Под территорией вселения понималась часть территории субъекта Российской Федерации, куда целенаправленно привлекаются переселенцы в рамках реализации проектов переселения, прежде всего, предусмотренных соответствующей региональной программой переселения. К категории первоочередного вселения (категория «А») были отнесены стратегически важные для России приграничные территории, характеризующиеся сокращением численности населения. В категорию «Б» включались территории, где реализовывались крупные инвестиционные проекты, требующие массового привлечения переселенцев в связи с отсутствием соответствующего предложения рабочей силы на территориальном рынке труда. Категория «В», в свою очередь, охватывала территории с относительно устойчивым социально-экономическим развитием, на которых в течение последних трех и более лет наблюдалось сокращение общей численности населения (или) миграционный отток. Деление территорий вселения на три категории, отражая степень заинтересованности государства в соответствующем притоке переселенцев, обусловило дифференцированный подход к вопросам финансовой поддержки переселенцев. Наибольшей финансовой поддержкой могли воспользоваться соотечественники, избравшие в качестве места проживания приграничные территории. Кроме того, всем переселенцам полагался ряд льгот: беспошлинный провоз имущества, компенсация затрат на проезд и провоз багажа, ежемесячное пособие по безработице в течение 6 месяцев, «подъемные» 60 тыс. руб участнику Госпрограммы и по 20 тыс. руб. членам семей170, а в отношении лиц, переселяющихся в районы Дальнего Востока и Забайкалья, — 120 тыс. рублей участнику Государственной программы и по 40 тыс. рублей членам семей171 и др. Определялись также основные институты, ответственные за реализацию Программы. Региональные программы переселения должны были конкретизировать основные положения Указа с учетом специфики местных условий и потребностей. В целом, программа была ориентирована на переезд, прежде всего, квалифицированных специалистов из числа соотечественников, что должно было способствовать решению не только демографических, но и экономических проблем страны, позитивному изменению социальноэкономической ситуации Фактически данный на соответствующих территориях вселения. Указ заложил основу для формирования нового направления в миграционной политике России, формирования полноценного долгосрочного иммиграционного канала. Об этом, прежде всего, свидетельствовали ключевые положения Указа, закрепившие приоритеты, которые должны были учитываться при отборе переселенцев: «воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком и не желающие терять связь с Россией»172. Впервые четко регламентировалась этапность работы с соотечественниками: работа с соотечественниками за рубежом (рекрутинг), переезд соотечественника в Россию, работа с переселенцами на территориях вселения (интеграция). Определялись организационные аспекты работы с соотечественниками: 170 171 172 как порядок действий переселенца, так и Постановление Правительства Российской Федерации № 7 от 15.01.07. Постановление Правительства Российской Федерации № 866 от 19.11.08. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» № 637 от 22.06.2006 г. принимающей стороны. Существенное внимание уделялось информационному сопровождению Госпрограммы. Регистрация первых желающих из числа соотечественников началась 1 января 2007 г., сама программа официально начала действовать с 1 июня 2007 г. К концу мая 2007 г. среди зарегистрировавшихся в программе первое место по количественному показателю занимали жители центральноазиатского региона – Казахстана, Узбекистана, Туркмении, Таджикистана. Из российских регионов особый интерес к Госпрограмме проявили регионы, наиболее нуждающиеся в притоке квалифицированной рабочей силы - Красноярский край, Приморье, Амурская область, другие дальневосточные и сибирские области. Вместе с тем, значительное число российских регионов, по различным причинам, отказалось от участия в Госпрограмме. В числе «отказников» оказались 14 регионов, а также городов федерального значения (Москва, Петербург, Новосибирск) предложили варианты, не устроившие миграционную службу173. Первые фактические результаты переселения оказались гораздо ниже ожидаемых. К 31 января 2008 г. в Россию по программе прибыло 890 соотечественников и членов их семей, к марту 2009 г. человек174. около 10 тыс. К январю 2010 г. на территорию России, по официальным данным, прибыло более 17 тыс. участников программы и членов их семей175 в рамках реализации 13 региональных программ переселения (12 было принято в 2007 г., 1 — в 2008 г.). Таким образом, число участников Государственной программы и членов их семей в последние два года оставалось примерно одинаковым — в Россию прибывало чуть более 8 тыс. чел. ежегодно176. Поскольку период действия Госпрограммы совпал по времени с Выступление директора ФМС России Константина Ромодановского на заседании расширенной коллегии Федеральной миграционной службы, прошедшей 31 января 2008 года. 173 174 175 176 Переселять некого и не на что//Ведомости Вернуть соотечественника//НТВ. 17.01.2010. ru.wikipedia.org› финансово-экономическим кризисом в стране (2008-2009 гг.), ряд субъектов Российской Федерации, в связи с ухудшением экономической ситуации и ростом безработицы не смогли оказать содействие в приеме соотечественников. Регионы, которые еще недавно были готовы принять сотни новых работников, стали отказывать потенциальным переселенцам вследствие роста безработицы. Вследствие этого, к концу 2008 г. в данной сфере сложилась сложная ситуация. О важности эффективной работы с переселяющимися в Россию соотечественниками продолжали говорить властные структуры, эксперты и общественные оставалась организации. в центре Тема соотечественников политического дискурса, её по-прежнему необходимость декларировалась в таких стратегических документах, как «Концепция демографической политики Российской Федерации» и Президентские Послания Федеральному Собранию. Однако за весь 2008 г. к реализации Государственной программы присоединился дополнительно лишь один субъект - Курская область. Большая часть соотечественников стремилась переселиться в Калининградскую область, а не на Дальний Восток или в Сибирь, как предполагалось. Скромные результаты реализации госпрограммы дали повод экспертам и политикам говорить едва ли не о провале Государственной Государственной программы программы. указывали Сторонники на ее прекращения экономическую нецелесообразность, игнорируя при этом гуманитарную составляющую177. Они имели для этого формальные основания. За неполных полтора года, прошедших со времени появления в России первых переселенцев (вторая половина 2007 г.), никакого существенного влияния на экономику российских регионов, этот вид миграции не оказал. Это обусловливалось, в первую очередь, 177 рядом ограничений, заложенных в Государственной Тишков В.А. Знать русский мигрантам не обязательно // Росбалт. 2006. 8 февраля. программе. Одним из сущностных просчетов госпрограммы являлось то, что она была ориентирована, прежде всего, на прием соотечественников, которые могли позиционировать себя только в качестве работников наемного труда. Это не позволило принять участие в Государственной программе предпринимателям - тем, кто мог бы не занимать, а создавать рабочие места. Кризис, обостривший ситуацию на рынках труда, сделал наемный труд соотечественников еще менее востребованным в регионах. Усилия Правительства были сосредоточены, прежде всего, на помощи российским гражданам, оставшимся без работы. В этих условиях иностранным гражданам-переселенцам, требующим к себе повышенного внимания в части обеспечения работой и социальной поддержки, уделялось остаточное внимание. В ответ на критику Государственной программы со стороны другой части экспертного сообщества звучали аргументы геополитического и внешнеполитического характера, необходимость обеспечения внешнеполитического имиджа России, который во многом зависел от эффективности политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом. Обсуждение возможных путей совершенствования госпрограммы оказались в центре общественного дискурса, прежде всего, в ходе ежегодных Международных информационных форумах «Интеграция соотечественников», проводимых Министерством регионального развития России в рамках информационного обеспечения Государственной программы. Высказанные предложения нашли отражение в ряде уточненных положений госпрограммы, получивших нормативно-правовое закреплеине. В частности, 30 июня 2009 г. был принят Указ Президента РФ предусматривающий возможность отсрочки разработки № 716, субъектом региональной программы178 (к концу декабря 2009 г. 18 субъектов РФ 178 referent.ru›1/138073 попросили подобные отсрочки). С 2010 г. почти треть российских регионов (37 субъектов Российской Федерации) уже принимали непосредственное участие с госпрограмме. В 2010 г. Правительством РФ было принято решение о том, что заявление на участие в Госпрограмме соотечественники отныне могли подать лица из числа соотечественников, кто уже находился на территории Российской значительно Федерации. Это расширило число соотечественников, желающих принять участие в госпрограмме. В целом к концу 2012 г. на территорию России переехало около соотечественников (вместо свидетельствовало, несмотря ожидаемых на 50-100 принятые тыс. меры, 63 тыс. ежегодно), о что недостаточной эффективности Госпрограммы. Вместе с тем, положительным моментом реализации госпрограммы явилось то, что первоначально небольшой поток переселенцев позволил осуществлять работу с соотечественниками практически в индивидуальном режиме, что позволяло своевременно выявлять ошибки и недоработки законодателя. Ежегодные исследования,проводимые под эгидой МИДа России, а также ежегодный информационный международный форум «Интеграция соотечественников» МИФИС,179 регулярные встречи с представителями русских общин в рамках региональных круглых столов, обсуждение проблем Государственной программы на Всемирных конгрессах соотечественников, свидетельствовало о том, что при всех недостатках, Программа оставалась в центре внимания соотечественников, задумывавшихся о переезде в Россию. Одним из самых сложных является вопрос получения соотечественником гражданства. Изменения, вносимые в «Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» (и, параллельно, проектом Федерального закона в пункт 7 статьи 14 закона «О 179 См. сайт Форума - mifis.ru, в рамках которого идет обсуждение Государственной программы и ее участниками, и теми, кто только собирается переехать. гражданстве Российской Федерации»), разрешили бы соотечественнику получить гражданство, имея регистрацию по месту пребывания. В настоящее же время от него обязательно требуется регистрация по месту жительства, т.е. сразу после переезда и получения разрешения на временное проживание человек должен либо купить себе жилье, либо приобрести «прописку», что, подчас, приводит к коррупции и появлению «резиновых квартир». Не менее важной проблемой являлось всё более активное вовлечение российских регионов в действующую Государственную программу. Было очевидно, что значительная часть потенциальных переселенцев, желающих переехать к близким, родным, знакомым или туда, где есть высоко оплачиваемая работа и быстрое обустройство, выяснив, что желаемый регион в государственной программе не участвует, отказывалась от переезда. Совместные усилия Министерства регионального развития и субъектов Российской Федерации дали свой результат: в 2009 г. к программе переселения дополнительно присоединились 10 новых регионов, к 2012 г. число субъектов, выразивших намерение принять участие в программе, возросло до 40180. Это означало, что почти половина регионов страны была задействована в реализации программы. В настоящее время Государственная программа является единственной комплексной федеральной Программой в миграционной сфере, тем самым занимая приоритетное положение в российской миграционной политике. Таким образом, несмотря на первоначально скептическое отношение ряда экспертов к реальному влиянию Госпрограммы на демографическое и экономическое развитие страны, программа сыграла определенную роль в решении этих проблем. Её недостаточная эффективность обусловливалась рядом причин, прежде всего, недостаточной отлаженностью механизма реализации госпрограммы. Так, с одной стороны, наблюдался параллелизм, дублирование деятельности министерств и ведомств, а с другой - попытки 180 RussianCouncil.ru›События›?id_4=1905 переложить исполнение тех или иных конкретных акций на другие инстанции, ограничившись декларированием общих положений. В результате все более явственно обозначились разрыв между провозглашенной государственной политикой и её практической реализацией. Сказывалась тажке неполнота международной договорно-правовой базы для оказания действенной защиты пртиворечивость и российской диаспоре неополнота ряда в ближнем положений зарубежье; внутреннего законодательства. Вышеназванные недостатки обусловили необходимость внесения изменений и дополнений в госпрограмму. Модернизация госпрограммы привела к росту числа переселенцев, в том числе в стратегически важные территории Дальнего Востока и Забайкалья. Госпрограмма Указом Президента РФ №1289 от 14 сентября 2012 г. приняла бессрочный характер181. 2 параграф. Социально-политические факторы и условия реализации государственной политики по переселению соотечественников в странах центрально-азиатского региона. Национальная политика является предметом особой заботы любого государства, которое, как минимум, заинтересовано, в аккультурации различных этнических групп, дальнейшей «гомогенизации» населения в качестве условия важного обеспечения социально-политической стабильности в стране и решения общегосударственных задач182. Это в полной мере относится к Казахстану, Киргизии, Таджикистану, Узбекистану и Туркмении. Практически все эти государства, несмотря на сложный многонациональный состав, на этапе становления своей государственности, стали позиционировать себя в качестве мононациональных государств, выдвинув в качестве одного из важнейших приоритетов государственной 181 182 http://www.rg.ru/2012/09/17/programma-dok.html Tilly, Charles (ed. 1975), The Formation of National States in Western Europe, Princeton University Press, Princeton. политики развитие языка, религии и культуры титульной этнической группы. Параллельно здесь осуществляется политика по явному или скрытому подавлению национальных, религиозных и других меньшинств, не позволяющую им в полной мере раскрыть свою национально-культурную самобытность и претендовать на сколько-нибудь значимые общественные позиции183. К началу строительства центрально-азиатскими странами своей государственности на их территории проживало значительное по численности русское национальное меньшинство: от 8-10% в Таджикистане, Узбекистане и Туркменистане, до 22% в Кыргызстане и 38% в Казахстане184. При этом тесные отношения России и центрально-азиатских стран имеют относительно недолгую историю по сравнению с другими постсоветскими странами. Так, Российская империя лишь в 1847 г., подчинив казахские племена, начала целеустремленное продвижение в Центральную Азию, избегая при этом прямой конфронтации с Бухарским эмиратом и Хивинским ханством. В 1865 г. после захвата Ташкента была создана Туркестанская губерния под юрисдикцией оренбургского генерал-губернатора, которая в дальнейшем трансформировалась в отдельное генерал-губернаторство. В 1886 г. Туркестанское генерал-губернаторство было разделено на три части: Сырдарью, Фергану и Зеравшан. Царское правительство, заинтересованное в бесперебойных поставках хлопка для своей бурно развивающейся текстильной промышленности, поощряло расселение славянского населения в степных районах, прежде всего на территории современного Северного Казахстана. Этот процесс вызвал естественное недовольство местного населения, поскольку лучшие земли предоставлялись колонистам. В конце Х1Х- начале ХХ века на территорию Казахстана из России, Украины и Сохранение и укрепление позиций русского языка на постсоветском пространстве в контексте внешнеполитической стратегии России//Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2011. С.115. 184 D. Karen and B. Parrot. Russia and the New States of Eurasia, the Politics of Upheaval. Cambridge University Press. 1994; judaica.kiev.ua›Analytyka/Shulga.htm. 183 Белоруссии прибыло, по некоторым данным,около 1.5 млн. переселенцев, преимущественно славянского происхождения.185 После Октябрьской революции, политика формирования новой исторической общности, советского многонационального народа, несмотря на сохранение определенной национально-культурной самобытности этого региона, была фактически направлена на внедрение наднациональных духовных и культурных ценностей, так и оставшихся чуждыми, как показали дальнейшие события, для значительной части населения центральноазиатского региона. Этот процесс сопровождался активным переселением русских в центрально-азиатские республики как исходя из директивных указаний центральных советских властей, так и вследствие драматических событий советской истории – перегибов политики коллективизации, репрессивных кампаний сталинской эпохи, необходимости перемещения значительной части советской промышленности в начальный период Великой Отечественной войны, ликвидации последствий стихийных бедствий (землетрясения в Ашхабаде в 1948 г., повлекшем огромные человеческие жертвы, и Ташкенте в 1966 г., когда была разушена практически вся центральная часть города). В период коллективизации из центральных районов СССР, например, в Казахстан было сослано не менее 250 тыс. раскулаченных крестьян, в предвоенные годы из различных регионов Советского Союза на промышленные стройки сюда было направлено еще около 1 млн. чел. В годы войны с эвакуированными предприятиями в республику прибыло примерно 150 тыс. человек186. Немало в республиках осталось людей, освобожденных из размещенных здесь мест заключения. D. Karen and B. Parrot. Russia and the New States of Eurasia, the Politics of Upheaval. Cambridge University Press. 1994. 186 Dawisha, Karen and Bruce Parrot (1994), Russia and the New States of Eurasia, the Politics of Upheaval, Cambridge University Press. 1994. P.56. 185 Переезд этнических россиян в центрально-азиатские республики в советское время, как правило, не вызывал возражений со стороны местного руководства, заинтересованного в притоке квалифицированных рабочих и инженерно-технических кадров, а также научной интеллигенции. Так, в Казахстане в годы индустриализации, с активным участием русских специалистов, был возведен крупнейший в республике Балхашский горнометаллургический комбинат, заводы черной металлургии, многие промышленные объекты. В Узбекистане, ныне Ташкентское авиационное производственное объединение им. В. Чкалова, флагман узбекской индустрии, в ноябре 1941 г. был эвакуирован из подмосковных Химок 187. В послевоенный период около 1 млн. чел. участвовалив подъеме казахстанской целины, многие из которых затем остались в республике на постоянное место жительство188. В силу высокой представители квалификации русскоязычного и населения профессионализма, в многие центрально-азиатских республиках при советской власти заняли ведущие позиции не только в сферах промышленности и административных образования, но и в различных политико- структурах, что рассматривалось, как показали дальнейшие события, значительной частью местного населения как проявление «квазиколониальной» политики русских. Подобное отношение было в определенной степени обусловлено тем, что после второй мировой войны центрально-азиатские республики пережили беспрецедентный демографический взрыв, результатом чего стало резкое увеличение коренного (титульного) населения. Так, в 1959-1989 гг. численность жителей региона увеличилась в 2,1 раза, тогда как РСФСР – всего лишь в 1,3 раза189. Наиболее быстро росла численность таджиков и узбеков, которые, как известно, отличаются склонностью к быстрой исламизации. Иванова А. Серебристые крылья Узбекистана//Правда Востока. 2003.24 мая. См.: Аликулов К. Межнациональные отношения в Республике Казахстан:сущность и уроки//Диалог цивилизаций. Бишкек, 2003. Вып.2. 189 Население СССР 1988. Статистический ежегодник. Госкомстат СССР. М., 1989. С. 8-9. 187 188 Кумулятивный эффект копившегося недовольства от т.н. «засилья» русских проявился, едва центральная власть стала проявлять признаки слабости. В явной форме это проявилось в Казахстане в 1986 г., в связи с назначением на пост первого секретаря ЦК компартии республики русского Г.В. Колбина вместо отправленного в отставку Д.А. Кунаева. В знак протеста против назначения главой республики русского 17-18 декабря 1986 г. на главной площади Алма-Аты прошли массовые демонстрации, в которых участвовала преимущественно казахская студенческая молодежь. Демонстрации и акции протеста прошли также в Джезказгане, Караганде, Талды-Кургане, Аркалыке, Кокчетаве, Сарыозеке, Талгаре, Павлодаре, Чимкенте и других городах Казахстана190. По ряду оценок, массовые выступления казахской молодежи были инспирированы лидерами Старшего жуза, недовольных отстранением от власти близкого им Д. Кунаева191. Технология использования молодежи для организации антиправительственных выступлений, была впоследствии усовершенствована при организации "цветных революций". Несмотря на подавление беспорядков в Казахстане, Г. Колбин не прижился в Казахстане и в 1989 г. покинул республику, первым секретарем республиканской компартии стал Н. Назарбаев. Постепенно на территории центрально-азиатских республик сформировался ряд социально-политических факторов и условий, влияющих на миграционное поведение русскоязычного населения. Особый интерес, в связи с проблематикой исследования, имеет рассмотрение т.н. «выталкивающих» факторов и условий. При этом под фактором автор понимает существенное обстоятельство в этом процессе, которое может выступить в качестве его причины (движущей силы), а под условием – Мурсалиев Н. А. В декабре на площади Брежнева// Комсомольская правда. 1990. 2 сент. Бирюков С.В. Элиты-клиентелы как ключевой фактор политического развития центральноазиатских государств // Русский Журнал. 2003. 18 марта /http://old.russ.ru/politics/20030318-bir.html; АмрекуловН.Жузы в социально-политической жизни Казахстана // Центральная Азия и Кавказ. 2000. № 3 (9) /http://www.cac.org/journal/cac-09-2000/16.Amrek.shtml 190 191 обстоятельства, от которых в определенной степени зависит рассматриваемый процесс. Данные проведенных социологических опросов (проведенных, при участии автора, Институтом стран СНГ в 2008 г.)192, позволили составить собирательный социальный портрет потенциального участника Госпрограммы по оказанию содействия переселению в Россию. Опрошенные в основном являлись русскоязычными жителями центрально-азиатского региона (как русские, так и других национальностей, хорошо владеющих русским языком) идентифицирующих себя в качестве соотечественников. В Казахстане в рамках выборки в число соотечественников вошли преимущественно русские (76%), оставшуюшся часть составили представители других этносов (за исключением титульного), владеющие русским языком и приверженные русской культуре. Отсутствие лиц казахской национальности было связано с тем, что русскоязычная часть казахского населения, как правило, не относит себя с российскими соотечественниками. Из числа опрошенных гражданство Казахстана имели более 95% опрошенных, российское гражданство – чуть более 3%193. В Киргизии к соотечественникам отнесли себя около половины этнических русских, примерно пятая часть соотечественников была представлена киргизами. идентифицирующих себя Относительно большой процент киргизов, в качестве соотечественников, объясняется высоким авторитетом русской культуры и языка в республике. Большинство (91%) респондентов родились в Киргизии. Этот факт свидетельствует о том, что потенциальные переселенцы из Киргизии, в преобладающем большинстве, укоренены в стране и, как следствие, не имеют близких родственников в России. При переезде они не могут рассчитывать на Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. 193 Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С.23. 192 поддержку близких, соответственно они нуждаются в государственной помощи для обустройства194. В Таджикистане около половины соотечественников (53%) были представлены русскими. Также, как и в Киргизии, к соотечественникам себя отнесли примерно пятая часть титульного населения (21%), остальные были представлены другими этническими группами. В основной своей массе (81%) респонденты родились в Таджикистане. Российское гражданство имеет почти десятая часть соотечественников (9%), 77% являются граждан Таджикистана195. В Узбекистане к соотечественникам причислили себя 41% этнических узбеков. Однако уточняющие вопросы позволили выявить, что большинство опрошенных, в действительности, ориентированы на двойную национальную самоидентификацию: считают себя частью узбекского народа и одновременно – российскими соотечественниками. Такое самоопределение не может быть оспорено, поскольку в действовавшем в момент опроса Федеральном законе «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» к российским соотечественникам относились все граждане бывшего СССР, независимо от этнической принадлежности196. Около 40% респондентов в Узбекистане были представлены этническими русскими, примерно 20% – лицами иных национальностей. Все опрошенные владеют русским языком, почти 2/3 респондентов выразили уверенность, что русский язык останется родным и для их детей. Этой позиции придерживается почти 90% русских, однако только треть узбеков думают, что русский язык сохранится в их семьях в качестве средства межнационального общения. Преобладающее большинство (91%) респондентов родились в Узбекистане. Причем более 94% опрошенных проживают в республике более двух поколений, то есть основная часть Там же. С. 24. Там же. С. 26. 196 Федеральный закон от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // http://base.garant.ru/12115694/ 194 195 российских соотечественников, проживающих в Узбекистане, укоренена в стране. Почти все соотечественники, принявшие участие в опросе, имеют гражданство Узбекистана (97% опрошенных). Российских граждан среди респондентов менее одного процента197. Таким образом, преобладающее большинство соотечественников в центрально-зиатском регионе не только родились в странах проживания, но и в значительной степени укоренены в соответствующем социокультурном пространстве. Наибольшей укорененностью отличается русская диаспора в Узбекистане и Киргизии (см. табл.1)198 Таблица 1. Связь соотечественников со странами проживания Абсолютное большинство соотечественников в регионе имеют гражданство страны проживания. Наиболее интегрированными в этом смысле являются респонденты из Узбекистана – 97%, Казахстана – 96% и Киргизии – 95%. Наибольшее число граждан России оказалось среди соотечественников Таджикистана – 9%, наименьшее – в Узбекистане – менее 1%, в Казахстане и Киргизии - соответственно по 3%. 197 Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С.29. Институт диаспоры и Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С.31. Институт диаспоры и 198 Материальное положение большей части российских соотечественников в странах центрально-азиатского региона оценивается ими как среднее. Состоятельных людей среди них незначительная часть. В группу лиц, живущих ниже прожиточного минимума, вошло, например, около трети респондентов в Таджикистане, Казахстане и Киргизии. В Узбекистане – этот показатель еще ниже199. Таблица 2. Материальное положение семьи соотечественников Результаты Казахстанским социологического институтом исследования, социально-экономической проведенного информации и прогнозирования в июле-августе 2011 года200, показали, что в настоящее Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С.34. 200 Жусупова А. Казахстанский институт социально-экономической информации и прогнозирования. Поляризация населения в Казахстане // 199 время материальное положение русского населения в Казахстане остается достаточно тяжелым. Более, чем для трети русских затруднительно приобрести необходимую бытовую технику, почти для четверти проблемы возникают уже с покупкой новой одежды. Однако, сопоставляя данные двух исследований, можно сделать вывод о том, что за последние три года доля обеспеченных соотечественников несколько увеличилась. При этом улучшение материального благосостояния у отдельной части российских соотечественников в Казахстане в целом не отразилось на их миграционных настроениях, они остаются по-прежнему высокими. Если в 2008 г. материальное положение являлось одним из наиболее значимых факторов, оказывающих влияние на выбор миграционных стратегий (табл. 3)201, то в настоящее время принятие решение о переезде в Россию в меньшей степени обусловлено уровнем жизни семьи соотечественников. Таблица 3. Влияние материального положения Вашей семьи на желание выехать из страны, в %) Схожая картина наблюдается в Киргизии. После обретения последней независимости нестабильная социально-экономическая ситуация в стране была основной причиной оттока русскоязычного населения из Киргизии. Результаты исследования, проведенного в 1998-1999 гг. показывают, что http://www.spik.kz/?tpl=print&lan=ru&id=104&pub=2192 2011. 29 ноября. 201 Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С. 41. пятая часть тех, кто намеревался в то время покинуть страну, оценила её как очень плохую, почти 40% как плохую, треть – как среднюю и только 1% опрошенных дали ей положительную оценку (см. табл. 4)202. Таблица 4. Каково, на Ваш взгляд, теперешнее социальноэкономическое положение Киргизии? Спустя десять лет значительная часть соотечественников оценивала свое материальное положение более оптимистично. Например, по данным социологических исследований, проведенных ВЦИОМ в 2007 г., охватывающих страны СНГ, 65% киргизов были довольны уровнем жизни, а в докладе Европейского банка реконструкции и развития о переходе Киргизии к рыночной экономике отмечено, что в 2007 г. 58% граждан страны были удовлетворены своим материальным положением. По данным Республиканского центра изучения общественного мнения «Эл пикири», в 2011 г. 59% жителей страны причислили себя к среднему классу203. Космарская Н. «Пятый пункт» и «карьера». Особенности экономической интеграции русскоязычных в Киргизской республике//http://www.indepsocres.spb.ru/sbornik8/8r_kosm.htm 1999. 203 Ишеналиев Б. Кыргызстанцы живут не бедно//Слово Кыргызстана http://slovo.kg/?p=4841 2011. 23 ноября. 202 Таким образом, неблагоприятная экономическая обстановка в республике является основной причиной для принятия решения о переезде в Россиию в настоящее время лишь для 35% респондентов. Несколько иначе в этом отношении складывается обстановка в Узбекистане. Примечательно то, что к российским соотечественникам здесь отнесли себя 41% представителей титульной нации, что в процентном отношении выше количества этнических русских, самоидентицирующих себя в качестве представителей российской диаспоры (38%). К этой же категории отнесли себя около 19% представителей других этносов. Это объясняется тем, что значительная часть узбеков и иных не славянских национальностей, проживающих в Узбекистане, благодаря временной (сезонной) миграции в России, все чаще идентифицируют себя с ней. Уровень материальной обеспеченности потенциальных переселенцев из Узбекистана в Россию, даже по сравнению с другими центральноазиатскими республиками, является низким: у большинства опрошенных (не только представителей этнических русских, но и титульной нации) денег хватает только на самое необходимое (каждый второй респондент). У трети опрошенных денег на проживание в основном хватает, но приобретение товаров длительного пользовния уже вызывает проблемы (см. табл. 5)204. Таблица 5. Уровень материального положения в зависимости от типа населенного пункта и национальности респондентов (%) Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С. 47. 204 Институт диаспоры и Несколько иначе в этом отношении ситуация обстоит в Таджикистане. По оценкам около 40% опрошенных, заработанных средств им хватает только на самое необходимое, трети соотечественников денег недостаточно даже для того, чтобы прокормить семью. Каждый четвертый респондент живет несколько лучше, имея возможность покупать все, кроме товаров длительного пользования. И только 5% соотечественников ни в чем не нуждается (см. диагр. 1)205. Диаграмма 1. Материальное положение респондентов (%) Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С. 51. 205 Институт диаспоры и Денег не хватает даже на еду, приходится постоянно брать в долг 28.6 Денег хватает только на еду и самые необходимые вещи 39.3 Денег в основном хватает, но покупка дорогих вещей вызывает затруднения 26.3 Можем ни в чем себе не отказывать 5 Отказ 0.8 0 10 20 30 40 50 % При этом респонденты из числа этнических русских находятся в более тяжелом положении по сравнению с таджиками и иными этническими группами. Если в категории живущих ниже прожиточного минимума оказался каждый третий русский, то среди таджиков — каждый четвертый, среди представителей других национальностей – каждый пятый. Менее всего нуждающихся среди казахов – 8%. Таким образом, для этнических русских, проживающих в центральноазиатских республиках, которые в своем большинстве не относятся к категории обеспеченных людей, условия, предлагаемые госпрограммой для добровольного переселения соотечественников являются привлекательными, способствуя формированию устойчивых миграционных настроений. При этом, как показало исследование, материальное положение соотечественников в странах проживания не находится в прямой зависимости от уровня их образования. В центрально-азиатском регионе уровень образованности среди этнических русских высшее образование имеют достаточно высок: от 40 до 50% опрошенных в Казахстане, Киргизии и Таджикистане. В Узбекистане таких - пятая часть. Среднее и среднее специальное образование имеют более половины респондентов в Казахстане и Узбекистане, более 40% - в Киргизии и Таджикистане (см. табл. 6)206. Таблица 6. Образовательный уровень российских соотечественников Большинство опрошенных соотечественников отнесли себя к специалистам и квалифицированным рабочим. Так, в Казахстане среди работающих респондентов около трети трудится на частных предприятиях, на госслужбе и в бюджетных организациях – примерно по 15%. Значительная часть опрошенных респондентов профессию, что свидетельствует о смогла получить дополнительную достаточной способности людей адаптироваться к новым экономическим условиями и готовности к профессиональной переподготовке в случае необходимости. Соотечественники заняты практически во всех отраслях экономики центрально-азиатских республик. Например, в Казахастане, значительная часть соотечественников задействована в сфере образования, науки, культуры, искусства (17%). Более половины соотечественников, проживающих здесь хотели бы Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С. 58. 206 Институт диаспоры и сохранить свою профессию при переезде. В целом, большинство потенциальных переселенцев в Россию в Казахстане – это люди трудоспособного возраста с относительно низким уровнем доходов, проживающих в Павлодарской, Алматинской, Кустанайской областях. Они представлены педагогами, врачами, рабочими различной квалификации. Несколько иначе ситуация выглядит в Киргизии, где основная масса соотечественников задействована в сфере обслуживания. Наибольшая группа (каждый пятый) занят в торговле, общественном питании, посреднических услугах. Респондентов, работающих в сфере образования, науки, культуры, искусства – около 14%, в строительстве – 12%, в ЖКХ - 8%. Почти каждый десятый соотечественник (9,7%) является частным предпринимателем. Более 60% опрошенных в Киргизии, в той или иной степени, удовлетворены своей работой. При этом около трети потенциальных участников программы выразили готовность сменить свою специальность на новом месте проживания, в случае необходимости (см. диагр. 2)207. Диаграмма 2. Удовлетворенность своей работой (%) 45 39.1 40 35 30 % 25 23.4 23.3 20 15 11 10 5 2.3 0.8 0 Да, удовлетворен 207 Там же. С. 61. Скорее да. Скорее нет Нет не удовлетворен Затрудняюсь ответить Отказ В Таджикистане, в свою очередь, наибольшую группу опрошенных соотечественников составили специалисты различного профиля (23%) и учащиеся (14%). Почти треть респондентов (28%) на момент опроса не имели работы. Среди трудящихся основная масса (35%) работает на частных предприятиях, больше трети (34%) заняты на госслужбе, каждый пятый – в бюджетных организациях. Чуть менее половины опрошенных трудились по своей специальности, 12% получили дополнительную профессию, более трети – работали не по основной профессии. Наибольшая группа соотечественников (почти треть) была занята в сфере образования, науки, культуры, искусства, примерно пятая часть – в торговле, общественном питании, посреднических услугах, каждый десятый – в системе ЖКХ. Предприниматели среди респондентов составляли около 3%. Примечательно, что три четверти опрошенных выразили удовлетворенность своей работой208. В свою очередь, в Узбекистане около половины опрошенных соотечественников (46%) трудились на частных предприятиях, примерно четверть – на госслужбе. Более половины опрошенных удалось устроиться по специальности, 12% сумели приобрести дополнительную профессию, треть – трудится не по специальности. Более 35% респондентов работают в промышленности и строительстве, 15% – в торговле, общепите, занимаются посредничеством, примерно каждый десятый занят в сфере ЖКХ, также как и в образовании, науке, культуре. Предпринимателей среди респондентов менее 3%.Три четверти опрошенных выразили удовлетворенность своей работой. Таким образом, контингент потенциальных участников государственной программы по добровольному переселению, согласно опросу, представлен людьми среднего или низкого достатка, но при этом с достаточно высокой профессиональной подготовкой (образование высшее или среднее специальное). Большинство соотечественников, за исключением 208 Там же. С. 64. Узбекистана и Таджикистана имеет постоянную работу, более половины работает по специальности. При переезде в Россию почти половина респондентов хотели бы сохранить свою специальность, около трети готовы, в случае необходимости, освоить новую, более востребованную на местном рынке труда профессию. В целом можно сделать вывод о том, что высокие миграционные установки российских соотечественников вызываются, в том числе проблемами экономического характера. Однако не менее важную роль играют иные выталкивающие факторы, формирующие в сосокупности миграционные установки соотечественников. К основным выталкивающим факторам могут быть отнесены следующие: Первое. конфликтогенная Нестабильная межнациональная внутриполитическая среда, попытки обстановка, государственных переворотов и угроза террористических актов на территории центральноазиатских стран являлись и являются важной причиной переселенческих настроений среди соотечественников. В условиях характерного для СССР жесткого контроля над всеми сферами общественной жизни, социальные и межнациональные конфликты в Центральной Азии носили латентный характер. Положение изменилось в конце 1980-х гг., когда власть союзного центра существенно ослабла. Одним из факторов, провоцировавших конфликты, стала начавшаяся в период "перестройки" замена руководства союзных республик, которая затрагивала экономические и политические интересы местных кланов, как это произошло в Казахстане. Характерными примерами подобного рода конфликта стали драматические события в Ферганской долине в 1989 г., когда в условиях ограниченности земельно-водных ресурсов и аграрного перенаселения произошли два крупных межэтнических конфликта – ферганский и ошский, охватившие соответственно Узбекскую и Киргизскую ССР209. Хотя Ферганский конфликт носил антитурецкий характер210, а ошский протекал преимущественно между узбеками и киргизами,211 они стали тревожным сигналом для русскоязычного населения, способствующим формированию миграционных настроений. Острый характер приняли межэтнические столкновения в Душанбе в феврале 1990 г., вызванные слухами о выделении квартир армянским беженцам, при этом они быстро переросли в погромы русскоязычного населения, якобы монополизировавшего основные властные позиции в республике212. Межнациональные и межклановые столкновения в Таджикистане быстро переросли в 1991-1992 гг. в гражданскую войну.213 Из наиболее "конфликтных" центрально-азиатских республик – Таджикистана, Узбекистана и Киргизии - значительно возросла эмиграция русского и другого некоренного населения. В Казахстане и Туркменистане, где крупных межэтнических конфликтов в тот период не было, усиления эмиграции не титульных этносов не произошло. В последующем республиках практически периодическое во обострение всех центрально-азиатских внутриполитических и межнациональных отношений стало относительно устойчивой тенденцией общественной жизни, выступая в качестве устойчивого выталкивающего фактора. Острые межэтнические конфликты имели в Киргизии в 2007 г. и особенно в 2010 г., когда они приняли форму открытых погромов на юге республики, причем не только по отношению к узкбекам, но в отдельных случаях и к русскоязычному населению. В Узбкестане крупные беспорядки Демографический ежегодник 1990. Госкомстат СССР. М., 1990. С. 7, 11-12. Лурье М.И., Студеникин П.А. Запах гари и горя. Фергана, тревожный июнь 1989-го. М., 1990. С. 4-5; Осипов А.Г. Ферганские события 1989 г. (конструирование этнического конфликта)//Ферганская долина: этничность, этнические процессы, этнические конфликты. М., 2004. С. 171-178. 211 Брусина О.И. Киргизия: социальные последствия аграрного перенаселения // Этнографическое обозрение. 1995. №4. С. 99-100. 212 Бушков В.И., Микульский Д.В. Анатомия гражданской войны в Таджикистане (Этносоциальные процессы и политическая борьба, 1992-1996). М., 1997. С. 50-51. 213 Мейер М.С. Ситуация в постсоветской Центральной Азии и вопросы национальной безопасности России // Средний Восток и Центральная Азия: проблемы и перспективы в XXI в. М., 2002. С. 81-83. 209 210 произошли в Андижене в 2005 г. Они носили смешанный по природе криминально-экономический и межнациональный характер. В Туркменистане и Таджикистане за последние годы не было выраженных межэтнических столкновений, носящих антирусский характер. Однако необходимо учитывать, что эти республики относятся к «закрытым» обществам, где ограничен доступ к достоверной информации. В частности, в Туркменистане развит племенной национализм, в том числе антирусской направленности. В свою очередь, Таджикистан, как и Узбекистан, являются своего рода центрами притяжения для различных религиозных группировок экстремистской направленности. перевалочной территорией для Таджикистан, помимо этого, стал произведенного в Афганистане героина, поступающего затем огромными партиями в Россию и европейские страны, что усиливает криминогенную обстановку в стране. Относительно низкий конфликтогенный потенциал межэтнических отношений характерен для Казахстана. Однако и здесь межэтнические столкновения имели место между казахами и чеченцами (в УстьКаменогорске, 1992 г.; в Актау, 2006 г.; в Алма-атинской области, 2007 г). Причины межэтнических конфликтов носят во многом общий и традиционный характер для центрально-азиатских республик. В их числе: резко ухудшившаяся экономическая ситуация после распада СССР; сохранение высокого естественного прироста титульной нации при одновременно высокой плотности населения; отсутствие территориальной регуляции миграции; незначителное присутствие представителей национальных меньшинств в административном аппарате республик, не позволяющее им полноценно артикулировать потребности и интересы представляемых ими национальных меньшинств. Например, по данным государственной кадровой службы Кыргызстана на конец 2012 г. в аппарате политических и административных государственных служащих, было всего 9% представителей национальных меньшинств от общего числа. При этом русским языком, в той или иной степени, в настоящее время владеют 83% населения республики214. К этому необходимо добавить непростые межгосударственные отношения между самими центрально-азиатскими республиками, о чем свидетельствует недавний (январь 2014 г.) таджико-киргизский пограничный конфликт, затяжные узбекско-киргизские территориальные споры и др.), усиливающие нестабильность местной жизни. Таким образом, миграционным установкам русскоязычного населения способствует нестабильная внутриполитическая обстановка, сложные межэтнические, племенные и клановые отношения внутри центрально-азиатских республик, а также многочисленные межгосударственные территориальные споры и претензии, способные, при неблагоприятных обстоятельствах, перерасти в реальные вооруженные столкновения. Второе. С началом строительства новой государственности в центрально-азиатских республиках в качестве выталкивающего фактора стал выступать политический курс, взятый их правящими элитами, ориентированный, прежде всего, на приоритетное (независимо от конкретной ситуации) социально-политической, развитие титульных экономической наций, что и неизбежно этнической вело к существенному ограничению политических, социально-экономических, культурных и иных прав проживающих здесь национальных меньшинств, в том числе соотечественников. Одним из главных направлений внутренней политики центральноазиатских стран, едва ли не с первых дней независимого существования, стало артикулирование и продвижение интересов титуальных нациях во всех сферах жизнедеятельности. предшествующая политика Для русских оправдания объявлялась подобного курса колонизаторской, соответствующим образом интерпретировалась новая и новейшая история 214 StanRadar.com этих стран. Подобный подход, по существу, стал политико-идеологической основой для национальной политики центрально-азиатских стран. По мнению зарубежного исследователя К. Гарабаги, «правящие элиты на всей территории Центральной Азии стремились найти какую-либо форму идеологической идентификации, для того чтобы добиться легитимности в рамках их политической юрисдикции... Из-за проблематики, касающейся легитимности режима, с одной стороны, и отсутствия исторических прецедентов государственности, с другой, правящие элиты всех центральноазиатских государств, в разное время и в различной степени, поощряли внутренний национализм»215. В этом утверждении подчеркнута, едва ли не самая важная проблема новой государственности центрально-азиатских республик. Ни одна из них в нынешних территориальных границах ранее не существовала в качестве независимого государства. За исключением советского периода, когда они входили в состав советского многонационального государства, отсутствовал опыт суверенного существования. Это у них предопределило чрезмерно националистический характер проводимого внутриполитического курса по созданию новой идентичности, интенсивному поиску собственных культурных и исторических корней, конструированию фундаментального ценностного ряда и традиций, что предполагало восстановление забытого “национального” наследия. Данный процесс не мог не сопровождаться отрицанием достижений советского периода как якобы привнесенных искусственно и изначально чуждых. Не случайно в качестве одного из лозунгов националистических движений периода поздней перестройки было требование вернуть региону прежнее название “Туркестан”216. В проекте Конституции Кыргызстана 1993 г., например, в качестве главной задачи провозглашалось «национальное возрождение кыргызов» как Gharabaghi, Kiaras (1994), “Development Strategies for Central Asia in the 1990s: In Search of Alternatives”, in: Third World Quarterly, №. 15 (1). 216 Batalden, Stephen K. and Sandra L. Batalden (1993), The Newly Independent States of Eurasia - Handbook of Former Soviet Republics, The Oryx Press, Arizona. 215 основы государственного суверенитета. В свою очередь, восстановление исторических традиций выразилось у узбеков в том, что легендарный завоеватель прошлого Тамерлан был переименован в Амир-Тимура.Тем самым подчеркивались тюркские корни узбекской нации217. Территория Узбекистана была провозглашена оплотом узбекской национальной государственности, республика объявлялась культурным и духовным центром всех узбеков, независимо от места их проживания. Соответственно, гражданство в республике стало предоставляться всем узбекам, кто сам или чьи предки были вынуждены эмигрировать из Узбекистана218. Данный подход лег в основу политики “титульного этнонационализма”, проводимого не только в Узбекистане, но и в других центрально-азиатских республик. Этому процессу благоприятствовал демографический взрыв, который пережил этот регион во второй половине ХХ в., что привело к резкому увеличению численности титульной нации в национальном составе республик. Так, доля киргизов в республике выросла с 40% в 1960 г. до 70% 2009 г., а в столице страны - г. Бишкеке (Фрунзе) - с 6% до 58%219. Особый масштаб демографический взрыв принял в киргизских сёлах, что привело к резкому росту численности молодежи при дефиците рабочих мест. Усилению и закреплению этнонационализма в общественно- политической жизни в этих странах способствовало то, что различные политические в силы борьбе за власть активно «эксплуатируют» националистические лозунги, обвиняя во всех своих проблемах и бедах русских «колонизаторов», захвативших в советский период влиятельные позиции в различных сферах жизнедеятельности. Подобная радикальная трансформация внутриполитических приоритетов имело шоковый характер для русскоязычного населения, в связи с разительным контрастом по сравнению с недавним прошлым, когда в 217 Nassyrow N., Schreiber W. (ed., 1996), Amir Timur. Seine zeitgeschichtlicheBeurteilung, seine Bedeutung fur Usbekistan auf demWege der nationalenSelbstfindung. Taschkent. 218 Karimov, Islam A. (1993), Uzbekistan - The Road of Independence and Progress, Tashkent. 219 http://ru.wikipedia.org/wiki среднеазиатских республиках царила обстановка относительного межнационального согласия. Например, Узбекистан, где проживают около 100 национальностей, на протяжении нескольких десятилетий не знал какихлибо серьезных конфликтов на межэтнической почве. В свою очередь, Казахстан также представлял собой пример мирного различных национальностей, лидируя в Советском сожительства Союзе по числу межнациональных браков, особенно в сельской местности. Известный отечественный исследователь Л. Дробижева следующим образом описывает драматическую трансформацию русских в “новые меньшинства» (в частности, в Узбекистане): “...для русских в Узбекистане потеря правящего статуса с образованием СНГ была совершенно неожиданной. 8 декабря 1991 года они проснулись в другом государстве. Потрясение было тяжелым, поскольку принятая совсем недавно, осенью 1991 года, декларация независимости Узбекистана не рассматривалась как отречение от Союза или как событие, лично касающееся кого бы то ни было».220 Данный политический фон проживания соотечественников в период становления новой государственности центрально-азиатских республик мало чем отличался от других стран СНГ, столкнувшихся со схожими проблемами. По благоприятными, формальным по признакам, сравнению, они например, были с даже более прибалтийскими республиками. Если в странах Балтии, в первую очередь, Латвии и Эстонии, россияне столкнулись с проблемой массового безгражданства, явной дискриминацией во всех сферах государственной и общественной жизни, то в новых независимых государствах Центральной Азии конституции и другие нормативно-правовые акты формально провозглашают равенство граждан вне зависимости от национальности, Drobizheva L. (1995), “Russian Ethnic Attitudes in Changing Political Situation”, in: Economic and Political Weekly, Special November, December 18. 220 языка, религии, а также защиту прав этнических, языковых и религиозных меньшинств. Как неоднократно заявлял президент Узбекской республики И. Каримов, “Узбекистан - это государство, которое обеспечивает права и свободы всех граждан, независимо от их этнического происхождения, вероисповедания, социального статуса или политических убеждений” или “защиту интересов и прав этнических меньшинств путем создания гарантий сохранения и развития их культур, языка, национальных обычаев и традиций и участия в деятельности правительства, равно как и в общественной жизни”221. Декларируемое официальное равенство, однако, мало что меняло в резко ухудшившемся статусном положении россиян, проживающих в этом регионе как относительно социально-экономических, так и гражданскополитических прав (например, в адекватном представительстве русскоязычного населения в различных органах власти, гарантий в сфере труда и занятости и др.). В отдельных случаях дискриминационное положение русских закреплялось и в нормативно-правовых актах страны пребывания. Так, начал уисхода русскоязычного населения из Кыргызстана способствовал дискриминационный закон о земле, принятый в апреле 1991 года,который устанавливал, что “земля собственностью киргизов”. президенту А. Акаеву в республике Кыргызстан является Несмотря на то, что в последующем удалось изменить формулировку: “земля принадлежит народу Кыргызстана”,222 в жизненных реалиях изначальный подход сохранился, что не замедлило сказаться на миграционном поведении русских. По данным Национального комитета по статистике Киргизии, численность русских в 1990 г. в республике составляла 918 тыс. (21,2% населения), в течение последующих трех лет она уменьшилась на 221 222 Karimov, Islam A. (1993), Uzbekistan - The Road of Independence and Progress, Tashkent. Current Digest of Post-Soviet Press (1993), Vol. XLV (3). 170 тыс. человек223. При этом страну покинули в основном люди трудоспособного возраста (19-59 лет), в результате чего республика лишилась части квалифицированных специалистов, трудившихся в экономике, строительстве, энергетическом комплексе, а также преподавателей, врачей, деятелей культуры и науки, управленческих работников. В немалой степени этому способствовало отсутствие политических условий не только для материализации, но даже артикуляции своих требований. Одной из основных причин этого является то, то в центрально-азиатских странах установились авторитарные правящие режимы кланового типа, жестко подавляющие, в случае необходимости, любые оппозиционные движения. В строгом смысле слова, оппозицией этот конгломерат различных партий и движений может быть назван лишь с большой долей условности. Например, лидерами оппозиции в Кыргызстане являлись бывшие чиновники высшего эшелона, отставленные от власти (в бытность президентом А. Акаева - бывший премьер-министр К. Бакиев, бывший министр иностранных дел Р. Отунбаева и др.). В регионе была установлена также цензура для всех, сколько-нибудь журналистов по влиятельных СМИ, политическим осуществляется мотивам, что преследование свидетельствует о существенных нарушениях свободы слова. Третье. Формирование устойчивых миграционных установок среди соотечественников, прежде всего этнических русских, было обусловлено резким снижением их статусного положения в социально-экономической сфере. К моменту строительства новой государственности центральноазиатских республик русские занимали прочные позиции в управленческой и экономической сферах. Например, в советском Узбекистане 48% квалифицированных специалистов были представлены русскими. 223 Русские в новом зарубежье. Киргизия. М„ 1995. С. 49. В постперестроечные годы кризис охватил, прежде всего, промышленное производство центрально–азиатских республик, основную сферу занятости этнических русских. В результате значительная часть соотечественников оказалась за чертой бедности, вынужденная вести повседневную борьбу за существование. Возможности по профессиональной переподготовке ограничивались не только ростом конкуренции со стороны титульной нации, но и явной дискриминацией на рынке труда, когда предпочтение, при равных условиях, отдавалось представителям коренной национальности224. подобного положения выразился в Кумулятивный эффект социальной дезориентации, длительном стрессе, неприятии происходящего. При этом у русских в республиках этого региона, как уже отмечалось, не было сколько-нибудь влиятельной общественной организации, которая могла бы артикулировать их консолидированные экономические требования перед властными структурами. Вплоть до 1995 г. в Узбекистане, например, интересы русскоязычного населения в культурно-языковой сфере были представлены лишь Русским культурным центром в Ташкенте, в Кыргызстане интересы этнических русских представлял Русский культурный центр «Русский дом в Киргизстане»225. Следствием подобного положения стало резко ухудшившееся соблюдение прав русскоязычных граждан в центрально-азиатских республиках в экономической сфере. Если в 2006 г. в Кыргызстане дискриминацию по этническому признаку в сфере реализации экономических интересов большинство российских соотечественников не относило к существенному фактору их жизнедеятельности, то в 2009 году значительное число респондентов указали на то, что им лично или членам их семей так или иначе приходилось сталкиваться с ущемлением прав в связи с тем, что они являются русскими или русскоязычными.Так, доля Drobizheva L. (1995), “Russian Ethnic Attitudes in Changing Political Situation”, in: Economic and Political Weekly, Special November, December 18. 225 Шепеленко А. Звучит русская душа//Слово Кыргызстана (Киргизия). 2003. 28 февраля. 224 тех, кто испытывал на себе проявления бытового национализма в 2006 г. в республике составляла 35%, в 2009 г. число соотечественников, иногда или постоянно сталкивающихся с этим явлением, увеличилось более чем вдвое и составило 77%. Если в 2006 г. количество русских, подвергшихся дискриминации по этническому признаку при приеме на работу составило 15%226, то в 2009 г. их число достигло 60%227. правило, хорошо оплачиваемых, Перечень работ, как недоступны для тех, кто не знает киргизского языка. Непреодолимым препятствием здесь является то, что значительное число русскоязычных, по их признанию, не хотят или не способны его изучить228. При этом почти четвертая часть опрошенных из числа русскоязычных граждан, проживающих в Кыргызстане (24%), отметили, что не видят эффективных методов защиты своих прав. Лишь 15% русскоязычных считали местные органы власти готовыми и способными решить эту проблему. В целом данные опроса в 2009 г. показывают, что неблагоприятная экономическая ситуация (35%) и отсутствие подходящей работы (32%)обладают высоким удельным весом среди факторов, влияющих на выбор соотечественников уехать из страны. К этому необходимо добавить, чтокаждый десятый опрошенный указывал на то обстоятельство, что не видит перспективы в республике для своихдетей (11%)229. Благоприятнее в этом отношении обстоит ситуация в Казахстане, где большинство соотечественников в настоящее время отмечают лишь отдельные случаи нарушения их прав или членов их семей. Эти нарушения Российская диаспора на пространстве СНГ//Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2007. С.177. 227 Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С.106. 228 «Отток русских из Киргизии происходит по нескольким причинам». Протоиерей Игорь Дронов о положении русских людей в киргизском государстве // Русская народная линияhttp://www.ruskline.ru/news_rl/2011/10/01/ottok_russkih_iz_kirgizii_proishodit_po_nesk olkim_prichinam 2011. 1 октября. 229 Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. – Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С.106. 226 мало затрагивают такие сферы как оформление пенсии или приобретение жилья. Не возникает неквалифицированную также работу. проблем Скрытая при устройстве дискриминация, на однако, возникает при попытках устроиться на относительно престижную работу. Наиболее часто, если рассматривать региональную специфику, ущемлением своих прав при трудоустройстве с сталкиваются соотечественники в Алма-атинской области. Подобные факты подтвердили более трети опрошенных в 2009 г. (38% - постоянно, 30% - от случая к случаю)230. На юге в условиях всё большей востребованности казахоязычных специалистов русские и русскоязычные граждане также всё чаще оказываются в положении неконкурентоспособных. обусловлено интенсивно идущими в южной Во многом, это столице республики процессами ползучей «казахизации». Помимо этого, более пятой части респондентов в Алма-атинской области постоянно сталкиваются с ущемлением своих прав на этнокультурной почве, половина респондентов сталкивались с отдельными проявлениями подобного рода. Северные области республики в этом отношении находятся в более благоприятном положении – для них характерны лишь отдельные случаи нарушения прав этнических русских.Тем не менее, и здесь всё чаще встречаются случаи ущемления прав соотечественников при приёме на работу. В результате более половины опрошенных соотечественников в Казахстане высказали убежденность, что молодежи лучше вовремя уехать из страны вследствие отсутствия жизненных перспектив (см. табл. 7)231. Таблица 7. Случалось ли Вам и/или членам Вашей семьи сталкиваться с ущемлением Ваших прав в связи с тем, что Вы являетесь русскими или русскоязычными при поступлении на работу? (по желанию выехать, в %) Там же. С.57. Текущий архив отдела диаспоры и интеграции Института стран СНГ (Института диаспоры и интеграции). 230 231 Отвечая на вопрос о возможности согласованной защиты своих прав, более трети (37%) соотечественников в Казахстане выразили скептическое отношение к подобной возможности. Одной из основных причин этого была названа разобщенность и аполитичность соотечественников, проживающих в республике. Согласно опросам, деятельность пророссийских организаций держится, по большому счету, на энтузиазме их руководителей. К активным формам защиты - митингам, демонстрациям, забастовкам - соотечественники в республике не готовы (лишь 2% высказались в пользу этого), на эффективность обращения к общественным организациям, призванным отстаивать интересы соотечественников, практически никто из респондентов не рассчитывает (лишь 1% из числа опрошенных). Еще более сложная в этом отношении ситуация сложилась в Таджикистане, где значительная часть соотечественников указывает на то, что лично им или членам их семей так или иначе приходилось сталкиваться с ущемлением прав по национальному признаку, прежде всего при попытке получить образование или устроиться на хорошо оплачиваемую работу. Так, свыше половины соотечественников, столкнулось с фактами подобного рода. Почти две трети проживающих здесь соотечественников отмечали случаи ущемления их прав в быту (см. табл. 8)232. Таблица 8. Ущемление прав соотечественников или членов их семей в связи с тем, что они являются русскими или русскоязычными (в %) Текущий архив отдела диаспоры и интеграции Института стран СНГ (Института диаспоры и интеграции). 232 Однако по сравнению с другими центрально-азиатскими республиками, почти треть из опрошенного русскоязычного населения Таджикистана в 2009 г. выразило мнение, что оно способно консолидированно защищать свои права (28%). Протестные способы (митинги, забастовки, демонстрации), однако, практически не нашли сторонников среди опрошенных (лишь 2%). Большинство респондентов всех национальностей наиболее эффективным средством для этого считало обращение в местные органы власти Таджикистана. Не менее сложная ситуация с нарушением прав и интересов соотечественников сложилась в Узбекистане. Положение русских здесь осложняется жестко авторитарными методами правления, постепенной исламизацией общественной жизни и бедностью большинства населения233. При этом властями искусственно создаются препятствия, во многом препятствующие выезду из республики. Это выражается, в частности, в усложненной бюрократической процедуре, связанной с продажей собственности, вследствие чего многие выезжающие вынуждены оставлять свои квартиры или продавать их за бесценок. Проблематичны не только продажа жилья, но и вывоз вырученных денег из республики, поскольку при попытке перевода относительно крупной суммы через банк осуществляется проверка законности происхождения денег, затягивающая на Васильев С. Русские в Узбекистане: под грифом «секретно»// http://rusedin.ru/2011/09/13/russkie-v-uzbekistane-pod-grifom-sekretno/ 2011. 13 сентября. 233 неопределенный срок процедуру. При попытке перевоза через границу вырученной суммы наличными существует высокий риск лишиться денег в ходе таможенной проверки. Денежную помощь от родственников, работающих в России, можно получать только в местной валюте и по государственному обменному курсу, который в несколько раз ниже рыночного234. В сложившихся условиях каждый десятый из опрошенных готов уехать из положения страны, Узбекистана вследствие сложного экономического бесперспективности получения достойной работы, скепсиса по поводу наличия будущего у детей. Четвертое. Негативное влияние на социальное самочувствие этнических россиян оказывает неуклонное сужение сферы применения русского языка не только в государственно-политической, но и в бытовой сфере, придание статуса государственного языкам титульных наций (за исключением Киргизии, где за русским языком Конституцией страны закреплен статус государственного, однако и здесь не предусмотрен механизм его защиты и поддержки, обусловив таким образом его во многом декларативный уровень). С распадом Советского Союза одной из главных тем политического дискурса в центрально-азиатских республикахстали последствия «деформирующего» воздействия русского языка на национальные культуры и языки235. Это привело к неуклонному снижению числа тех, кто рассматривает русский язык в качестве родного. Так, в Таджикистане, согласно переписи 1989 г., русский язык назвали родным или вторым языком 36,4% населения республики, согласно переписи 2000 г. — лишь 20,1%. Насколько болезненной является проблема статуса языков можно судить по примеру Казахстана, в котором, в отличие от других центральноазиатских республик, проводится более взвешенная и осторожная языковая Галямов Д. Русские в Узбекистане: родина – здесь, родина – там? // http://www.arvedi.kz/features/41-sootechestvennik/4285-russkie-v-uzbekistane-rodina-zdesrodina-tam.html 2011. 27 февраля. 235 Белоусов В.Н. Сохранение русского языка в странах СНГ// http://www.gramota.ru/mag_new.html?id=20 2007. 15 июля. 234 политика, нацеленная на смягчение, а не на обострение межэтнических отношений. В 1989 г. здесь был принят закон «О языках в Казахской ССР», определивший статус казахского и русского языков. Государственным языком Казахской ССР был провозглашен казахский язык, русскому языку была отведена роль языка межнационального общения236. Это стало одной из основных причин массовой эмиграции русскоязычного населения страны, поскольку на казахский язык была переведена значительная часть делопроизводства и документооборота, в том числе на местном уровне. Знание казахского языка стало одним важных условий при устройстве на работу. Вследствие этого, с 1990 г. по 1996 г. из Казахстана выехало 2,283 млн. чел., в результате чего республика лишилась десятков тысяч квалифицированных специалистов, занятых в различных сферах деятельности. В связи с растущим недовольством русскоязычного населения, а также значительной миграцией квалифицированных специалистов из их числа, в новую Конституцию Республики Казахстан, принятую в 1995 г., были внесены определенные изменения, касающиеся правового статуса языков. 237 В частности, согласно ст. 7 новой Конституции Республики Казахстан государственным языком, по-прежнему, оставался казахский язык, однако при этом русский язык приобрел статус официального, имеющего возможность равного хождения с казахским языком в государственных организациях и органах местного самоуправления. В 1997 г. был принят закон «О языках в Республике Казахстан», где подчеркивалось, что русский язык наравне с делопроизводстве, государственным языком учетно-статистической, может финансовой применяться в документации, вооруженных силах, правоохранительных органах, судопроизводстве238. Закон Казахской Советской Социалистической Республики от 22 сентября 1989 года «О языках в Казахской ССР» // http://www.epravo.kz/urist/detail.php?ELEMENT_ID=359 237 Конституция Республики Казахстан // http://www.constcouncil.kz/rus/norpb/constrk 238 Закон Республики Казахстан от 11 июля 1997 года N 151 «О языках в Республике Казахстан»// http://www.minagri.gov.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=363:langzakon&c 236 В постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 8 ноября 1997 г. «Об обращении Президента РК о соответствии Конституции «Закона о языках в Республике Казахстан», подчеркивалось, что « «в государственных организациях и органах местного самоуправления казахский и русский языки употребляются в равной степени, одинаково, независимо от обстоятельств»239. Однако там, где русский язык был фактически уравнен с государственным, были сделаны отсылки, предполагающие применение русского языка лишь «при необходимости».240 В целях дальнейшей реализации «Закона о языках в Республике Казахстан» 7 февраля 2001 года была утверждена «Государственная программа функционирования и развития языков на 2001-2010 годы». В этой программе были определены три основных направления стратегии государственной политики в области развития языков: расширение и укрепление социально-коммуникативных функций государственного языка; сохранение культурных функций русского языка; развитие языков этнических меньшинств241. Подобный «смягчающий» подход был обусловлен тем, что перевод делопроизводства и документооборота на казахский язык стало делом затратным и недостаточно эффективным. Причина этого становится ясной из результатов социологических исследований того периода, которые показали, что на казахском языке могут свободно писать 36% населения Казахстана, а 34% - практически не владеют казахским языком, за исключением часто употребляемых слов. Даже среди этнических казахов свободно говорят и пишут на государственном языке только 65%. Около половины казахов разговаривают со своими коллегами на казахском и atid=112:olangpolitics&Itemid=105&lang=ru 239 Вдовина Н. Русский язык в Казахстане. Обзор ситуации // http://www.eurasianhome.org/xml/t/expert.xml?lang=ru/&nic=expert&pid=1727 2008. 16 сентября. 240 Савин И.С. Реализация и результаты культурно-языковой и образовательной политики в Казахстане в 1990 годы. Этнографическое обозрение. - 2001г., № 6. 241 Государственная программа функционирования и развития языков в Республике Казахстан на 2001-2010 годы // akorda.kz›files/programma-kwletwra-4.doc русском языке, а абсолютное большинство представителей национальностей (81%) предпочитает общаться, в том числе, других на работе только на русском языке242. Не случайно, Казахстан, по-прежнему, остается наиболее привлекательным для русскоязычной диаспоры с точки зрения языковой политики. Этому способствует также активные интеграционные процессы, развивающиеся между Россией и Казахстаном, что в определенной степени способствует позитивным переменам в экономической жизни и межнациональных отношениях в Казахстане, тем самым снижая миграционный потенциал русских в этой республике. В целом, однако, процесс сокращения сферы применения русского языка в центрально-азиатском регионе существенный ущерб условиям продолжается, что наносит жизнедеятельности русскоязычного населения. Официальная языковая политика является в настоящее время наиболее конфликтогенным фактором в сфере межэтнических отношений, становится своего рода «маркером», разделяющим этносы. Этот процесс усугубляется идущими здесь социально-демографическими процессами, который выражается в устойчивом ростетюркоязычного населения в центрально-азиатских странах и снижении этнолингвистических групп. Нарастанию удельного маргинальности веса иных русскоязычной среды способствуют нигилистические настроения значительной части русскоязычного населения относительно целесообразности и возможности освоению языка и культуры коренного населения стран проживания. Так, около половины опрошенных русскоязычных граждан Киргизии и Узбекистана, а также треть соотечественников в Казахстане отметили, что их дети с трудом осваивают государственный язык республик, в которых они проживают (см. диаграмму 3). Вдовина Н. Русский язык в Казахстане. Обзор ситуации http://www.eurasianhome.org/xml/t/expert.xml?lang=ru/&nic=expert&pid=1727 2008. сентября. 242 // 16 Диаграмма 12. Есть ли у младшего поколения Вашей семьи проблемы с освоением языка титульной нации243? Несколько благополучней в этом отношении обстоит ситуация в Таджикистане, где языковой барьер является проблемой только для десятой части детей соотечественников, а две трети благополучно его осваивают. Этот факт говорит о том, что молодое поколение немногочисленной российской диаспоры в Таджикистане в меньшей степени, чем их родители, ассоциируют себя с Россией и стремятся выучить язык титульной нации, на котором в будущем намерены учиться, работать, использовать в быту. Особенно сложное положение с функционированием русского языка сложилось в Узбекистане и Турменистане, (в меньшей степени – в Кыргызстане), где происходит настойчивое вытеснение русского языка из общественной сферы, форсированное насаждение местной культуры во всех сферах жизнедеятельности как основной формы утверждения этнической идентичности. Одним из очевидных проявлений этого является Динамика политического поведения русских диаспор в государствах Евросоюза. Комплексный мониторинг Международного фонда по работе с зарубежными диаспорами «Россияне». М., 2006. С.113. 243 резкое сокращение теле- и радиовещания на русском языке, ограничение информационного, образовательного и культурного пространства в связи с вытеснением русского языка из печатных и электронных средств массовой информации. Языковая политика Кыргызстана до последнего времени также оценивалась экспертами как ущемляющая права представителей национальных меньшинств. Она выражалась, прежде всего, в планомерных действиях по сокращению числа русскоязычных, узбекских и таджикских школ. В 2010-2011 учебном году в стране из 1390 функционирующих в стране школ тольков 152 школах занятия велись на русском. При этом в результате выезда русских преподавательских кадров из Кыргызстана резко сократилась численность учителей русского языка, что способствовало процессу сокращения русских школ244. Особенно сложное положение для соотечественников складывается в сфере высшего преимущественно образования. на киргизском Преподавание языке. в Положение вузах ведется для русских усугубляется крайне низким процентом тех, кто владеет местными языками, хотя бы на бытовом уровне: например, около 3% в Киргизстане, менее чем 1% в Казахстане, около 4,6% в Узбекистане.245 Не владение основной частью русских государственными языками в центральноазиатском регионе приводит к тому, что для соотечественников одной из важнейших проблем, препятствующих их интеграции в титульное сообщество, остается языковая. Одновременно в центрально-азиатских республиках сокращаются возможности для изучения или совершенствования русского языка. Это, во многом, является следствием того, что количество часов на изучение русского языка либо резко сокращено, либо этот предмет вообще Текущий архив отдела диаспоры и интеграции Института стран СНГ (Института диаспоры и интеграции) 245 Dawisha K., Parrot В. (1994), Russia and the New States of Eurasia, The Politics of Upheaval, Cambridge University Press. 244 исключен из учебного плана национальных школ; практически прекращена подготовка учителей русского языка, не издаются учебники и учебные пособия по русскому языку. Несмотря на это, русский язык, попрежнему, сохраняет достаточно сильные позиции в различных сферах общественной жизни республики. По мнению большинства соотечественников (в том числе, у 58% представителей киргизской национальности), в их семьях, по-прежнему, в процессе общения используется русский язык. Менее благоприятная языковая ситуация сложилась в Узбекистане. При том, что в настоящее время русский язык остается родным для более, чем 60% соотечественников, около трети опрошенных (28%) считает, что с освоением русского языка у их детей возникнут проблемы (см. табл. 9)246. Таблица 9. Ответы на вопрос «Сохраняется ли у младшего поколения Вашей семьи свободное владение русским языком?» (%) Текущий архив отдела диаспоры и интеграции Института стран СНГ (Института диаспоры и интеграции). 246 В целом 70% опрошенных соотечественников, проживающих в центрально- азиатских странах в 2010 г. указали, что русский язык остается родным для них и их семей247. В создавшихся условиях для многих соотечественников, у которых есть дети, одним из важнейших становится вопрос о выборе места получения образования на русском языке, что способствует поддержанию устойчивого интереса к переселению в Россию. Так, если в 2008 г. только 3% соотечественников, проживающих в Казахстане (несмотря, на в целом благоприятную языковую среду) в качестве основной причины переезда в Россию называли постепенное вытеснение русского языка из сферы жизнедеятельности, то в 2011 г. ситуация изменилась. Тревога за будущее своих детей, сохранение ими родного языка и культуры привели к увеличению числа желающих покинуть страну248. По информации казахского государственного статического агентства,число эмигрантов из числа русскоязычных соотечественников в 2011 г. по сравнению с предыдущим годом выросло почти на 23% и составило свыше 32 тыс. человек249. Языковая проблема в центрально-азиатских республиках влияет не только на возможность получения достойного образования. Практически во всех странах СНГ, кроме Белоруссии, введение законов о государственном языке, существенно затруднило поступление на работу, препятствовало продвижению по службе, ставило под угрозу увольнения. В этих условиях сужение русскоязычного пространства закономерно способствовало устойчивому росту миграционных настроений среди соотечественников. Это происходит, несмотря на то, что законодательно Баскакова Ю.М. Соотечественники за рубежом // Фонд исторической перспективы http://www.perspektivy.info/rus/nashe/sootechestvenniki_za_rubezhom_2010-01-21.htm. 2010. 21 января. 248 Шустов А. Центральная Азия-2011: сжатие Русского мира// http://www.arvedi.kz/features/41-sootechestvennik/4165-tsentralnaja-azija-2011-szhatierusskogo-mira.html 2012. 8 февраля 249 Количество уезжающих из Казахстана стремительно растет// http://1tv.kz/news/kazakhstan/15022012/emigraciya. 2012. 5 февраля 247 закрепленная жесткая регламентация использования гсоударственного языка в тех или иных сферах жизнедеятельности не всегда соответствует фактическому положению дел. Реальные потребности людей часто приводят к тому, что русский язык продолжают употреблять и в тех сферах, где его использование очень жестко ограничено или вообще не предусмотрено языковым законодательством суверенной страны.250 Несмотря на значительные изменения последних десятилетий в языковой политике в странах СНГ, и в частности центрально-азиатских республиках, русский язык продолжает достаточно широко использоваться в качестве как родного, так и средства межнационального общения. Однако официальные условия его употребления и изучения трансформировались в худшую сторону, что сказывается на изменении социально-политического поведения российской диаспоры: не желая ассимилироваться в языковую среду титульной нации, русскоязычное население независимых республик все чаще устремляет взгляды в сторону России. Это стало одной из причиной повышенного интереса к госпрограмме по добровольному переселению соотечественников. К примеру, на выездной семинар для казахстанцев, желающих принять участие в программе переселения соотечественников в Россию, состоявшемся в г.Кокшетау в ноябре 2011 г., более 400 соотечественников пришли с уже готовыми пакетами документов251. Пятое. Состояние межнациональной обстановки в странах центрально-азиатского региона, отношение властных структур и общества к русскоязычному меньшинству в значительной степени находится под растущим влиянием религиозного фактора, с особой силой проявляющегося в Узбекистане и Кыргызстане. Местный национализм во многом сопряжен с укоренением ислама как системы религиозно-практических предписаниях в Белоусов В. Н. Об основных тенденциях употребления русского языка в странах СНГ и Балтии // Русский язык как государственный. - М., 1997. 251 Шустов А. Русские покидают Казахстан//http://www.stoletie.ru/zarubejie/russkije_pokidajut_kazahstan_2011-11-22.htm 2011. 22 ноября. 250 основных сферах жизнедеятельности. Речь идет не только об его влиянии на формирование государственной политики, но, прежде всего, о нарастающей деятельности экстремистских религиозных организаций, действующих на территории центрально-азиатских стран, прежде всего Узбекистана и Кыргызстана («Талибан», Исламское движение Узбекистана (ИДУ) Исламское движение Туркестана (ИДТ) и др.), представляющих реальную угрозу для иноверцев не только вследствие высокой вероятности террористических актов, но и на уровне бытового взаимодействия. В целом, в категорию потенциальных участников Государственной программы по добровольному центрально-азиатских республик переселению в соотечественников настоящее время из входит преимущественно русское население в возрасте от 20 до 40 лет, с высоким уровнем образования и средним материальным доходом. Профессиональный состав тех, кто планирует переезд по программе, разнообразен и включает в себя, помимо неквалифицированных работников, врачей, педагогов, инженеров, экономистов и др. Помимо этнических русских, к соотечественникам, выражающим желание выехать в Россию, относит себя также значительное число представителей коренных этносов (в наименьшей мере, это характерно для Казахстана). В отличии от русских, Россия привлекает представителей титульных наций как страна, предоставляющая широкие возможности для трудоустройства, что свидетельствует, в том числе о непонимании ими сути госпрограммы. Переезд соотечественников по госпрограмме обусловлен несколькими основными факторами, одним из которых является стремление жить в родной социокультурной и языковой среде. Не владение основной частью соотечественников государственным языком является для русских в странах Центральной Азии является одной из важнейших проблем, препятствующих их интеграции в общество стран проживания. В силу объективных причин, как социально-демографических, так и политико-правовых, можно прогнозировать дальнейшее сужение русскоязычного пространства в Центральной Азии. Это обусловливается, прежде всего, устойчивым ростом здесь тюркоязычного населения, сопряженное со снижением удельного веса этнических русских, а также вероятным закреплением в не столь отдаленной перспективе за межнационального государственным общения. языком Политико-правовой функции средства основой подобной трансформации этнолингвистической сферы является ряд действующих нормативно-правовых актов, нацеленных на дальнейшее расширение функций государственного языка вво всех сферах жизнедеятельности республик. В создавшихся условиях большинство соотечественников осознает необходимость изучения государственного языка, однако для большинства соотечественников овладение языком титульного этноса (за исключением, части молодежи, ориентированной на ассимиляцию в местное общество) все еще остается большой проблемой. Так, например, в отдельных областях Казахстана ( например, в Павлодарской, Северо-Казахстанской и др.) уровень языковой компетенции соотечественников чрезвычайно низок. Подобный вывод можно сделать и в отношении соотечественников, проживающих в Узбекистане и Кыргызстане. Низкая мотивация соотечественников обусловливается не только нежеланием изучать государственный язык. В значительной степени возможности соотечественников относительно изучения государственного языка ограничиваются недостаточным материальным уровнем, не позволяющим оплачивать обучение на соответствующих курсах. Стремление к изучению государственного языка также сдерживается в связи с устойчивыми позициями русского языка как средства мженационального общения. Не только русские, но и значительная часть титульного населения, по-прежнему, предпочитают, в зависимости от ситуации, использовать русский язык наравне с государственным. Тем не менее, соотечественники выражают растущее беспокойство по поводу качества обучения русскому языку младших поколений в связи с тем, что объем преподавания русского языка (а также русской литературы и истории) в школах центрально-азиатских республик значительно сократился. Таким образом, существует прямая зависимость между стремлением и возможностями изучать государственный язык и миграционными стратегиями соотечественников. Ориентированные на выезд в Россию люди не стремятся к овладению государственным языком. Большинство соотечественников, прежде всего этнических русских, констатируют участившиеся в последние годы случаи нарушения их прав при поступлении на работу, получении образования, в общественно- политической жизни, в отдельных случаях – в быту. В известной мере, это объясняется, в том числе, языковой проблемой – недостаточным владением соотечественниками языком титульной нации. Значительная часть русской диаспоры не уверена в том, что русскоязычное население способно согласованно, совместными усилиями отстаивать свои интересы. Русские в этих республиках разобщены и не консолидированы, а организации соотечественников серьезного влияния на политику властей оказать не в состоянии. Наиболее эффективными методами защиты своих прав соотечественники считают обращение в центральные или местные органы власти стран проживания, а также к российским госструктурам, а также неправительственным организациями, сферой деятельности которых является работа с соотечественниками за рубежом. Таким образом, к основным причинам, побуждающим к отъезду русскоязычное население, проживающее в центрально-азиатском регионе, на взгляд автора, относятся следующие: - доминирующая роль титульной нации в государственном и политическом процессах республик; - приоритетность истории и культуры титульного этноса в выстраиваемой государственной идеологии; - непропорциональное представительство этносов в органах власти (государственных и административных); - политизация СМИ, функционирующих преимущественно на государственном языке, позиционирующих себя, прежде всего, в роли защитников интересов титульного этноса; - скрытая или явная дискриминация русскоязычного населения при поступлении на работу; - сужение сферы функционирования русского языка, оказывающее негативно-комплексное воздействие на все сферы жизнедеятельности русскоязычного населения и др.252. Важное место в мотивации переезда приобретают психологические факторы. В настоящее время эксперты говорят о появлении нового феномена, сказывающегося на самочувствии соотечественников – так называемого «синдрома потери друга и родственника»253. Молодые соотечественники нередко отмечают, что не могут создать даже семью, поскольку практически все русские уехали из города. Сравнительные оценки факторов, чаще всего становящихся причиной переезда в Россию, приведены в следующей табл. 10254. Таблица 10. Мотивация соотечественников при принятии решения о переезде на условиях программы переселения. ТарановаА. Почему продолжается миграция этнических русских из Центральной Азии? // http://www.fergananews.com/article.php?id=1311 2003. 10 января. 253 Там же. 254 Текущий архив отдела диаспоры и интеграции Института стран СНГ (Института диаспоры и интеграции). 252 Как видно из таблицы, при сохранении значительной доли тех, кого не устраивает экономическое положение в стране проживания, растет количество считающих, что у молодого поколения русских в них нет будущего. Объективность анализа была бы, однако, неполна, если бы, помимо выталкивающих, не были бы кратко рассмотрены факторы, сдерживающие соотечественников от эмиграции из Центральной Азии. Несмотря на их разнообразие,основным из них, по мнению автора, является неуверенность в возможности приемлемого обустройства на территории России: прежде всего, приобретение жилья и получение достойной работы. Значимым удерживающим фактором являются также большие материальные расходы, связанные с любым переездом, несмотря на материальную помощь со стороны России (см. табл.11)255. Таблица 11. Какие обстоятельства могут помешать Вам принять решение о переезде на условиях программы переселения? Текущий архив отдела диаспоры и интеграции Института стран СНГ (Института диаспоры и интеграции). 255 В целом, наиболее важным фактором, влияющим на решение соотечественников остаться в стране пребывания, являлись обустроенность жизни, приемлемые удовлетворяющей жилищные работы, близость условия, наличие родственников, дружеского общения, что, в совокупности, создавало родины. Около относительно возможность ощущение чувства трети респонедентов была готова рассмотреть вопрос о переезде только в том случае, если им предоставлены равнозначные условия проживания в России. Немаловажное место в мотивационном занимала обеспокоенность тем, как ряду соотечественнков сложатся их отношения с местным населением на новом месте. Подобная обеспокоенность, во многом, является следстием негативной информации, которая циркулируется в СМИ стран проживания о постоыннх конфликтах между переселенцами и местным населением. Не всегда подкрепленная фактами, эта информация, тем менее, оказывает существенное влияние на умонастроения соотечественников. Только усиление информационной работы, демонстрирующей позитивны опыт обустройства переселенцев в России, может преодолеть естественную настороженность части диаспоры в отношении последствий переезда. Отсутствие родственников в России беспокоит сравнительно небольшую часть соотечественников (от 10 до 20%). Как было отмечено ранее, преобладающая часть респондентов проживает в странах во втором и более поколениях, то есть у большинства не сохранились или не поддерживаются родственные связи в России, поэтому их наличие или отсутствие не является определяющим фактором при решении вопроса о переезде. Если говорить об удельном весе причин в мотивационном ряду потенциальных переселенцев, то на первом месте находится отсутствие перспектив для молодежи, затем следует экономические трудности и межнациональные проблемы. Рассматривая этот процесс, необходомо учитывать постепенную маргинализацию этнических русских, поскольку наиболее активная и трудоспособная часть соотечественников уже покинули центрально- азиатские республики. Так, по ряду экспертных оценок, к 2001 г. в Казахстане осталось около 4.5 млн. этнических русских, в Киргизии – 600 тыс., Таджикистане – 68-80 тыс., Туркмении – 240 тыс., Узбекистане – 1.2 млн. чел, то есть во всем центрально-азиатском регионе – не более 6 млн. чел256. Подавляющая часть мигрантов (91,6%) в качестве нового места жительства выбрали Российскую Федерацию257. Столь массовый исход русскоязычного населения позволил ряду экспертов утверждать, что основной поток русскоязычных мигрантов из этого региона иссяк. На взгляд автора, подобный вывод является преждевременным. Так, только в 2007 г. (когда госпрограмма по добровольному переселению была только инициирована) сальдо миграции в Россию из Казахстана составило 30.047 человек, из Киргизии – 24.063, из Таджикистана – 16.845 , из Узбекистана – 52. 080258. Таким образом, только за один год в России переехало более 123 тысяч человек из этих республик. В настоящее время миграционной поток из центрально-азиатских стран этнически русского населения не ослабевает. Наиболее представленными возрастными группами в русской диаспоре в настоящее время являются пожилое население и часть молодежи, не определившаяся с жизненным выбором, по отношению к которой государство пребывания стремится проводить политику ассимиляции. Сохранение русской диаспоры, пусть незначительной по численности и не особенно влиятельной, выгодно для российского государства в сфере расширения и углубления её отношений с центрально-азиатскими соседями в различных сферах жизнедеятельности. Однако диаспоральная политика будет иметь шанс на успех только в том случае если будет учитываться специфика положения диаспоры в конкретной стране, будет видение того, какой российское руководство хотело бы видеть свою диаспору в перспективе. Необходимо проследить в общих чертах динамику миграционного процесса. В миграционном процессе выделяют три взаимосвязанные стадии: в ходе первой, исходной, происходит формирование миграционной подвижности, то есть потенциальными субъектами миграции принимается См.: Тульский М. Истинное лицо демографической катастрофы//Независимая газета. 2001. 19 июля. 257 FBIS-SOV, 7 сентября 1995 года. 258 Данные Госкомстата РФ // http://www.gks.ru 256 решение о перемещении; в рамках второй, основной стадии, осуществляется процесс территориального передвижения. Третья, завершающая стадия, характеризуется степенью приживаемости (адаптации) мигрантов к новому месту жительства. Подобный подход рассматривает материальные и духовные интересы, стремления, установки, ценностные ориентации потенциальных мигрантов как важный социально-психологический фактор миграции, имеющий прямое отношение к мотивационному ряду мигрантов, в том числе соотечественников, проживающих за рубежом при формировании их установки на добровольное переселение. 3 параграф. Проблемы и противоречия механизма реализации государственной программы по добровольному переселению соотечественников. Реализация госпрограммы по добровольному переселению соотечестенников выявила определенные недостатки и просчеты, которые не могли не сказаться на её первоначальной низкой эффективности. К их числу относились расплывчатое определение целевой аудитории, способной выступить в качестве потенциальных переселенцев, недостаточная изученность выталкивающих факторов для данной категории мигрантов, неадекватность объема первичной помощи для переселенцев, неподготовленность руководства регионов к регулированию миграционного потока данной разновидности, невостребованность перечня рабочих мест, предлагаемых соотечественникам. Выяснилось, что дальневосточные и сибирские регионы, несмотря на увеличенные «подъемные» пособия, не относятся к числу приоритетных в выборе соотечественников. Негативную роль в реализации госпрограммы сыграла усложненная бюрократическая процедура переселения. Речь шла, прежде всего, о трудно преодоломых формальностях при получении гражданства, фактически недоступном для переселенцев жилье (за исключением, дальневосточных регионов, где соотечественникам могли предоставить общежитие), что стало одной из главных причин отказа последних от дальнейшего участия в госрограмме. Немалые трудности, особенно на первом этапе, предславлял поиск рабочих мест для потенциальных переселенцев. В случае изменения ситуации на рынке труда, утраты интереса к специальности потенциального переселенца, тот должен был соглашаться на любую предлагаемую вакансию или отказаться от участия в госпрограмме. Однако в этом случае ему предстояло заново оформлять документы, теперь уже под новую специальность. Привязка самой возможности получения статуса участника Государственной программы к существованию конкретного рабочего места в конкретном регионе-участнике Программы значительно сузило контингент потенциальных переселенцев. Существенной издержкой госпрограммы была такж невозможность оказания содействия в компактном переселении соотечественников в сельскую местность. Одним из сущностных просчетов госпрограммы являлось то, что она была ориентирована, прежде всего, на прием соотечественников, которые могли позиционировать себя только в качестве работников наемного труда. Это не позволило принять участие в Государственной программе предпринимателям - тем, кто мог бы не занимать, а создавать рабочие места. Кризис, обостривший ситуацию на рынках труда, сделал наемный труд соотечественников еще менее востребованным в регионах. В результате в первоначальный период действия госпрограммы она не оказала сколько-нибудь существенного влияния на экономику российских регионов. Поскольку период действия Госпрограммы совпал по времени с финансово-экономическим кризисом в стране (2008-2009 гг.), ряд субъектов Российской Федерации, в связи с ухудшением экономической ситуации и ростом безработицы не смогли оказать содействие в приеме соотечественников. Регионы, которые еще недавно были готовы принять сотни новых работников, стали отказывать потенциальным переселенцам вследствие роста безработицы. Отсутствие возможности гибких решений в случае несовпадения целей федерального центра и регионов, в частности, приграничных, также существенно снизило эффективность госпрограммы. Заселение приграничных территорий, являющееся одной из задач обеспечения национальной безопасности, должно было финансироваться за счет федерального, а не регионального бюджетов, тем более, не местных. При этом «заселением»должно включать весь комплекс мер - от создания рабочих мест и обеспечения жильем до выстраивания современной инфраструктуры жизнедеятельности. Если для реализации крупного строительного проекта регион нуждался в массовом, но кратковременном притоке трудовых ресурсов, не было необходимости заставлять постоянное место его принимать соотечественников на жительства. Если заселение пустующих сельскохозяйственных земель теми, кто хочет и может их обрабатывать, является общей заботой страны и региона, то надо было предоставить возможность участникам Государственной программы получить землю, в том числе федеральную, как минимум, в долгосрочную аренду с первоочередным правом выкупа. В этом же ряду оказались «бытовые» неурядицы на местах, в значительной степени подорвавшие репутацию госпрограммы в глазах соотечественников, для которых были важны не только экономические, но и гуманитарные, социально-психологические факторы, ощущение их востребованности на новых землях. Реализация госпрограммы вскрыла и другие расширительная тратовка понятия недостатки – в «соотечественники» позволяля воспользоваться её возможностями теми, кто, на самом деле, не являлся таковым. Утверждение анкеты потенциального переселенца зависело всего лишь от двух факторов - наличия согласованного рабочего места и знания русского языка, достаточного, чтобы заполнить анкету и участвовать в беседе с чиновником. Реализации Государственной программы в полном объеме на первом этапе препятствовали также невозможность участия в Государственной программе студентов, а также невозможность получения статуса участника Государственной программы теми, кто уже находится на территории Российской Федерации и др. В целом государственная программа, особенно на начальном этапе реализации, во многом, стала заложницей неподготовленности бюрократических структур к реализации нового направления миграционной политики. Как следствие, к концу 2012 г. на территорию России переехало около 63 тыс. соотечественников (вместо ожидаемых 50-100 тыс. ежегодно), что свидетельствовало, несмотря на принятые меры, о недостаточной эффективности Госпрограммы. Несмотря на существенные недостатки, Государственная программа в целом выполнила свое главное предназначение, став первым в миграционной истории новой России опытом проектирования и реализации одного из приоритетных миграционных каналов. За время реализации Программы были проделана немалая работа: выстроены инфраструктуры рекрутинга за рубежом, разработаны соответствующие функциональные схемы, прописаны регламенты, определены зоны ответственности и источники финансирования и т.п. Регионами был накоплен достаточный опыт в работе с переселенцами. Значительно улучшилась работа по информированию потенциальных переселенцев о содержании госпрограммы, предоставляемых ею преференциях. Часть проблемных вопросов, мешающих успешной реализации Государственной программы, решались в рабочем порядке, до утверждения новой редакции. Так, например, в январе 2010 г. был принят Указ Президента России № 60, который дал право оформить статус участника Государственной программы соотечественникам, постоянно или временно проживающим на территории России, без выезда в страну гражданства. С 1 января 2012 г. вступили в действие поправки в Налоговый кодекс России, которые приравняли участников Государственной программы к резидентам Российской Федерации с момента переезда, что позволило снизить взимаемый с них подоходный налог с 30% до 13%. Решение задачи дальнейшего повышения эффективности построенного механизма переселения соотечественников было возложено на Министерство регионального развития Российской Федерации (с 2009 г. в инициативном порядке начавшей работу над модернизацией госпрограммы) одной из задач которого являлось уточнение роли и места различных регионов в реализации госпрограммы. Принятые меры благотворно сказались на ходе реализации госпрограммы. В 2011 г. на российской территории было принято уже 32,5 тыс. соотечественников, т.е. больше, чем за все предыдущие годы вместе взятые. В 2012 г. поток соотечественников, желающие переселиться, продолжал расти. Концептуально новая редакция Государственной программы основывается на следующих принципах: - добровольность участия субъектов Российской Федерации в реализации Программы; - выделение территорий приоритетного заселения; - определение категорий участников Государственной программы (фактически, типов каналов вхождения); - гибкая система государственной поддержки в зависимости от категории территории вселения и категории участника. При этом ставилось две задачи: с одной стороны, максимально облегчить регионам процедуру принятия региональных Программ переселения, а с другой - снять излишние административные барьеры на пути потенциального соотечественника-переселенца. 13 июля 2010 г. Указом Президента Российской Федерации, новая редакция Государственной программы была утверждена259. Часть ключевых предложений Министерства регионального развития России была из Программы исключена. В частности, не нашли поддержку положения, касающиеся добровольного участия субъектов Российской Федерации в реализации Государственной программы, деления участников по категориям, их отбор на основе балльной системы. На этом работа по совершенствованию документа не закончилась. Уточнение Программы потребовалось в связи с образованием Таможенного союза, необходимостью гармонизации новой редакции Государственной программы с принятой «Концепцией государственной миграционной Министерства регионального политики Российской Федерации» и пр. Совместный прогнозный расчет развития и ФМС показал, что при должном финансировании страна может получать до 50 тыс. новых граждан ежегодно в ближайшие пять лет. Напмоним, что главой государства В.В. Путиным была поставлена задачи добиться ежегодного миграционного прироста населения страны объемом около 300 тыс. чел., причем в значительной части за счет соотечественников, проживающих за рубежом. Таким образом, в своей обновленной версии Государственная программа существенно упростила процесс переселения, обусловив значительный рост числа соотечественников, желающих принять в ней участие. Вместе с тем, госпрограмма сохраняет потенциал для дальнейшего повышения её эффективности. К ним, на взгляд автора, относятся Вишневский А. Смогут ли среднеазиаты и русские-соотечественники «отремонтировать» российскую демографию? // ЦентрАзия. 2009. 20 мая; Елизаров В., Вишневский А. Интервью // РИА-новости. 2010. 12 февраля. 259 следующие: Первое. Важной предпосылкой обеспечения эффективности госпрограммы является совершенствование кадровой политики, подбор квалифицированных специалистов в области межнациональных отношений и диаспоральной проблематики. Как совершенно справедливо отмечает по этому поводу исследователь Т. Полоскова, «многих проблем можно было бы избежать, если бы взаимодействием с соотечествениками занимались подготовленные люди. Можно сколько угодно критиковать МИД РФ и наши зарубежные диппредставительства за нежелание или неумение работать с диаспорой, но ведь специалистов такого профиля не готовят ни в МГИМО, ни в Дипломатической академии»260. Второе. Весомое значение для своевременного корректирования госпрограммы приобретает анализ территориально-производственной карты расселения соотечественников в России, привлекательных для них регионов и мест, выявление наиболее причин соответствующего выбора и формулирование на этой основе рекомендаций по корректированию отдельных аспектов Госпрограммы с целью повышения вклада переселенцев в решение как демографической ситуации, так и в улучшение их конечных социально-экономических показателей. Третье. Решение этих взаимосвязанных задач предполагает дальнейшее совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы, и главное, создание надежного обязанностей механизма соотечественников, реализации приобретенных способствующих их прав и безболезненной укорененности в новую жизненную среду. На взгляд автора, в дальнейшем нормативно-правовом регулировании нуждается этап интеграции соотечественников в местные социокультурные условия. Четвертое. Поддержку Полоскова Т. Н. Диктатура дилетантов. Независимая газеты. 2001. 7 марта. 260 соотечественников, предусмотренную Кто раскалывает русское движение билжнего зарубежья// госпрограммой, целесообразно дифференцироваться в зависимости от рода его занятий. Например, приоритетом для молодежи является возможность получить высшее образование в России, облегченного перевода из зарубежного вуза в российский, обеспечение общежитием. Для предпринимателей, особенно тех, кто хотел бы заниматься производством в сельских условиях, основной преференцией может стать облегченный налоговый режим и предоставление компенсаций за перевод своего бизнеса в Россию, помощь в перевозке необходимого оборудования, техники или животных. Для тех, кто хотел бы переселиться в сельскую местность в рамках компактного поселеяем, основным стимулом стало бы выделение земель и т.п. Для каждой категории участников Программы должны быть предусмотрены свои условия вступления в Программу с соответствующим набором преференций и мер государственной поддержки. Таким образом, речь идет о формировании гибкой, многоуровневой системы миграционного приёма. Пятое. По-прежнему, нерешенным остается вопрос о предоставлении возможности физическому или юридическому лицу, взявшему на себя расходы по обустройству участников Государственной программы, стать разработчиком соответствующего узкопрофильного проекта переселения. Например, промышленная корпорация или предприятие могли бы в рамках инициированного ими проекта переселения в конкретный регион обеспечить себя необходимыми кадрами, получив при этом государственную поддержку. Шестое. Значимый вклад в понимании миграционных процессов вносит анализ социально-психологических факторов, к которым относят наличие или отсутствие родственных связей у мигрантов с представителями населения мест вселения и районов выезда, влияние миграционного процесса на социальную и социально-психологическую обстановку принимающего места, социально-психологические аспекты процесса адаптации к новым социокультурным реалиям. Для различных категорий потенциальных мигрантов с учетом профессиональных, возрастных и иных различий характерны относительно устойчивые стереотипы поведения, которые необходимо учитывать при проведении соответствующей миграционной политики. Седьмое. Специфика государственной миграционной политики заключается в том, что она регулируется не только национальным законодательством, но и международно-правовыми актами, что в определенной степени обусловливает сложность её реализации. С одной стороны, следование принципам открытой экономики требует от государства соблюдения принципа свободного перемещения трудовых ресурсов и населения, с другой – реальная социально- политическая и экономическая обстановка в стране заставляет применять определенные запретительно-ограничительные меры в этой сфере. Материализация вышеназванных мер, на взгляд автора, позволит в значительной степени повысить эффективность госпрограммы в целом. Заключение В настоящее время миграция приобрела характер сложного многоаспектного социального процесса, затрагивающий различные стороны жизнедеятельности как страны исхода, так и принимающей стороны. Это обусловлено тем, что миграция в последние годы приобрела выраженный этносоциальный и этнополитический характер, она вносит существенные коррективы в жизнь принимающего социума, влияет на проводимую суверенными государствами политику. Миграционные процессы в возрастающей степени обусловливаются также геополитическими и геоэкономическими устремлениями государствосновных «центров» силы, попытками политико-экономического «переформатирования» регионов в своих интересах, что сопровождается внутриполитическими кризисами и вооруженными конфликтами, значительно усиливающими политическую составляющую миграции. Взаимообусловленность миграционного и политического процессов, определяется также многоаспектным влиянием миграционного фактора на состояние межнациональных отношений в принимающей стране и, как следствие, её национальной безопасности; стремлением определенных политических сил использовать мигрантов, в том числе на основе криминализации, в качестве инструмента борьбы за изменение властно- иерархических отношений в конкретном регионе страны-реципиента. В современной политической теории миграция как явление рассматривается преимущественно на основе двух подходов: с точки зрения общегосударственных интересов и как ситуационно-политический феномен. В первом случае речь идет о выявлении степени влияния миграционных потоков на функционирование политической системы государства в целом, систему внутри- и межгосударственных отношений, а также на политикоправовую культуру страны. В свою очередь, ситуационно-политическое измерение миграции предполагает анализ влияния различного вида миграций на политическую динамику внутри- и межрегиональной обстановки в конкретно-исторических условиях. В рамках второго подхода мигранты и их объединения рассматриваются в качестве политических акторов, принимающих, в той или иной степени, участие в политической жизни принимающей страны и одновременно являющихся объектом воздействия различных политических сил. Любые соображениям, попытки ограничить принимающей стороны, экономическую по различным активность мигрантов, воспринимаются не только болезненно непосредственно мигрантской общиной, но и приводят к осложнению соответствующих межгосударственных отношений, то есть принимают политический характер. Подобное неоднократно имело место в двусторонних отношениях России и Украины, а также Азербайджана, Молдовы, стран Центральной Азии и Прибалтики. В этих условиях особое значение принимает взвешенная, всесторонне продуманная миграционная политика государства. Отличительной чертой большинства формулировок миграционной политики является определение ее через систему целенаправленных мер по регулированию миграционных процессов. С точки зрения автора, подобный сугубо инструментальный подход к определению содержания миграционной политики недостаточен. Исходя из многомерности миграционной политики, для её рассмотрения целесообразно использовать, по мнению автора как широкий, так и узкий подходы. Широкий подход к сущности и содержанию миграционной политики предполагает, что она является одним из важных направлений государственной политики и определяется целями, которые преследуются государством в данной сфере; основывается на государственной доктрине или концепции регулирования миграционных процессов; неразрывно связана с проводимой экономической, социальной, демографической, национальной, культурной политикой как страны исхода, так и страны-реципиента; разграничивается на реальную и декларируемую, при этом декларируемая (официальная) политика, в силу недостаточной разработанности соответствующего механизма реализации может в значительной степени отличаться от реальной, как отличается возможность от действительности. В узком, инструментально-прагматическом смысле под миграционной политикой, на взгляд автора, следует понимать систему мер, направленную на изменение численности, состава, направления движения, расселение мигрантов,а также процесс интеграции мигрантов в принимающем обществе. Такой подход предполагает, что при формулировании миграционной политики в обязательном порядке должен учитываться социокультурный и социально-психологический аспекты, в огромной степени влияющие на «приживаемость» мигрантов на новом месте. В связи с этим в миграционной политике выделяют три несущих иммиграционную политику, компонента или направления – интеграционную политику и политику натурализации, каждый из которых обладает спецификой и методами реализации. Становление российской миграционной политики проходило в особо сложных условиях. Распад СССР инициировал прежде неизвестные длянашей страны массовые перемещения людей, несопоставимые по масштабам и остроте порождаемых проблем с традиционными миграциями советского времени, мотивированными преимущественно экономическими причинами. За относительно короткий период российская миграционная политика прошла несколько этапов в своем развитии. С известной долей условности в этом процессе можно выделить ряд этапов. Специфика миграционной политики России в в период становления и эволюции её государственности (1992-1994 гг.) обусловливалась, в первую очередь, особенностями миграционной ситуации, сложившейся в стране, радикальными изменениями в политической, социально-экономической, правовой, демографической и иных сферах, происшедших на постсоветском пространстве с начала 1990-х годов, что привело к формированию качественно новых в содержательном плане миграционных потоков: вынужденных переселенцев и беженцев. Миграционный поток в определенной степени способствовал стабилизации численности населения отдельных регионов РФ, что в целом отвечало национальным интересам страны в условиях прогрессирующего демографического кризиса.261 Однако, миграционные процессы одновременно сопровождались новыми вызовами и угрозами для социально-политической стабильности и межнациональной обстановки миграционной ситуации в стране. Одной из тенденций развития в рассматриваемый период являлось то, что Киселев А. Каждый десятый – гастарбайтер [Электронный ресурс]// Взгляд. – 2010. – 31 марта. URL: http://www.vz.ru/economy/2010/3/31/388543.print.html(дата обращения: 23.06.2012). 261 миграционные потоки носили во многом стихийный характер, что привело к избыточному давлению на социальную инфраструктуру, увеличению диспропорций региональных напряженности, рынков распространению труда, росту настроений социальной межнациональной нетерпимости среди населения Российской Федерации. Следующей тенденцией периода становления российской миграционной политики явились существенные изменения в межстрановых и межрегиональных миграциях262. География распределения мигрантов по территории страны в определяющей степени зависела от уровня экономического развития российских регионов. Она характеризовалась развитием «центростремительных» перемещений населения, стягиванием населения в относительно благополучные регионы. Этот процесс развивался за счет неуклонного снижения численности населения Дальнего Востока, некоторых регионов Сибири и Европейского Севера. Сложившаяся ситуация несла с собой риски не только политического (высокая вероятность столкновенией на межнациональной почве), но и геополитического порядка. Демографический вакуум на Дальнем Востоке создавал объективные предпосылки для замещения населения иммигрантами из соседних стран (прежде всего, из Китая), что де-факто, явочным путем могло трансформировать их в регионы, оказавшихся в сфере преимущественного влияния КНР. Миграционная политика руководства страны в условиях становления новой российской государственности, носила преимущественно реагирующий характер. Массовые потоки беженцев и вынужденных переселенцев потребовали безотлагательного определения базовых принципов миграционной политики, а также создания её институциональных основ. Ситуация усугублялась тем, что массовая миграция этого периода Романова Н.А. Детерминанты внутренней миграции населения в современной России // Молодой ученый. – 2011. – №3. Т.1. С. 191. 262 была вызвана, прежде всего, политическими причинами, что неизбежно придавало формирующейся миграционной политики ограничительно- запретительную направленность, а это неизбежно входило в противоречие с гуманитарными аспектами миграционных процессов, конституируемых международно-правовыми актами. В целом принятая в этот период законодательная база (Закон «О вынужденных переселенцах» РФ №45301-1, 19 февраля 1993 года, )263, а главное – возможности государства по принятию переселенцев явно не соответствовали масштабу миграционных процессов. Принятые меры, тем не менее, позволили в определенной степени упорядочить процедуру принятия и оформления вынужденных переселенцев. Способствовала этому утвержденная (но далеко не везде реально действующая) система помощи этим категориям мигрантов, а также создание сети неправительственных организаций, ориентированных на работу с переселенцами (международное общественное движение содействия мигрантам и их объединениями «Форум переселенческих организаций», правозащитный центр «Мемориал» и др. Таким образом, государственная миграционная политика России на этом этапе формировалась, прежде всего, путем создания административноуправленческой миграционных системы, разработки и реализации конъюнктурных программ, частично финансируемых из федерального бюджета. Принципиальной особенностью этого периода было то, что в эти годы была разработана и утверждена нормативно-правовая миграционных процессов, регулирующая, в первую очередь, основа вопросы гражданства, выезда и въезда, условий пребывания в принимающей стороне; определены статус беженца и вынужденного переселенца; права и обязанности лиц, получивших этот статус, а также ряд других. Соответствующие миграционные программы, за исключением утвержденной Правительством РФ в ноябре 1994 г. межведомственной программы мер по регулированию миграции научных и научно-технических 263 http://base.garant.ru/10105693/ кадров, а также ряда программ в помощь беженцам и вынужденным переселенцам264, как правило, носили чрезмерно общий, не конкретно- целевой характер. В основном они определяли лишь основные направления развития миграционной ситуации в Российской Федерации, без четкой разработки механизма её реализации. Основной объективной причиной подобного положения было то, что Россия в короткий исторический срок из «закрытого» государства трансформировалась в активного участника международных миграционных процессов. Положительными моментами миграционной политики в этот период стало учреждение Федеральной миграционной службы (ФМС), введение института иммиграционного контроля, что позволило упорядочить поток вынужденных переселенцев и беженцев. В стране появилась сеть неправительственных организаций, основной целью которых была работа с переселенцами (Форум переселенческих организаций, правозащитный центр «Мемориал» и др.). Второй этап эволюции российской миграционной политики, на взгляд автора, охватывал период с 1995 по 2001 годы. Этот период протекал в относительно благоприятных условиях определенной стабилизации межнациональной обстановки в СНГ (за исключением, вооруженного конфликта на территории России, в Чечне) и снижения числа беженцев и вынужденных переселенцев, что позволило в более спокойной обстановке, с учетом накопленного опыта, заняться дальнейшим уточнением институциональных и правовых основ миграционной политики. Законодательная база, регулирующая миграционную политику, была значительно обновлена и расширена. Была предпринята попытка придать миграционной политике плановый, конкретно-целевой характер. В 1996 г. была принята пятилетняя Федеральная миграционная Программа на период с См., например: Федеральная целевая программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев» на 1996-1997 годы (Утв. Указом Президента РФ от 18.08.94 № 1696 «О Президентской программе «Дети России»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 17. Ст. 1955. 264 1996 по 2000 гг.265, а также Федеральная целевая Программа «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев»266 в рамках Президентской Программы «Дети России» сроком действия до 2000 г. Вместе с тем, пришедшая на смену беженцам и вынужденными переселенцам, трудовая составляющая, миграция, породила злоупотреблений, массу коррупции, прежде всего, проблем, создавая преступности и её нелегальная почву для конфликтов на межнациональной основе. В этот период властные структуры РФ (при поддержке научноэкспертного сообщества) постепенно пришли к выводу о предпочтительности переселения соотечественников, проживающих за рубежом (по сравнению с другими категориями стремлением в мигрантов). определенной Это степени обусловливалось восстановить не только историческую справедливость по отношению к соотечественникам, оказавшимся за пределами родины не по своей вине, но, прежде всего, социальноэкономическими и политическими соображениями. Предполагалось, что соотечественники, среди которых было значительное число высококвалифицированных специалистов, в свое время командированных для развития промышленного потенциала национальных республик, а также их дети не успели утратить ценностно-духовных связей с родиной, что в определенной степени гарантировало их «мягкое» вхождение в политикоэкономическое пространство России. Вместе с тем, в избранном приоритете миграционной политики первоначально преобладал экономоцентрический подход, обусловленный необходимостью преодоления ряда негативных тенденций в социально-экономической и демографической сферах страны В подобных условиях решение проблемы заселенности регионов Дальнего Востока и Сибири приобретало не только экономическое, но и 265 266 http://www.bestpravo.ru/rossijskoje/di-gosudarstvo/w8g.htm http://www.zakonprost.ru/content/base/part/143150 политическое значение с точки зрения обеспечения интересов национальной безопасности. В целом, намеченный подход позволял постепенно апробировать и уточнить как коцептуальные, и так и нормативно-процедурные аспекты госполитики. Однако в силу ряда причин, прежде всего, системного кризиса, сопровождавшего переходный период в развитии демократической России, проблема добровольного переселения соотечественников еще долгое время удерживалась на периферии политико-правовых интересов России. Лишь после относительной стабилизации внутриполитической и экономической обстановки в стране, задача развития российского этнокультурного пространства в конкурентном мире, предполагающая активную работу с соотечественниками, проживающими за рубежом, была отнесена к числу основных направлений государственной политики России. Это предполагало не только предварительное мировоззренческое и историкокультурное осмысление проблемы, но и серьезную нормотворческую работу. Смена приоритетов государственной миграционной политики пришлась на смену властных структур в России в связи с избранием в 1999 г. Президентом РФ В.В. Путина. С этого момента данной проблеме государственными структурами стало уделяться повышенное внимание. Однако её решение, в силу новизны и неоднозначности, носило сложный и противоречивый характер. Постепенное формирование концептуальных и институциональных основ политики в отношении соотечественников, в период с 2002 по 2006 годы, сопровождалось противоречивыми тенденциями, обусловленными спецификой миграционной ситуации в стране. В силу этого, российской миграционной политике долгое время был присущ преимущественно «маятниковый» характер развития – относительно короткий трансформировалась потока беженцев период становления она - от квазипатерналистской в период и вынужденных переселенцев до несколько за раз нарастающего запретительно- ограничительной с целью минимизации нелегальной миграции (2001-2005 гг.), негативных сменившейся последствий в последующем очередной либерализацией и попытками создания режима наибольшего благоприятствования для бывших сограждан, проживающих в странах «ближнего» зарубежья. В подобных условиях формирование государственной политики по добровольному переселению соотечественников также носило противоречивый характер. Тенденцией её формирования являлось то, длительное время сдерживанию она сопровождалась нелегальной осуществлялось миграции. регулирование параллельными В этот одновременно мерами период два по фактически разнонаправленных миграционных курса - с одной стороны, ограничение трудовой миграции, прежде всего, нелегальной, с другой – попытки привлечения в страну соотечественников. В конечном счете, верх взяла первая тенденция, в результате чего внесенные в «Закон о гражданстве» поправки существенно ограничили возможность получения соотечественниками российского гражданства. Еще одной тенденцией, неизбежной в условиях сложной миграционной ситуации, стала непоследовательность в реализации государственной политике по добровольному в переселению соотечественников. В результате все более явственно обозначался разрыв между провозглашенной государственной политикой и ее практической реализацией; сказывалась неполнота нормативно-правовой базы, необходимой для оказания действенной помощи российской диаспоре в ближнем зарубежье; недостаточность финансирования соответстствущих проектов и программ поддержки соотечественников. В силу сложности и новизны задачи, соответствующая госполитика формировалась, во многом, путем проб и ошибок. Прежде чем, принять форму основополагающего документа, её отдельные аспекты сначала разработывались в рамках отдельных регламентирующих документов, с последующим уточнением и модернизацией. Наиболее значимыми среди программа «Гуманитарное них стала федеральная целевая сотрудничество Российской Федерации с государствами – участниками СНГ и государствами Балтии на 1999-2000 годы»267, Концепция поддержки Российской Федерации соотечественников за рубежом на современном этапе, одобренная 30 августа 2001 г., «Основные направления поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом на 2002-2005 годы», принятые постановление Правительства. Эти документы свидетельствовали о напряженном поиске оптимальной модели госполитики в этой относительной новой, недостаточно изученной и апробированной сфере. Недостаточной активности госполитики по добровольному переселению соотечественников способствовало то, что первоначально она была ориентирована не на формирование миграционных добровольных переселенцев, а на попытку создания установок у достойных условий жизнедеятельности соотечественников в странах СНГ и, соответственно, предотвращение неконтролируемой миграции. Это стало еще одной устойчивой тенденцией её затяжной эволюции. Одной из причин этого стали трудности с уточнением её концептуальных основ. Принципиально важным являлось решение вопроса, к какой именно категории потенциальных мигрантов должна быть отнесена российская диаспора, проживающая за рубежом – репатриантам или соотечественникам. В конечном счете, выбор был сделан в пользу последнего. Это было обусловлено тем, что миграционная политика новой России генетически оформилась в виде политики, имеющей отношение ко всем гражданам бывшего Советского Союза. В подобных условиях она не могла основываться на этническом критерии. По сути, речь шла о возникновении феномена новой разновидности миграции. Соответственно в 267 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999.№47. Ст. 5701. отношении многонациональной страны, каким являлся СССР, а значит и к России, как его правопреемницы, был неприменим опыт репатриации таких преимущественно мононациональных государств, как Германия, Израиль, Греция, а также предложения более поздний опыт Казахстана. Как следствие, ряда представителей научно-экспертного сообщества рассматривать соотечественников, проживающих за рубежом, в качестве репатриантов, со всеми вытекающими отсюда социальными льготами и преференциями, не была материализована. Помимо прочего, подобный подход во многом объяснялся стремлением расширить потенциальное число её участников. Значительных экспертных усилий потребовало определение понятия «соотечественник». Первоначально нормативные акты относили к соотечественникам всех тех, кто когда-либо проживал на территории Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР или Российской Федерации, и их потомков. В последующем определяющим критерием для самоидентификации соотечественников стал факт их свободного и осознанного выбора в пользу духовной, культурной и правовой связи с Россией. Однако механизм подтверждения своей принадлежности к соотечественникам четко регламентирован не был, за исключением знания основ российской свидетельством культуры и русского языка. Дополнительным принадлежности к числу соотечественников является общественная или профессиональная деятельность в интересах народов Российской Федерации, русской культуры, защиты прав соотечественников, либо иные свидетельства выбора в пользу духовной или культурной связи с Россией. В определенной степени поворотными в формировании политики по добровольному переселению соотечественников стали следующие документы: межведомственная Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в 2003 году268, «Программа мер 268 http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_79070.html организационного, правового, административного, социально- экономического характера, направленных на долгосрочное стимулирование добровольного переселения в Россию соотечественников из-за рубежа», утвержденная Правительством Российской Федерации 18 июня 2005 г. (№ МФ-П12-2990)269, а также «Комплекс мер по поддержке российских соотечественников за рубежом и содействию их добровольному переселению в Российскую Федерацию», утвержденный Правительством Российской Федерации 8 июля 2005 г. (№ МФ-П2-3405)270. Последние документы предлагали не просто совокупность мероприятий, а систему добровольного переселения соотечественников. В 2006 году Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» была утверждена соответствующая Государственная программа, рассчитанная на период до 2012 стратегической года271. задачи, Госпрограмма предполагающей предусматривала объединение решение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. Вместе с тем многоаспектность, новизна и отсутствие опыта организации и регулировании процесса добровольного в переселения соотечественников не лучшим образом сказалась на её эффективности. В ходе формирования и реализации госполитики в отношении соотечественников выявились как сильные, так и слабые её стороны. К сильным сторонам госполитики могут быть отнесены следующие: 1. На нормативно-правовом уровне был регламентирован, приняв обязательный характер, поэтапный механизм реализации госполитики, зафиксирован пакет социально-бытовых переселяющихся соотечественников. russiancouncil.ru/inner/?id_4=1905#top Там же. 271 http://www.rg.ru/2006/06/28/ukaz-pereselenie.html 269 270 льгот и гарантий для 2. Работа по переселению начала строиться с учетом региональных потребностей, на основе разработанных регионами программ переселения, что позволило во многом избежать просчетов и ошибок, допущенных на более ранних этапах формирования российской миграционной политики. К слабым сторонам госполитики (её проблемам и противоречиям) необходимо отнести чрезмерно расширительную «соотечественник», которое, по мнению автора, трактовку понятия вряд ли может стать долговременной методологической основой для организации системной работы с гражданами бывшего СССР. Положенный в основу госполитики принцип самоидентификации, в силу своей расплывчатости, создает немало трудностей при обращении с данной категорией мигрантов. Ни в одной стране мира не ведется работа с такой неопределенной категорией граждан. В подобном контексте речь по существу идет о русскоязычном населении, под которым понимается все русское население, в том числе проживающее за рубежом, а также те, кто владеет русским языком или преимущественно общается на русском языке и ориентируется на русскую культуру (вне зависимости от гражданского статуса). На взгляд автора, понятие использовать как в узком, так конкретно-исторической «соотечественник» целесообразно и в широком смыслах, в зависимости от обстановки. В узком смысле под «соотечественниками» следует понимать русских жителей субъектов Российской Федерации и бывших союзных республик. Они либо являются этническими русскими, либо устойчиво идентифицируют себя таковыми независимо от их этнического происхождения. Важно то, что основным этническим окружением они воспринимаются именно как русские. К «соотечественникам» в широком смысле относятся лица, не отождествляющие себя с русскими, представители различных народов, проживающие вне своего этнического ареала. К таковым относятся, например, украинцы, немцы и башкиры в Казахстане, крымские татары и корейцы в Узбекистане, евреи и армяне в различных странах СНГ. С точки зрения титульного большинства, однако, их самоидентификация не является существенным признаком. Гораздо важнее другие признаки, прочно связывающие эту категорию населения с русскими: свободное владение русским языком, использование его в быту и при межэтническом общении; предпочтение, оказываемое не титульной культуре, а русской; появление в этноареале титульного народа вместе с русскими или после них. К этой группе может быть также отнесена незначительная часть титульных народов республик в составе России и постсоветских государств – русифицированная, плохо знающая, либо совершенно не знающая родной язык и поэтому склонная к проживанию в русскоязычной среде. На взгляд автора, более предпочтительным при проведении госполитики было бы использование понятие «соотечественник» в узком смысле, это позволило бы привлекать в Россию людей, не нуждающихся в адаптации, готовых к активной жизнедеятельности в современных российских социокультурных условиях. К слабой стороне госполитики в отношении соотечественников могут быть также отнесены частые институциональные изменения миграционной политики. В частности, Федеральная миграционная службу (ФМС) неоднократно меняла свой статус, с кардинальным изменением кадрового состава, нуждающегося всякий раз в приобретении опыта работы с различными видами мигрантов. Недостаточный профессионализм и формальный подход к исполнению своих обязанностей задействованного бюрократического аппарата является, судя по опросам и комментариям переехавших в Россию отталкивающих факторов соотечественников, в ходе одним реализации из основных соответствующей госпрограммы. Слабой стороной реализации госполитики, особенно на начальном этапе её реализации, обязательств в явилось отношении отсутствие данной четких государственных категории мигрантов, предусматривающую конкретную материальную и морально- психологическую поддержку соотечественников при их переселении в Россию. Вопрос устойчивого финансирования госполитики, по-прежнему, не является её сильной стороной. Выделяемые на её реализацию средства уступают лидирующим в этом отношении индустриально развитым странам, в частности, Германии272. Не менее важным является вопрос целевого и рационального использования выделенных средств. Одним из сущностных просчетов госпрограммы являлось то, что она была ориентирована, прежде всего, на прием соотечественников, которые могли позиционировать себя только в качестве работников наемного труда. Это не позволило принять участие в Государственной программе предпринимателям - тем, кто мог бы не занимать, а создавать рабочие места. Кризис, обостривший ситуацию на рынках труда, сделал наемный труд соотечественников еще менее востребованным в регионах. Отсутствие возможности гибких решений в случае несовпадения целей федерального центра и регионов, в частности, приграничных, также существенно снизило эффективность госпрограммы. Заселение приграничных территорий, являющееся одной из задач обеспечения национальной безопасности, должно было финансироваться за счет федерального, а не регионального бюджетов, тем более, не местных. При этом процесс «заселения»должен включать весь комплекс мер по обустройству - от создания рабочих мест и обеспечения жильем до выстраивания современной инфраструктуры жизнедеятельности. В этом же негативном ряду оказались «бытовые» неурядицы на местах, в значительной степени подорвавшие репутацию госпрограммы в глазах соотечественников, для которых были важны не только экономические, но и гуманитарные, социально-психологические факторы, ощущение их востребованности на новых землях. См.: Евгеньев С. Негры – тоже соотечественники. Люди, чувстствующие свою связь с Родиной, могут рассчитывать на 2.5 рубля бюджетной поддержки//Независимая газета. 2001. 16 августа. 272 Реализации Государственной программы в полноценном объеме препятствовали непредусмотренность участия в Государственной программе студентов, а также невозможность получения статуса участника Государственной программы теми, кто уже находится на территории Российской Федерации и др. В целом же государственная программа, особенно на начальном этапе реализации, во многом, стала заложницей неподготовленности бюрократических структур к реализации нового направления миграционной политики. Слабой стороной госпрограммы в научно-аналитическом аспекте, на взгляд автора, являлось не своевременное использование данных мониторинга о роли («весе») различных факторов, способствующих или, напротив, препятствующих устойчивому переселению соотечественников в Россию. Поскольку эти факторы носят изменчивый характер, постоянный мониторинг и анализ миграционных настроений соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе, должен осуществляться на постоянной основе. Важное значение (притягательных установки и в этой связи выталкивающих), соотечественников в имеет выявление формирующих центрально-азиатских факторов миграционные республиках. Исследование показало, что к числу основных выталкивающих факторов, формирующих устойчивые миграционные установки соотечественников, могут быть отнесены следующие. Первое. отягощенная Нестабильная периодическим внутриполитическая обострением обстановка, межнациональных и конфессиональных, племенных и клановых отношений внутри центральноазиатских республик. В благоприятном положении в этом смысле находится Казахстан. Второе. Выталкивающим фактором является политический курс, взятый их правящими элитами, ориентированный, прежде всего, на приоритетное (независимо от конкретной социально-политической, экономической и этнической ситуации) развитие титульных наций, что неизбежно ведет к существенному ограничению политических, социально-экономических, культурных и иных прав проживающих здесь национальных меньшинств, в том числе соотечественников. Одним из главных направлений внутренней политики центральноазиатских стран, едва ли не с первых дней независимого существования, стало артикулирование и продвижение интересов титуальных нациях во всех сферах жизнедеятельности. Данный подход лег в основу политики “титульного этнонационализма”, проводимого в большинстве центральноазиатских республик. Исключением, в определенном смысле, является Казахстан, где проводится бБолее взвешенная, стремящаяся учитывать интересы национальных меньшинств национальная политика. Третье. Формирование устойчивых миграционных установок среди соотечественников, прежде всего этнических русских, было обусловлено резким снижением их статусного положения в социальноэкономической сфере. Если в 2006 г. в Кыргызстане, например, дискриминацию по этническому признаку в сфере реализации экономических интересов большинство российских соотечественников не относило к существенному фактору их жизнедеятельности, то в 2009 г. значительное число респондентов указали на то, что им лично или членам их семей так или иначе приходилось сталкиваться с ущемлением прав в связи с тем, что они являются русскими или русскоязычными. Перечень работ, как правило, хорошо оплачиваемых, недоступны для тех, кто не знает титульного языка. Непреодолимым препятствием является то, что значительное число русскоязычных, по их признанию, не хотят или не способны его изучить. Местными языками на бытовом уровне владеют около 3% русских в Киргизстане, менее чем 1% в Казахстане, около 4,6% в Узбекистане. В этой связи значительная часть этнических русских не видит перспективы в республике для своих детей. Благоприятнее в этом отношении обстоит ситуация в Казахстане, где большинство соотечественников в настоящее время отмечают лишь отдельные случаи нарушения их прав или членов их семей. Не случайно, Казахстан, попрежнему, остается наиболее привлекательным для русскоязычной диаспоры с точки зрения языковой политики. Этому способствует также активные интеграционные процессы, развивающиеся между Россией и Казахстаном, что в определенной степени способствует позитивным переменам в экономической жизни и межнациональных отношениях в Казахстане, тем самым снижая миграционный потенциал русских в этой республике. Четвертое. Выталкивающим фактором является то, что состояние межнациональной обстановки в странах центрально-азиатского региона, прежде всего, в Узбкистане и Кыргызстане в значительной степени находится под растущим влиянием религиозного фактора. Местный национализм во многом сопряжен с укоренением ислама как системы религиозно-практических предписаниях в основных сферах жизнедеятельности. Речь идет не только об его влиянии на формирование государственной политики, но, прежде всего, о нарастающей деятельности экстремистских религиозных организаций, действующих на территории центрально-азиатских стран, прежде всего Узбекистана и Кыргызстана («Талибан», Исламское движение Узбекистана (ИДУ) Исламское движение Туркестана (ИДТ) и др.), представляющих реальную угрозу для иноверцев не только вследствие высокой вероятности террористических актов, но и на уровне бытового взаимодействия. При этом значительная часть респондентов не уверена в том, что русскоязычное население способно согласованно, совместными усилиями отстаивать свои интересы. Русские в республиках разобщены, не консолидированы, организации соотечественников серьезного влияния на политику властей оказать не в состоянии. Анализ итогов исследования показал, что контингент потенциальных участников государственной программы по добровольному переселению из стран центрально-азиатского региона представлен, как правило, людьми среднего или низкого достатка, но при этом с достаточно высокой профессиональной подготовкой (образование высшее или среднее специальное). Большинство соотечественников, за исключением Узбекистана и Таджикистана, имеет постоянную работу, более половины работает по специальности. При переезде в Россию почти половина респондентов хотели бы сохранить свою специальность, около трети готовы, в случае необходимости, освоить новую, более востребованную на местном рынке труда профессию. Важное место в мотивации переезда приобретают психологические факторы. В настоящее время эксперты говорят о появлении нового феномена, сказывающегося на самочувствии соотечественников – так называемого «синдрома соотечественники потери друга и родственника». Молодые нередко отмечают, что не могут создать даже семью, поскольку практически вся русская молодежь стремится уехать из города. Объективность анализа была бы, однако, неполна, если бы, помимо выталкивающих, не были бы кратко рассмотрены факторы, сдерживающие соотечественников от эмиграции из Центральной Азии. Несмотря на их разнообразие,основным из них, по мнению автора, является неуверенность в возможности приемлемого обустройства на территории России: прежде всего, приобретение жилья и получение достойной работы. Значимым удерживающим фактором являются также большие материальные расходы, связанные с любым переездом, несмотря на материальную помощь со стороны России. В целом, наиболее важным фактором, влияющим на решение соотечественников остаться в стране пребывания, являлись обустроенность относительно жизни, приемлемые удовлетворяющей жилищные работы, близость условия, наличие родственников, возможность дружеского общения, что, в совокупности, создавало ощущение чувства родины. Немаловажное место в мотивационном занимала обеспокоенность тем, как ряду соотечественнков сложатся их отношения с местным населением на новом месте. Подобная обеспокоенность, во многом, является следстием негативной информации, которая циркулируется в СМИ стран проживания о постоыннх конфликтах между переселенцами и местным населением. Не всегда подкрепленная фактами, эта информация, тем менее, оказывает существенное влияние на умонастроения соотечественников. Только усиление информационной работы, демонстрирующей позитивны опыт обустройства переселенцев в России, может преодолеть естественную настороженность части диаспоры в отношении последствий переезда. Реализация госпрограммы по добровольному переселению соотечестенников выявила определенные недостатки и просчеты, которые не могли не сказаться на её первоначальной низкой эффективности. К их числу относились расплывчатое определение целевой аудитории, способной выступить в качестве потенциальных переселенцев, недостаточная изученность выталкивающих факторов для данной категории мигрантов, неадекватность объема первичной помощи для переселенцев, неподготовленность руководства регионов к регулированию миграционного потока данной разновидности, невостребованность перечня рабочих мест, предлагаемых соотечественникам. Негативную роль в реализации госпрограммы сыграла усложненная бюрократическая процедура переселения. Речь шла, прежде всего, о трудно преодоломых формальностях при получении гражданства, фактически недоступном для переселенцев жилье (за исключением, дальневосточных регионов, где соотечественникам могли предоставить общежитие), что стало одной из главных причин отказа последних от дальнейшего участия в госрограмме. Немалые трудности, особенно на первом этапе, представлял поиск рабочих мест для потенциальных переселенцев. В случае изменения ситуации на рынке труда, утраты интереса к специальности потенциального переселенца, тот должен был соглашаться на любую предлагаемую вакансию или отказаться от участия в госпрограмме. Однако в этом случае ему предстояло заново оформлять документы, теперь уже под новую специальность. Привязка самой возможности получения статуса участника Государственной программы к существованию конкретного рабочего места в конкретном регионе-участнике Программы значительно сузило контингент потенциальных переселенцев. Существенной издержкой госпрограммы была такж невозможность оказания содействия в компактном переселении соотечественников в сельскую местность. К концу 2012 г. на территорию России переехало около 63 тыс. соотечественников (вместо ожидаемых 50-100 тыс. ежегодно)273, что свидетельствовало о недостаточной эффективности Госпрограммы. Несмотря на существенные недостатки, Государственная программа в целом выполнила свое главное предназначение, став первым в миграционной истории новой России опытом проектирования и реализации одного из приоритетных миграционных каналов. За время реализации Программы были проделана немалая работа: выстроены инфраструктуры рекрутинга за рубежом, разработаны соответствующие функциональные схемы, прописаны регламенты, определены зоны ответственности и источники финансирования и т.п. Регионами был накоплен достаточный опыт в работе с переселенцами. Значительно улучшилась работа по информированию потенциальных переселенцев о содержании госпрограммы, предоставляемых ею преференциях. Часть проблемных вопросов, мешающих успешной реализации Государственной программы, были решены в рабочем порядке, до утверждения новой редакции госпрограммы, в частности, право оформить статус участника Государственной программы соотечественникам, постоянно или временно проживающим на территории России, без выезда в страну 273 http://ru.wikipedia.org/wiki/ гражданства. С 1 января 2012 г. вступили в действие поправки в Налоговый кодекс России, которые приравняли участников Государственной программы к резидентам Российской Федерации с момента переезда, что позволило снизить взимаемый с них подоходный налог с 30% до 13%. Концептуально новая редакция Государственной программы основывается на следующих принципах: - добровольность участия субъектов Российской Федерации в реализации Программы; - выделение территорий приоритетного заселения; - определение категорий участников Государственной программы (фактически, типов каналов вхождения); - гибкая система государственной поддержки в зависимости от категории территории вселения и категории участника. При этом ставится две задачи: с одной стороны, максимально облегчить регионам процедуру принятия региональных Программ переселения, а с другой - снять излишние административные барьеры на пути потенциального соотечественника-переселенца. Позитивным является также то, что сама Государственная программа по добровольному переселению соотечественников приняла бессрочный характер. 13 июля 2010 г. Указом Президента Российской Федерации, новая редакция Государственной программы была утверждена274. При этом часть ключевых предложений Министерства регионального развития России была из Программы исключена. В частности, не нашли поддержку положения, касающиеся добровольного участия субъектов Российской Федерации в реализации Государственной программы, деления участников по категориям, их отбор на основе балльной системы. На этом работа по совершенствованию документа не закончилась. Вишневский А. Смогут ли среднеазиаты и русские-соотечественники «отремонтировать» российскую демографию? // ЦентрАзия. 2009. 20 мая; Елизаров В., Вишневский А. Интервью // РИА-новости. 2010. 12 февраля. 274 Уточнение Программы потребовалось в связи с образованием Таможенного союза, необходимостью гармонизации новой редакции Государственной программы с принятой «Концепцией государственной миграционной Министерства регионального политики Российской Федерации» и пр. Совместный прогнозный расчет развития и ФМС показал, что при должном финансировании страна может получать до 50 тыс. новых граждан ежегодно в ближайшие пять лет275. Таким образом, в своей обновленной версии Государственная программа существенно упростила процесс переселения, обусловив значительный рост числа соотечественников, желающих принять в ней участие. Вместе с тем, госпрограмма имеет резервы для дальнейшего повышения своей эффективности. К ним, на взгляд автора, относятся следующие: Первое. Поддержку соотечественников, предусмотренную госпрограммой, целесообразно дифференцироваться в зависимости от рода его занятий. Например, приоритетом для молодежи является возможность получить высшее образование в России, облегченного перевода из зарубежного вуза в российский, обеспечение общежитием. Для предпринимателей, особенно тех, кто хотел бы заниматься производством в сельских условиях, основной преференцией может стать облегченный налоговый режим и предоставление компенсаций за перевод своего бизнеса в Россию, помощь в перевозке необходимого оборудования, техники или животных. Для тех, кто хотел бы переселиться в сельскую местность в рамках компактного поселеяем, основным стимулом стало бы выделение земель и т.п. Для каждой категории участников Программы должны быть предусмотрены свои условия вступления в Программу с соответствующим набором преференций и мер государственной поддержки. Таким образом, речь идет о формировании гибкой, многоуровневой системы миграционного 275 http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=1905#top приёма. Второе. По-прежнему, нерешенным остаеся вопрос о предоставлении возможности физическому или юридическому лицу, взявшему на себя расходы по обустройству участников Государственной программы, стать разработчиком соответствующего узкопрофильного проекта переселения. Например, промышленная корпорация или предприятие могли бы в рамках инициированного ими проекта переселения в конкретный регион обеспечить себя необходимыми кадрами, получив при этом государственную поддержку. Слабые стороны госпрограммы по добровольному переселению соотечественников (её проблемы и противоречия) могут быть в значительной степени минимизированы, а сильные сторны значительно усилены в случае её дальнейшего совершенствования. К мерам по совершенствованию госполитики в отношении соотечественников могут быть отнесены следующие: 1. Важной предпосылкой обеспечения эффективности госпрограммы является совершенствование кадровой политики, подбор квалифицированных специалистов в области межнациональных отношений и диаспоральной проблематики. Как совершенно справедливо отмечает по этому поводу исследователь Т. Полоскова, «многих проблем можно было бы избежать, если бы взаимодействием с соотечествениками занимались подготовленные люди. Можно сколько угодно критиковать МИД РФ и наши зарубежные диппредставительства за нежелание или неумение работать с диаспорой, но ведь специалистов такого профиля не готовят ни в МГИМО, ни в Дипломатической академии»276. 2. Весомое значение для своевременного корректирования госпрограммы приобретает анализ территориально-производственной карты расселения соотечественников Полоскова Т. Н. Диктатура дилетантов. Независимая газеты. 2001. 7 марта. 276 в России, выявление наиболее Кто раскалывает русское движение билжнего зарубежья// привлекательных для них регионов и мест, причин соответствующего выбора и формулирование на этой основе рекомендаций по корректированию отдельных аспектов Госпрограммы с целью повышения вклада переселенцев в решение как демографической ситуации, так и в улучшение их конечных социально-экономических показателей. 3. Решение этих взаимосвязанных задач предполагает дальнейшее совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы, и главное, создание надежного обязанностей механизма соотечественников, реализации приобретенных способствующих их прав и безболезненной укорененности в новую жизненную среду. На взгляд автора, в дальнейшем нормативно-правовом регулировании нуждается этап интеграции соотечественников в местные социокультурные условия. 4. Целесообразно дальнейшие исследования реализации госпрограммы по добровольному переселению соотечественников осуществлять в рамках нового научного направления в изучении миграционных процессов – миграциологии277, в основе которого лежит идея комплексного подхода в изучении общей миграционной подвижности населения, а также политической миграциологии, объектом которого является миграционные процессы как часть политической реальности, а предметом - тенденции её развития и изменения, связанные с возникновением политического компонента у миграционных процессов в современном мире. 5. Значимый вклад в понимании миграционных процессов вносит анализ социально-психологических факторов, к которым относят наличие или отсутствие родственных связей у мигрантов с представителями населения мест вселения и районов выезда, влияние миграционного процесса на социальную и социально-психологическую обстановку принимающего Ионцев В.А.Международная миграция населения. М.: Макс Пресс, 2001. 114 с.; Ефимов Ю.Г.Политическая миграциология: миграционные процессы в контексте политологических проблем. М.:Изд-во АНМИ, 2005. 202 с.; Ефимов Ю.Г. Миграционные процессы как фактор перманентной трансформационной динамики социальнополитических структур: политологический анализ. Ставрополь: Изд-во СевКав ГТУ, 2006. 164 с. 277 места, социально-психологические аспекты процесса адаптации к новым социокультурным реалиям. Для различных категорий потенциальных мигрантов с учетом профессиональных, возрастных и иных различий характерны относительно устойчивые стереотипы поведения, которые необходимо учитывать при проведении соответствующей миграционной политики. 6. Специфика государственной миграционной политики заключается в том, что она регулируется не только национальным законодательством, но и международно-правовыми актами, что в определенной степени обусловливает сложность её реализации. С одной стороны, следование принципам открытой экономики требует от государства соблюдения принципа свободного перемещения трудовых ресурсов и населения, с другой – реальная социально- политическая и экономическая обстановка в стране заставляет применять определенные запретительно-ограничительные меры в этой сфере. 7. В ходе дальнейшей совершенствования госполитики в обязательном порядке должен учитываться социокультурный и социальнопсихологический аспекты, в огромной степени влияющие на степень «приживаемости» мигрантов на новом месте. Корректировка ведущих параметров миграционной политики предполагает использование структурно-функциональногоподхода, в соответствии с которым в её составе целесообразно выделять три несущих компонента или направления – иммиграционную политику, интеграционную политику и политику натурализации. Иммиграционная политика призвана регулировать вопросы предоставления мигрантам права на постоянноеместо жительства, контроля за нелегальной иммиграцией, социального обеспечения легальных иммигрантов. К ведению интеграционной политики, в свою очередь, относятся проблемы адаптации и последующей инкорпорации иммигрантов (в первую очередь, с иной этнической, расовой и религиозной «укорененностью») в социокультурную среду принимающей страны. Что касается политики натурализации, то она связана с условиями и формально-правовой процедурой предоставления гражданства легальным иммигрантам. Практика подтверждает, что только совокупная реализация этих трех направлений способно обеспечить миграционной политики в целом. эффективность государственной При этом опыт свидетельствует, что наибольшие сложности вызывает решение задач интеграционной политики. Зарубежный опыт свидетельствует, что концентрация усилий на каком-либо одном направлении миграционной политики, не принесет ожидаемого результата. Эффективность миграционной политики предполагает сбалансированную совокупную реализацию иммиграционной политики, политики интеграции и политики натурализации, что напрямую зависит от согласованности концептуальных основ, целей, задач и приоритетов каждого из этих направлений, четкости и непротиворечивости соответствующей нормативно-правовой базы и отлаженности механизма их реализации. Разработка подобного механизма, как показывает практика, уже на стадии планирования представляет значительную сложность. Таким образом, создание механизма миграционной политики предполагает проектирование и регламентацию действенной системы регулирования миграционных потоков и положения мигрантов (сфера ответственности иммиграционной политики); обеспечение условий для успешной интеграции мигрантов в местное сообщество (интеграционная политика); создание условий и законодательных процедур по предоставлению иммигрантам гражданства (политика натурализации). Помимо социокультурного аспекта (который, при определенных условиях, может принять политический характер), при формулировании государственной миграционной политики в обязательном порядке должны учитываться чисто политические аспекты миграционной политики, имеющие непосредственное отношение к региональной и национальной безопасности. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Официальные документы 1. сентября Закон Казахской Советской Социалистической Республики от 22 1989 года «О языках в Казахской ССР» // http://www.epravo.kz/urist/detail.php?ELEMENT_ID=359 2. Закон Республики Казахстан от 11 июля 1997 года N 151 «О языках в Республике Казахстан» // http://www.minagri.gov.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=363: langzakon&catid=112:olangpolitics&Itemid=105&lang=ru 3. Конституция Республики Казахстан // http://www.constcouncil.kz/rus/norpb/constrk 4. Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 г. Москва «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Российская газета. 2006. 28 июня. 5. Указ Президента Российской Федерации от 1 августа 2006 г. № 814 «Вопросы межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // http://lawsforall.ru/index.php?ds=50434 6. Указ Президента Российской Федерации от 1 ноября 2008 г. № 1571 «О некоторых вопросах Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // http://www.minregion.ru/activities/interethnic_relations/resettlement/npa/ 7. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2006 г. № 751 «Об утверждении правил рассмотрения и согласования проекта программы субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // http://www.borodin-moka.ru/law/922.php 8. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2007 г. № 347 «Об информационном обеспечении Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // http://www.fms.gov.ru/programs/fmsuds/legal/details/39609/ 9. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. N 715 г. Москва «Об утверждении Правил выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей компенсации за счет средств федерального бюджета расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 1 октября. 10. Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. № 152 «Об утверждении положения о критериях отнесения субъектов Российской Федерации к категориям территорий вселения, по которым определяется объем государственной поддержки, оказываемой субъектам российской Федерации, участвующим в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // http://www.minregion.ru/activities/interethnic_relations/resettlement/npa/ 11. Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 13 августа 2007 г. № 78 (Приказ Федеральной миграционной службы от 13 августа 2007 г. № 173) «Об утверждении методических рекомендаций по разработке и подготовке к согласованию Правительством Российской Федерации проектов программ субъектов Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // http://www.minregion.ru/activities/interethnic_relations/resettlement/npa/ 12. Приказ Федеральной миграционной службы от 4 июля 2007 г. № 145 «Об утверждении Инструкции по организации работы по выплатам участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей единовременного пособия на обустройство и ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности» // http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/91592/ 13. Проект доклада о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов (1-111 разделы). - М., 2011. 14. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 августа 2006 г. № 1172-р о Типовой программе субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом // http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/89901/ 15. Распоряжение Правительства РФ от 3 февраля 2010 г. № 136-р «О согласовании проекта программы Алтайского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // http://www.altairegion22.ru/official_docs/Rasporyazheniya-AdministratsiiAltaiskogo-Kraya.html 16. Распоряжение Правительства РФ от 02.02.2010 N 89-р «О согласовании проекта программы Костромской области по оказанию содействия добровольному соотечественников, переселению проживающих в Российскую за Федерацию рубежом» // http://www.region.kostroma.net/docs.php 17. Указ Президента Российской Федерации № 60 «О внесении изменений в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» от 12 января 2010 // http://www.ufms.spb.ru/desc/ukazy-cid-16/ 2. Монографии, справочные документы Алова А. Поколение холостяков. В Прииртышье возвращаются вынужденные переселенцы // Российская газета. 2011. 8 апреля. Белоглазова Г. Власти: Число переселенцев в Калининградскую область выросло на 20% // Российская газета. 2011. 11 ноября. Белоглазова Г. Вербовка на месте. Калининградские чиновники полетели в Таджикистан, чтобы пригласить в область переселенцев // Российская газета — Запад России. 2007. 25 октября. Белоглазова Г. На чемоданах. В Калининградской области не в состоянии обустроить всех участников переселенческой госпрограммы // Российская газета. 2009. 6 августа. Бондарев А., Белоглазова Г., Журман О., Писарев Е., Полонская И. Приезжайте, вас не ждут. Не все пилотные регионы оказались готовы к приему соотечественников // Российская газета. 2007. 20 февраля. Вайль П. Миграция русских из Центральной Азии растет // 2002. 25 апреля. Воробьев В. Дом отечества // Российская газета — Столичный выпуск № 4203. 2006. 23 октября. Госпрограмма переселения соотечественников: некоторые итоги прошедшего года // Русский век. № 1. 2012. Грабленко В. Исповедь несостоявшихся мигрантов. Как русских переселенцев из Киргизии принимали в Твери // Вечерний Бишкек. № 146. 2007. 2 августа. Графова Л. Русские иностранцы у закрытых дверей // Российская газета 2001. 16 марта. Графова Л. Миграционный разворот // Российская газета. 2011. 3 марта. Графова Л. Смольякова Т. Большая родня // Российская газета № 4204. 2006. 24 октября. Графова Л. Выбирай и живи. Подготовлена новая Концепция Госпрограммы по содействию добровольному переселению соотчественников // Российская газета. 2010. 19 мая. Давыдова С. В гости по регламенту. Регион готов принять более двух тысяч бывших соотечественников // Российская газета — Прииртышье. 2008. 30 января. Делягин М. Невольные могильщики России // Однако. № 41 (105). 2011. 28 ноября. Динамика политического поведения русских диаспор в государствах Евросоюза. Комплексный мониторинг Международного фонда по работе с зарубежными диаспорами «Россияне», - М., 2006. - 223 с. Добрюха А. Переселение соотечественников в Россию: подтверждаем диплом, чтобы устроиться на работу // «Соотечественники», №4. 2011 23 декабря. Докучаева А. Закону о соотечественниках - «человеческое лицо» // Независимая газета. 2010. 2 июля. Дробышева И. На землях предков. Приморье готово принять на жительство более тысячи староверов из Южной Америки // Российская газета. 2011. 16 декабря. Ельников В. Процесс набирает обороты // Русский век. 2012. 7 февраля Зайончковская Ж. Миграционная ситуация в современной России // Полит.Ру. 2005. 26 января. Зайончковская Ж., Горланова Н., Сенчин Р., Тишков В. Вынужденные переселенцы: польза или обуза для России?// «Знамя», № 6, 2003. Затулин К.Ф., Докучаева А.В. и др. Интеграция российской диаспоры в политический процесс СНГ. – Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). – М., 2010. Ионцев В.А. Миграция населения: 40 лет исследований в центре по изучению проблем народонаселения экономического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова (1967-2007 гг.). Научная серия: Международная миграция населения: Россия и современный мир. Выпуск 19. - М., - 2007. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. - М., 1999. Калинина Н.В. Россияне ближнего зарубежья: уезжать или оставаться? Политические аспекты проблем российской диаспоры в странах СНГ. – Бишкек: ИЛИМ, 2002. Кононов Л.А. Зарубежный опыт переселения соотечественников (Проблемы адаптации в России). - М., 2008. Крупнов Ю.В. Анализ ситуации и разработка предложений по дополнительным механизмам реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. - М., 2007.- 37 с. Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в центрально-азиатском регионе (Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Узбекистан) – По заказу МИД России. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ), - М., 2008. Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию, соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения субъектов Российской Федерации за 2011 год // Сайт Федеральной миграционной службы http://www.fms.gov.ru/programs/fmsuds/files/monitoring_2011.pdf Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Доклад о ходе реализации в 2008 году // Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства. Институт демографии, миграции и регионального развития. - М., 2008. Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения в 2007-2009 годах. Краткий вариант. / Под общ. редакцией К.О.Ромодановского и М.Л.Тюркина. – М., 2009. - 22 стр. Основы миграционной политики: учебно-методическое пособие / Под общ. ред. И.Н.Барцица, В.К.Егорова, К.О.Ромодановского, М.Л.Тюркина. - М.: 2010. - 478 с. Полоскова Т.В., Скринник В.М. Русский мир: мифы и реалии. – М.: Московский фонд «Россияне». - 2003. Полян П. Опыт иммиграционной политики и положение иностранцев в Германии // Иммиграционная политика западных государств: альтернативы для России. - М., 2002. Тишков В.А. Русские в Средней Азии и Казахстане. Исследования по прикладной и неотложной этнологии. Документ № 51. – М.: Институт этнологии и антропологии РАН. 1992. Ткачева Т. Зовут по профессии // Российская газета — Экономика Центрального округа № 5710. 2012. 21 февраля. Саванкова Н. Пензенская область поддержит мигрантов рублем // Российская газета. 2011. 28 ноября. Савин И.С. Реализация и результаты культурно-языковой и образовательной политики в Казахстане в 1990 годы. Этнографическое обозрение. - 2001г., № 6. Садыкова И. Власти Бурятии разработали программу для переселенцев из-за рубежа // Российская газета. 2011. 12 октября. Семенко К. Позовут соотечественников. Власти Пермского края намереныпривлечь около тысячи переселенцев // Российская газета. 2012. 10 января. Скрипов А. Южный Урал ждет врачей и агрономов // Российская газета. 2011. 29 сентября. Сибина С. В Омске открылся международный форум «Интеграция соотечественников» // Российская газета. 2011. 25 октября. Сибина С. Чемоданное настроение. Каждый третий переселенец выбирает местом жительства Сибирь и дальний Восток // Российская газета. 2011. 29 декабря. Сибина С. Хозяин в доме // Российская газета. 2008. 28 мая. Смирнова А., Холкина Т. Миграция с ориентацией // Российская газета. 2006. 1 сентября. Смольякова Т. Программа содействия переселению соотечественников может стать бессрочной // Российская газета. 2011. 26 апреля. Смольякова Т. Выбираю Россию на жительство // Российская газета. 2007. 8 ноября. Сохранение и укрепление позиций русского языка на постсоветском пространстве в контексте внешнеполитической стратегии России. – Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). – М., 2011.- 412 с. Стенограмма круглого стола «Информационное обеспечение Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом: состояние, проблемы, перспективы», г.Кишинев, 1-2 ноября 2011 г. http://www.bfro.be/ru/kruglyj-stol-po-problemam-informacionnoj-podderzhki- // gosudarstvennoj-programmy-pereselenija.html?cmp_id=78&news_id=1591 Цыганкова С. В Карелии принята программа переселения соотечественников из-за рубежа // Российская газета. 2011. 7 октября. Шулепова Е. Власти: В Калужскую область из стран бывшего СССР переехали 8500 человек // Российская газета. 2011. 2 ноября. 3. Периодическая печать 1. Вечерний Бишкек 2. Волгоградская правда 3. Российская газета 4. Русский век 5. Слово Кыргызстана 6. Тульская пресса 4. Литература на иностранных языках 1. V. Iontsev. Migration of population: 40 years of research in the center for population studies of the Lomonosov Moscow State University (1967–2007). Scientific Series: International Migration of Population: Russia and the Contemporary World. - 2007. 5. Электронные ресурсы 1. Авдеева С. Почему буксует программа переселения соотечественников // http://www.tver.unise.ru 2. Антоненко Т. Миграционная политика: мировой, российский и региональный опыт // www.anpravo.ru 2011. 27 июля. 3. Баскакова исторической Ю.М. Соотечественники за рубежом // Фонд перспективы http://www.perspektivy.info/rus/nashe/sootechestvenniki_za_rubezhom_2010-0121.htm 2010. 21 января. 4. Бирюкова О. «Программа переселения соотечественников: достижения, проблемы» // http://www.tmbtk.ru/society/134/ 2010. 2 марта. 5. Более тысячи русских староверов из Латинской Америки планируют переселиться в Приморский край // http://www.ptr- vlad.ru/2011/10/20/bolee-tysyachi-russkih-staroverov-iz-latinskoy-amerikiplaniruyut-pereselitsya-v-primorskiy-kray.html 2011. 20 октября. 6. Васильев С. Русские в Узбекистане: под грифом «секретно» // http://www.newsland.ru/news/detail/id/783329/ 2011. 18 сентября. 7. Верхотуров переселения Д. Неласковая соотечественников с Русь. Путинская треском программа провалилась // http://news.babr.ru/?IDE=43111 2008. 6 февраля. 8. Вдовина Н. Русский язык в Казахстане. Обзор ситуации // http://www.eurasianhome.org/xml/t/expert.xmllang=ru/&nic=expert&pid=1727 2008. 16 сентября. 9. участника В УФМС России по Республике Бурятия получили свидетельства Государственной добровольному переселению программы в по Российскую оказанию содействия Федерацию, первые соотечественники // http://www.ufmsrb.ru/news/detail.php?ID=1475 2012. 9 февраля. 10. Гаджиева Л. Какие переселенцы нам нужны? // http://www.mestodoma-tvoego.ru/f94/t20.html 2010. 7 апреля. 11. Галямов Д. Русские в Узбекистане: родина – здесь, родина – там? // http://www.arvedi.kz/features/41-sootechestvennik/4285-russkie-v-uzbekistanerodina-zdes-rodina-tam.html 2011. 27 февраля. 12. Гладилин И. Соотечественников – выжить. Мигрантов – завезти // KM.RU http://www.km.ru/spetsproekty/2011/12/28/migratsionnaya-politika-vrossii/sootechestvennikov-vyzhit-migrantov-zavezti 2011.28 декабря. 13. Грустная статистика: за последнее десятилетие из Узбекистана уехал каждый третий русский // http://www.fergananews.com/article.php?id=3145 2004. 6 сентября. 14. Докучаева А. Выигрыши и риски, которые несет миграция // http://www.materik.ru/rubric/detail.php?ID=10228 2010. 2 июля. 15. Епифанцев С. Госпрограмма... «как много в этом слове для сердца русского слилось» // http://www.russkie.org/index.php?module=fullitem&id=22676 2011. 26 июля. 16. Епифанцев С. Великое русское переселение // http://www.stoletie.ru/vzglyad/velikoje_russkoje_pereselenije_683.htm 2012. 10 мая. 17. Ишеналиев Б. Кыргызстанцы живут. Не бедно // Слово Кыргызстана http://slovo.kg/?p=4841 2011. 23 ноября 18. Космарская Н. «Пятый пункт» и «карьера». Особенности экономической интеграции русскоязычных в Киргизской республике // http://www.indepsocres.spb.ru/sbornik8/8r_kosm.htm 1999. 19. Кузнецов соотечественников: С. Программа передовой по опыт переселению для казахских России? // www.demographia.ru/articles 2009. 26 декабря. 20. Курганская область рада приветствовать переселенцев на своей земле // http://www.arvedi.kz/features/41-sootechestvennik/2512-kurganskaja- oblast-rada-privetstvovat-pereselentsev-na-svoej-zemle.html 2011.5 июля. 21. Мошев В. О программе переселения соотечественников без эмоций // Сетевой центр русского зарубежья RUSSKIE.ORG http://www.russkie.org/index.php?module=fullitem&id=17473 2010.12 января. 22. Михайлов В. Лучше бы, конечно, принять закон о репатриации соотечественников… Сегодняшние реалии программы переселения // http://www.russianskz.info/compatriot/1935-luchshe-by-konechno-prinyat-zakono-repatriacii-sootechestvennikov-segodnyashnie-realii-programmypereseleniya.html 2011. 11 июля. 23. Михайлов В. Программа переселения соотечественников: мечты и реалии // http://www.materik.ru/nationals/smi/problem/detail.php?ID=13147&print=Y 2011. 7 июля. 24. Новосибирская Госпрограммы область решает переселения вопрос модернизации соотечественников // http://www.arvedi.kz/features/41-sootechestvennik/3072-novosibirskaja-oblastreshaet-vopros-modernizatsii-gosprogrammy-pereselenija-sootechestvennikov.html 2011. 14 сентября. 25. Отток русских из Киргизии происходит по нескольким причинам. Протоиерей Игорь Дронов о положении русских людей в киргизском государстве // Русская народная линия http://www.ruskline.ru/news_rl/2011/10/01/ottok_russkih_iz_kirgizii_proishodit_p o_neskolkim_prichinam 2011. 1 октября. 26. Планируется увеличить привлечение на постоянное место жительства в Россию соотечественников // http://www.russianskz.info/russians/1770-planiruetsya-uvelichit-privlechenie-napostoyannoe-mesto-zhitelstva-v-rossiyu-sootechestvennikov.html 2011. 7 июня. 27. Разумовская Н.Д. Концепция миграционной политики // http://sovet-naroda.ru/kontseptsiya-migratsionnoy-politiki-rossii.html 28. Ротарь И. Исход русскоязычного населения из Средней Азии продолжается // http://www.fergananews.com/article.php?id=1518 2003. 28 марта. 29. Таранова А. Почему продолжается миграция этнических русских из Центральной Азии?.. // http://www.fergananews.com/article.php?id=1311 2003. 20 января. 30. Умаров Б. Узбекистан: русские больше не изгои? // http://www.russedina.org/frontend/heading/russian?id=1663 31. Шустов А. Русские покидают Казахстан http://www.stoletie.ru/zarubejie/russkije_pokidajut_kazahstan_2011-11-22.htm 2011. 22 ноября. // 32. Шустов А. Казахстан: изменение этнического ландшафта // http://www.centrasia.ru/newsA.php?st=1335942360 2012. 2 мая. ПРИЛОЖЕНИЕ Доля прибывших в 2011 г. соотечественников в разрезе федеральных округов Субъекты Российской Федерации, участвующие в реализации Государственной программы